–

R.S. ved D. Leonard, BL, C. Power, SC, og solicitor J. Watters,

–

Minister for Justice og Irland ved Chief State Solicitor M. Browne, S. Finnegan, A. Joyce og G. Wells, som befuldmægtigede, bistået af D. Conlan Smyth, SC, og S. Cooney, BL,

–

den tyske regering ved J. Möller, R. Kanitz og N. Scheffel, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved E. Montaguti og J. Tomkin, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 35 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem R.S., en tredjelandsstatsborger, der er naturaliseret irsk statsborger, og Minister for Justice (justitsminister, Irland) vedrørende sidstnævntes konstatering af, at R.S., inden han erhvervede irsk statsborgerskab, havde indgået et proformaægteskab med en unionsborger med henblik på at få tildelt et opholdskort som familiemedlem til en unionsborger.

3

28. betragtning til direktiv 2004/38 er affattet således:

»For at hindre misbrug og svig, især proformaægteskaber og andre former for forhold, der indgås udelukkende for at kunne udøve retten til fri bevægelighed og til ophold, bør medlemsstaterne have mulighed for at vedtage de nødvendige foranstaltninger.«

4

Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter:

»I dette direktiv forstås ved:

5

Direktivets artikel 3 med overskriften »Berettigede personer« bestemmer i stk. 1:

»Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.«

6

Direktivets artikel 15 fastlægger de proceduremæssige garantier, som finder anvendelse, når der træffes afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

7

Artikel 27 i direktiv 2004/38 fastsætter de generelle principper, der finder anvendelse i tilfælde af begrænsninger i retten til indrejse og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

8

Direktivets artikel 30 med overskriften »Meddelelse af afgørelser« lyder således:

»1.   Alle afgørelser, der træffes i henhold til artikel 27, stk. 1, meddeles de pågældende personer skriftligt på en måde, der giver dem mulighed for at forstå afgørelsens indhold og virkning.

[...]

3.   I meddelelsen angives det, til hvilken rets- eller forvaltningsmyndighed der kan indgives klage, samt fristen herfor og i givet fald fristen for at forlade medlemsstaten. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal fristen for at forlade medlemsstaten være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen.«

9

Direktivets artikel 31 med overskriften »Proceduremæssige garantier« bestemmer:

»1.   Når der vedrørende en person træffes en hvilken som helst afgørelse begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, har den pågældende adgang til domstolsprøvelse og i givet fald administrativ prøvelse af afgørelsen i værtsmedlemsstaten.

[...]

3.   I forbindelse med prøvelsen undersøges det, om afgørelsen er lovligt truffet, og der tages stilling til de faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder den påtænkte foranstaltning. Det sikres herved, at afgørelsen står i rimeligt forhold navnlig til de krav, der følger af artikel 28.

[...]«

10

Direktivets artikel 35 med overskriften »Misbrug af rettigheder« lyder således:

»Medlemsstaterne kan træffe de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til dette direktiv, når der er tale om misbrug af rettigheder eller om svig, som f.eks. proformaægteskab. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til misbruget og være omfattet af de proceduremæssige garantier i artikel 30 og 31.«

11

Direktiv 2004/38 er gennemført i irsk ret ved European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. No 548 of 2015) (bekendtgørelse fra 2015 om De Europæiske Fællesskaber (fri bevægelighed for personer) (S.I. 2015, nr. 548)) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »Regulations 2015«).

12

Regulation 27 i Regulations 2015 med overskriften »Ophør af rettigheder« bestemmer:

»(1)   Ministeren kan tilbagekalde, afslå at udstede eller afslå at indrømme, alt efter omstændighederne, følgende, når ministeren i henhold til denne Regulation afgør, at den pågældende rettighed eller status, alt efter omstændighederne, gøres gældende på grundlag af svig eller misbrug af rettigheder:

[...]

(b) et opholdskort [...]

(2)   Hvis ministeren har begrundet mistanke om, at en ret til at blive behandlet som eller en status som et tilladt familiemedlem i henhold til disse Regulations gøres gældende eller er opnået på grundlag af svig eller misbrug af rettigheder, har ministeren ret til at foretage de undersøgelser og indhente de oplysninger, der med rimelighed kan kræves for at undersøge sagen.

