Foreløbig udgave
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
13. maj 2026 (*)
» Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115/EF – artikel 6, 8 og 9 – tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der er fængslet for en lang periode eller på livstid – mulighed for at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse – retssikkerhedsgarantier «
I sag C-877/24 [Shamsi] (i),
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) ved afgørelse af 18. december 2024, indgået til Domstolen den samme dag, i sagen
X,
Y
mod
Minister van Asiel en Migratie, tidligere Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos (refererende dommer), samt dommerne O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra og N. Fenger,
generaladvokat: D. Spielmann,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– X ved advocaat M.F. Wijngaarden,
– Y ved advocaat I.C. van Krimpen,
– den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og M.H.S. Gijzen, som befuldmægtigede,
– den belgiske regering ved L. Jans og M. Van Regemorter, som befuldmægtigede,
– den tjekkiske regering ved A. Edelmannová, M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
– den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved F. Blanc, A. Katsimerou, F. van Schaik og J. Vondung, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. januar 2026,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, 8 og 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side X og Y, der er tredjelandsstatsborgere, og på den anden side minister van Asiel en Migratie (ministeren for asyl og migration, Nederlandene) (herefter »ministeren«), tidligere Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, vedrørende lovligheden af afgørelser om tilbagesendelse, som er truffet over for dem.
Retsforskrifter
3 Fjerde betragtning til direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»Der skal fastsættes klare, gennemsigtige og retfærdige regler for at sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik, der er en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik.«
4 Det nævnte direktivs artikel 2 bestemmer:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.
2. Medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som:
a) er genstand for nægtelse af indrejse [...], eller som pågribes eller standses af de kompetente myndigheder i forbindelse med ulovlig overskridelse af en medlemsstats ydre grænse ad land-, sø- eller luftvejen, og som ikke efterfølgende har opnået tilladelse eller ret til ophold i den pågældende medlemsstat
b) er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer.
3. Dette direktiv finder ikke anvendelse på personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til fællesskabsretten [...]«
5 Direktivets artikel 3, nr. 3), fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
3) »tilbagesendelse«: processen i forbindelse med en tredjelandsstatsborgers tilbagevenden – enten frivilligt i overensstemmelse med en forpligtelse til at vende tilbage eller tvangsmæssigt – til:
– vedkommende tredjelandsstatsborgers oprindelsesland eller
– et transitland i henhold til tilbagetagelsesaftaler på fællesskabsplan eller bilateralt plan eller i henhold til andre ordninger eller
– et andet tredjeland, som den pågældende tredjelandsstatsborger frivilligt beslutter at vende tilbage til, og hvor vedkommende vil blive modtaget«.
6 Direktivets artikel 5 er sålydende:
»Når medlemsstaterne gennemfører dette direktiv, tager de behørigt hensyn til
a) barnets tarv
b) familieliv
c) den pågældende tredjelandsstatsborgers helbredstilstand
og respekterer non-refoulement-princippet.«
7 Artikel 6, stk. 1-5, i direktiv 2008/115 er affattet således:
»1. Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.
2. Tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, og som er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, udstedt af en anden medlemsstat, skal anmodes om straks at begive sig til denne anden medlemsstats område. Efterkommer den pågældende tredjelandsstatsborger ikke dette krav, eller er den pågældende tredjelandsstatsborgers øjeblikkelige udrejse nødvendig af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed, finder stk. 1 anvendelse.
3. Medlemsstaterne kan undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på deres område, hvis den pågældende tredjelandsstatsborger tilbagetages af en anden medlemsstat i henhold til bilaterale aftaler eller ordninger, der er gældende på datoen for dette direktivs ikrafttræden. I så fald anvender den medlemsstat, der har tilbagetaget den pågældende tredjelandsstatsborger, stk. 1.
4. Medlemsstaterne kan når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold. I så fald træffes der ikke afgørelse om tilbagesendelse. Hvis der allerede er truffet afgørelse om tilbagesendelse, ophæves afgørelsen, eller den stilles i bero i den periode, hvor opholdstilladelsen eller en anden tilladelse, som giver ret til ophold, er gyldig.
