UNDER HENVISNING TIL aftalen om det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 61-63, og protokol nr. 26 til aftalen,

UNDER HENVISNING TIL aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en Tilsynsmyndighed og en Domstol (3), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING TIL artikel 1, stk. 2, del I, og artikel 7, stk. 2 og 5, artikel 13 og artikel 14, del II, i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen,

UNDER HENVISNING TIL Tilsynsmyndighedens retningslinjer for anvendelse og fortolkning af EØS-aftalens artikel 61 og 62 (4), særlig kapitlerne om kompensation for offentlig tjeneste og statsgarantier,

UNDER HENVISNING TIL Tilsynsmyndighedens afgørelse nr. 195/04/KOL af 14. juli 2004 om de gennemførelsesbestemmelser, der er omhandlet i artikel 27, del II, i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (5),

UNDER HENVISNING TIL Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 389/06/KOL af 13. december 2006 om at indlede proceduren i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (6),

EFTER AT HAVE OPFORDRET interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (7), og under hensyntagen til disse bemærkninger, og

Ved brev af 17. marts 2006 indgav North European Aviation Resources AS (herefter kaldet »NEAR« eller »klageren«) en klage over støtte ydet over det reviderede statsbudget til Norwegian Aviation College (herefter kaldet »NAC«). Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede brevet den 20. marts 2006 (registreringsnr. 366921). Ved brev af 25. august 2006, som Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede den 28. august (registreringsnr. 385471), indgav NEAR en supplerende klage over forskellige tilskud, som Troms fylke og Målselv kommune havde ydet til NAC.

Ved brev af 11. april 2006 (registreringsnr. 369763) og 7. september 2006 (registreringsnr. 385794) underrettede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om klagen og tillægsklagen og opfordrede dem til at fremsætte deres bemærkninger dertil.

Efter at have gennemgået disse bemærkninger meddelte Tilsynsmyndigheden ved brev af 13. december 2006 (registreringsnr. 401508) de norske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 1, stk. 2, del I, i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen vedrørende støtte til flypilotuddannelse i Troms fylke (8). De norske myndigheder blev opfordret til at fremsætte bemærkninger til beslutningen. Ved brev af 15. februar 2007, som Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede den 19. februar 2007 (registreringsnr. 410248), fremsendte de norske myndigheder deres bemærkninger.

Beslutning nr. 389/06/KOL om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og EØS-tillægget. Tilsynsmyndigheden opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (9).

Tilsynsmyndigheden modtog to sæt bemærkninger fra interesserede parter. Ved brev af 10. oktober 2007 (registreringsnr. 446322) fremsendte Tilsynsmyndigheden disse bemærkninger til de norske myndigheder og gav dem lejlighed til at reagere. Ved brev af 13. november 2007 (registreringsnr. 451773) fremsendte de norske myndigheder deres bemærkninger.

Ifølge de norske myndigheder vedtog Stortinget i juni 2005 at yde et tilskud på 4,5 mio. NOK til en »flypilotuddannelse i Tromsø/Bardufoss«. Undervisnings- og forskningsministeriet ydede dette tilskud direkte til NAC den 8. juli 2005.

Der blev afsat yderligere 4,5 mio. NOK på statsbudgettet for 2006, og dette beløb blev igen foreslået i udkastet til budget for 2007. Ifølge de norske myndigheder blev Stortinget underrettet om klagen og yderligere tilskud til NAC blev suspenderet, indtil sagen var afklaret.

Troms fylke bekræftede, at der ifølge beslutning af 6. juli 2006 blev ydet en projektfinansiering på 1,9 mio. NOK til Norsk Luftfartshøgskole, en organisation, de norske myndigheder beskriver som en ikke-kommerciel organisation, der er oprettet for at fremme flypilotuddannelsen i det nordlige Norge.

Troms fylke oplyser at have ydet et lån på 400 000 NOK til NAC i 1999 i overensstemmelse med den regionale låneordning, som er anmeldt til og godkendt af Tilsynsmyndigheden. Ifølge det oprindelige lån skulle tilbagebetalingen finde sted efter gældende rentesatser efter en indledende treårsperiode. Efter forlængelser af tilbagebetalingsfristen eftergav Troms fylke lånet ved beslutning af 6. juli 2006 på den betingelse, at alle andre kreditorer deltog i saneringen af NAC’s gæld.

Troms fylke bekræftede at have garanteret 500 000 NOK af NAC’s gæld for perioden fra den 1. september 2002 til den 1. september 2012 uden at anmode NAC om at betale en garantipræmie.

Målselv kommune anførte, at den ifølge beslutning af 19. juli 2006 ydede et ansvarligt lån på 1,3 mio. NOK til NAC til en årlig rente på 8,5 %, og at det fulde beløb med renter forfaldt til betaling senest ultimo 2007. Ved beslutning af 24. april 2008 forlængede Målselv kommune fristen for tilbagebetaling til den 31. december 2008. De norske myndigheder har efterfølgende bekræftet, at lånet blev udstedt og udbetalt til NLH.

Ifølge de norske myndigheder har luftvåbnets kapacitet til at uddanne piloter til tjeneste uden for de væbnede styrker og den finansielle støtte til flypilotuddannelsen fra flyselskabet SAS været faldende de senere år. Den anfægtede støtte kan ses som en følge af disse ændringer. Tilskuddet kan kun bruges til at sikre, at NAC’s eksisterende flypilotuddannelse kan fortsætte, og målet er at bevare den eksisterende kapacitet til uddannelse af flypiloter i Norge og undgå en kritisk situation, hvad angår rekruttering af piloter.

