1

Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 49 TEUF og artikel 5, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1535 af 9. september 2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EUT 2015, L 241, s. 1), idet Ungarn har vedtaget

2

Artikel 49 TEUF er sålydende:

»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.

Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet vedrørende kapitalen indebærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber i den i artikel 54 anførte betydning, på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.«

3

Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2015/1535 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

[...]

[...]

4

Direktivets artikel 5, stk. 1, første afsnit, fastsætter:

»Med forbehold af artikel 7 meddeler medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde oplysning om den relevante standard vil være tilstrækkelig. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.«

5

§ 27/A i lov om minedrift er affattet således:

»(1)   I henhold til sine beføjelser med hensyn til forvaltningen af landets råstoffer følger minetilsynsmyndigheden [(Ungarn)] nøje de nationaløkonomiske processer, der knytter sig til forskning, udvinding, handel og anvendelse af råstoffer. Minetilsynsmyndigheden kontrollerer i denne forbindelse, om der foreligger en situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning.

(2)   Hvis den månedlige værdi af prisindekset for byggematerialeindustrien, offentliggjort af [Központi Statisztikai Hivatal (det centrale kontor for statistik, Ungarn)] [...] viser en prisstigning på råmaterialer til byggesektoren på mindst 5% i forhold til samme periode året før – og dette sker mindst to gange inden for 12 måneder – kan [minetilsynsmyndighedens] direktør ved dekret erklære, at der foreligger en situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning.

[...]

(4)   Det i § 2 nævnte dekret skal præcisere varigheden af den situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, som ikke kan overstige ét år.

[...]«

6

§ 27/B i lov om minedrift fastsætter:

»(1)   Ved dekret specificerer [minetilsynsmyndighedens] direktør for så vidt angår de mineområder, der er etableret med henblik på udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren og råder over mindst 5000000 m3 råstoffer, der kan udvindes,

så længe den situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, består.

[...]

(5)   I tilfælde af manglende overholdelse af kravene i stk. 1, litra b) og c), som er fastsat i det i stk. 1 omhandlede dekret, inddrager minetilsynsmyndigheden minedriftstilladelsen fra mineoperatøren.«

7

Lovens § 27/C bestemmer:

»(1)   I en situation, der begrunder en markedsovervågningsforanstaltning, er mineselskabet som omhandlet i stk. 2 og 3 pligtigt at betale den supplerende råstofafgift, der er fastsat i denne paragraf.

(2)   En supplerende råstofafgift skal betales af et selskab, der

[...]

(5)   Den betalingspligtige person er i henhold til stk. 2 forpligtet til at betale en supplerende råstofafgift ved salg af varer, der tjener som byggemateriale, der er udvundet eller forarbejdet af denne, hvis den salgspris pr. ton, der er anført i regnskabsdokumentet, eksklusive merværdiafgift [(moms)], overstiger den referenceenhedspris pr. ton, der er fastsat i dekretet udstedt af [minetilsynsmyndighedens direktør]. Den supplerende råstofafgift svarer til 90% af produktet af den solgte mængde ganget med differencen mellem salgsprisen pr. ton og referenceenhedsprisen pr. ton. Den salgspris, der er anført i regnskabsdokumentet, kan ikke omfatte serviceomkostningerne, og salgsprisen må ikke nedsættes med omkostningerne ved tjenesteydelsen.

[...]«

8

Dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 blev oprindelig vedtaget med virkning fra den 9. juli 2021, og kun så længe covid-19-pandemien varede. Disse dekreters retsvirkninger blev imidlertid forlænget flere gange på grund af krigen i Ukraine, således at de fortsat var gældende på tidspunktet for det foreliggende traktatbrudssøgsmål.

9

§ 1 i dekret nr. 404/2021 bestemmer:

»(1)   Som en undtagelse fra [a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (lov CXCIV af 2011 om Ungarns økonomiske stabilitet)] skal en supplerende råstofafgift skal betales af et selskab, der

og hvis

(2)   Den betalingspligtige som omhandlet i stk. 1, der indvinder, udvinder, forarbejder eller fremstiller

[...]

– eksklusive moms – til anvendelse som byggematerialer, skal som supplerende råstofafgift betale 90% af differencen mellem sin faktiske omsætning og den omsætning, der beregnes på basis af den solgte mængde og den i dette stykke fastsatte pris.

[...]

(3)   Hvis sælgeren ved salget af de produkter, der er opregnet i stk. 2, ikke er pligtig at betale den supplerende råstofafgift, skal sælgeren stræbe efter en rimelig fortjenstmargen under hensyntagen til de værdier, der er angivet i stk. 2 og 2a.

(4)   Hvis en sælger, der ikke skal betale den supplerende råstofafgift, anvender en prispolitik, der har til formål at opnå en urimelig fortjeneste i strid med bestemmelserne i stk. 3, kan Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(den nationale skatte‑ og toldmyndighed, Ungarn)] indlede en administrativ skattesag.

[...]

(7)   I dette dekret forstås ved primær aktivitet som omhandlet i stk. 1 den aktivitet, som selskabet har udøvet som primær aktivitet på et hvilket som helst tidspunkt i 2019.«

10

§ 1, stk. 1 til stk. 3a, i dekret nr. 405/2021 bestemmer:

»(1)   På baggrund af den usædvanlige situation, som coronaviruspandemien har forårsaget, vedtager minetilsynsmyndigheden for så vidt angår mineområder etableret med henblik på udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren en beslutning om at pålægge mineselskaber

[...]

(2)   Et mineselskab, der igangsætter den operationelle udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren, kan nedsætte udvindingsmængden med tilladelse fra minetilsynsmyndigheden. Mineselskabet kan indgive sin anmodning om nedsættelse af udvindingsmængden senest den 20. i måneden efter udløbet af den etårige frist for igangsættelse af udvinding, der er fastsat i stk. 1.

(2a)   Nedsættelse af udvindingsmængden kan tillades, hvis:

(3)   Hvis udvindingen ikke igangsættes i overensstemmelse med stk. 1, med undtagelse af de tilfælde, der er fastsat i stk. 3a, fratager minetilsynsmyndigheden mineselskabet dets udvindingsrettighed og tildeler i stedet Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(Ungarns statslige holdingselskab)] udvindingsrettigheden i det pågældende mineområde, således at dette selskab udøver ejendomsrettigheden i den ungarske stats navn.

(3a)   Minetilsynsmyndigheden fratager ikke mineselskabet udvindingsrettigheden, hvis dette selskab godtgør, at der foreligger en grund til ikke at anvende denne regel, jf. stk. 2a.«

11

Den 6. april 2022 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Ungarn, hvori den rejste tvivl om, hvorvidt dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 samt lov CXXXVI af 2021, der indsatte §§ 27/A, 27/B og 27C i lov om minedrift, var forenelig med bl.a. artikel 49 TEUF og artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535.

12

Ifølge denne institution havde dekret nr. 404/2021 dels fastsat officielle priser, der var lavere end markedspriserne, for visse råmaterialer til byggesektoren, såsom sand, grus og cement, dels pålagt de største virksomheder, der udvandt eller fremstillede disse materialer, og som næsten alle var ejet af selskaber med hjemsted i andre medlemsstater, at betale en afgift, en såkaldt »supplerende råstofafgift« på 90% af differencen mellem den referencepris, der var fastsat ved dette dekret, og den faktiske salgspris for disse råmaterialer. Samtidig var de virksomheder, som de nævnte dekreter fandt anvendelse på, ifølge Kommissionen forpligtet til i medfør af dekret nr. 405/2021 at opretholde en minimumsudvindingsmængde, der blev fastsat af regeringen, for ikke at miste deres minedriftstilladelse. Lov CXXXVI af 2021 havde bemyndiget minetilsynsmyndighedens direktør til at træffe lignende foranstaltninger.