5. Hvis en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, er genstand for en igangværende procedure for fornyelse af sin opholdstilladelse eller af en anden tilladelse, som giver ret til ophold, overvejer den pågældende medlemsstat at undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse, indtil den igangværende procedure er afsluttet, jf. dog stk. 6.«
8 Det nævnte direktivs artikel 8, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse [...], eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er blevet opfyldt inden for den frist for frivillig udrejse, som er indrømmet [...]«
9 Direktivets artikel 9, stk. 1 og 2, er sålydende:
»1. Medlemsstaterne udsætter en udsendelse,
a) hvis den vil krænke non-refoulement-princippet, eller
b) så længe der indrømmes suspension i henhold til artikel 13, stk. 2.
2. Medlemsstaterne kan udsætte en udsendelse i en passende periode under hensyntagen til de særlige forhold i den enkelte sag. Medlemsstaterne tager navnlig hensyn til:
a) tredjelandsstatsborgerens fysiske tilstand eller psykiske evner
b) tekniske grunde, såsom manglende transportkapacitet eller mislykket udsendelse som følge af manglende identifikation.«
Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
X’ situation
10 X havde en tidsubegrænset opholdstilladelse i Nederlandene. Den 19. januar 2015 blev han af en nederlandsk retsinstans endeligt idømt en livsvarig fængselsstraf for flere mord og drab, der blev begået mellem den 12. maj 2011 og den 20. maj 2011.
11 Ved afgørelse af 20. september 2018 inddrog ministeren X’ opholdstilladelse med tilbagevirkende kraft fra den 12. maj 2011, pålagde ham straks at forlade Den Europæiske Unions område og udstedte et indrejseforbud på ti år over for ham. Ved afgørelse af 27. juli 2020 afviste ministeren den af X indbragte klage over ministerens afgørelse af 20. september 2018.
12 X anlagde et søgsmål til prøvelse af ministerens afgørelse af 27. juli 2020 ved rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (retten i første instans i Haag, tingstederne i ’s-Hertogenbosch og Amsterdam, Nederlandene). Ved dom af 14. januar 2022 gav den nævnte retsinstans ikke medhold i dette søgsmål med bl.a. den begrundelse, at ministeren var forpligtet til at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse over for X, og at denne afgørelse var nødvendig for at sikre hans udsendelse, såfremt han måtte blive løsladt, idet en sådan løsladelse kan ske efter 25 års fængsel.
13 X har iværksat appel til prøvelse af den nævnte dom ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), som er den forelæggende ret.
Y’s situation
14 Y indrejste i Nederlandene den 31. august 2018. Den 16. november 2020 blev han af en nederlandsk ret endeligt idømt en fængselsstraf på 25 år for to mordforsøg, der havde et terrormotiv, og som blev begået på datoen for hans indrejse i Nederlandene.
15 Ved afgørelse af 25. april 2023 konstaterede ministeren, at Y ikke havde lovligt ophold i Nederlandene, pålagde ham straks at forlade Unionens område og udstedte et indrejseforbud på 20 år over for ham.
16 Y anlagde et søgsmål til prøvelse af den nævnte afgørelse ved rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (retten i første instans i Haag, tingstederne i ’s-Hertogenbosch og Amsterdam). Ved dom af 22. december 2023 gav den nævnte retsinstans medhold i dette søgsmål og annullerede afgørelsen, idet den fastslog, at ministeren ikke gyldigt kunne vedtage en afgørelse om tilbagesendelse i en situation, hvor ministeren som følge af fuldbyrdelsen af en lang fængselsstraf ikke var i stand til at iværksætte udsendelsen.
17 Ministeren har iværksat appel til prøvelse af den nævnte dom ved den forelæggende ret.
Fælles betragtninger for X’ og Y’s situationer
18 Den forelæggende ret har anført, at det er ubestridt, at X og Y opholder sig ulovligt i Nederlandene, at de ikke har påberåbt sig de principper, der er opregnet i artikel 5 i direktiv 2008/115, og at de ikke er omfattet af de undtagelser fra forpligtelsen til at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse, som er opregnet i direktivets artikel 6, stk. 2-5.
19 Parterne i hovedsagen er imidlertid uenige om, hvorvidt ministeren må vedtage en afgørelse om tilbagesendelse over for X og Y i en sammenhæng, hvor ministeren ikke kan udsende dem, og hvor disse ikke kan efterkomme den forpligtelse til at vende tilbage, som de er genstand for, indtil deres frihedsberøvelse er ophørt i henhold til de straffe, som de er blevet idømt.