Ifølge Troms fylke er formålet med projektfinansieringen at sikre, at den eksisterende kompetence vedrørende flypilotuddannelse i Troms fylke udvikles og styrkes.

Ifølge Troms fylke gjorde NAC’s finansielle situation det nødvendigt at forlænge fristen for tilbagebetaling af lånet og i sidste instans helt eftergive lånet.

Garantien var et krav fra NAC’s ejere i forhold til deres ejerandel og i forhold til et lån til finansiering af en flysimulator.

Det direkte tilskud på 4,5 mio. NOK er ydet inden for rammerne af det reviderede statsbudget for 2005 (kap. 281, post 1). Denne budgetkonto omfatter også 574 000 NOK til andre formål, der ikke vedrører de foranstaltninger, der undersøges her.

De andre foranstaltninger er et resultat af beslutninger truffet af enten Troms' fylkeråd eller Målselvs kommunalbestyrelse.

NAC er et selskab med begrænset ansvar, der siden 1993 har været registreret i Norge. Det ejes af SAS (60 %), Norsk Luftfartshøgskole (29 %) og andre mindre aktionærer. I november 2006 øgede NLH sin kapitalinteresse i NAC til 95,65 %. De resterende 4,35 % af aktierne ejes af Hurtigruten AS.

NAC, som driver den eneste flypilotuddannelse i Tromsø/Bardufoss området, var den eneste mulige modtager af det offentlige tilskud.

NAC er også den udtrykkelige modtager af lånet (senere eftergivet) og lånegarantien fra Troms fylke. Projektfinansieringen blev ydet af Troms fylke til Norsk Luftfartshøgskole ligesom lånet fra Målselv kommune.

Norsk Luftfartshøgskole er en organisation, der har været registreret i Norge siden 1997. Grundlæggerne er Troms fylke, SAS Flight Academy og kommunerne Bardu og Målselv. Ifølge vedtægterne er formålet med denne ikke-kommercielle organisation at udleje fast ejendom, og målet er at fremme driften af flypilotuddannelse i det nordlige Norge ved at udvikle, igangsætte og koordinere uddannelsestilbud og skaffe de nødvendige lokaler.

I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kom Tilsynsmyndigheden til den foreløbige konklusion, at det ikke kunne udelukkes, at der forelå statsstøtte, og at der på basis af de foreliggende oplysninger var tvivl om, hvorvidt støtten var forenelig med EØS-aftalen.

De norske myndigheder anførte, at den anfægtede finansiering ikke udgør statsstøtte, da den uddannelse, NAC tilbyder, ikke er en økonomisk aktivitet og derfor ikke er omfattet af EØS-aftalens artikel 61. De norske myndigheder fremførte også, at selv om aktiviteten skulle falde inden for rammerne af denne bestemmelse, ville den anfægtede finansiering udgøre kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, jf. EØS-aftalen artikel 59, stk. 2.

De norske myndigheder anfører, at selv om en uddannelse måtte falde uden for det nationale uddannelsessystem, kan den opfattes som en ikke-økonomisk aktivitet. Indholdet og målet med den uddannelse, NAC tilbyder, er fastsat i en offentlig akt, den norske luftfartslov. Endvidere er man ved at undersøge muligheden for at indarbejde pilotuddannelsen i det nationale uddannelsessystem. De norske myndigheder identificerer et potentielt rekrutteringsproblem i den nuværende tendens til at lade de studerende betale uddannelsesomkostningerne (traditionelt blev disse omkostninger fordelt mellem flyselskaberne og de studerende). Omkostningerne ved at udbyde en sådan uddannelse er høje, og selv om uddannelsen udbydes af private operatører, er der tilsyneladende ikke tale om en overskudsgivende økonomisk aktivitet (10). De norske myndigheder anfører derfor, at den anfægtede finansiering i overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis simpelthen var et udtryk for, at staten opfyldte sin forpligtelse over for befolkningen på det uddannelsesmæssige område.

Alternativt mener de norske myndigheder, at den anfægtede finansiering er lovlig, hvis den analyseres i lyset af EØS-aftalens artikel 59, stk. 2. De understreger det skøn, der er overladt til staten, når det gælder om at definere, hvad der udgør en »tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse«, og anfører, at dette gælder for den pilotuddannelse, NAC tilbyder. I den henseende understreger de, at da den særlige uddannelse, NAC tilbyder, er det eneste integrerede program for uddannelse af flypiloter, der finder sted i Norge, har det spillet en afgørende rolle for rekrutteringen af piloter til betjening af det norske marked. Støtten til NAC’s pilotuddannelse er derfor et spørgsmål om national uddannelsespolitik, der har direkte langsigtede fordele for samfundet og ikke er diskriminerende, da der ikke findes andre udbydere af en integreret uddannelse i Norge.