[...]

(4)   I denne Regulation omfatter »misbrug af rettigheder« proformaægteskab [...]«

13

Regulation 28 i Regulations 2015 med overskriften »Proformaægteskab« fastsætter:

»(1)   Ministeren kan ved fastlæggelsen af forhold, der er omfattet af disse Regulations, undlade at tage hensyn til et bestemt ægteskab som en faktor, der har betydning for den pågældende fastlæggelse, såfremt ministeren vurderer eller fastslår, at ægteskabet er et proformaægteskab.

(2)   Hvis ministeren under hensyntagen til et ægteskab med henblik på fastlæggelsen af et forhold, der er omfattet af disse Regulations, har rimelig grund til at antage, at ægteskabet er et proformaægteskab, kan ministeren sende ægteskabets parter en meddelelse med krav om, at de pågældende inden for en frist, der fremgår af denne meddelelse, fremlægger de oplysninger, der med rimelighed kan kræves, enten skriftligt eller personligt, for over for ministeren at godtgøre, at der ikke er tale om et proformaægteskab.«

14

R.S., der er født i et tredjeland, hvor han var statsborger, indrejste i Irland på grundlag af en opholdstilladelse for studerende.

15

I 2010, 16 dage før denne opholdstilladelse udløb, giftede R.S. sig med en unionsborger, der havde udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i Irland. Derefter fik han udstedt et opholdskort for en periode på 5 år som familiemedlem til en unionsborger.

16

I 2015 erhvervede R.S. irsk statsborgerskab. Siden dette tidspunkt har hans ophold i Irland været baseret på dette statsborgerskab.

17

I 2018 blev R.S. og hans hustru skilt.

18

I 2019 indgav en tredjelandsstatsborger en ansøgning om opholdstilladelse i Irland med den begrundelse, at hun var mor til et barn med irsk statsborgerskab, som R.S. var den biologiske far til. Denne ansøgning førte til, at der blev indledt en undersøgelse for at fastlægge, om det ægteskab, der blev indgået i 2010, var et proformaægteskab.

19

Ved afgørelse af 13. februar 2020»tilbagekaldte« justitsministeren det opholdskort, som var udstedt til R.S. i 2010, med den begrundelse, at han havde fremlagt vildledende dokumenter til støtte for sin ansøgning om opholdstilladelse, og at det ægteskab, han indgik i 2010, var et proformaægteskab. Efter at R.S. havde indgivet en anmodning om fornyet behandling, blev denne afgørelse stadfæstet ved en afgørelse fra justitsministeren af 8. september 2020.

20

Den 1. februar 2022 traf justitsministeren imidlertid en ny afgørelse på baggrund af en korrespondance med R.S.s advokater. Ved denne afgørelse ophævede ministeren afgørelsen af 8. september 2020, annullerede afgørelsen af 13. februar 2020 og fastslog, at R.S. havde fremlagt urigtige eller vildledende dokumenter eller oplysninger og havde indgået et proformaægteskab med henblik på at opnå en status eller en rettighed, som han ellers ikke ville have kunnet gøre krav på i henhold til direktiv 2004/38. Ministeren fastslog, at »enhver rettighed eller status, der er tildelt efter [dette] direktiv på grundlag af [dette] ægteskab [...], anses for at være tilbagekaldt fra det tidspunkt, den blev tildelt«.

21

R.S. anlagde sag ved High Court (ret i første instans, Irland) med påstand om annullation af de tre afgørelser af 13. februar 2020, 8. september 2020 og 1. februar 2022 med den begrundelse, at justitsministeren havde handlet ultra vires. R.S. var nemlig af den opfattelse, at han efter at være blevet irsk statsborger ikke længere var omfattet af nogen bestemmelser i Regulations 2015 eller direktiv 2004/38, som derfor ikke kunne give justitsministeren beføjelse til at træffe disse afgørelser. I dom af 18. maj 2023 gav High Court (ret i første instans) ikke R.S. medhold.

22

R.S. indbragte herefter sagen for Court of Appeal (appeldomstol, Irland), som er den forelæggende ret.