20 I denne henseende har den forelæggende ret for det første anført, at selv om artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 synes at fastsætte en forpligtelse til at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse i situationer som de i hovedsagen omhandlede, fastsætter dette direktiv ikke klart forholdet mellem denne forpligtelse og den omstændighed, at enhver mulighed for tilbagesendelse er udelukket i en længere periode i sådanne situationer. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at en analyse af Domstolens praksis ikke gør det muligt at løse de vanskeligheder ved fortolkningen af det nævnte direktiv, som den står over for.
21 For det andet, og for det tilfælde, at ministeren ikke måtte have beføjelse til at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse i tvisterne i hovedsagen, ønsker den forelæggende ret oplyst, om den da i henhold til direktiv 2008/115 var forpligtet til at tildele X og Y en opholdstilladelse for at forhindre opretholdelsen af en situation, hvor disse ikke kan gøres til genstand for en tilbagesendelsesprocedure uden af denne grund at opholde sig lovligt på den pågældende medlemsstats område.
22 For det tredje ønsker den forelæggende ret oplyst, om det er muligt at påberåbe sig proportionalitetsprincippet med henblik på at modsætte sig vedtagelsen af afgørelser om tilbagesendelse som de i hovedsagen omhandlede.
23 På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er direktiv [2008/115], navnlig artikel 6, 8 og 9, til hinder for, at der træffes en afgørelse om tilbagesendelse over for en udlænding, der som følge af [fuldbyrdelsen af] en lang eller livsvarig fængselsstraf i en lang periode ikke kan efterkomme sin forpligtelse til at vende tilbage og [af den grund] heller ikke kan udsendes af Den Europæiske Unions område?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er medlemsstaten da forpligtet til, hvor det er relevant, i henhold til artikel 6, stk. 4, i direktiv [2008/115] at tildele en udlænding en selvstændig opholdstilladelse eller anden opholdsret, så længe den lange eller livsvarige frihedsberøvelse varer?
3) Er der i forbindelse med artikel 6, stk. 1, i direktiv [2008/115] ud over de i stk. 2-5 fastsatte undtagelser samt de principper og interesser, der er omhandlet i dette direktivs artikel 5, mulighed for en proportionalitetsvurdering i det enkelte tilfælde?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det tredje spørgsmål
24 Med det første og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, 8 og 9 i direktiv 2008/115, sammenholdt med proportionalitetsprincippet, skal fortolkes således, at de er til hinder for vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse vedrørende en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, når den pågældende på grund af fuldbyrdelsen af en lang eller livsvarig fængselsstraf, som den pågældende er blevet idømt, hverken frivilligt kan forlade den pågældende medlemsstats område eller i en længere periode blive udsendt.
25 Det fremgår af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2008/115, at direktivet finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.
26 Selv om det nævnte direktivs artikel 2, stk. 2 og 3, fastsætter visse obligatoriske eller fakultative begrænsninger af direktivets anvendelsesområde, idet det navnlig bemærkes, at direktivets artikel 2, stk. 2, litra b), giver medlemsstaterne beføjelse til at beslutte ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, der er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion, må det fastslås, at disse bestemmelser på ingen måde udelukker, at direktivet finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der er idømt en fængselsstraf, eller som afsoner en sådan straf.
27 Det fremgår af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, at når det er fastslået, at der er tale om ulovligt ophold, skal enhver tredjelandsstatsborger, jf. dog de undtagelser, som er anført i stk. 2-5 i nævnte artikel 6, og under streng overholdelse af kravene i direktivets artikel 5, være genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, som blandt de tredjelande, der er omhandlet i direktivets artikel 3, nr. 3), skal identificere det tredjeland, hvortil den pågældende tredjelandsstatsborger skal udsendes (dom af 22.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse – medicinsk cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
28 I denne henseende skal det bemærkes, at ingen af de undtagelser, som er fastsat i det nævnte direktivs artikel 6, stk. 2-5, direkte eller indirekte vedrører tredjelandsstatsborgere, der er idømt en fængselsstraf, eller som afsoner en sådan straf.