De norske myndigheder fremfører, at den første betingelse i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, vedrørende overdragelse, er sikret ved den særlige budgetbevilling »til flypilotuddannelse i Troms fylke/Bardufoss« sammen med den norske luftfartslov. De norske myndigheder anfører, at den anden betingelse forudsætter en kontrol af, at der ikke foreligger »åbenlys fejl« sammenholdt med et »rimeligt forhold mellem mål og midler«. De mener, at undtagelsen finder anvendelse, hvis den er nødvendig for at give virksomheden mulighed for at udføre sine opgaver på acceptable økonomiske betingelser (11). De norske myndigheder udelukker, at der kan være tale om overkompensation og bemærker, at bevillingen på 4,5 mio. NOK kun dækker 20 % af de omkostninger, der er forbundet med flypilotprogrammet.

De norske myndigheder understreger, at kravet i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, om at samhandelen ikke er påvirket »i et omfang, der strider mod de kontraherende parters interesser«, er mindre strengt end kriteriet om påvirkning af samhandelen med henblik på at fastslå tilstedeværelsen af støtte ifølge EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. De nævner afvejningstesten, som EF-Domstolen henviser til i sin retspraksis (12), og mener, at bevisbyrden i den henseende ligger hos Tilsynsmyndigheden (13).

Ifølge Troms fylke er sikring af en egentlig flypilotuddannelse en vital opgave af national betydning. Troms fylke opfatter sin deltagelse, både direkte (lånegaranti og eftergivelse af lån) og indirekte (som ejer af NLH), i den finansielle omstrukturering af NAC som normal markedspraksis og understreger, at dets bidrag var baseret på den betingelse, at andre kreditorer deltog i gældssaneringen (14).

Troms fylke forklarede, at garantien sikrer et lån til finansiering af en flysimulator. Det blev krævet, at NAC’s ejere i sidste instans skulle stille garanti for lånet for at undgå en forskudsbetaling. Garantien fra Troms fylke udgør 12,27 % af lånebeløbet. Troms fylke understreger det moder-datterselskabsforhold, der eksisterer mellem NAC og Troms fylke. Troms fylke nævner også, at hvis der var blevet anmodet om en præmie, ville den ikke have oversteget de minimis-tærsklen for støtte.

Kommunen Målselv understreger, at NAC’s finansielle vanskeligheder på tidspunktet for låneoptagelsen blev opfattet som midlertidige, og som interesseret part deltog kommunen i den løbende refinansieringsproces. Kommunen nævner, at forudsat at risiciene vurderes korrekt og objektivt, når der træffes beslutning om at yde et lån, bør Tilsynsmyndigheden afholde sig fra at undersøge det fastsatte renteniveau, medmindre det viser sig, at der ikke forelå objektive reelle grunde til med rimelighed at forvente, at en privat investor ville have udlånt penge under de givne omstændigheder.

Ved brev af 3. maj 2007, som Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede samme dag (registreringsnr. 420011), fremsendte Rørosfly AS bemærkninger til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Selskabet støtter klageren og understreger den konkurrencemæssige fordel, som offentlig støtte til kun én flyveskole medfører.

Ved brev af 4. maj 2007, som Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede samme dag (registreringsnr. 420422), fremsendte klageren bemærkninger til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Indledningsvis afviser klageren den beskrivelse af pilotuddannelsessystemet, som de norske myndigheder fremfører, og fastholder, at både klageren og NAC har samme licens (bevilget af det norske luftfartstilsyn), og begge tilbyder en integreret flypilotuddannelse i Norge (15).

Hvad angår argumentet, hvorefter NAC ikke udfører en økonomisk aktivitet, minder klageren om, at begrebet »virksomhed« er bredt, og antyder, at spørgsmålet er, om den pågældende enhed er involveret i en aktivitet, der er økonomisk, og som indebærer udbud af varer og tjenester på markedet, som i hvert fald i princippet kunne udføres af en privat virksomhed med gevinst for øje (16). Klageren mener, at NAC udfører en typisk kommerciel aktivitet med et klart økonomisk formål. Til støtte for dette synspunkt henviser klageren til NAC’s omfattende reklameaktivitet, som er karakteristisk for markedsdeltagere. NEAR henviser også til stigningen i sin egen tilgang af studenter siden NAC's konkurs som et illustrativt eksempel på det konkurrenceprægede forhold mellem de forskellige flyveskoler.

Med henvisning til anvendelsen af EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, stiller klageren spørgsmålstegn ved det præcise indhold i den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som de norske myndigheder henviser til. Alle flyveskoler i Norge skal opfylde de samme nationale og internationale regler. Derfor kan NAC's aktiviteter som sådan ikke betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse; NAC skal yde noget »ekstra« sammenlignet med de andre skoler. Klageren identificerer udbuddet af hele uddannelsen i Norge som det eneste »ekstra« element, der tilbydes af NAC. Og selv om det karakteristiske ved en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er, at den ikke vil blive ydet uden offentlig støtte, tilbyder NEAR en integreret pilotuddannelse, der udelukkende forløber i Norge (til en lavere pris end den, NAC tilbyder). Klageren konkluderer derfor, at en klassifikation af den omhandlede tjenesteydelse som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er en åbenlys fejl. Under alle omstændigheder anfører klageren, at betingelserne i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, ikke er opfyldt. Klageren anfægter de norske myndigheders argument, hvorefter overdragelsen ifølge en officiel akt skete via den norske luftfartslov og budgetbevillingen. Med henvisning til statsstøtteretningslinjerne vedrørende kompensation for offentlig tjeneste, er tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke præcist beskrevet, og parametrene til beregning, kontrol og revision af kompensationen er ikke præciseret i en officiel akt. I den henseende bemærker klageren, at de norske myndigheder ikke har dokumenteret de omkostninger, der er knyttet til en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (dvs. de omkostninger, der følger af en potentiel »forpligtelse« til at gennemføre alle flyvelektioner i Norge). Klageren fremfører, at NEAR faktisk kunne tilbyde den samme uddannelse til en lavere pris (17).

