1.

I Den Europæiske Union sætter man meget lidt pris på dyrkning af genetisk modificerede organismer (GMO’er). I de 35 år, der er forløbet siden den første harmonisering af bestemmelserne om udsætning i miljøet af GMO’er ( 2 ), er der således kun givet tilladelse til dyrkning af en enkelt genetisk modificeret sort i EU, nemlig genetisk modificeret MON 810-majs fra virksomheden Monsanto (herefter »MON 810-majs«) ( 3 ). Denne tilladelse fik endvidere en afdæmpet modtagelse fra medlemsstaternes side. Nogle af dem traf nemlig foranstaltninger til at begrænse eller forbyde denne afgrøde ved hjælp af forskellige bestemmelser i den primære og den afledte EU-ret ( 4 ).

2.

I 2015 besluttede EU-lovgiver, henset til denne situation, i det væsentlige at give medlemsstaterne carte blanche til at begrænse eller forbyde dyrkning af GMO’er på deres område på betingelse af, at de indhenter den berørte økonomiske aktørs samtykke. Dette har medført, at der er opstået et system med »a la carte-dyrkning« af GMO’er i EU ( 5 ), inden for hvis rammer adskillige medlemsstater ( 6 ) har begrænset eller forbudt dyrkning af MON 810-majs på hele eller en del af deres område.

3.

Ti år senere er Domstolen nu blevet opfordret til i de foreliggende sager at bedømme gyldigheden af bestemmelserne om denne »a la carte-dyrkning« af GMO’er og lovligheden af det forbud mod dyrkningen af MON 810-majs, der er indført i Italien på grundlag af disse bestemmelser.

4.

Følgende fremgår af fjerde betragtning til direktiv 2001/18/EF ( 7 ):

»Levende organismer, som udsættes i miljøet i større eller mindre mængder til forsøg eller som kommercielle produkter, kan reproduceres i miljøet og overskride landegrænserne og derved få konsekvenser for andre medlemsstater. Følgerne for miljøet af sådanne udsætninger kan være uoprettelige.«

5.

Dette direktivs artikel 1 fastsætter:

»Formålet med dette direktiv er i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet at foretage en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt at beskytte menneskers sundhed og miljøet i forbindelse med:

[…]

6.

Det nævnte direktivs artikel 22 foreskriver:

»Medlemsstaterne kan ikke forbyde, begrænse eller forhindre markedsføring af GMO’er, der udgør eller indgår i produkter, og som opfylder kravene i dette direktiv, jf. dog artikel 23.«

7.

Samme direktivs artikel 33 med overskriften »Sanktioner« bestemmer følgende:

»Medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der skal anvendes ved overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv. Disse sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«

8.

Direktiv 2001/18 er blevet ændret ved navnlig direktiv (EU) 2015/412 ( 8 ).

9.

Følgende fremgår af femte til ottende betragtning til direktiv 2015/412:

10.

Ved dette direktivs artikel 1, nr. 2), indsættes artikel 26b og 26c i direktiv 2001/18 (herefter »de omtvistede bestemmelser«).

11.

Direktiv 2001/18, som ændret ved direktiv 2015/412 (herefter »direktiv 2001/18«), fastsætter i stk. 1-3 og stk. 8 i artikel 26b med overskriften »Dyrkning« følgende:

»1.   Under tilladelsesproceduren for en given GMO eller ved fornyelsen af tilladelsen kan en medlemsstat kræve, at det geografiske anvendelsesområde i den skriftlige tilladelse eller i tilladelsen tilpasses, med det resultat, at dyrkning skal være udelukket på hele eller en del af den pågældende medlemsstats område. Kravet meddeles Kommissionen […] Kommissionen forelægger straks medlemsstatens krav for anmelderen/ansøgeren og de øvrige medlemsstater. […]

2.   Inden 30 dage efter, at Kommissionen har forelagt dette krav, kan anmelderen/ansøgeren tilpasse eller bekræfte det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige anmeldelse/ansøgning.