29 Det følger heller ikke af kravene i artikel 5 i direktiv 2008/115, som forpligter medlemsstaterne til at tage behørigt hensyn til visse interesser og til at overholde princippet om non-refoulement, at en medlemsstat generelt bør afholde sig fra at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse over for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, når den pågældende er blevet idømt en fængselsstraf eller afsoner en sådan straf.
30 Det skal imidlertid bemærkes, at når en afgørelse om tilbagesendelse er blevet vedtaget under overholdelse af de materielle og proceduremæssige garantier, der er indført ved direktiv 2008/115, og forpligtelsen til at vende tilbage i givet fald ikke er blevet overholdt inden for den frist, som er indrømmet for frivillig udrejse, er den pågældende medlemsstat forpligtet til at udsende den pågældende tredjelandsstatsborger i henhold til dette direktivs artikel 8 (jf. i denne retning dom af 12.9.2024, Changu, C-352/23, EU:C:2024:748, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis). Det følger såvel af medlemsstaternes loyalitetspligt som af de effektivitetskrav, hvortil der er henvist i bl.a. fjerde betragtning til det nævnte direktiv, at denne forpligtelse til at udsende tredjelandsstatsborgeren skal opfyldes hurtigst muligt (jf. i denne retning dom af 23.4.2015, Zaizoune, C-38/14, EU:C:2015:260, præmis 34, og af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 76).
31 Som den forelæggende ret har anført, vil en medlemsstat, der, inden tilbagesendelsesproceduren afsluttes, håndhæver en lang eller livsvarig fængselsstraf, som en tredjelandsstatsborger er blevet idømt, ikke opfylde sin forpligtelse til at udsende den pågældende i flere år eller endog flere årtier, mens denne tredjelandsstatsborger heller ikke vil kunne forlade denne medlemsstats område frivilligt i løbet af denne periode.
32 En sådan hindring for en hurtig afslutning af tilbagesendelsesproceduren er imidlertid ikke til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder kan idømme en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold en lang eller livsvarig fængselsstraf og lade denne fuldbyrde.
33 Domstolen har ganske vist fastslået, at selv om straffelovgivningen og strafferetsplejereglerne principielt henhører under medlemsstaternes kompetence, kan dette retsområde ikke desto mindre være berørt af EU-retten. Domstolen har heraf udledt, at medlemsstaterne ikke kan anvende en straffelovgivning, som kan bringe virkeliggørelsen af de mål, der forfølges med direktiv 2008/115, i fare og dermed fratage direktivet dets effektive virkning (jf. i denne retning dom af 6.12.2011, Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, præmis 33).
34 Det fremgår imidlertid ligeledes af Domstolens praksis, at det nævnte direktiv ikke udelukker medlemsstaternes beføjelse til at pålægge fængselsstraf, når en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold begår andre strafbare handlinger end dem, der alene vedrører et ulovligt ophold eller en ulovlig indrejse, herunder også i situationer, hvor tilbagesendelsesproceduren endnu ikke er blevet afsluttet (jf. i denne retning dom af 7.6.2016, Affum, C-47/15, EU:C:2016:408, præmis 65).
35 Således som generaladvokaten har anført i punkt 39 i forslaget til afgørelse, omfatter medlemsstaternes beføjelse til at straffe begåelsen af sådanne strafbare handlinger med fængselsstraf ikke alene beføjelsen til at idømme en sådan straf, men også muligheden for at lade den idømte straf fuldbyrde.
36 I denne sammenhæng forekommer det med henblik på besvarelsen af det første og det tredje spørgsmål nødvendigt at afgøre, om den pågældende medlemsstats forpligtelse til hurtigst muligt at udsende en tredjelandsstatsborger, der er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, som nævnt i nærværende doms præmis 30, er til hinder for vedtagelsen af en sådan afgørelse i en situation, hvor det allerede efter idømmelsen og håndhævelsen af en lang eller livsvarig fængselsstraf står fast, at en tilbagesendelsesforpligtelse under ingen omstændigheder vil blive opfyldt i en lang periode.
37 I denne henseende bemærkes for det første, at det af Domstolens praksis følger, at det ikke nødvendigvis er udelukket at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse på et tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder endnu ikke er sikre på at kunne håndhæve fuldbyrdelsen heraf.