Endelig kommenterer klageren »det markedsøkonomiske investorprincip«. Det fremføres, at NAC i hvert fald har været i økonomiske vanskeligheder, siden SAS besluttede at trække sin støtte tilbage i 2005, og at de norske myndigheder på »investeringstidspunktet« ikke havde grundlag for at forvente et rimeligt afkast af den investerede kapital. Hvad angår det forhold, at myndighederne havde et ejerskab i NAC, henviser klageren til EF-Domstolens retspraksis og nævner, at i modsætning til denne retspraksis var der ikke tale om abstrakte »investeringer«, men at der blev gjort sociale, regionale og sektormæssige overvejelser. Mere specifikt nævner klageren, at Norsk Luftfartshøgskole skal betragtes som en virksomhed i medfør af EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og at tilskuddet på 1,9 mio. NOK til denne enhed udgør en økonomisk fordel, som truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Da der endvidere er tale om en almennyttig organisation, kan investeringerne næppe betegnes som værende i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Klageren gentager ovennævnte argumenter og konkluderer, at Norsk Luftfartshøgskole ikke har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ifølge EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, og at det omhandlede tilskud ikke står i forhold til omkostningerne ved en eventuel påstået tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

Klageren identificerer ligeledes yderligere to potentielle støtteelementer med udgangspunkt i de norske myndigheders bemærkninger til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure: NLH indrømmede i en periode NAC en lettelse af de lejeforpligtelser, der var knyttet til de studerendes soveafdeling, og nedsatte betalingen for leje af hangar og administrationslokaler. Klageren mener, at disse foranstaltninger ikke kunne gennemføres i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, og at de derfor udgør statsstøtte fra NLH til NAC.

Hvad angår eftergivelsen af lånet (18), anfører klageren, at det ikke er tilstrækkeligt at påvise, at private investorer også eftergav lånet, og klageren fastholder sin påstand om, at eftergivelsen af lånet udgør statsstøtte, som ikke er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Klageren bemærker bl.a., at Troms fylke ikke har fremsendt dokumentation for, at der eksisterer en omstruktureringsplan, der kunne føre til et rimeligt afkast af investeringen.

Hvad angår lånegarantien, anfægter klageren de norske myndigheders påstand om, at moderselskaber normalt ikke opkræver en garantipræmie på lån til datterselskaber, og klageren henviser til afsnit 3-8 og 3-9 i den norske aktieselskabslov til støtte for sin påstand om, at det modsatte er sandt.

Med hensyn til renten på 8,5 % for lånet fra Målselv kommune gentager klageren de overvejelser, der ligger til grund for det markedsøkonomiske investorprincip, og konkluderer, at i betragtning af NAC's økonomiske situation afspejler renten ikke den risiko, der er knyttet til lånet, der bør betegnes som et tilskud/subsidie, som en privat investor ikke ville have foretaget.

De norske myndigheder svarede på bemærkningerne fra Rørosfly og klageren ved for det første at understrege, at NAC ikke længere eksisterer som en retlig enhed, og for det andet at anføre, at da NEAR ikke aktivt opmuntrer studerende til at tage hele deres uddannelse i Norge, blev støtte til NAC opfattet som den måde, man bedst kunne bidrage til pilotuddannelsen i Norge på.

I deres bemærkninger til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure beskriver de norske myndigheder forholdet mellem NLH og NAC og nævner, at i lyset af sidstnævntes økonomiske vanskeligheder suspenderede NLH midlertidigt lejeforpligtelserne for den soveafdeling, NLH lejede til NAC, og nedsatte de skyldige beløb for leje af hangar og administrationslokaler.

Klageren nævner denne fremgangsmåde som et eksempel på yderligere to støtteforanstaltninger til NAC, mens myndighederne fastholder, at et sådant skridt var normalt i de givne omstændigheder. Disse foranstaltninger indgik ikke i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

På baggrund af de norske myndigheders oplysninger vedrørende modtageren af lånet fra Målselv kommune svarer denne foranstaltning ikke længere til beskrivelsen i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. De norske myndigheder har også bekræftet, at både dette lån og projektfinansieringen til NLH fra Troms fylke blev overført til NAC »til tjenesteydelser, der er nødvendige for at gennemføre et udviklingsprojekt«. Denne overførsel af midler blev heller ikke nævnt i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

I forhold til den ændrede modtager af lånet fra Målselv kommune mener Tilsynsmyndigheden, at den anfægtede foranstaltning, nemlig finansiering fra kommunen til en fordelagtig rente, svarer til den foranstaltning, der er beskrevet i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og den vil derfor vurdere foranstaltningen i forhold til den nye modtager og ikke i forhold til NAC. Hvad angår de andre punkter, der er nævnt, er det dog ikke klart for Tilsynsmyndigheden, at der ikke kan rejses tvivl om disse forskellige foranstaltningers forenelighed med statsstøttereglerne. Der kan derfor ikke drages konklusioner om disse foranstaltninger, og de vil ikke blive undersøgt yderligere i denne beslutning. Denne beslutnings anvendelsesområde vedrører derfor kun de foranstaltninger, der er beskrevet ovenfor i punkt I-2.1a)-e).

»bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter«.

Før disse kriterier gennemgås, skal der fremsættes en indledende bemærkning om den type aktivitet, NAC udøver, nemlig udbud af en flypilotuddannelse.

Der findes et konkurrerende marked for udbud af sådanne tjenester med et højt omkostningsniveau. Det forhold, at tjenesten har et uddannelsesmæssigt aspekt, betyder ikke automatisk, at der ikke er tale om en økonomisk aktivitet. Tværtimod synes den retspraksis, de norske myndigheder påberåber sig, at støtte det synspunkt, at uddannelseskurser, der tilbydes inden for rammerne af det nationale uddannelsessystem ikke udgør tjenester efter EF-traktatens artikel 50 (19), mens uddannelseskurser, som væsentligst finansieres med private midler, herunder af studerende eller deres forældre, er omfattet af denne artikel (20). Endvidere kan denne argumentation, der vedrører begrebet »tjenesteydelse« som defineret i EF-traktatens artikel 49 og EØS-aftalens artikel 36, overføres til statsstøtteområdet og spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en økonomisk aktivitet, der udføres af en virksomhed som defineret i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1 (21). Der er ikke argumenteret for, og sagens oplysninger støtter ikke en konklusion, hvorefter NAC's uddannelsesforløb ikke væsentligst finansieres af private midler. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at den flypilotuddannelse, NAC udbød før konkursen, udgjorde en økonomisk aktivitet, og at NAC er en virksomhed i medfør af EØS-aftalens artikel 61.

Den omstridte finansiering består af et direkte tilskud, der er ydet inden for rammerne af det reviderede statsbudget, eller af beløb eller fordele, som de lokale myndigheder har ydet. Det er derfor klart, at hele den anfægtede finansiering blev ydet af staten eller med statsmidler.

For det første skal støtteforanstaltningen give støttemodtageren fordele, der fritager denne for udgifter, der normalt skal afholdes over dennes budget. Imidlertid er det kun overførsler af midler, der begunstiger virksomheder, der skal vurderes efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Før der foretages en undersøgelse af de specifikke foranstaltninger i denne sag, skal det afgøres, om støttemodtagerne er virksomheder ifølge denne bestemmelse.

Som nævnt ovenfor er NAC klart en virksomhed, og det forhold, at den har et uddannelsesmæssigt virke, ændrer ikke i denne sag denne konklusion.

Det viser sig imidlertid, at NLH ikke udfører nogen form for økonomisk aktivitet, som der modtages støtte til. Ifølge fast retspraksis er det den aktivitet, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på markedet, der kendetegner begrebet erhvervsmæssig virksomhed (22). Tilsynsmyndigheden har ikke fået forelagt oplysninger, der viser, at fremme af flypilotuddannelsen i det nordlige Norge kan defineres på denne måde. I overensstemmelse med fast retspraksis gælder det, at kun tjenesteydelser, der normalt ydes mod betaling, kan betragtes som tjenesteydelser ifølge EØS-aftalen (23). NLH modtager ingen betaling for sine tjenester, og den finansiering, som udbetales i overensstemmelse med målsætningen om at fremme flypilotuddannelsen i det nordlige Norge, er tættere på de sociale mål, som EFTA-Domstolen identificerede i Private Barnehagers-sagen, da den fastslog, at den norske stat ikke forsøgte at involvere sig i en overskudsgivende økonomisk aktivitet, men opfyldte sine forpligtelser over for sin egen befolkning på det sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige område (24). Troms fylkes støtte til NLH ligner mere en intern overførsel af midler, der er øremærket til fremme af flypilotuddannelsen i det geografiske område, som henhører under Troms fylke, end en betaling for leverede tjenester. Yderligere udbetalinger af en sådan støtte til virksomheder som eksempelvis NAC, hvis økonomiske aktivitet er at udbyde flypilotuddannelse, kan eventuelt udgøre statsstøtte, men som nævnt ovenfor i II-1 falder dette uden for denne beslutnings anvendelsesområde. Hvad angår de oprindelige udbetalinger til NLH, konkluderer Tilsynsmyndigheden, at NLH i hvert fald på tidspunktet for udbetalingerne ikke kunne betragtes som støttemodtager, og de to foranstaltninger, hvor NLH var støttemodtager, kræver ikke yderligere vurdering. Tilsynsmyndigheden vil derfor kun tage stilling til en eventuel fordel for de foranstaltninger, hvor NAC var støttemodtager, nemlig:

Et direkte tilskud, der tager sigte på at lette driftsomkostninger, opfylder klart denne betingelse.