Foreligger der ikke en bekræftelse, foretages tilpasningen af det geografiske anvendelsesområde i anmeldelsen/ansøgningen […]

[…]

3.   Hvis der ikke fremsættes et krav, jf. denne artikels stk. 1, eller hvis anmelderen/ansøgeren har bekræftet det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige anmeldelse/ansøgning, kan en medlemsstat vedtage foranstaltninger, der på hele eller dele af sit område begrænser eller forbyder dyrkningen af en GMO eller af en gruppe af GMO’er defineret ved afgrøde eller egenskab, til hvilke der tidligere er givet tilladelse i overensstemmelse med del C i dette direktiv eller [forordning nr. 1829/2003], forudsat at sådanne foranstaltninger er i overensstemmelse med EU-retten, begrundede, forholdsmæssige og ikkediskriminerende og i tillæg hertil er baseret på tungtvejende grunde, som f.eks. vedrører:

[…]

8.   Foranstaltninger, der vedtages i henhold til denne artikel, berører ikke den frie bevægelighed for tilladte GMO’er, der udgør eller indgår i produkter.«

12.

Dette direktivs artikel 26c med overskriften »Overgangsforanstaltninger« fastsætter:

»1.   Fra den 2. april 2015 til den 3. oktober 2015 kan en medlemsstat kræve, at det geografiske anvendelsesområde i en anmeldelse/ansøgning eller i en tilladelse, som er indgivet/meddelt i henhold til dette direktiv eller forordning (EF) nr. 1829/2003 inden den 2. april 2015 tilpasses. Kommissionen forelægger straks medlemsstatens krav for anmelderen/ansøgeren og de øvrige medlemsstater.

2.   Hvis anmeldelsen/ansøgningen er under behandling, og anmelderen/ansøgeren ikke har bekræftet det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige anmeldelse/ansøgning inden for 30 dage fra meddelelsen af det krav, der er omhandlet i nærværende artikels stk. 1, tilpasses det geografiske anvendelsesområde i anmeldelsen/ansøgningen i overensstemmelse hermed. […]

3.   Hvis der allerede er meddelt tilladelse, og indehaveren af tilladelsen ikke har bekræftet det geografiske anvendelsesområde for tilladelsen senest 30 dage efter meddelelsen af det i nærværende artikels stk. 1 nævnte krav, tilpasses tilladelsen i overensstemmelse hermed. For en skriftlig tilladelse i henhold til dette direktiv ændrer den kompetente myndighed det geografiske anvendelsesområde i tilladelsen i overensstemmelse hermed og underretter Kommissionen, medlemsstaterne og indehaveren af tilladelsen, når dette er tilendebragt. For en tilladelse meddelt i henhold til [forordning nr. 1829/2003] ændrer Kommissionen beslutningen om tilladelse i overensstemmelse hermed uden at anvende proceduren i artikel 35, stk. 2, i nævnte forordning. Kommissionen giver medlemsstaten og indehaveren af tilladelsen meddelelse herom.

4.   Hvis der ikke er fremsat et krav, jf. nærværende artikels stk. 1, eller hvis en anmelder/ansøger eller, alt efter tilfældet, en indehaver af en tilladelse har bekræftet det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige ansøgning eller, alt efter tilfældet, tilladelse, finder artikel 26b, stk. 3-8, tilsvarende anvendelse.

5.   Nærværende artikel berører ikke dyrkningen af godkendte GMO-frø og godkendt planteformeringsmateriale, der var plantet lovligt, før dyrkningen af GMO’en blev begrænset eller forbudt i medlemsstaten.

6.   Foranstaltninger, der vedtages i henhold til denne artikel, berører ikke den frie bevægelighed for tilladte GMO’er, der udgør eller indgår i produkter.«

13.

Gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/321 ( 10 ), der er vedtaget på grundlag af artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18, bestemmer i artikel 1, at »[d]yrkning af [MON 810-majs] forbydes i de områder, der er opført i bilaget til denne afgørelse«.