38 Domstolen har således fastslået, at det står en medlemsstat frit for at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse samtidig med en afgørelse om afslag i første instans på en ansøgning om international beskyttelse, selv om en eventuel anvendelse af et retsmiddel til prøvelse af dette afslag for den pågældende person i princippet ville indebære en tilladelse til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil dette retsmiddel er blevet behandlet, hvilken tilladelse udelukker enhver mulighed for at udsende denne person (jf. i denne retning dom af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 59).
39 Vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse, så snart det er fastslået, at opholdet er ulovligt, kan i øvrigt fremme virkeliggørelsen af hovedformålet med direktiv 2008/115, nemlig at udforme en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik med fuld respekt for de pågældende personers grundlæggende rettigheder og værdighed (jf. i denne retning dom af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 48, og af 22.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse – medicinsk cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, præmis 88), bl.a. ved at sikre, at eventuelle indsigelser vedrørende lovligheden af en sådan afgørelse kan behandles uden unødig forsinkelse af opfyldelsen af tilbagesendelsesforpligtelsen, og ved at give de kompetente myndigheder mulighed for at råde over den nødvendige tid til at træffe foranstaltninger, der i praksis gør det muligt at gennemføre udsendelsen.
40 For det andet skal det ikke desto mindre bemærkes, at selv når en tredjelandsstatsborger opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, kan den omstændighed, at det kan forudsiges, at det vil være umuligt at opfylde en forpligtelse til at sende den pågældende tilbage, i visse særlige tilfælde være til hinder for vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse over for denne tredjelandsstatsborger.
41 Domstolen har således fastslået, at en afgørelse om tilbagesendelse ikke kan vedtages over for en uledsaget mindreårig, uden at det forinden er blevet undersøgt, om der i det påtænkte bestemmelsesland findes passende modtagelsesforhold, som faktisk gør det muligt at håndhæve forpligtelsen til at vende tilbage (jf. i denne retning dom af 14.1.2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Tilbagesendelse af en uledsaget mindreårig), C-441/19, EU:C:2021:9, præmis 55, 59 og 60).
42 Mere generelt har Domstolen fastslået, at artikel 5 i direktiv 2008/115 – der udgør en generel regel, som gælder for medlemsstaterne, så snart de gennemfører dette direktiv – forpligter bl.a. den kompetente nationale myndighed til på alle trin af tilbagesendelsesproceduren at overholde princippet om non-refoulement, der som en grundlæggende rettighed er sikret ved artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), sammenholdt med artikel 33 i konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), og ved chartrets artikel 19, stk. 2. Dette gælder navnlig, når denne myndighed efter at have hørt den berørte person påtænker at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse over for den pågældende (jf. i denne retning dom af 22.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse – medicinsk cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, præmis 55, og af 6.7.2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flygtning, der har begået en grov forbrydelse), C-663/21, EU:C:2023:540, præmis 49).
43 Domstolen har deraf udledt, at artikel 5 i direktiv 2008/115 er til hinder for, at en tredjelandsstatsborger gøres til genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, når det i afgørelsen angivne bestemmelsesland er et land, hvor der er alvorlige og godtgjorte grunde til at antage, at tredjelandsstatsborgeren i tilfælde af fuldbyrdelse af den nævnte afgørelse vil være udsat for en reel risiko for behandling, som er i strid med chartrets artikel 18 eller artikel 19, stk. 2 (dom af 22.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse – medicinsk cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, præmis 56, og af 6.7.2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flygtning, der har begået en grov forbrydelse), C-663/21, EU:C:2023:540, præmis 50).
44 De omstændigheder, der kendetegner de sager, som gav anledning til de domme, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 41-43, adskiller sig imidlertid væsentligt fra situationer som de i hovedsagen omhandlede.
45 De nævnte domme vedrører nemlig tilfælde, hvor det på tidspunktet for vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse enten ikke var fastslået, at den pågældende tredjelandsstatsborgers tilbagesendelse til bestemmelseslandet kunne finde sted uden at tilsidesætte denne tredjelandsstatsborgers grundlæggende rettigheder, eller det var blevet godtgjort, at en sådan tilbagesendelse ville indebære en alvorlig risiko for tilsidesættelse af disse grundlæggende rettigheder.