Ifølge de norske myndigheder blev lånet fra Troms fylke ydet i overensstemmelse med den regionale låneordning, som blev anmeldt til og godkendt af Tilsynsmyndigheden i 1999. Eftergivelse af et lån letter også den finansielle byrde, som støttemodtageren ellers skulle have båret. Der kan imidlertid ikke være tale om en fordel for støttemodtageren, jf. EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, hvis der ligger normale markedsprincipper til grund for foranstaltningen. Ifølge de norske myndigheders oplysninger var følgende enheder ved udgangen af 2005 langsigtede simple kreditorer hos NAC: Sparebanken Finans Nord-Norge AS (2 877 000 NOK), Troms County (400 000 NOK), Indre Troms Samvirkelag BA (200 000 NOK) og Eriksen Eiendom (200 000 NOK). De norske myndigheder bekræftede, at de to sidstnævnte, der begge skal betragtes som private investorer, godkendte eftergivelsen af de lån, de havde ydet NAC, mens Sparebanken Finans Nord-Norge accepterede en udskydelse af afdragene for andet halvår 2006, men ikke en fritagelse for rentebetaling. Offentlige myndigheder skal forfølge deres debitorer med samme iver som en privat kreditor, men Tilsynsmyndigheden mener dog, at da private markedsaktører også eftergav NAC betydelige lån, udgør Troms fylkes fremgangsmåde ikke statsstøtte.

Ifølge afsnit 2.1 i statsstøtteretningslinjerne udgør statsgarantier en fordel for låntageren og et dræn på statens midler, hvis der ikke betales en præmie for denne garanti. Det fremgår derfor, at den garanti, Troms fylke ydede NAC, gav NAC en fordel, hvorved den begunstigede virksomheden i medfør af EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

For det andet skal støtteforanstaltningen være selektiv, således at den begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«. De foranstaltninger, der undersøges i denne sag, tog direkte sigte på NAC og er derfor klart selektive.

2.3. Konkurrencefordrejning og virkning for samhandelen mellem de kontraherende parter

For at foranstaltninger udgør statsstøtte, skal de fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter. Da NAC er i direkte konkurrence med andre institutioner i Norge og i Europa, som tilbyder flypilotuddannelse ifølge de fælles europæiske regler (Joint Aviation Authorities Flight Crew Licence, eller JAA-FCL), vil finansieringen styrke støttemodtagerens stilling og således kunne fordreje konkurrencen mellem disse forskellige skoler og påvirke samhandelen mellem de stater, hvor de er etableret.

I lyset af ovenstående overvejelser konkluderer Tilsynsmyndigheden, at følgende foranstaltninger ikke udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1:

og at følgende foranstaltninger til fordel for NAC udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1:

I henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol nr. 3 i aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen skal »EFTA-Tilsynsmyndigheden underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil (…). Den pågældende stat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til endelig beslutning«.

De norske myndigheder anmeldte ikke de ovenfor beskrevne støtteforanstaltninger til Tilsynsmyndigheden. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at de norske myndigheder for så vidt angår de foranstaltninger, der er identificeret som støtte (nemlig det direkte tilskud og lånegarantien beskrevet i henholdsvis I-2.1a) og d) ovenfor), ikke har opfyldt deres forpligtelser i medfør af artikel 1, stk. 3, del I, i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen. Den ydede støtte må derfor betegnes som »ulovlig støtte« i henhold til artikel 1, litra f), del II, i protokol nr. 3 i aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen.

Ingen af de situationer, der er beskrevet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, kan finde anvendelse i denne sag.

Den omhandlede region er ikke omfattet af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), finder ikke anvendelse i denne sag.

Den anfægtede finansiering ser ikke ud til direkte at fremme horisontale fællesskabsmål ifølge EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), som f.eks. forskning og udvikling, beskæftigelse, miljø osv. De norske myndigheder har ikke påberåbt sig denne undtagelse. Tilsynsmyndigheden finder derfor ikke, at den anfægtede finansiering kan anses for at være forenelig med EØS-aftalen i medfør af dette stykke.

Det hedder i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse … er underlagt denne aftales regler, især reglerne om konkurrenceforhold, for så vidt anvendelsen af sådanne regler ikke retligt eller faktisk forhindrer opfyldelsen af de opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandlen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider imod de kontraherende parters interesser«.

Anvendelsen af denne bestemmelse er blevet udviklet i statsstøtteretningslinjerne for kompensation for offentlig tjeneste, punkt 25, der fastslår, at retningslinjerne vil blive anvendt til at vurdere ikke-anmeldt støtte, der er ydet efter vedtagelsen af disse retningslinjer. I alle andre tilfælde vil de bestemmelser, der var gældende, da støtten blev ydet, finde anvendelse. De to foranstaltninger, der undersøges, blev indført før vedtagelsen af retningslinjerne (20.12.2005).

Der fandtes ingen specifikke regler for kompensation for offentlig tjeneste før indførelsen af det daværende kapitel 18C i statsstøtteretningslinjerne (nu blot kaldet kapitlet om kompensation for offentlig tjeneste). Tilsynsmyndigheden finder det ikke desto mindre hensigtsmæssigt at basere vurderingen af tidligere foranstaltninger på Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa (25) sammenholdt med EF-Domstolens retspraksis før ydelse af støtten.

Endvidere mener Tilsynsmyndigheden ikke, at indholdet i kapitel 18C i statsstøtteretningslinjerne grundlæggende ændrer udgangspunktet for vurderingen, men blot fastslår, hvad der kræves for at opfylde de forskellige kriterier i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2.