13

I sit svar af 13. juni 2022 bestred Ungarn, at landet havde begået de overtrædelser, som var blevet nævnt i åbningsskrivelsen. Denne medlemsstat gjorde navnlig gældende, at den supplerende råstofafgift var en skat, at de omtvistede bestemmelser var begrundet i tvingende almene hensyn, og at de kun begrænsede etableringsfriheden på en forholdsmæssig måde.

14

Den 26. januar 2023 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for Ungarn, hvori den i det væsentlige fastholdt de argumenter, som den havde fremført i åbningsskrivelsen. Institutionen opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra modtagelsen heraf.

15

Ved skrivelse af 30. marts 2023 besvarede Ungarn den begrundede udtalelse og gentog, at der ikke var grundlag for de påtalte traktatbrud.

16

Kommissionen fandt ikke dette svar overbevisende og anlagde derfor nærværende traktatbrudssøgsmål den 23. februar 2024.

17

Til støtte for søgsmålet har Kommissionen påberåbt sig to klagepunkter, der henholdsvis vedrører en tilsidesættelse af artikel 49 TEUF og en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535.

18

Hvad indledningsvis angår dekret nr. 404/2021 har Kommissionen anført, at der i dettes § 1, stk. 2, er fastsat en referencepris for fem råmaterialer til byggesektoren, nemlig kalibreret sand, kalibreret grus, kalibreret vejgrus, ukalibreret vejgrus og cement. Ved salg til en pris, der overstiger denne pris, skal den pågældende virksomhed betale den supplerende råstofafgift, der er indført ved dette dekret, og som svarer til 90% af differencen mellem virksomhedens faktiske omsætning og den omsætning, der kan beregnes på grundlag af den solgte mængde og den nævnte referencepris.

19

Hvad dernæst angår dekret nr. 405/2021 har denne institution anført, at i henhold til dettes § 1, stk. 1, 2 og 2a, pålægger minetilsynsmyndigheden mineselskaberne at igangsætte den faktiske udvinding inden et år og med mindst 50% af den maksimale udvindingsmængde, der er tilladt ifølge den tekniske driftsplan for udvindingen, eller med 100% af denne udvindingsmængde, afhængigt af hvornår denne plan blev opnået (herefter »minimumsudvindingsforpligtelsen«). Den relevante minimumsudvindingsmængde kan kun nedsættes efter tilladelse fra denne myndighed, når mineselskabet har været udsat for force majeure, eller der foreligger en anden ydre tvingende årsag. Uden en sådan tilladelse vil et mineselskab, der ikke overholder sin minimumsudvindingsforpligtelse, få sin minedriftstilladelse inddraget.

20

Hvad endelig angår lov om minedrift giver denne lovs §§ 27/A – 27/C minetilsynsmyndighedens direktør beføjelse til at vedtage foranstaltninger svarende til dem, der er fastsat i dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021. Det forhold, at denne myndigheds direktør ikke traf sådanne foranstaltninger, selv om betingelserne herfor var opfyldt, kan forklares med den omstændighed, at den ungarske lovgiver på grund af krigen i Ukraine forlængede anvendelsesperioden for disse dekreter, som oprindeligt var begrænset til covid-19-pandemien.

21

Kommissionen er af den opfattelse, at alle disse foranstaltninger medfører, at etableringsfriheden begrænses.

22

Kommissionen har i denne forbindelse anført, at den under den administrative traktatbrudsprocedure konstaterede, at de priser, der er fastsat i § 1, stk. 2, i dekret nr. 404/2021, altid havde været lavere end markedspriserne for alle de deri nævnte råmaterialer.

23

Kommissionen har ligeledes konstateret, at kun 4 af de 340 virksomheder, der er aktive i de ved dette dekret definerede erhvervssektorer i Ungarn, skal betale den supplerende råstofafgift, og at disse førstnævnte med en enkelt undtagelse ejes af en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat. Selv om disse 4 virksomheder kun udgør 1,2% af de i alt 340 virksomheder, har de dog tilsammen 25% af markedsandelene i disse erhvervssektorer.

24

De virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, er tvunget til at sælge deres produkter til den pris, der er fastsat i dekret nr. 404/2021, for at undgå at skulle betale 90% af differencen mellem denne pris og markedsprisen i form af denne afgift. Ifølge Kommissionen tvinger dette disse virksomheder, i modsætning til dem, der ikke skal betale den nævnte afgift, til at operere med tab. Dekret nr. 405/2021 forstærker denne virkning, for så vidt som de virksomheder, der skal betale den pågældende afgift, for ikke at få inddraget deres minedriftstilladelse skal opfylde den minimumsudvindingsforpligtelse, der er fastsat i dette dekret, selv om de opererer med tab.

25

Kommissionen har gjort gældende, at disse to dekreter under disse omstændigheder, såvel hver for sig som samlet, af tre grunde hindrer eller gør det mindre attraktivt for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, at udøve deres etableringsfrihed.

26

For det første gør disse regler det vanskeligere for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, og som overvejer at gå ind på det ungarske marked, at få adgang til dette marked. Desuden er de i henhold til dekret nr. 405/2021 forpligtet til inden for et år at nå op på den udvindingsmængde, der svarer til minimumsudvindingsforpligtelsen, mens dekret nr. 404/2021 i høj grad vanskeliggør eller endog udelukker opnåelse af overskud.

27

For det andet gør indførelsen af nye betingelser for udøvelse af økonomisk virksomhed det mindre attraktivt eller endog umuligt for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, og som allerede er til stede på det ungarske marked, at udøve deres etableringsfrihed, eftersom deres overskud begrænses betydeligt. Det er endog muligt, at de skal operere med tab.

28

For det tredje følger det af præmis 53 i dom af 21. december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), at udøvelsen af etableringsfriheden i princippet indebærer, at de erhvervsdrivende ikke alene har frihed til at fastlægge arten og omfanget af den økonomiske aktivitet, som vil blive udøvet i værtsmedlemsstaten, men også friheden til senere at indskrænke omfanget af denne aktivitet. Minimumsudvindingsforpligtelsen umuliggør imidlertid udøvelsen af dette aspekt af etableringsfriheden.

29

Endelig medfører den omhandlede lovgivning indirekte forskelsbehandling, eftersom den med en enkelt undtagelse finder anvendelse på virksomheder, der ejes af selskaber med hjemsted i andre medlemsstater.

30

Ungarn er af den opfattelse, at Kommissionen med urette baserer sin konklusion om, at der foreligger et traktatbrud, på en kumulativ anvendelse af de nationale regler, der er omhandlet i det foreliggende søgsmål.

31

Ifølge denne medlemsstat kan virkningerne af dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 således ikke kumuleres, da de ikke kan anvendes samtidigt.

32

Dekret nr. 405/2021 vedrører i henhold til dettes § 1, stk. 1, kun mineselskaber, som endnu ikke var påbegyndt deres faktiske udvindingsaktiviteter på datoen for dekretets ikrafttræden, dvs. den 9. juli 2021. Disse selskaber opfylder pr. definition ikke kriterierne vedrørende deres primære aktivitet i 2019 og deres nettoomsætning i samme år, hvilke kriterier dekret nr. 404/2021 henviser til med henblik på at identificere de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift.

33

I praksis vedrører den minimumsudvindingsforpligtelse, der er fastsat i dekret nr. 405/2021, således ikke de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, der er indført ved dekret nr. 404/2021.

34

Ifølge Ungarn fastsætter §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift i øvrigt kun en lovramme, der har til formål at give direktøren for den kompetente nationale myndighed beføjelse til undtagelsesvis og midlertidigt at fastsætte visse regler. Ikke alene er sådanne regler endnu ikke blevet vedtaget, men desuden er bestemmelserne i disse paragraffer og bestemmelserne i dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 ikke indholdsmæssigt identiske.