46 I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret derimod ikke anført, at det hævdes eller er blevet godtgjort, at en tilbagesendelse til bestemmelseslandet kan udgøre et indgreb i de pågældende tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder. I sådanne situationer synes pålæggelsen af en forpligtelse til at vende tilbage og de forudsigelige betingelser for opfyldelsen af denne forpligtelse på det tidspunkt, hvor det påtænkes at vedtage en afgørelse om tilbagesendelse, ikke at kunne skabe en risiko for et indgreb i disse tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder, således at de grunde, som i de domme, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 41-43, begrundede udelukkelsen af vedtagelsen af en sådan afgørelse, ikke kan føre til den samme løsning i det foreliggende tilfælde.
47 For det tredje skal det bemærkes, at EU-lovgiver udtrykkeligt har taget højde for, at en afgørelse om tilbagesendelse i visse situationer ikke kan fuldbyrdes straks, og har defineret den retlige ordning, der finder anvendelse på disse situationer.
48 Navnlig fastsætter artikel 9, stk. 2, i direktiv 2008/115, at medlemsstaterne kan udsætte en udsendelse i en passende periode under hensyntagen til de særlige forhold i den enkelte sag. Denne bestemmelse præciserer, at medlemsstaterne tager hensyn navnlig til den pågældende tredjelandsstatsborgers fysiske tilstand eller psykiske evner og til tekniske grunde såsom manglende transportkapacitet eller mislykket udsendelse som følge af manglende identifikation.
49 Den nævnte bestemmelse tillader således en udsættelse af udsendelsen på grundlag af specifikke omstændigheder ved at give en række eksempler, uden dog udtømmende at opregne de tilfælde, hvor en sådan udsættelse kan anordnes.
50 Idømmelsen af en fængselsstraf efter begåelsen af en anden strafbar handling end dem, der udelukkende kriminaliserer et ulovligt ophold eller en ulovlig indrejse, på den ene side og håndhævelsen heraf på den anden side skal anses for at udgøre en sådan omstændighed, for så vidt som det af nærværende doms præmis 34 og 35 følger, at sådanne foranstaltninger henhører under en medlemsstats udøvelse af strafferetlig kompetence, som direktiv 2008/115 ikke er til hinder for.
51 Domstolen har ganske vist fastslået, at strafforfølgning, der i givet fald følges af en fængselsstraf, ikke findes blandt de begrundelser for at udsætte udsendelsen, som er nævnt i artikel 9 i direktiv 2008/115 (jf. i denne retning dom af 6.12.2011, Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, præmis 45). Denne præcisering vedrørte imidlertid et særligt tilfælde, nemlig strafforfølgning, der blev indledt på grund af ulovligt ophold, inden tilbagesendelsesproceduren blev iværksat.
52 Det i artikel 9, stk. 2, i direktiv 2008/115 fastsatte krav, hvorefter udsendelsen skal udsættes i en passende periode, kan i øvrigt ikke fortolkes således, at det indebærer, at en sådan udsættelse kun kan iværksættes med henblik på at sikre fuldbyrdelsen af en kort fængselsstraf.
53 EU-lovgivers valg om ikke på forhånd at fastsætte den maksimale varighed af den periode, hvorunder udsendelsen kan udsættes, og om blot at henvise til en »passende« periode viser nemlig, at EU-lovgiver har haft til hensigt at give mulighed for en vis fleksibilitet i gennemførelsen af artikel 9, stk. 2, i direktiv 2008/115, idet det ikke desto mindre udelukkes, at udsættelsen af udsendelsen kan strække sig over en periode, som går ud over, hvad de omstændigheder, der begrunder den, kræver.
54 Det følger heraf, at i en situation, hvor det efter idømmelsen af en lang eller livsvarig fængselsstraf og håndhævelsen heraf for en anden strafbar handling end dem, der alene vedrører et ulovligt ophold eller en ulovlig indrejse, forholder sig således, at en forpligtelse til at vende tilbage ikke vil blive opfyldt i en lang periode, giver artikel 9, stk. 2, i direktiv 2008/115 de kompetente myndigheder mulighed for at udsætte udsendelsen, indtil denne straf er fuldbyrdet.
55 Henset til samtlige disse forhold skal det fastslås, at i en sådan situation kan den i nærværende doms præmis 30 nævnte forpligtelse til hurtigst muligt at udsende en tredjelandsstatsborger, der er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, ikke anses for at være til hinder for vedtagelsen af en sådan afgørelse.
