STATSSTØTTE

(99-002 Island)

Meddelelse fra EFTA-Tilsynsmyndigheden i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen, til andre EFTA-stater, EU's medlemsstater og interesserede parter vedrørende statsstøtte i form af midlertidig tilbagebetaling af omkostningerne til film produceret i Island (støtte 99-002)

(1999/C 223/12)

Ved beslutning nr. 114/99/KOL af 4. juni 1999, hvis hovedindhold er gengivet nedenfor, har EFTA-Tilsydsmyndigheden indledt en sag i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen. Den islandske regering har fået tilsendt en kopi af beslutningen.

"I. KENDSGERNINGER

1. Anmeldelse

Ved brev fra Industri- og Handelsministeriet dateret den 10. marts 1999, som Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede den 7. april 1999 (dok. nr. 99-2531-A), anmeldte de islandske myndigheder i henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen en række foranstaltninger for fordel for filmproduktion i Island. Det siges i brevet, at de islandske myndigheder ikke er sikre på, om statsstøtte til kulturelle aktiviteter, såsom produktion af spillefilm, kræver anmeldelse. Brevet var vedlagt et forslag til om midlertidig tilbagebetaling af omkostningerne til film produceret i Island.

Tilsynsmyndigheden har senere erfaret, at et lovforslag om samme emne blev vedtaget af det islandske parlament den 11. marts 1999 (lov nr. 43/1999).

2. Generel beskrivelse af foranstaltningerne

I henhold til den første artikel i den islandske lov er formålet med foranstaltningerne at tiltrække udenlandske filmselskaber til Island for at producere film og tv-programmer ved at tilbagebetale en vis procentdel af produktionsomkostningerne i Island. Loven er af midlertidig art, da der ikke vil blive givet støtte til film, hvor produktionen først sættes i gang efter 2005.

Udtrykket 'produktionsomkostninger' betyder efter islandsk lovgivning alle forretningsudgifter og fradrag i indkomsten på grundlag af selskabsskatteloven. Det er imidlertid en betingelse, at omkostninger opstår i Island, og at lønninger og betalinger til underkontrahenter er underkastet beskatning i Island.

Ansøgninger om tilbagebetaling sendes til Industriministeriet, før projektet sættes i gang. Industriministeren udpeger en udvalg til at behandle ansøgninger og til at stille forslag om støttebeløb i hvert enkelt tilfælde.

For at komme i betragtning skal ansøgningen opfylde følgende betingelser:

a) Der skal være etableret en virksomhed i Island til produktionen af filmen.

b) Der udarbejdes en detaljeret plan over produktionsomkostninger og finansiering.

c) Mindsteproduktionsomkostningerne for film, der kan komme i betragtning, skal som generel regel være mindst 80 mio ISK.

d) Når først filmen er færdig, skal produktionsomkostningerne efterkontrolleres af en revisor.

e) Produktionen af filmen skal være afsluttet senest tre år, efter at tilbagebetalingen har fundet sted.

Hvis ovennævnte betingelser ikke opfyldes, kan tilbagebetalingen afvises.

Tilbagebetalingen af produktionsomkostningerne sker på følgende måde:

I årene 1999-2002: 12 %

I årene 2003-2005: 9 %.

Hvis produktionsomskostningerne ligger på et beløb mellem 80 mio. og 100 mio. ISK, reduceres tilbagebetalingsprocenten med halvdelen. For film, hvis produktionsomkostninger ligger mellem 101 mio. og 120 mio. ISK, reduceres ovennævnte procentsatser med en fjerdedel. Dette indebærer, at den fulde sats kun gælder for film, hvis produktionsomkostninger når op på 121 mio. ISK, og at der ikke ydes tilbagebetaling for film, hvis produktionsomkostninger ligger under 80 mio. ISK.

Industriministeren træffer afgørelserne om tilbagebetaling. De baseres på de reviderede produktionsomkostninger. Procentsatsen afgøres på grundlag af det år, hvor produktionen sættes i gang.

Tilbagebetalingen finder ikke sted, før produktionen er afsluttet, og når den virksomhed, der er etableret med henblik på produktionen af filmen, er opløst. Eventuel skatter og afgifter til stat eller kommune fradrages.

Hvis ansøgeren har modtaget et tilskud fra den islandske filmfond ('Kvikmyndasjóður Íslands') til produktion af samme film, vil han ikke kunne anmode om tilbagebetaling på grundlag af de heri beskrevne foranstaltninger.

Industriministeren er bemyndiget til at udstede forskrifter om gennemførelsen af loven.

I ministeriets brev med anmeldelsen af støtteordningen siges det, at målet er at skabe større diversitet og produktion af spillefilm og tv-serier i Island. Det understreges også i brevet, at lovudkastet hverken forudsætter nationalitet eller stiller særlige sprogkrav.