35

Hvad angår de argumenter, som Kommissionen har fremført med henblik på at godtgøre, at disse dekreter begrænser etableringsfriheden, har Ungarn for det første for så vidt angår de virksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat, og som påtænker at indtræde på det ungarske marked, anført, at minimumsudvindingsforpligtelsen finder anvendelse på alle nye aktører på dette marked, hvad enten de er indenlandske eller ej, hvilket udelukker ethvert indgreb i etableringsfriheden.

36

Desuden fastsætter lov om minedrift som generel ordning en forpligtelse til at påbegynde den faktiske udvinding inden for en vis frist og, for så vidt angår miner af en vis størrelse, en forpligtelse til at nå en minimumsudvindingsmængde. Dekret nr. 405/2021 pålægger, set i forhold til denne generelle ordning, en skærpet udvindingsforpligtelse i en overgangsperiode, henset til en nødsituation, og denne lovs § 27/B tillader, ligeledes i en overgangsperiode, at fravige de regler, der normalt finder anvendelse. Det er ikke uforholdsmæssigt, at minimumsudvindingsmængden i en midlertidig situation overstiger det normalt gældende niveau.

37

Ungarn har for det andet for så vidt angår de virksomheder, der allerede er til stede på det ungarske marked, gjort gældende, at den supplerende råstofafgift er en afgift, der er baseret på neutrale kriterier, såsom nettoomsætningen i 2019 og den referencepris, der er fastsat ved dekret nr. 404/2021. For at sikre, at afgiftsbyrden forbliver forholdsmæssig, knytter sidstnævnte dekret afgiftsforpligtelsen til omsætningen. I denne henseende har Domstolen i præmis 50 i dom af 3. marts 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139), anerkendt, at omsætningen kan anses for et neutralt sondringskriterium, for så vidt som den udgør en relevant indikator for de afgiftspligtige personers bidragsevne.

38

Hvad for det tredje angår dom af 21. december 2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972), vedrører denne en anden sammenhæng end den, der er omhandlet i den foreliggende sag, hvorfor der ikke på grundlag af denne dom kan drages en generel konklusion om, at medlemsstaterne ikke inden for rammerne af deres kompetence kan vedtage foranstaltninger, der kan påvirke omfanget af virksomhedernes økonomiske aktivitet.

39

Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger indirekte forskelsbehandling, bunder det forhold, at de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, hovedsagelig er ejet af virksomheder etableret i andre medlemsstater, i specifikke kendetegn ved det ungarske marked, hvor de stærkeste virksomheder i den pågældende sektor tilfældigvis er udenlandske. I denne henseende kan den foreliggende sag sammenlignes med de sager, der gav anledning til domme af 3. marts 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) og Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).

40

I replikken har Kommissionen bestridt berettigelsen af Ungarns standpunkt om, at virkningerne af dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 ikke kan kumuleres, fordi disse dekreter ikke kan anvendes samtidigt. Ifølge Kommissionen fremgår det således af § 1, stk. 2 og 2a, i dekret nr. 405/2021, at virksomheder, der allerede driver udvindingsvirksomhed, er underlagt minimumsudvindingsforpligtelsen. Disse virksomheder er imidlertid også omfattet af dekret nr. 404/2021.

41

I denne forbindelse har Ungarn i duplikken anført, at en sådan fortolkning af denne § 1, stk. 2 og 2a, er fejlagtig, idet den udelukkende finder anvendelse på mineselskaber, der indleder en ny udvindingsaktivitet.

42

Ungarn har anerkendt, at det, henset til ordlyden af dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021, i princippet ikke er udelukket, at et mineselskab, der allerede er til stede på det ungarske marked, og som påbegynder en udvindingsaktivitet i en ny mine, er omfattet af begge disse dekreter. For det første vil minimumsudvindingsforpligtelsen i sådanne tilfælde imidlertid kun gælde for det nye sted. For det andet forholder det sig således, at eftersom anvendelsen af dekret nr. 405/2021 på et givet mineselskab afhænger af en afgørelse fra minetilsynsmyndigheden, forudsætter en kumulativ anvendelse af de to dekreter på de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, at disse virksomheder er omfattet af en sådan afgørelse. Ifølge de oplysninger, som minetilsynsmyndigheden har meddelt, har ingen af disse virksomheder imidlertid været genstand for en sådan afgørelse.

43

Kommissionen har desuden anført i replikken, at selv om §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift kun fastsætter en lovramme, der giver den kompetente nationale myndigheds direktør mulighed for at udstede regler, hvilket denne ikke hidtil har gjort, følger det af præmis 70 i dom af 5. juli 2007, Kommissionen mod Belgien (C-522/04, EU:C:2007:405), at skønt en medlemsstats myndigheder i praksis ikke anvender en national bestemmelse, der er i strid med EU-retten, kræver retssikkerhedshensyn ikke desto mindre, at denne bestemmelse ændres.

44

Hvad angår Ungarns argumenter vedrørende domme af 3. marts 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139) og Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140), har Kommissionen anført, at de sager, der gav anledning til disse domme, vedrørte progressive afgifter på omsætningen. Den supplerende råstofafgift er imidlertid ikke en afgift på omsætningen og har ikke en progressiv karakter.

45

Denne afgift er nemlig ikke en omsætningsafgift, da dens beregningsgrundlag ikke er baseret på omsætningen for de virksomheder, der skal betale den, idet denne omsætning kun er relevant for at fastlægge kredsen af omfattede virksomheder. Desuden er den eneste relevante omsætning den, som virksomhederne har haft i 2019, således at denne kreds af virksomheder, som for en stor dels vedkommende består af virksomheder, der ejes af selskaber etableret i andre medlemsstater, var kendt af de ungarske myndigheder på tidspunktet for vedtagelsen af dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 og ikke vil ændre sig afhængigt af deres årlige omsætning.

46

Disse regler for fastlæggelse af anvendelsesområdet for dekret nr. 404/2021 tyder på en diskriminerende hensigt, der består i at stille de virksomheder, der er omfattet af dette anvendelsesområde, i en mindre fordelagtig situation end dem, der ikke er omfattet af den supplerende råstofafgift, og som hovedsageligt ejes af ungarske statsborgere.

47

Den supplerende råstofafgift har i øvrigt ikke karakter af en progressiv afgift, for så vidt som de berørte virksomheder ikke er forpligtet til at betale den, så længe de overholder den pris, der er fastsat ved dekret nr. 404/2021, men så snart de overskrider denne pris skal betale afgiften i en størrelsesorden på 90% af differencen mellem nævnte pris og salgsprisen.

48

Sammenfattende indebærer fastlæggelsen af dette dekrets anvendelsesområde, selv om den strengt taget ikke er baseret på en sondring på grundlag af de berørte virksomheders nationalitet eller hjemsted, ifølge Kommissionen, åbenbart diskriminerende eller beskyttende aspekter og er derfor uforenelig med de grundlæggende friheder som omhandlet i dom af 9. maj 1985, Humblot (112/84, EU:C:1985:185, præmis 14).

49

I denne forbindelse har Ungarn i sin duplik indvendt, at den supplerende råstofafgift er en afgift med trinvis sats, idet visse virksomheder i kraft af omsætningstærsklen anses for afgiftspligtige, mens andre ikke anses for afgiftspligtige. Ungarn har tilføjet, at selv om denne afgift ikke har progressiv karakter, kan visse af konklusionerne i dommene af 3. marts 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) og Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), overføres på den foreliggende sag, navnlig det forhold, at omsætningen er en relevant indikator for den afgiftspligtiges bidragsevne.