23

Den forelæggende ret har indledningsvis præciseret, at afgørelsen af 1. februar 2022 ikke skal forstås som en tilbagekaldelse af eller et afslag på opholdsret, men som en »fastlæggelse«, en »konstatering« eller en »konklusion« hvad angår R.S.s tidligere situation eller tidligere adfærd. Den har tilføjet, at afgørelsen lader forstå, at den pågældende fastlæggelse, konstatering eller konklusion kan tages i betragtning i forbindelse med en senere revurdering af R.S.s irske statsborgerskab, samtidig med at den anerkender, at sådan revurdering vil blive foretaget under hensyntagen til alle omstændigheder og til R.S.s grundlæggende rettigheder. I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at der på grund af nylige afgørelser fra Supreme Court (øverste domstol, Irland) på nuværende tidspunkt ikke findes nogen forfatningsmæssigt gyldig procedure for at gennemføre en undersøgelse med henblik på at tilbagekalde irsk statsborgerskab i en sådan sammenhæng.

24

Henset til de argumenter, der er fremført for den forelæggende ret, er denne for det første i tvivl om anvendelsesområdet for direktiv 2004/38 og navnlig dets artikel 35.

25

I denne henseende har den forelæggende ret udledt af dom af 14. november 2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862), at direktiv 2004/38 ophører med at finde anvendelse på en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, når tredjelandsstatsborgeren erhverver statsborgerskab i værtsmedlemsstaten og derfor ikke længere er omfattet af definitionen af begrebet »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1. Det fremgår imidlertid ifølge den forelæggende ret af dom af 10. september 2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693), at direktivet finder anvendelse på en afgørelse om udsendelse, som er truffet over for en tredjelandsstatsborger, der har opholdt sig i værtsmedlemsstaten som familiemedlem til en unionsborger, selv om denne tredjelandsstatsborger ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.

26

Henset til disse forhold er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt direktiv 2004/38, analogt med den løsning, der blev valgt i sidstnævnte dom, regulerer den situation, hvor den kompetente myndighed i en medlemsstat søger at fastlægge, om en person, der har haft opholdsret på grundlag af direktivet, har opnået denne ret ved misbrug af rettigheder eller svig, på et tidspunkt, hvor den pågældende ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.

27

For det andet har den forelæggende ret konstateret, at irsk ret utvetydigt giver justitsministeren beføjelse til at undersøge svig eller misbrug af rettigheder med henblik på at »tilbagekalde, afslå at udstede eller afslå at indrømme [...] et opholdskort«, dog uden at tilbagekaldelsen eller afslaget kan have tilbagevirkende kraft. Den forelæggende ret har ligeledes præciseret, at en sådan undersøgelsesbeføjelse i henhold til irsk ret kan omfatte såvel ansøgninger om opholdskort som gyldige eller tidligere erhvervede opholdskort. Det er derimod ifølge den forelæggende ret ikke sikkert, at den pågældende undersøgelsesbeføjelse kan udøves selvstændigt uden nogen form for konkret handling som f.eks. tilbagekaldelse af eller afslag på opholdsret, retsforfølgning for en strafbar handling, en udvisningsprocedure eller en procedure for tilbagekaldelse af det irske statsborgerskab.

28

En sådan selvstændig undersøgelsesbeføjelse kan imidlertid efter den forelæggende rets opfattelse være begrundet i lyset af formålet med ordningen med unionsborgerskab, som kræver, at der findes en solid ordning til forebyggelse, afsløring og bekæmpelse af svig og misbrug af rettigheder. For, i givet fald, at kunne foretage en fortolkning af irsk ret, der er i overensstemmelse med EU-retten, finder den forelæggende ret det derfor nødvendigt at afgøre, om direktiv 2004/38 alene finder anvendelse på en tredjelandsstatsborger, der har opnået statsborgerskab i en medlemsstat, for så vidt som direktivet tillader denne medlemsstat at foretage en undersøgelse af et proformaægteskab indgået på et tidspunkt, hvor tredjelandsstatsborgeren havde ret til ophold i den nævnte medlemsstat i henhold til direktivet.