Foreneligheden af de to foranstaltninger, der undersøges, vil derfor blive vurderet på grundlag af følgende (kumulative) principper under behørig hensyntagen til tidspunktet for indførelsen af foranstaltningerne og det forhold, at EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, udgør en undtagelse, og som sådan skal fortolkes restriktivt:

EFTA-staterne har udstrakte skønsbeføjelser, når det drejer sig om at fastsætte niveauet for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og de kan eventuelt pålægge en forpligtelse til offentlig tjeneste for at sikre dette niveau. En stats definition af, hvad den betragter som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er kun underkastet en kontrol af, at denne definition ikke er behæftet med åbenlyse fejl. For at undtagelsen i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, kan finde anvendelse, skal forpligtelsen til offentlig tjeneste være klart defineret.

I den henseende følger det af retspraksis, at begrebet »tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse« dækker tjenester, der har særlige karakteristika i forhold til den økonomiske interesse ved økonomisk aktivitet generelt (26). Et af de særlige karakteristiske træk kan være det forhold, at de offentlige myndigheder mener, at tjenesteydelsen skal leveres, også selv om markedet ikke har tilstrækkelige incitamenter til at sikre leveringen af den (27). Når visse tjenester således anses for at være almennyttige, og markedskræfterne ikke sikrer en tilstrækkelig levering af disse tjenester, kan den pågældende stat fastsætte specifikke forpligtelser til offentlige tjeneste for at sikre serviceniveauet.

I forhold til det direkte tilskud på 4,5 mio. NOK bemærker Tilsynsmyndigheden, at der via den relevante post i statsbudgettet for 2005 bevilges finansiering til »flypilotuddannelse beliggende i Tromsø/Bardufoss«. Tilsynsmyndigheden mener ikke, at dette er en klar definition af en offentlig tjeneste. Selv hvis man hævdede, at det særlige karakteristiske træk er det forhold, at hele uddannelsen forløber i Norge, og at det er tjenestens element af »almindelig interesse«, bemærker Tilsynsmyndigheden, at der ikke i budgettet eller i andre dokumenter, Tilsynsmyndigheden har modtaget, er opstillet en sådan betingelse for tilskuddet.

Tilsynsmyndigheden mener derfor, at definitionen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i dette tilfælde er behæftet med en åbenlys fejl. Betingelsen for, at EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, kan finde anvendelse (dvs. at en virksomhed udfører en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse), er således ikke opfyldt i denne sag.

Hvad angår foranstaltningen, der er omhandlet i punkt I-2.1d) ovenfor, mener Tilsynsmyndigheden, at en garanti for en vis gæld generelt set ikke kan sikre opfyldelse af en bestemt opgave af almindelig økonomisk interesse. Foranstaltningen skal derfor ikke vurderes efter EØS-aftalens artikel 59, stk. 2.

Selv hvis den omhandlede tjenesteydelse var blevet klart defineret, således at undtagelsen i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, kunne finde anvendelse, skal forpligtelsen til offentlig tjeneste være specifikt overdraget ved en offentlig akt. Tilsynsmyndigheden bemærker, at begge de foranstaltninger, der undersøges, ser ud til at give NAC en økonomisk fordel, uden at NAC pålægges en forpligtelse til offentlig tjeneste til gengæld for finansieringen. Hvad angår de norske myndigheders argument, som er baseret på Kommissionens praksis, mener Tilsynsmyndigheden ikke, at det følger af Kommissionens beslutninger, at modtagelse af statsmidler kan sidestilles med overdragelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, når der ikke foreligger en beskrivelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste eller af betingelserne for udførelse af denne (28). I den henseende henviser Tilsynsmyndigheden igen til det forhold, at hvis det særlige karakteristiske træk ved NAC’s uddannelse er det forhold, at hele uddannelsen forløber i Norge, og at dette er tjenestens element af »almindelig interesse«, er der intet i budgettet eller i andre dokumenter, Tilsynsmyndigheden har modtaget, der gør tilskuddet betinget af et sådant element.

Selv om det således var klart, at de norske myndigheder havde en specifik offentlig serviceopgave for øje, da de besluttede at yde tilskud til flypilotuddannelsen, har Tilsynsmyndigheden ingen beviser for, at denne opgave specifikt er overdraget til NAC. Artikel 59, stk. 2, i EØS-aftalen kan derfor ikke finde anvendelse i denne sag.

De to sidste elementer i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, udgør sammen en proportionalitetstest. Ved afgørelsen af, om de vedtagne foranstaltninger overstiger det, der er nødvendigt for effektivt at sikre opfyldelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste, bemærker Tilsynsmyndigheden for det første, at det er tvivlsomt, om finansieringen er nødvendig, da der ikke er knyttet betingelser dertil, og for det andet at der ikke ser ud til at være foretaget en objektiv vurdering af størrelsen af den nødvendige finansiering. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at selv om de andre kriterier er opfyldt, er dette element i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, ikke opfyldt i denne sag.

Tilsynsmyndigheden konkluderer, at hverken det direkte tilskud (I-2.1a) ovenfor) eller lånegarantien (I-2.1d) ovenfor) opfylder betingelserne for, at EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, kan finde anvendelse, og at begge foranstaltninger derfor er uforenelige med EØS-aftalen.

Tilsynsmyndigheden konkluderer, at følgende foranstaltninger ikke udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1:

Tilsynsmyndigheden konkluderer imidlertid, at de norske myndigheder ulovligt har gennemført følgende støtteforanstaltninger:

hvilket er i strid med artikel 1, stk. 3, del I, i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen.