56 Det forholder sig ikke desto mindre således, at der i denne sammenhæng nødvendigvis er et betydeligt tidsrum mellem det tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder i forbindelse med vedtagelsen af denne afgørelse om tilbagesendelse har vurderet muligheden for at pålægge en forpligtelse til at vende tilbage under iagttagelse af artikel 5 i direktiv 2008/115 og den pågældende tredjelandsstatsborgers grundlæggende rettigheder, og det tidspunkt, hvor denne forpligtelse faktisk kan opfyldes.
57 Der er derfor en risiko for, at på det tidspunkt, hvor den nævnte forpligtelse faktisk kan opfyldes, vil opfyldelsen heraf være blevet uforenelig med nævnte artikel 5 eller med de nævnte grundlæggende rettigheder, skønt afgørelsen om tilbagesendelse på vedtagelsestidspunktet var fuldt ud forenelig med nævnte artikel 5 og med disse grundlæggende rettigheder.
58 Med henblik på at forebygge denne risiko er medlemsstaterne for det første forpligtet til at gøre det muligt for de pågældende tredjelandsstatsborgere at påberåbe sig enhver ændring i omstændighederne, der er indtrådt efter vedtagelsen af afgørelsen om tilbagesendelse, og som kan have en væsentlig indvirkning på bedømmelsen af den pågældende tredjelandsstatsborgers situation i lyset af bl.a. artikel 5 i direktiv 2008/115 (jf. i denne retning dom af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 64, og af 4.9.2025, Adrar, C-313/25 PPU, EU:C:2025:647, præmis 65).
59 For det andet er de kompetente myndigheder forpligtet til forud for fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse at foretage en ajourført vurdering af de risici for at blive udsat for behandling i strid med princippet om non-refoulement, som den pågældende tredjelandsstatsborger løber. Denne vurdering, som skal være adskilt fra og selvstændig i forhold til den vurdering, der blev foretaget på tidspunktet for vedtagelsen af den nævnte afgørelse, skal gøre det muligt for de kompetente myndigheder under hensyntagen til enhver ændring i omstændighederne og til alle nye oplysninger, der i givet fald fremføres af denne tredjelandsstatsborger, at sikre sig, at der ikke er alvorlige og godtgjorte grunde til at antage, at den pågældende i tilfælde af tilbagesendelse til bestemmelseslandet vil blive udsat for sådanne risici (jf. i denne retning dom af 17.10.2024, Ararat, C-156/23, EU:C:2024:892, præmis 38).
60 I forbindelse med den nævnte ajourførte vurdering skal der ligeledes tages behørigt hensyn til alle de interesser, som er nævnt i artikel 5 i direktiv 2008/115, for at sikre, at disse interesser ikke er til hinder for fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse (jf. i denne retning dom af 22.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse – medicinsk cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, præmis 91, og af 4.9.2025, Adrar, C-313/25 PPU, EU:C:2025:647, præmis 79 og 80).
61 De forpligtelser, der er nævnt i nærværende doms præmis 58-60, finder anvendelse, selv om den pågældende tredjelandsstatsborger er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, der er blevet endelig, herunder hvis vedkommende ikke rettidigt har anfægtet denne afgørelse (jf. i denne retning dom af 4.9.2025, Adrar, C-313/25 PPU, EU:C:2025:647, præmis 63).
62 Såfremt de kompetente myndigheder efter deres ajourførte vurdering når frem til den konklusion, at udsendelsen af den pågældende tredjelandsstatsborger udsætter vedkommende for en alvorlig risiko for tilsidesættelse af princippet om non-refoulement, skal disse myndigheder i det mindste udsætte denne udsendelse, så længe en sådan risiko varer ved, i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, litra a), i direktiv 2008/115 (jf. i denne retning dom af 17.10.2024, Ararat, C-156/23, EU:C:2024:892, præmis 39). Under alle omstændigheder kan de nævnte myndigheder ikke udsende denne tredjelandsstatsborger, når det viser sig, at denne udsendelse er uforenelig med direktivets artikel 5 eller med en grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartret.
63 I henhold til chartrets artikel 47 skal den pågældende tredjelandsstatsborger desuden have adgang til effektive retsmidler, der gør det muligt for vedkommende at anfægte den konklusion, som de kompetente myndigheder er nået frem til efter deres ajourførte vurdering (jf. analogt dom af 15.4.2021, État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel), C-194/19, EU:C:2021:270, præmis 35).