14.

Blandt de områder, der er opført i bilaget til denne gennemførelsesafgørelse, optræder Italien som nr. 8.

15.

Forordning nr. 1829/2003 fuldender den retlige ramme for GMO’er bestemt til dyrkningsformål i hele Unionen som frø eller andet planteformeringsmateriale. Denne forordning har i overensstemmelse med ordlyden af artikel 1, stk. 1, litra a), heri til formål »at sikre et højt niveau for beskyttelsen af menneskers liv og sundhed, af dyrs sundhed og velfærd, af miljøet og af forbrugerinteresser i relation til genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende«.

16.

Ifølge artikel 34 i denne forordning kan der træffes beredskabsforanstaltninger, »[h]vis det er åbenbart, at produkter, som er tilladt ved denne forordning, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, eller hvis der på baggrund af en udtalelse fra Fødevaresikkerhedsautoriteten […] opstår et behov for omgående at suspendere eller ændre en tilladelse«.

17.

Artikel 35a i decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (lovdekret nr. 224 vedrørende gennemførelse af direktiv 2001/18 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer) af 8. juli 2003 ( 11 ) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »lovdekret nr. 224/2003«), bestemmer under overskriften »Sanktioner vedrørende afsnit IIIa« følgende i stk. 1-3:

»1.   Medmindre forholdet udgør en lovovertrædelse, anvendes en administrativ bøde på mellem 25000 og 75000 EUR over for enhver, der overtræder

2.   Lovovertræderen pålægges ved kendelse den accessoriske administrative sanktion om suspension, i op til seks måneder, af den tilladelse til dyrkning af GMO’er, som er meddelt ved markedsføringstilladelserne.

3.   Enhver, der overtræder forbuddene i stk. 1, har pligt til at destruere de GMO-afgrøder, der er ulovligt plantet, og til at genoprette markarealernes oprindelige status for egen regning og solidarisk med ejeren af markarealet og indehaverne af rettigheder i forbindelse med fast ejendom eller personelle brugsrettigheder til arealet, såfremt disse personer forsætligt eller ved uagtsomhed er skyldige i overtrædelsen på grundlag af de undersøgelser, som de organer, der har kontrolansvaret, har gennemført kontradiktorisk med de pågældende personer. Den i stk. 4 nævnte myndighed træffer ved kendelse beslutning om de foranstaltninger, som er nødvendige hertil, og den respektive frist, efter udløbet af hvilken myndigheden ex officio iværksætter dem på vegne af de forpligtede personer og inddriver de udlagte beløb.«

18.

Sagsøgeren i hovedsagen, Giorgio Fidenato, ejer landbrugsbedriften »In Trois«, som har hjemsted i Arba (provinsen Pordenone, Italien). I løbet af 2021 påbegyndte han trods det gældende forbud i Italien dyrkning af MON 810-majs på nogle af sine markarealer.

19.

Den 8. september 2021 blev der foretaget et kontrolbesøg på de pågældende arealer og udtaget stikprøver. Ved foranstaltning nr. 511800 af 14. oktober 2021 konstaterede Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (ministeriet for landbrugs-, fødevare- og skovpolitik), at der ved analysen af disse stikprøver var påvist forekomst af GMO’er, og pålagde sagsøgeren i hovedsagen i henhold til artikel 35a i lovdekret nr. 224/2003 inden for fem dage at destruere de GMO-afgrøder, der ulovligt var plantet på de pågældende markarealer, ved at knuse og nedgrave dem og at genoprette markarealernes oprindelige status for egen regning. Den 19. oktober 2021 skred medarbejdere fra Forestale (statens skovvæsen, Italien) efter at have konstateret, at sagsøgeren i hovedsagen ikke havde efterkommet pålægget, til destruktion af de unge MON 810-majsplanter.

20.