29

På denne baggrund har Court of Appeal (appeldomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Finder direktiv 2004/38[...] anvendelse på en person, som tidligere i sin egenskab af ægtefælle til en unionsborger, der udøver [EUF-]traktatsikrede rettigheder i værtsmedlemsstaten, har opnået en afledt opholdstilladelse i en medlemsstat, men som efterfølgende er blevet statsborger i værtsmedlemsstaten og ikke længere har en afledt fordel i værtsmedlemsstaten i henhold til direktivet, udelukkende med henblik på en undersøgelse og (i givet fald) fastlæggelse af eller konklusion om, at den pågældende tidligere gjorde sig skyldig i svig eller misbrug af rettigheder og/eller indgik et proformaægteskab som omhandlet i direktivets artikel 35 med henblik på at opnå en fordel i henhold til direktivet?«

30

Med sit eneste spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 35 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at den giver de kompetente myndigheder i en medlemsstat mulighed for at foretage en undersøgelse og i givet fald fastlægge eller konkludere, at en person, der tidligere har haft en afledt ret til at færdes og opholde sig i henhold til direktivet, har gjort sig skyldig i svig eller misbrug af rettigheder, selv om den pågældende har erhvervet statsborgerskab i medlemsstaten, og vedkommendes ophold i medlemsstaten på tidspunktet for undersøgelsen ikke længere er baseret på direktivet.

31

Indledningsvis bemærkes, at i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 finder direktivet anvendelse på og giver de heri fastsatte rettigheder til de unionsborgere, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt deres familiemedlemmer som defineret i direktivets artikel 2, nr. 2), der ledsager disse eller slutter sig til dem (dom af 14.11.2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis, og af 10.9.2019, Chenchooliah, C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 54).

32

Eftersom en medlemsstat i medfør af et folkeretligt princip ikke kan nægte sine egne statsborgere ret til indrejse og ophold på sit område, og disse statsborgere således har en ubetinget opholdsret dér, finder direktiv 2004/38 derimod ikke anvendelse på betingelserne for en unionsborgers ophold i den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger (jf. i denne retning dom af 5.5.2011, McCarthy, C-434/09, EU:C:2011:277, præmis 29 og 34, af 12.3.2014, O. og B., C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 42, og af 14.11.2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 37).

33

I det foreliggende tilfælde fremgår det af den forelæggende rets forklaringer, at R.S., som på daværende tidspunkt var tredjelandsstatsborger, i perioden 2010-2015 opholdt sig i Irland som ægtefælle til en unionsborger, der havde udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. I denne periode var R.S.s ophold i Irland således baseret på direktiv 2004/38, som han var omfattet af.

34

Som den forelæggende ret har bemærket, førte R.S.s erhvervelse af irsk statsborgerskab i 2015 imidlertid til en ændring af hans retsstilling både i forhold til national ret og i forhold til direktiv 2004/38. R.S. har siden da opholdt sig i Irland på grundlag af national ret og er ikke længere omfattet af definitionen af »berettiget person« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktivet, der således ikke længere finder anvendelse på betingelserne for hans ophold i Irland (jf. i denne retning dom af 14.11.2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 39-41).

35

På tidspunktet for indledningen af undersøgelsen af, om der var tale om et proformaægteskab, i 2019 var R.S. således ikke længere en »berettiget person« som omhandlet i den nævnte bestemmelse. Undersøgelsen vedrørte imidlertid navnlig en periode, hvor R.S. faktisk havde opholdt sig i Irland på grundlag af direktiv 2004/38. Desuden førte undersøgelsen til, at det blev fastslået, at enhver rettighed, der var tildelt efter direktivet, herunder den opholdsret, som R.S. havde haft på grundlag af direktivet, blev anset for at være tilbagekaldt fra det tidspunkt, den blev tildelt.

36

Det er på baggrund af disse indledende bemærkninger, at der skal foretages en fortolkning af artikel 35 i direktiv 2004/38 med henblik på at afgøre dels, om bestemmelsen fortsat finder anvendelse under omstændigheder som dem, der er beskrevet i den foregående præmis, dels om den giver medlemsstaterne mulighed for at foretage en undersøgelse med henblik på den blotte konstatering af, at der er tale om et proformaægteskab.

37

Det hedder i artikel 35 i direktiv 2004/38, at medlemsstaterne kan træffe de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til direktivet, når der er tale om misbrug af rettigheder eller om svig, som f.eks. proformaægteskab, idet sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til misbruget og være omfattet af de proceduremæssige garantier i direktivet.