I de forklarende noter til lovudkastet siges det bl.a., at selv om tilbagebetalinger først vil finde sted, efter at filmene er færdigindspillet, vil ministeriet, før projektet sættes i gang, træffe en afgørelse på grundlag af ansøgningen, om filmen opfylder kriterierne for tilbagebetaling. I sådanne tilfælde vil ministeriet udstede en garanti til producenten om, at en vis procentdel af produktionsomkostningerne i Island vil blive tilbagebetalt, når produktionen er afsluttet.

II. VURDERING

1. Statsstøttebegrebet og den aktuelle statsstøtteforanstaltning

I artikel 61, stk. 1, er det bestemt, at: 'Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.'

Dette indebærer, at hvis en foranstaltning skal udgøre statsstøtte, skal alle fire kumulative kriterier være opfyldt. Foranstaltningen skal: 1) udgøre en finansiel fordel for en virksomhed eller virksomheder, 2) ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler, 3) være specifik i sin art og 4) kunne fordreje konkurrencen og påvirke handelen i EØS-området.

Det skal for det første bemærkes, at filmproduktion er en industri, der er fuldt omfattet af EØS-aftalen og ikke påvirket af den begrænsning af aftalens rækkevidde, der er fastlagt i artikel 8.

En foranstaltning, der subsidierer produktionsomkostningerne for visse film på grundlag af ansøgninger fra filmproducenter, der opererer i Island, udgør en finansiel fordel for visse virksomheder og er desuden specifik i sin art. Støtten til foranstaltningen, som udgør direkte subsidier fra staten, ydes helt klart af staten. De første tre betingelser er derfor opfyldt.

Generelt påvirker støtteforanstaltninger konkurrencen og handelen mellem de kontraherende parter inden for EØS, forudsat at den modtagende virksomhed beskæftiger sig med en økonomisk aktivitet, der indebærer handel mellem de kontraherende parter, og at støtten styrker virksomhedens stilling sammenlignet med konkurrerende virksomheders stilling. Denne regel gælder ikke blot for virksomheder, der beskæftiger sig med eksport, men også for importkonkurrerende virksomheder. Desuden er der sandsynlighed for, at den samme regel på grund af EØS-markedernes indbyrdes afhængighed vil gælde for modtagere af støtte, der har til hensigt at eksportere næsten hele deres produktion til markeder uden for EØS.

Indvirkning på handelen fra støtteforanstaltningerne til fordel for filmproduktion og produktion af tv-serier afhænger bl.a. af de typer film, der støttes, og det publikum, som de pågældende film er møntet på. I det foreliggende tilfælde begrænser eller afgrænser støtteforanstaltningerne på ingen måde de typer film og tv-serier, der er kvalificeret til støtte på grundlag af sådanne kriterier.

Som nævnt ovenfor er målet med loven at tiltrække udenlandske filmselskaber til at producere film og tv-programmer i Island. Ifølge finansministerens opfattelse, der er trykt som et bilag til lovudkastet, forekommer det højst sandsynligt, at det mål reelt vil blive nået. Finansministeriet skønner, at lovforslagets årlige omkostninger for budgettet vil ligge omkring 100-300 mio. ISK, hvoraf kun 20-30 mio. ISK vil blive ydet til indenlandske film. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at foranstaltningerne vil fordreje konkurrencen og få betydelig indvirkning på handelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen.

2. Proceduremæssige forpligtelser

Det fastsættes i artikel 1, stk. 3, i aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen, at EFTA-staterne er forpligtede til at anmelde planer om at yde eller ændre støtte til Tilsynsmyndigheden i så god tid, at Tilsynsmyndigheden kan træffe afgørelse i sagen og til ikke at føre de foreslåede foranstaltninger ud i livet, før proceduren for EFTA-Tilsynsmyndigheden har ført til en endelig beslutning. I henhold til bestemmelserne om tidsfrister i del II i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte, som er baseret på retspraksis, betyder 'god tid' i denne forbindelse to måneder fra den dato, hvor Tilsynsmyndigheden har modtaget en fuldstændig anmeldelse.

De pågældende foranstaltninger blev anmeldt ved brev fra Industri- og Handelsministeriet dateret den 10. marts 1999 og blev modtaget af Tilsynsmyndigheden den 7. april 1999. Ifølge de oplysninger, som Tilsynsmyndigheden er i besiddelse af, ser det imidlertid ud til, at det lovforslag, der var vedlagt anmeldelsen, blev vedtaget af det islandske parlament den 11. marts 1999, dvs. kun en dag efter at brevet var dateret, og før det ankom til EFTA's Tilsynsmyndighed. Loven bemyndiger industiministeren til at anvende den uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at de islandske myndigheder ved at anmelde foranstaltningerne sent og gennemføre dem uden at afvente EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning har undladt at respektere de proceduremæssige forpligtelser. Foranstaltningerne er derfor ulovlige af proceduremæssige grunde.