50

Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af etableringsfriheden mindre attraktiv, betragtes som restriktioner for denne frihed som omhandlet i artikel 49 TEUF (dom af 25.4.2024, Edil Work 2 og S.T., C-276/22, EU:C:2024:348, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

51

I denne henseende er det ikke kun åbenlys forskelsbehandling begrundet i selskabernes hjemsted, som er forbudt, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre sondringskriterier reelt fører til det samme resultat (dom af 5.2.2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis, og af 4.10.2024, Staatssecretaris van Financiën (Rente af et koncerninternt lån),C-585/22, EU:C:2024:822, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

52

Med henblik på at vurdere, om bestemmelserne vedrørende dels forpligtelsen til at betale den supplerende råstofafgift, dels minimumsudvindingsforpligtelsen, der er fastsat i henholdsvis dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021, samt de tilsvarende bestemmelser i §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift som omhandlet i nærværende klagepunkt, er i strid med artikel 49 TEUF, skal det indledningsvis afgøres, om disse bestemmelsers virkninger skal undersøges både samlet og hver for sig, idet Kommissionen er af den opfattelse, at disse to typer forpligtelser kan finde anvendelse samlet, hvilket Ungarn har bestridt.

53

Det bemærkes, at det i overensstemmelse med fast retspraksis om bevisbyrden under en traktatbrudssag i henhold til artikel 258 TEUF påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (dom af 21.12.2023, Kommissionen mod Danmark (Maksimal parkeringsvarighed), C‑167/22, EU:C:2023:1020, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

54

Eksistensen af et traktatbrud kan imidlertid, såfremt det udspringer af vedtagelsen af lovgivning, hvis eksistens og anvendelse ikke bestrides, bevises ved hjælp af en juridisk analyse af bestemmelserne i denne lovgivning (dom af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti), C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 130 og den deri nævnte retspraksis).

55

I det foreliggende tilfælde udspringer det traktatbrud, som Kommissionen foreholder Ungarn, navnlig af vedtagelsen af dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021, hvis eksistens og anvendelse denne medlemsstat ikke bestrider, og hvis bestemmelser er genstand for en juridisk analyse i stævningen.

56

Det må derfor undersøges, om denne analyse har fornødent grundlag, idet det skal undersøges, om disse dekreters anvendelsesområder ratione personae, således som Kommissionen har gjort gældende, overlapper hinanden, således at de kan anvendes kumulativt på én og samme virksomhed.

57

Det fremgår af § 1, stk. 1 og 7, i dekret nr. 404/2021, at de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, er dem, hvis primære aktivitet i 2019 var udvinding eller fremstilling af visse råmaterialer til byggesektoren, og hvis nettoomsætning for dette år nåede eller oversteg tærsklen på 3 mia. ungarske forint (HUF) (ca. 7715000 EUR).

58

Hvad angår dekret nr. 405/2021 følger det af dettes § 1, stk. 1, at minetilsynsmyndigheden skal vedtage en afgørelse, der forpligter mineselskaberne til at påbegynde den faktiske udvinding i den pågældende mine inden for en frist på et år og i et omfang, der svarer til enten mindst 50% af den maksimale udvindingsmængde, der er tilladt i henhold til den tekniske udvindingsplan for dette område, når selskabet har fået denne plan inden dekretets ikrafttræden, eller 100% af denne mængde, når selskabet har fået planen efter dette tidspunkt.

59

Følgelig kan minimumsudvindingsforpligtelsen kun omfatte de mineselskaber, som endnu ikke var påbegyndt den faktiske udvinding i en given mine på tidspunktet for sidstnævnte dekrets ikrafttræden, dvs. den 9. juli 2021.

60

Som Ungarn med rette har gjort gældende, er disse selskaber imidlertid i praksis ikke forpligtet til at betale den supplerende råstofafgift, idet det personelle anvendelsesområde for dekret nr. 404/2021 udelukkende omfatter de virksomheder, hvis primære aktivitet i 2019 allerede var udvinding eller fremstilling af visse råmaterialer til byggesektoren.

61

Denne konklusion ændres ikke af Kommissionens argument om, at de mineselskaber, der allerede udøvede udvindingsaktiviteter, da dekret nr. 405/2021 trådte i kraft, er omfattet af dekretets § 1, stk. 2, første punktum. Ifølge denne institution har denne bestemmelse, eftersom den fastsætter betingelserne for nedsættelse af udvindingsmængden for det »mineselskab, der igangsætter den operationelle udvinding af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren«, en generel rækkevidde, som ikke er begrænset til de selskaber, der påbegynder deres faktiske udvindingsaktiviteter efter denne ikrafttræden.

62

Som Ungarn med rette har gjort gældende, følger det imidlertid af § 1, stk. 2, andet punktum, i dekret nr. 405/2021, at denne bestemmelse henviser til den frist på et år, der er fastsat i dette dekrets § 1, stk. 1, og som vedrører den faktiske påbegyndelse af udvindingen i en mine. Følgelig vedrører nævnte § 1, stk. 2, kun de mineselskaber, der påbegynder en sådan udvinding, og har ikke den generelle rækkevidde, som Kommissionen tillægger den.

63

Det må derfor fastslås, at denne institution ikke har løftet sin bevisbyrde som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 53, for så vidt angår den kumulerede anvendelse af dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 på de samme virksomheder.

64

Det er derfor ufornødent at undersøge, om den kumulerede anvendelse af disse dekreter i forhold til de virksomheder, der har hjemsted i andre medlemsstater end Ungarn, bevirker, at udøvelsen af deres etableringsfrihed i denne medlemsstat hindres eller gøres mindre attraktiv. Det skal derimod undersøges, om disse to dekreter, således som Kommissionen ligeledes har anført til støtte for sit søgsmål, hver for sig tilsidesætter etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF.

65

Henset til ovenstående betragtninger skal dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 med henblik på den foreliggende sag undersøges særskilt, inden det efterfølgende vurderes, om §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift tilsidesætter etableringsfriheden.

66

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt forpligtelsen til at betale den supplerende råstofafgift, der er fastsat i dekret nr. 404/2021, udgør en restriktion for etableringsfriheden, skal det for det første bemærkes, at Kommissionen uden at blive modsagt af Ungarn har anført, at de referencepriser, der er fastsat i dette dekrets § 1, stk. 2, under den administrative traktatbrudsprocedure altid har været lavere end markedspriserne for alle de materialer, der er nævnt heri.

67

For så vidt som størrelsen af denne afgift svarer til 90%, dvs. næsten hele forskellen mellem salgsprisen for de pågældende materialer og denne referencepris, følger det heraf, at den nævnte afgift i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 50, nødvendigvis gør udøvelsen af etableringsfriheden mindre attraktiv eller endog umulig, eftersom den kan hindre rentabiliteten af de investeringer, der foretages af de virksomheder, der skal betale den (jf. analogt dom af 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 36).

68

For det andet bemærkes, at Kommissionen, også uden at blive modsagt af Ungarn, har anført, at ud af de 340 virksomheder, der er aktive i Ungarn i den pågældende sektor, skal kun 4 betale den supplerende råstofafgift, og heraf ejes de 3 af et selskab, der er etableret i en anden medlemsstat.