38

Der skal ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. dom af 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, og af 1.8.2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen, C-411/20, EU:C:2022:602, præmis 51).

39

Hvad for det første angår det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 35 i direktiv 2004/38 skal det i første række bemærkes, at bestemmelsen er bredt formuleret, som det fremgår af ordene om, at medlemsstaterne kan træffe de »nødvendige foranstaltninger« for at »nægte, ophæve eller tilbagekalde«»rettigheder i henhold til« direktivet. Det fremgår ganske vist utvetydigt af denne ordlyd, at vedtagelsen af sådanne foranstaltninger skal vedrøre en rettighed i henhold til direktivet, såsom en afledt opholdsret for et familiemedlem til en unionsborger, der har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit. Ordlyden forudsætter imidlertid på ingen måde, at den pågældende rettighed stadig bliver udøvet på tidspunktet for vedtagelsen af foranstaltningerne.

40

Først og fremmest fastsættes der nemlig efter ordlyden af artikel 35 i direktiv 2004/38 ikke nogen udtrykkelig tidsmæssig begrænsning for medlemsstaternes vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til direktivet.

41

Endvidere synes formuleringen »i henhold til« at indikere, at EU-lovgiver har villet give medlemsstaterne beføjelse til at træffe foranstaltninger med hensyn til de rettigheder, som den berørte person har eller har haft i medfør af direktivet.

42

Endelig viser anvendelsen af forskellige verber (»refuse«, »terminate«, »withdraw« i den engelske udgave, »denegar«, »extinguir«, »retirar« i den spanske udgave, »verweigern«, »aufheben«, »widerrufen« i den tyske udgave, »lõpetama«, »kehtetuks tunnistama«, »keelduma« i den estiske udgave, »refuser«, »annuler« og »retirer« i den franske udgave) som anført af generaladvokaten i punkt 42 i forslaget til afgørelse, at EU-lovgiver har haft til hensigt at dække både nationale foranstaltninger, der gør det muligt at ophæve en rettighed ex nunc, og foranstaltninger, der består i at tilbagekalde en rettighed ex tunc. Bestemmelsen gør det således muligt at træffe foranstaltninger med hensyn til en rettighed, som der ansøges om, en rettighed, der udøves på det pågældende tidspunkt, eller en rettighed, der er blevet udøvet tidligere.

43

Det følger af disse elementer af ordlydsfortolkningen, at artikel 35 i direktiv 2004/38 kan finde anvendelse på foranstaltninger, der træffes vedrørende en rettighed, som den berørte person har haft i henhold til direktivet i en tidligere periode, selv om vedkommende på tidspunktet for vedtagelsen af foranstaltningerne ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.

44

I anden række underbygges denne ordlydsfortolkning af den sammenhæng, hvori artikel 35 i direktiv 2004/38 indgår.

45

Dels hedder det nemlig i 28. betragtning til direktivet, at »[f]or at hindre misbrug og svig, især proformaægteskaber og andre former for forhold, der indgås udelukkende for at kunne udøve retten til fri bevægelighed og til ophold, bør medlemsstaterne have mulighed for at vedtage de nødvendige foranstaltninger«. Betragtningen er formuleret i lige så brede vendinger som direktivets artikel 35. Ligesom i artiklen angives der i betragtningen ikke nogen tidsmæssig begrænsning for medlemsstaternes vedtagelse af de omhandlede foranstaltninger.

46

Dels har Domstolen allerede fastslået, at direktiv 2004/38 ikke alene indeholder regler om betingelserne for at opnå en af de forskellige typer opholdsret, som det fastsætter, og om de betingelser, som skal være opfyldt for at kunne bevare de pågældende rettigheder. Direktivet fastsætter desuden en række regler, som skal regulere den situation, som opstår, når en af disse rettigheder, som fortsat finder anvendelse på en person, der ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1, mistes (jf. i denne retning dom af 10.9.2019, Chenchooliah, C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 70-73, 78 og 79).