3. Vurdering af de relevante statsstøtteregler

De støtteforanstaltninger, der gennemføres ved hjælp af loven, begunstiger en bestemt sektor og udgør desuden driftsstøtte. Tilsynsmyndigheden har i princippet forbehold over for driftsstøtte og godkender kun sådan støtte under ganske særlige omstændigheder. Imidlertid må det erkendes, at Europa-Kommissionen har været positivt indstillet over for støtte til filmindustrien, selv når denne støtte har omfattet driftsstøtte, forudsat at støtten er nødvendig for at fremme kultur og bevare kulturarven, og forudsat at støtten overholder visse fundamentale regler i EF-traktaten, såsom at der ikke må ske forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, og at den frie udveksling af varer, personer og kapital i EØS sikres.

Det skal bemærkes, at de materielle regler i EØS-aftalen på dette område ikke er identiske med reglerne i EF-traktaten. Dette skyldes, at der som led i Maastricht-traktaten blev tilføjet en ny undtagelsesbestemmelse, artikel 92, stk. 3, litra d), til EF-traktaten, der åbner mulighed for at yde støtte til 'fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser'. Denne undtagelse er ikke taget med i EØS-traktaten. Tilsynsmyndigheden kan derfor kun tage udgangspunkt i de undtagelser, der er fastsat i EØS-aftalen, særlig artikel 61, stk. 3, litra c). Imidlertid ser det ikke ud til, at Kommissionens beslutninger på dette område hidtil har indebåret nogen større politisk ændring. Det er Tilsynsmyndighedens opfattelse, at den i sine beslutninger kan tage hensyn til beslutninger, der er truffet af Kommissionen forud for indførelsen af undtagelsen, dvs. baseret på EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), samt senere beslutninger, dvs. baseret på EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), samt senere beslutninger baseret på artikel 92, stk. 3, litra d), som ikke afviger fra den tidligere politik og kunne være blevet godkendt i henhold til litra c).

Hverken Kommissionen eller EFTA-Tilsynsmyndigheden har hidtil udsendt nogen retningslinjer om støtte til filmindustrien. Sådan støtte skal derfor vurderes udelukkende med henvisning til de primære regler om statsstøtte og de to tilsynsmyndigheders rets- og beslutningspraksis.

Når det drejer sig om støtte til et lokalt tv-program eller til film, der optages i et mindre udbredt sprog som islandsk, som ikke tales i større udstrækning uden for landets grænser, og når emnet for sådanne film samtidig er forholdsvis 'snævert' i omfang og hovedsagelig af interesse for lokalbefolkningen, vil en sådan støtte normalt kun have begrænsede indvirkninger på handelen, og der vil normalt være vanskeligheder med udelukkende at finansiere filmene på markedsvilkår. Der kan derfor være gode grunde til at yde støtte til sådanne film. På den anden side vil støtte til film der optages på et verdenssprog, og som bygger på emner, der er af almen interesse uanset seernes nationalitet, normalt påvirke handelen mellem de kontraherende parter på samme måde som andre subsidier i handelsfølsomme sektorer.

Det bemærkes igen, at den anmeldte islandske lov på ingen måde begrænser eller afgrænser, hvilke typer film der kan ydes støtte til, dvs. med hensyn til emner, markeder eller målpublikum osv. Dette er i overensstemmelse med det mål, der er fastsat i artikel 1, f.eks. at tiltrække udenlandske filmproducenter til Island. Loven er på ingen måde begrænset til at støtte film og tv-programmer af særlig kulturel værdi og kunne i lige så høj grad bruges til at støtte film af ren underholdningskarakter. Markedet for sådanne film er et globalt marked. Støtte til sådanne film er generelt ikke nødvendig for, at filmene kan produceres, men vil normalt snarere være afgørende for, hvor produktionen finder sted.

Tilsynsmyndigheden har derfor alvorlig tvivl med hensyn til, om statsstøtten til filmindustrien af den type, som den islandske lov vedrører, kan omfattes af undtagelsen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 2 eller 3. Den ser sig derfor nødsaget til at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 1, stk. 2, i aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen. Det skal imidlertid bemærkes, at denne stillingtagen på ingen måde kan foregribe Tilsynsmyndighedens endelige stillingtagen i sagen. Formålet med behandlingen efter artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen er at sikre en tilbundsgående gennemgang af sagen, hvor alle involverede parter gives mulighed for at komme til ordre."

EFTA-Tilsynsmyndigheden opfordrer hermed EFTA's medlemsstater, EU's medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de berørte foranstaltninger inden en måned efter offentliggørelsen af denne meddelelse. Bemærkningerne bedes sendt til: EFTA-Tilsynsmyndigheden Rue de Trèves/Trierstraat 74 B - 1040 Bruxelles/Brussel.

Bemærkningerne vil blive videregivet til den islandske regering.