69

Det følger ganske vist af princippet om medlemsstaternes skattemæssige autonomi, at uden for de områder, hvor EU-skatteretten er genstand for harmonisering, henhører fastlæggelsen af de grundlæggende kendetegn ved hver enkelt skat under medlemsstaternes skønsbeføjelse. Denne beføjelse skal imidlertid udøves under overholdelse af EU-retten (jf. i denne retning dom af 16.3.2021, Kommissionen mod Ungarn, C-596/19 P, EU:C:2021:202, præmis 44) og navnlig EUF-traktatens bestemmelser om etableringsfrihed (dom af 6.10.2022, Contship Italia, C-433/21 og C-434/21, EU:C:2022:760, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

70

En obligatorisk opkrævning, som fastsætter et sondringskriterium, der synes objektivt, men som, henset til dets særlige kendetegn, i de fleste tilfælde er til skade for selskaber, der har deres hjemsted i en anden medlemsstat end opkrævningsmedlemsstaten, og som befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med den situation, som selskaber, der har hjemsted i sidstnævnte stat, befinder sig i, udgør en indirekte forskelsbehandling på grundlag af selskabernes hjemsted, som er forbudt i henhold til artikel 49 TEUF og 54 TEUF (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Staatssecretaris van Financiën (Rente af et koncerninternt lån), C-585/22, EU:C:2024:822, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).

71

Dette er tilfældet for den supplerende råstofafgift, for så vidt som den hovedsageligt og på systematisk vis finder anvendelse på selskaber, der er etableret i andre medlemsstater end Ungarn.

72

I modsætning til hvad Ungarn har gjort gældende, følger denne situation navnlig ikke af anvendelsen af et neutralt beskatningskriterium, såsom omsætningen, til forskel fra den situation, der var omhandlet i de sager, der gav anledning til dom af 3.3.2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139, præmis 46), og af 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, præmis 66).

73

Som Kommissionen med rette har anført, tjener omsætningen i det foreliggende tilfælde nemlig ikke til at fastsætte beregningsgrundlaget for den supplerende råstofafgift, men alene til at identificere de virksomheder, der skal betale den. Som Ungarn har medgivet, svarer størrelsen af denne afgift desuden altid til 90% af forskellen mellem den referencepris, der er fastsat ved dekretet, og salgsprisen for de pågældende materialer, således at denne afgift ikke har en progressiv karakter.

74

Hertil kommer, at den supplerende råstofafgift, der blev indført i løbet af 2021 for en i princippet begrænset periode, nemlig under covid-19-pandemien, tager hensyn til en fast omsætning med henblik på at identificere de virksomheder, der skal betale den, nemlig den omsætning, som virksomhederne opnåede i 2019, skønt disse virksomheder fortsat var underlagt forpligtelsen til at betale denne afgift, i hvert fald indtil datoen for anlæggelsen af nærværende traktatbrudssøgsmål den 23. februar 2024.

75

Så længe virkningerne af dekret nr. 404/2021 forlænges, vil den supplerende råstofafgift således fortsat omfatte de samme fire virksomheder, hvoraf tre ejes af et selskab etableret i en anden medlemsstat, også selv om deres respektive omsætning efter 2019 ikke længere når tærsklen på 3 mia. HUF (ca. 7715000 EUR).

76

Omvendt er virksomheder, hvis omsætning har nået denne tærskel efter 2019, ikke blevet pålagt at betale denne afgift. Kommissionen har uden at blive modsagt af Ungarn anført, at de virksomheder, der ikke er pålagt afgiften, primært ejes af ungarske fysiske eller juridiske personer.

77

Den ordning, der er indført ved dekret nr. 404/2021, er således kendetegnet ved, at de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, i betragtning af reglerne for afgrænsningen af dette dekrets personelle anvendelsesområde altid vil være de samme, og at de desuden fortsat skal betale denne afgift uafhængigt af udviklingen i deres omsætning. Samtidig vil ingen anden virksomhed skulle betale afgift, selv om dens omsætning når op på eller overstiger den nævnte tærskel på 3 mia. HUF (ca. 7715000 EUR).

78

Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at den forpligtelse til at betale den supplerende råstofafgift, der er fastsat i dekret nr. 404/2021, udgør en restriktion for etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF.

79

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt minimumsudvindingsforpligtelsen udgør en restriktion for etableringsfriheden, bemærkes indledningsvis, at Kommissionen flere gange har hævdet, at dekretet indebærer, at de virksomheder, som det omfatter, er forpligtet til at nå eller opretholde en vis udvindingsmængde, selv om de er tvunget til at operere med tab for at undgå at skulle betale den supplerende råstofafgift i henhold til dekret nr. 404/2021.

80

Et sådant argument forudsætter, at de virksomheder, der er underlagt en sådan begrænsning af udvindingsmængden, også skal betale den supplerende råstofafgift. Som det fremgår af denne doms præmis 60, skal disse virksomheder imidlertid i praksis ikke betale den supplerende råstofafgift.

81

Hvad dernæst angår de virksomheder, der påtænker at påbegynde minedrift i Ungarn efter ikrafttrædelsen af dekret nr. 405/2021, dvs. de eneste virksomheder, der, således som det fremgår af denne doms præmis 59, er berørt af minimumsudvindingsforpligtelsen, har Kommissionen blot anført en generel betragtning om, at denne forpligtelse gør det vanskeligere for selskaber etableret i andre medlemsstater at få adgang til det ungarske marked.

82

Da der ikke foreligger nogen kumulativ virkning med forpligtelsen til at betale den supplerende råstofafgift, må det konstateres, at denne institution ved blot at påberåbe sig et sådant generelt argument ikke, således som det kræves i henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 50 og 53, har ført bevis for, at minimumsudvindingsforpligtelsen gør udøvelsen af etableringsfriheden mindre attraktiv.

83

Det skal i øvrigt bemærkes, således som Ungarn med rette har gjort gældende, at denne minimumsudvindingsforpligtelse finder anvendelse på alle mineselskaber, der indleder minedrift i Ungarn, hvad enten de er indenlandske eller ej. På dette punkt har Kommissionen ikke fremlagt nogen oplysninger, der kan godtgøre, at de selskaber, der er pålagt denne forpligtelse, hovedsagelig er selskaber, der er etableret i andre medlemsstater.

84

Endelig har Kommissionen gjort gældende, at minimumsudvindingsforpligtelsen er til hinder for, at mineselskaberne kan begrænse omfanget af deres økonomiske virksomhed, selv om det følger af dom af 21. december 2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 53), at etableringsfriheden indebærer, at de erhvervsdrivende bl.a. frit kan bestemme arten og omfanget af den økonomiske virksomhed, der skal udøves i værtsmedlemsstaten, samt friheden til efterfølgende at begrænse omfanget af denne virksomhed.

85

I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at det ikke følger af denne dom, at erhvervsdrivende, der indleder en virksomhed i en anden medlemsstat end den, hvor de er etableret, principielt ikke kan pålægges eventuelle forpligtelser med hensyn til bl.a. omfanget af virksomheden i værtsmedlemsstaten, forudsat at disse forpligtelser er forenelige med EU-retten. For at vurdere, om situationen er forenelig med etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF, skal der nemlig tages hensyn til de særlige kendetegn ved den nationale lovgivning, der indfører sådanne forpligtelser, således som det følger af den nævnte dom. I denne sammenhæng fremgår det af § 1, stk. 1, i dekret nr. 405/2021, at minimumsudvindingsforpligtelsen afhænger af»den maksimale udvindingsmængde, der var tilladt ifølge den første tekniske driftsplan« for udvindingen. Det må imidlertid konstateres, at Kommissionen ikke har fremlagt nogen præcise oplysninger herom, der gør det muligt for Domstolen at efterprøve den konkrete indvirkning, som denne forpligtelse i sig selv kan have på de berørte virksomheders udøvelse af etableringsfriheden.

86

Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen ikke har ført tilstrækkeligt bevis for, at minimumsudvindingsforpligtelsen udgør en restriktion for etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF.

87

Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift udgør en restriktion for etableringsfriheden, skal det bemærkes, at Kommissionen i stævningen blot har gjort gældende, at disse artikler indeholder foranstaltninger svarende til dem, der fremgår af dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021.