47

Det følger heraf, at det tidsmæssige anvendelsesområde for visse bestemmelser i direktiv 2004/38 rækker ud over samme anvendelsesområde for begrebet »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1. Konkret kan en person, der har haft status som »berettiget person« som omhandlet i nævnte bestemmelse, selv efter at have mistet denne status fortsat være omfattet af anvendelsesområdet for visse bestemmelser i direktivet, der, henset til deres genstand og formål, fortsat kan finde anvendelse, efter at en person har mistet den pågældende status.

48

I tredje række kan artikel 35 i direktiv 2004/38, henset til dens formål og effektive virkning, fortsat finde anvendelse, efter at en person har mistet den pågældende status.

49

Det skal herved understreges, at bestemmelsen er et udtryk for det almindelige princip om forbud mod misbrug af rettigheder. Ifølge Domstolens praksis nødvendiggør bevis på, at der er tale om misbrug, dels en flerhed af objektive omstændigheder, hvoraf det fremgår, at det formål, som EU-lovgivningen forfølger, ikke er opnået, selv om betingelserne i denne lovgivning formelt er overholdt, dels et subjektivt element, der består i ønsket om at drage fordel af EU-lovgivningen ved kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at opnå denne fordel (dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl., C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 54).

50

Når en adfærd, der udgør misbrug, består i kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at opnå en fordel, og en formel overholdelse heraf, er det imidlertid i sagens natur vanskeligt at opdage en sådan adfærd. I praksis bliver den på grund af sin skjulte karakter ofte ikke opdaget på det tidspunkt, hvor den bliver udvist, men på et senere tidspunkt.

51

Under disse omstændigheder må det antages, at målet om bekæmpelse af svig og misbrug gør det påkrævet at fortolke artikel 35 i direktiv 2004/38 således, at den giver medlemsstaterne beføjelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger i tilfælde af svig eller misbrug af rettigheder, som har berørt en rettighed i henhold til direktivet, selv på et tidspunkt, hvor rettigheden er ophørt med at have virkninger, og hvor den berørte person ikke længere har status som »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.

52

Den modsatte fortolkning ville nemlig være til gavn for dem, der har begået svig eller misbrug af rettigheder, og som har formået at skjule svigen eller misbruget tilstrækkeligt længe, med risiko for at bringe det nævnte mål i fare.

53

I lyset af ovenstående betragtninger må det konkluderes, at det følger af en ordlyds-, sammenhængs- og formålsfortolkning af artikel 35 i direktiv 2004/38, at bestemmelsen kan finde anvendelse på foranstaltninger, der træffes vedrørende en rettighed, som den berørte person har haft i henhold til direktivet i en tidligere periode, selv om vedkommende på tidspunktet for vedtagelsen af foranstaltningerne ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.

54

Der kan ikke drages nogen anden konklusion af præmis 64 og 67 i dom af 10. september 2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693). I disse præmisser fastslog Domstolen, at retspraksis – hvoraf det fremgår, at fra det øjeblik, hvor tredjelandsstatsborgeren, som er familiemedlem til en unionsborger, i medfør af direktiv 2004/38 har ret til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten, kan denne medlemsstat kun begrænse denne ret under overholdelse af direktivets artikel 27 og 35 – ikke finder anvendelse i en situation, hvor tredjelandsstatsborgeren ikke længere har en opholdsret i henhold til direktivet og ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.

55

Domstolen har herved ikke haft til hensigt at begrænse det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 35 i direktiv 2004/38 til den periode, hvor den pågældende opholder sig på en medlemsstats område i medfør af direktivets bestemmelser og har status som »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.

56

Det fremgår nemlig af en samlet læsning af præmisserne i dom af 10. september 2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693), at Domstolen blot sondrede mellem på den ene side de tilfælde, hvor der er tale om en begrænsning af rettighederne i henhold til direktiv 2004/38 af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed efter direktivets artikel 27, og hvor en sådan rettighed mistes, fordi der er tale om svig eller misbrug af rettigheder, efter direktivets artikel 35, og på den anden side den situation, der sigtes til i direktivets artikel 15, og som var omhandlet i den sag, der gav anledning til den nævnte dom, hvor en opholdsret mistes af andre grunde, f.eks. fordi den unionsborger, som tredjelandsstatsborgeren havde ledsaget eller sluttet sig til som familiemedlem, udrejser.