64 I øvrigt bemærkes, at selv om iagttagelsen af proportionalitetsprincippet skal sikres på alle trin i tilbagesendelsesproceduren, herunder på trinnet for vedtagelse af afgørelsen om tilbagesendelse (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Zh. og O., C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 49), kan den omstændighed, at afgørelsen om tilbagesendelse vedtages tidligt i situationer som de i hovedsagen omhandlede, ikke anses for at være i strid med dette princip, forudsat at de pågældende tredjelandsstatsborgere faktisk ydes de garantier, der er nævnt i nærværende doms præmis 56-63.
65 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 6, 8 og 9 i direktiv 2008/115, sammenholdt med proportionalitetsprincippet, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse vedrørende en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, når den pågældende på grund af fuldbyrdelsen af en lang eller livsvarig fængselsstraf, som den pågældende er blevet idømt, hverken frivilligt kan forlade den pågældende medlemsstats område eller i en længere periode blive udsendt, forudsat at den nationale lovgivning fastsætter tilstrækkelige garantier for at sikre iagttagelsen af direktivets artikel 5 og chartret i forbindelse med fuldbyrdelsen af denne afgørelse.
Det andet spørgsmål
66 Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det andet spørgsmål kun skal besvares, såfremt det fremgår af besvarelsen af det første spørgsmål, at direktiv 2008/115 er til hinder for, at der vedtages en afgørelse om tilbagesendelse i situationer som de i hovedsagen omhandlede.
67 Eftersom det fremgår af det nævnte svar, at muligheden for at vedtage en sådan afgørelse er underlagt en betingelse, hvis overholdelse skal efterprøves af den forelæggende ret, forekommer det nødvendigt at besvare det andet spørgsmål.
68 Med sidstnævnte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det pålægger en medlemsstat at tildele en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på dens område, når den pågældende dér skal afsone en lang eller livsvarig fængselsstraf.
69 Det fremgår af Domstolens faste praksis, at direktiv 2008/115 ikke har til formål fuldt ud at harmonisere medlemsstaternes regler om udlændinges ophold. De fælles regler og procedurer, der er indført ved dette direktiv, vedrører således kun vedtagelsen af afgørelser om tilbagesendelse og disse afgørelsers fuldbyrdelse (dom af 24.2.2021, M m.fl. (Overførsel til en medlemsstat), C-673/19, EU:C:2021:127, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
70 Det nævnte direktiv har navnlig ikke til formål at fastlægge konsekvenserne af, at tredjelandsstatsborgere, over for hvilke der ikke kan vedtages nogen afgørelse om tilbagesendelse til et tredjeland, opholder sig ulovligt på en medlemsstats område (dom af 24.2.2021, M m.fl. (Overførsel til en medlemsstat), C-673/19, EU:C:2021:127, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
71 Hvad særligt angår det nævnte direktivs artikel 6, stk. 4, hvortil den forelæggende ret har henvist, begrænser denne bestemmelse sig til at give medlemsstaterne mulighed for af menneskelige eller humanitære grunde at tildele tredjelandsstatsborgere, som opholder sig ulovligt på deres område, en opholdsret på grundlag af national ret og ikke i henhold til EU-retten (dom af 22.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse – medicinsk cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, præmis 86).
72 Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det ikke pålægger en medlemsstat at tildele en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på dens område, når den pågældende dér skal afsone en lang eller livsvarig fængselsstraf.
Sagsomkostninger
73 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1) Artikel 6, 8 og 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, sammenholdt med proportionalitetsprincippet,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse vedrørende en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, når den pågældende på grund af fuldbyrdelsen af en lang eller livsvarig fængselsstraf, som den pågældende er blevet idømt, hverken frivilligt kan forlade den pågældende medlemsstats område eller i en længere periode blive udsendt, forudsat at den nationale lovgivning fastsætter tilstrækkelige garantier for at sikre iagttagelsen af direktivets artikel 5 og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder i forbindelse med fuldbyrdelsen af denne afgørelse.
2) Direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det ikke pålægger en medlemsstat at tildele en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på dens område, når den pågældende dér skal afsone en lang eller livsvarig fængselsstraf.
Underskrifter
* Processprog: nederlandsk.
i Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.