88

I denne forbindelse må det konstateres, at § 27/A i lov om minedrift i det væsentlige fastsætter betingelserne for, at minetilsynsmyndighedens direktør kan fastslå, at der foreligger en »situation, som begrunder en markedsovervågningsforanstaltning«.

89

I den periode, hvor en sådan situation gør sig gældende, har direktøren for denne myndighed beføjelse til, altid ved dekret, at vedtage foranstaltninger svarende til dem, der er fastsat i dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021. For det første giver denne lovs § 27/B nemlig denne direktør en mulighed for bl.a. at fastsætte en minimumsudvindingsforpligtelse for de miner, der opfylder visse betingelser. For det andet indfører nævnte lovs § 27/C en særlig afgift, der ligeledes benævnes »supplerende råstofafgift«, idet nævnte direktør ved dekret skal fastsætte referencepriserne for visse råmaterialer til byggesektoren.

90

På denne baggrund må det for det første konstateres, at §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift kun fastsætter en generel retlig ramme, der skal gennemføres ved hjælp af forskellige dekreter, som i givet fald vedtages af minetilsynsmyndighedens direktør. Det er ubestridt, at der på tidspunktet for anlæggelsen af nærværende sag ikke var vedtaget noget dekret i denne retning.

91

For det andet kan de foranstaltninger, der er omhandlet i denne lovs § 27/B og § 27/C, ganske vist sammenlignes med dem, der er fastsat i henholdsvis dekret nr. 405/2021 og nr. 404/2021, men de er ikke identiske med disse.

92

Hvad særligt angår ordningen vedrørende den supplerende råstofafgift skal det bemærkes, at dekret nr. 404/2021 selv fastsætter referencepriserne for beregningen af denne afgift, idet disse priser under den administrative traktatbrudsprocedure altid har været lavere end markedspriserne, således som det fremgår af denne doms præmis 66.

93

Derimod fastsætter nævnte lovs § 27/C ikke referencepriserne med henblik på beregningen af den i loven fastsatte afgift, idet disse priser skal fastsættes ved dekret udstedt af minetilsynsmyndighedens direktør. Det er derfor ikke sikkert, at de priser, der eventuelt fastsættes ved dette dekret, vil være lavere end markedspriserne.

94

Tilsvarende gælder, at selv om de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, der er indført ved dekret nr. 404/2021, således som det fremgår af denne doms præmis 74-77, altid vil være de samme, eftersom denne afgift er baseret på en omsætning, der er blevet fastlåst på et bestemt tidspunkt, kan de virksomheder, der skal betale afgiften i § 27/C i lov om minedrift, ændre sig over tid. Med henblik på at identificere de sidstnævnte virksomheder henviser denne bestemmelse nemlig til deres omsætning »i det andet regnskabsår før den situation, som begrunder en markedsovervågningsforanstaltning«, dvs. en omsætning, der ikke er blevet fastlåst på et bestemt tidspunkt.

95

Det følger af disse betragtninger, at grundene til, at det kan anses for godtgjort, at forpligtelsen til at betale den supplerende råstofafgift, der er fastsat i dekret nr. 404/2021, udgør en restriktion for etableringsfriheden, ikke kan overføres på den ordning, der er fastsat i § 27/C i lov om minedrift, eller i givet fald kun ville kunne overføres, hvis denne lovs §§ 27/A – 27/C allerede var blevet gennemført af minetilsynsmyndighedens direktør, hvilket ikke var tilfældet på tidspunktet for anlæggelsen af nærværende søgsmål og så meget desto mindre på tidspunktet for udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse.

96

Denne konklusion kan ikke anfægtes med støtte i den retspraksis, som Kommissionen har henvist til, således som den bl.a. fremgår af præmis 102 i dom af 26. juni 2019, Kommissionen mod Grækenland (C-729/17, EU:C:2019:534), hvorefter retssikkerhedsprincippet, selv om en medlemsstats myndigheder faktisk ikke anvender en national bestemmelse, der er i strid med EU-retten, ikke desto mindre kræver, at denne bestemmelse ændres.

97

Denne retspraksis kræver således, at det er ubestridt, at den pågældende bestemmelse er i strid med EU-retten, hvilket på nuværende tidspunkt ikke er tilfældet for §§ 27/A – 27/C.

98

Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift i mangel af gennemførelse heraf ved dekreter udstedt af minetilsynsmyndighedens direktør ikke i sig selv udgør en restriktion for etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF.

99

Kommissionen har anført, at Ungarn i sit svar på den begrundede udtalelse har påberåbt sig flere tvingende almene hensyn, som ifølge denne medlemsstat kan begrunde vedtagelsen og opretholdelsen af den supplerende råstofafgift.

100

Indledningsvis har Ungarn påberåbt sig genopretningen af økonomien og beskyttelsen af den nationale økonomi og dens vigtigste sektorer. Der er imidlertid tale om økonomiske mål, som ikke kan udgøre tvingende almene hensyn, heller ikke i en ekstraordinær situation såsom genopretningen af økonomien efter covid-19-pandemien, således som det fremgår af præmis 23 og 64 i dom af 13. juli 2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568).

101

Dernæst har Ungarn påberåbt sig bekæmpelsen af markedssvigt, opretholdelsen af programmet for boligbyggeri og bekæmpelsen af urimelig prispolitik, som er generelle og vage begreber, der er vanskelige at adskille fra de økonomiske mål, der er nævnt i den foregående præmis, og som denne medlemsstat ikke har præciseret indholdet af, og ej heller i hvilket omfang dekret nr. 404/2021 vil bidrage til at nå disse mål.

102

Endelig har Ungarn påberåbt sig formål, der ifølge Kommissionen udgør tvingende almene hensyn, der er anerkendt i EU-retten, nemlig forsyningssikkerheden samt beskyttelsen af forbrugerne og tjenesteydelsesmodtagerne.

103

Hvad i første række angår forsyningssikkerheden fastslog Domstolen i præmis 67 og 69 i dom af 13. juli 2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568), at et sådant formål kun kan påberåbes i tilfælde af en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, idet den præciserede, at formålet om at sikre forsyningssikkerheden til fordel for byggesektoren for så vidt angår visse råstoffer ikke kan anses for at henhøre under en sådan grundlæggende interesse.

104

Indledningsvis har Ungarn ikke godtgjort, at der foreligger en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod forsyningssikkerheden for så vidt angår de materialer, der er omhandlet i dekret nr. 404/2021. Selv hvis produktionsmængden af disse materialer i denne medlemsstat måtte være utilstrækkelig, er der intet til hinder for, at de importeres. I øvrigt har den ungarske regering heller ikke begrænset eksporten af disse materialer.

105

Dernæst er den i den foreliggende sag omhandlede lovgivning åbenbart uegnet til at sikre en sådan forsyningssikkerhed, idet den ved at forpligte de berørte virksomheder til at sælge med tab skader deres finansielle stabilitet og tilskynder dem til at indstille deres aktiviteter på det ungarske marked. Selv om det antages, at fastsættelsen af referencepriser forbedrer forsyningssikkerheden for råmaterialer til byggesektoren, er 75% af produktionen af disse materialer ikke underlagt dette krav.

106

Endelig har Ungarn ikke forklaret, hvorfor en sådan forsyningssikkerhed ikke kan sikres ved foranstaltninger, der er mindre restriktive for etableringsfriheden.

107

Hvad i anden række angår beskyttelsen af forbrugerne og tjenesteydelsesmodtagerne har Kommissionen anført, at Ungarn har gjort gældende, at størrelsen af de markedsandele, som de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, råder over, var en relevant faktor ved vurderingen af, om denne afgift var hensigtsmæssig og forholdsmæssig, og at anvendeligheden i forhold til nettoomsætningen er rettet mod virksomheder med tilstrækkelige markedsandele til at kunne begrænse produktionen og opretholde kunstigt høje salgspriser.