57

For det andet skal rækkevidden af den beføjelse, som artikel 35 i direktiv 2004/38 tillægger medlemsstaterne, fastlægges i lyset af den forelæggende rets spørgsmål. Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, om bestemmelsen tillægger medlemsstaterne en beføjelse til at undersøge tilfælde af svig eller misbrug af rettigheder, der kan føre til, at det blot fastslås, at der foreligger svig eller misbrug, uden at det nødvendigvis indebærer nægtelse, annullation eller tilbagekaldelse af en rettighed i henhold til direktivet.

58

Herved bemærkes indledningsvis, at det følger af den brede formulering af artikel 35 i direktiv 2004/38, der er henvist til i denne doms præmis 39, at EU-lovgiver har givet medlemsstaterne en vis skønsmargen ved udøvelsen af beføjelsen til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til direktivet. Som det fremgår af selve bestemmelsens ordlyd, er udøvelsen af beføjelsen imidlertid begrænset af proportionalitetsprincippet og de proceduremæssige garantier i direktivets artikel 30 og 31.

59

Artikel 35 i direktiv 2004/38 definerer herved ikke de »nødvendige foranstaltninger«, som medlemsstaterne kan træffe til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til direktivet.

60

Endvidere forudsætter konstateringen af svig eller misbrug af rettigheder, som er et nødvendigt trin forud for en eventuel vedtagelse af en afgørelse om nægtelse, annullation eller tilbagekaldelse af en rettighed i henhold til direktiv 2004/38, logisk set, at det kontrolleres, om der foreligger en sådan svig eller et sådant misbrug, som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 82 i forslaget til afgørelse.

61

Denne kontrol kræver ifølge Domstolens praksis, at der foretages en individuel vurdering i det foreliggende tilfælde (jf. i denne retning dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl., C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 52).

62

Endelig må det antages, at en sådan individuel vurdering, der foretages i henhold til artikel 35 i direktiv 2004/38, kan føre til, at det konstateres, at der ikke er påvist svig eller misbrug af rettigheder.

63

Det skal derfor lægges til grund, at artikel 35 i direktiv 2004/38 implicit, men nødvendigvis giver medlemsstaterne beføjelse til at undersøge en mistanke om svig eller misbrug af rettigheder og til i givet fald at fastslå, at der foreligger svig eller misbrug, uden nødvendigvis efterfølgende at træffe foranstaltninger til at nægte, annullere eller tilbagekalde en rettighed i henhold til direktivet.

64

For det tredje og sidste skal det, for så vidt som det fremgår af sagsakterne for Domstolen, at konstateringen af, at der er tale om et proformaægteskab i tvisten i hovedsagen, kan føre til en efterfølgende tilbagekaldelse af R.S.s naturalisation og dermed til, at han mister sin status som unionsborger, bemærkes, at artikel 20 TEUF ikke er til hinder for, at en medlemsstat tilbagekalder en unionsborgers statsborgerskab i denne medlemsstat, som er erhvervet ved naturalisation, når dette er opnået svigagtigt, under forudsætning af at denne beslutning om tilbagekaldelse overholder proportionalitetsprincippet (dom af 2.3.2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, præmis 59).

65

I lyset af alle de ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 35 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at den giver de kompetente myndigheder i en medlemsstat mulighed for at foretage en undersøgelse og i givet fald fastlægge eller konkludere, at en person, der tidligere har haft en afledt ret til at færdes og opholde sig i henhold til direktivet, har gjort sig skyldig i svig eller misbrug af rettigheder, selv om den pågældende har erhvervet statsborgerskab i medlemsstaten, og vedkommendes ophold i medlemsstaten på tidspunktet for undersøgelsen ikke længere er baseret på direktivet.

66

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 35 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF

skal fortolkes således, at

den giver de kompetente myndigheder i en medlemsstat mulighed for at foretage en undersøgelse og i givet fald fastlægge eller konkludere, at en person, der tidligere har haft en afledt ret til at færdes og opholde sig i henhold til direktiv 2004/38, har gjort sig skyldig i svig eller misbrug af rettigheder, selv om den pågældende har erhvervet statsborgerskab i medlemsstaten, og vedkommendes ophold i medlemsstaten på tidspunktet for undersøgelsen ikke længere er baseret på direktivet.