De omhandlede støtteforanstaltninger opfylder ikke betingelserne for at anvende EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, og de er derfor ikke forenelige med EØS-aftalen.

Det følger af artikel 14, del II, i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen, at Tilsynsmyndigheden skal beslutte, at ulovlig støtte, der er uforenelig med statsstøttereglerne efter EØS-aftalen, skal tilbagebetales af støttemodtagerne —

Den projektfinansiering, som Troms Fylke har bevilget NLH, og det lån, Målselv kommune har ydet til NLH, sammen med Troms fylkes eftergivelse af et lån ydet til NAC udgør ikke statsstøtte i medfør af EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Det direkte tilskud på 4,5 mio. NOK over statsbudgettet og Troms fylkes lånegaranti udgør statsstøtte til NAC, som ikke er forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

De norske myndigheder træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den støtte, der er nævnt i artikel 2, og som ulovligt er udbetalt til NAC.

Tilbagesøgning iværksættes omgående og i overensstemmelse med de nationale retsplejeregler, forudsat at disse åbner mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af denne beslutning. Den støtte, der skal tilbagesøges, pålægges renter og renters rente fra den dato, hvor den blev stillet til rådighed for NAC, og indtil den er tilbagebetalt. Renterne beregnes på grundlag af artikel 9 i beslutning nr. 195/04/KOL.

De norske myndigheder underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning EFTA-Tilsynsmyndigheden om, hvilke foranstaltninger de har truffet for at efterkomme den.

Udfærdiget i Bruxelles, den 1. juli 2009.

På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne

Per SANDERUD

Formand

Kristján A. STEFÁNSSON

Medlem af Kollegiet

(4) Retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen og artikel 1 i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen vedtaget og udstedt af Tilsynsmyndigheden den 19.1.1994, offentliggjort i EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1, og EØS-tillæg nr. 32 af 3.9.1994. Retningslinjerne blev senest ændret den 25.4.2007. Herefter benævnt »retningslinjer for statsstøtte«.

(6) I det følgende benævnt »beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure«.

(8) For yderligere oplysninger om brevvekslingen mellem de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden, henvises til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

(10) De norske myndigheder refererer til den konkursprocedure, der er indledt af NAC’s bestyrelse, som støtte for deres argumentation.

(11) Det forhold, at NAC i øjeblikket er underkastet en konkursprocedure, bruges til at støtte dette argument.

(12) Sag 202/88, Kommissionen mod Frankrig (Telecommunications Terminal Equipment), Sml. 1991 I, s. 1223, præmis 12.

(13) De norske myndigheder nævner sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1997 I, s. 5815, præmis 112 og 113, som støtte for dette udsagn.

(14) Troms fylke har fremsendt bevis på, at to andre privatejede selskaber med udestående lån på 200 000 NOK også eftergav NAC’s gæld som led i omstruktureringsøvelsen.

(15) Klageren bemærker, at studerende på NEAR får mulighed for at gennemføre hele deres uddannelse i Norge, men at de fleste vælger at benytte sig af mulighederne i udlandet. Forskellen er, at NAC ikke tilbyder sådanne pladser i udlandet, og alle studerende gennemfører derfor uddannelsen udelukkende i Norge.

(16) Klageren henviser i den henseende til sag C-41/90, Höfner, Sml. 1991 I, s. 1979, og C-244/94, Fédération Française des Sociétés d’Assurance, Sml. 1995 I, s. 4013. På den anden side bruges virksomhedens rent sociale funktion i sag C-159/91 Poucet et Pistre, Sml. 1993 I, s. 637, som et eksempel på en anden klassifikation end en virksomhed.

(17) Baseret på de anslåede uddannelsesomkostninger pr. student ved NAC på 937 000 NOK anfører klageren, at NAC overkompenseres, da uddannelsesomkostningerne ved NEAR og udelukkende i Norge er på 512 000 NOK.

(18) Klageren bemærker, at Troms fylke ikke kommenterede den oprindelige ydelse af lånet og heller ikke udskydelsen af fristen for tilbagebetaling i 2003. Troms fylke fastholder, at disse elementer også udgør statsstøtte.

(20) Se sag C-109/92, Wirth, Sml. 1993 I, s. 6477, præmis 14-17. EFTA-Domstolen har for nylig bekræftet dette synspunkt i dom af 21.2.2008 i sag E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund, endnu ikke offentliggjort, præmis 80 ff.

(26) Se f.eks. sag C-179/90, Merci convenzionali Porto di Genova, Sml. 1991 I, s. 5889, præmis 28.

(27) Se f.eks. Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa, nævnt ovenfor i fodnote 25, punkt 14.

(28) Kommissionens beslutning 2006/225/EF af 2. marts 2005 om Italiens støtteordning for en reform af erhvervsuddannelsesinstitutionerne (EUT L 81 af 18.3.2006, s. 25) anerkender udtrykkeligt, at de omhandlede uddannelsesinstitutioner varetog »den institutionelle samfundsrettede undervisning af privatpersoner … i det offentlige undervisningssystem« (betragtning 48), og at de derfor »som led i de nationale og regionale bestemmelser på området havde fået pålagt en public service-funktion gennem bindende foranstaltninger« (betragtning 57).