108

I denne forbindelse har Kommissionen påpeget, at hvis det virkelige formål med den supplerende råstofafgift var at bekæmpe ekstraordinære overskud, kan der med rette sættes spørgsmålstegn ved, hvorfor det alene er et meget lille antal virksomheder, der er aktive i den pågældende sektor, som er underlagt denne afgift.

109

Kommissionen har i øvrigt fremhævet, at det følger af § 1, stk. 4, i dekret nr. 404/2021, at hvis en sælger, der ikke skal betale denne afgift, følger en prispolitik, der har til formål at opnå en urimelig fordel, kan den nationale told- og skattemyndighed indlede en administrativ skatteprocedure mod sælgeren. Denne bestemmelse fastsætter således med henblik på at nå målet om at forebygge urimelige fortjenester en mindre restriktiv foranstaltning end pålæggelsen af nævnte afgift.

110

Ungarn har desuden ikke godtgjort, at de virksomheder, der skal betale den supplerende råstofafgift, har så store markedsandele, at de kan fordreje markedsvilkårene. De markedsfordrejende virkninger, som denne medlemsstat har beskrevet, kan sammenlignes med en situation, hvor der foreligger misbrug af dominerende stilling i henhold til artikel 102 TEUF, som i givet fald skal bekæmpes ved hjælp af konkurrenceretlige instrumenter. Der er i øvrigt verserende sager ved den ungarske konkurrencemyndighed mod virksomheder i den pågældende sektor.

111

Ungarn har bestridt Kommissionens argument om, at dekret nr. 404/2021 og nr. 405/2021 forfølger et rent økonomisk formål. Disse dekreter tager tværtimod sigte på forbrugernes og tjenesteydelsesmodtagernes interesser, idet de sikrer dels, at der er tilstrækkelige mængder råstoffer til rådighed for byggeindustrien, dels en prispolitik, der ikke er udtryk for misbrug.

112

De negative økonomiske virkninger mellem 2020 og 2021 som følge af covid-19-pandemien er ifølge Ungarn blevet forværret af visse markedsaktørers forretningspolitik med hensyn til produkter som sand og grus. Prisen på produkter fra udvindingsindustrien er i gennemsnit steget 20% i løbet af de seneste fem år, uafhængigt af det nationale udbud og den nationale efterspørgsel. I samme periode har de største erhvervsdrivende i sektoren for udvinding af vejgrus ikke alene øget deres omsætning betydeligt, men også deres resultat efter skat. De har derfor opnået ekstra indtjening ved at nyde godt af den ekstreme stigning i efterspørgslen fra andre aktører i byggesektoren.

113

Det er ifølge Ungarn ikke nødvendigt, således som Kommissionen har krævet, at fremlægge beviser for, at der er mangel på de pågældende materialer på det ungarske marked, da bekæmpelsen af sandsynligheden for en trussel mod forsyningssikkerheden for råmaterialer til byggesektoren ligeledes kan anses for et legitimt formål, når der er tegn på, at forsyningssikkerheden kan være i fare. Det er således ikke nødvendigt at afvente, at forsyningssikkerheden faktisk bringes i fare, for at en medlemsstat kan indføre passende og forholdsmæssige forebyggende foranstaltninger, der har til formål at imødegå en sådan risiko.

114

Hvad angår Kommissionens argumenter om, at dekret nr. 404/2021 er åbenbart uegnet til at sikre den nævnte forsyningssikkerhed, har Ungarn indvendt, at selv de virksomheder, der ikke er underlagt den supplerende råstofafgift, og som tegner sig for 75% af den samlede produktion af de pågældende materialer, skal tage hensyn til det prisniveau, der er fastsat i dekret nr. 404/2021, og tilstræbe en rimelig fortjenstmargen. Desuden ville det netop gå ud over forholdsmæssigheden, hvis pligten til at betale den supplerende råstofafgift blev pålagt alle de erhvervsdrivende og ikke kun dem, hvis markedsposition sætter dem i stand til at bære den.

115

Hvad endelig angår de konkurrenceretlige procedurer, som Kommissionen har nævnt, gør konkurrenceretten, selv hvis det antages, at den kan levere en løsning på illoyal priskonkurrence, det ikke muligt at sikre, at der er tilstrækkelige mængder af råmaterialer til byggesektoren til rådighed.

116

Som det fremgår af fast retspraksis, kan en begrænsning af etableringsfriheden kun tillades, hvis den for det første er begrundet i et tvingende alment hensyn, og for det andet overholder proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at den er egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det mål, den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål (dom af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Videregående uddannelse), C-66/18, EU:C:2020:792, præmis 178 og den deri nævnte retspraksis).

117

Det påhviler endvidere den pågældende medlemsstat at godtgøre, at disse kumulative betingelser er opfyldt (dom af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Videregående uddannelse), C-66/18, EU:C:2020:792, præmis 179 og den deri nævnte retspraksis).

118

I så henseende skal det tillige bemærkes, at de hensyn, der kan påberåbes af en medlemsstat som begrundelse, skal ledsages af de nødvendige beviser eller af en gennemgang af, hvorvidt den restriktive foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, er egnet og forholdsmæssig, samt af præcise oplysninger, der kan underbygge medlemsstatens argumentation (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis, og af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 101).

119

I det foreliggende tilfælde har Ungarn gjort gældende, at vedtagelsen af dekret nr. 404/2021 var nødvendig for at genoprette økonomien, beskytte den nationale økonomi og dens vigtigste sektorer, herunder ved at garantere forsyningssikkerheden for råmaterialer til byggesektoren, bevare og sikre programmet for boligbyggeri, bekæmpe markedssvigt, sikre retfærdige handelstransaktioner, bekæmpe illoyal prispraksis og beskytte tjenesteydelsesmodtagerne.

120

Denne medlemsstat har understreget, at der ikke er tale om rent økonomiske formål, idet dette dekret i sidste ende har til formål at varetage forbrugernes og tjenesteydelsesmodtagernes interesser ved at sikre, at der er adgang til råmaterialer til byggesektoren i tilstrækkelige mængder og til priser, der ikke er udtryk for misbrug.

121

Det fremgår af den nævnte medlemsstats skriftlige indlæg, at alle disse grunde i det væsentlige er støttet på de angivelige kombinerede virkninger af den ugunstige markedsudvikling som følge af covid-19-pandemien og mangel på disse materialer. Virkningerne af denne mangel skulle være blevet forværret af de største erhvervsdrivendes adfærd i den pågældende sektor, som således har opnået ekstraordinære fortjenester ved at udnytte den ekstreme stigning i efterspørgslen.

122

Det fremgår af fast retspraksis, at formål af rent økonomisk karakter ikke kan udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret ved EUF-traktaten (dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 123 og den deri nævnte retspraksis).

123

Dette gælder navnlig for hensyn, der er knyttet til fremme af den nationale økonomi eller til en velfungerende national økonomi (jf. i denne retning dom af 13.7.2023, Xella Magyarország, C-106/22, EU:C:2023:568, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis), såsom hensynet til genopretning af økonomien og beskyttelse af den nationale økonomi og dens vigtigste sektorer, som Ungarn har påberåbt sig i det foreliggende tilfælde.

124

Domstolen har derimod anerkendt, at en national lovgivning kan udgøre en begrundet restriktion for en grundlæggende frihed, når den er nødvendig af økonomiske hensyn, der forfølger et mål af almen interesse (dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 123 og den deri nævnte retspraksis).

125

Det følger imidlertid af Domstolens faste praksis, at når de tvingende hensyn af almen interesse, såsom den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, der er nævnt i artikel 52, stk. 1, TEUF, gør det muligt at fravige en grundlæggende frihed, der er fastsat i EUF-traktaten, skal de fortolkes strengt, hvorfor deres rækkevidde ikke kan fastlægges ensidigt af den enkelte medlemsstat uden Den Europæiske Unions institutioners kontrol. Disse hensyn kan derfor kun påberåbes, hvis der foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 59, af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed), C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis, samt af 13.7.2023, Xella Magyarország, C-106/22, EU:C:2023:568, præmis 66).

126

Hvad specifikt angår et formål, der er knyttet til forsyningssikkerheden, har Domstolen fastslået, at et sådant formål kun kan påberåbes, når der foreligger en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (dom af 13.7.2023, Xella Magyarország, C-106/22, EU:C:2023:568, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

127

Domstolen har imidlertid allerede i præmis 69 i dom af 13. juli 2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568), fastslået, at et formål om at sikre forsyningssikkerheden i byggesektoren med hensyn til visse råmaterialer, nemlig grus, sand og ler, der hidrører fra minedrift, ikke kan anses for at udgøre en »grundlæggende samfundsinteresse« som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i de to foregående præmisser.

128

På samme måde kan det formål, som Ungarn har påberåbt sig i den foreliggende sag, og som består i at garantere forsyningssikkerheden for materialer til byggesektoren, der er omfattet af den supplerende råstofafgift, der blev indført ved dekret nr. 404/2021, nemlig kalibreret sand, kalibreret grus, kalibreret vejgrus, ukalibreret vejgrus og cement, ikke anses for at udgøre et sådant »grundlæggende samfundshensyn« og dermed heller ikke for at udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion for etableringsfriheden.

129

Hvad angår formålet om at bevare og sikre programmet for boligbyggeri må det konstateres, at Ungarn i sine skriftlige indlæg ikke har givet den mindste oplysning om dette programs indhold og rækkevidde, hvilket, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 118, er i strid med den forpligtelse, der påhviler denne medlemsstat i så henseende.

130

Under alle omstændigheder er dette formål i lighed med formålene om bekæmpelse af markedssvigt, bekæmpelse af urimelig priskonkurrence og beskyttelse af forbrugerne og tjenesteydelsesmodtagerne, således som det fremgår af denne doms præmis 121, i det væsentlige baseret på de angivelige kombinerede virkninger af den ugunstige markedsudvikling som følge af covid-19-pandemien og en knaphed på de materialer, der er omfattet af den supplerende råstofafgift.

131

I denne henseende har Kommissionen foreholdt Ungarn, at denne medlemsstat ikke har fremlagt noget bevis for, at der foreligger en sådan knaphed på det ungarske marked.

132

Ungarn har imidlertid gjort gældende, at det ikke er nødvendigt at fremlægge sådanne beviser, da bekæmpelsen af sandsynligheden for en trussel mod forsyningssikkerheden for byggesektoren med hensyn til sådanne materialer ligeledes kan anses for et legitimt formål, når der er tegn på, at forsyningssikkerheden kan være i fare.

133

Dermed har denne medlemsstat for det første tilsidesat de forpligtelser, der er nævnt i denne doms præmis 117 og 118, og som påhviler den, når den påberåber sig tvingende almene hensyn for at begrunde en restriktion for etableringsfriheden.

134

For det andet har Ungarn ved blot at påberåbe sig en »sandsynlighed« for en trussel mod forsyningssikkerheden for visse materialer i byggesektoren ikke påberåbt sig en »reel« og »umiddelbar« trussel som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 126.

135

Det er derfor ikke godtgjort, at der foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og som gør det muligt at påberåbe sig tvingende almene hensyn, i forhold til de formål, der er nævnt i denne doms præmis 130.

136

Den restriktion for etableringsfriheden, der følger af forpligtelsen til at betale den supplerende råstofafgift, der er fastsat i dekret nr. 404/2021, er derfor ikke begrundet i nogen af de formål, som Ungarn har påberåbt sig.

137

Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF, idet den har vedtaget bestemmelserne om betaling af den afgift, der er indført ved dette dekret.

138

Følgelig skal det første klagepunkt delvist tages til følge, dvs. for så vidt som det vedrører den supplerende råstofafgift, der er fastsat i dekret nr. 404/2021.

139

Kommissionen har gjort gældende, at dekret nr. 404/2021 og §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift burde være blevet meddelt den som udkast i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535.

140

Kommissionen finder, at både dette dekret og §§ 27/A – 27/C er omfattet af begrebet »andre krav« som omhandlet i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra d), eftersom der er tale om regler med en »retligt bindende karakter«.

141

Desuden påvirker dekret nr. 404/2021 og §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift markedsføringen af de heri omhandlede råstoffer og råmaterialer til byggesektoren, dels ved at fastsætte officielle priser for disse produkter, dels ved at kræve betaling af den supplerende råstofafgift.

142

Kommissionens forklarende vejledning til direktiv 2015/1535 er i overensstemmelse med denne fortolkning, eftersom det heri præciseres, at begrebet »andet krav« omfatter betingelser, »der har indvirkning på et produkts livscyklus, fra markedsføringsperioden til fasen for håndtering eller bortskaffelse af det affald, som det frembringer«, idet disse betingelser skal kunne influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det.

143

Ungarn har gjort gældende, at det andet klagepunkt skal forkastes.

144

Det følger af artikel 5, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2015/1535, at medlemsstaterne straks sender Kommissionen ethvert »udkast til teknisk forskrift«, idet dette begreb, således som det fremgår af dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra g), bl.a. omfatter begrebet »andet krav«.

145

Nævnte direktivs artikel 1, stk. 1, litra d), definerer begrebet »andet krav« som et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det.

146

Definitionen af sidstnævnte begreb er derfor af en vis kompleksitet og kræver, således som generaladvokaten har anført i punkt 118 i forslaget til afgørelse, at en række kumulative betingelser er opfyldt.

147

Det bemærkes, således som det fremgår af denne doms præmis 53, at det under en traktatbrudssag i henhold til artikel 258 TEUF påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor.

148

Det er først, når Kommissionen har givet oplysninger, der fyldestgørende beviser, at det hævdede traktatbrud foreligger, at det påhviler medlemsstaten konkret og detaljeret at bestride de således fremlagte oplysninger og følgerne heraf (dom af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af naturområdet Doñana), C-559/19, EU:C:2021:512, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

149

Selv om Kommissionen i det foreliggende tilfælde til støtte for det andet klagepunkt i stævningen har anført, at dekret nr. 404/2021 og §§ 27/A – 27/C i lov om minedrift er omfattet af begrebet »andre krav« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra d), i direktiv 2015/1535, har den på ingen måde underbygget denne påstand, idet den i det væsentlige blot har anført, at der er tale om regler, der har en »retligt bindende karakter«, og som påvirker markedsføringen af råstoffer og råmaterialer til byggesektoren. Disse udsagn gør det imidlertid ikke muligt i tilstrækkelig grad at godtgøre grundene til, at disse ungarske retsakter er omfattet af dette begreb.

150

I mangel af en, end ikke kortfattet, analyse af de forskellige kumulative betingelser, der er opstillet i sidstnævnte bestemmelse i forhold til hver enkelt af disse retsakter, har Kommissionen således ikke givet Domstolen mulighed for at efterprøve, om det påståede traktatbrud foreligger.

151

På denne baggrund skal det fastslås, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 2015/1535.

152

Følgelig skal det andet klagepunkt forkastes.

153

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 TEUF, idet den har vedtaget de bestemmelser om betaling af en supplerende råstofafgift, der er indeholdt i dekret nr. 404/2021.

154

I øvrigt frifindes Ungarn.

155

I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.

156

Da Kommissionen i den foreliggende sag kun delvis har fået medhold i påstandene, bør hver part bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Femte Afdeling):