Sagsøgeren i hovedsagen anlagde sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (den regionale forvaltningsdomstol for Friuli Venezia Giulia, Italien) til prøvelse af denne afgørelse, idet han gjorde gældende, at den var blevet vedtaget på basis af regler, der ikke var i overensstemmelse med den primære EU-ret og Unionens retsorden. Denne regionale forvaltningsdomstol gav ikke sagsøgeren medhold.

21.

Sagsøgeren i hovedsagen har iværksat appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som er den forelæggende ret, idet han nærmere bestemt har gjort gældende, at direktiv 2001/18 ikke er gyldigt, for så vidt som det tillader medlemsstaterne at indføre et forbud mod dyrkning af en GMO, der er blevet tilladt, i det foreliggende tilfælde MON 810-majs, efter simpel og ikke nærmere begrundet anmodning til indehaveren af tilladelsen. Han har ligeledes hævdet, at dette forbud udgør en uforholdsmæssig begrænsning af friheden til at oprette og drive egen virksomhed.

22.

I denne henseende ønsker den forelæggende ret oplyst, om den mulighed, der er sikret ved de omtvistede bestemmelser, for, at medlemsstaterne kan forbyde dyrkning af GMO’er på deres område, uden at dette forbud er støttet på hensyn til sundhed eller miljø, er i overensstemmelse med den primære EU-ret, navnlig de grundlæggende friheder i det indre marked, friheden til at oprette og drive egen virksomhed og i det hele taget proportionalitetsprincippet. Den har påpeget, at de omtvistede bestemmelsers eventuelle ugyldighed kunne påvirke gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2016/321.

23.

Det er på denne baggrund, at Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

24.

I forbindelse med en anden sag pålagde en italiensk administrativ myndighed ( 12 ) ved kendelse af 19. juni 2023 i henhold til artikel 35a, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 224/2003 sagsøgeren i hovedsagen, Giorgio Fidenato, en administrativ bøde på 50000 EUR for at have overtrådt forbuddet mod at dyrke MON 810-majs i Italien.

25.

Ved et søgsmål anlagt den 18. juli 2023 gjorde sagsøgeren i hovedsagen indsigelse mod denne kendelse ved Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien), den forelæggende ret, som har kompetence til at træffe afgørelse i sager, der vedrører et beløb af 25000 EUR svarende til den sanktion, der pålægges for såning af GMO’er i provinsen Udine.

26.

Denne ret nærer navnlig tvivl om gyldigheden af direktiv 2001/18 og gennemførelsesafgørelse 2016/321, henset til de grundlæggende principper i EU-traktaten og EUF-traktaten. Den ønsker i denne forbindelse oplyst, om forbuddet mod at anvende de allerede tilladte frø er i overensstemmelse med det indre marked, hvis det udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, og om denne foranstaltning er i overensstemmelse med artikel 36 TEUF. Den forelæggende ret er ligeledes i tvivl om de omtvistede bestemmelsers gyldighed, henset til artikel 16, 18, 21 og 52 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og de internationale aftaler, som Unionen har indgået.

27.

På denne baggrund har Tribunale di Udine (retten i Udine) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

28.

Sagerne C-364/24 og C-393/24 er blevet forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen. Sagsøgeren i hovedsagerne, den italienske, den græske, den franske, den luxembourgske, den ungarske og den polske regering samt Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Der er ikke blevet afholdt retsmøde.

29.

De forelæggende retter ønsker nærmere bestemt oplyst, dels om de omtvistede bestemmelser og gennemførelsesafgørelse 2016/321 er gyldige ( 13 ), dels hvordan denne gennemførelsesafgørelse skal fortolkes ( 14 ).

30.

Min bedømmelse falder i tre dele. Efter en række indledende bemærkninger om forbuddet mod dyrkningen af GMO’er i henhold til de omtvistede bestemmelser og gennemførelsesafgørelse 2016/321 behandler jeg spørgsmålet om, hvorvidt de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, hvorefter jeg undersøger de spørgsmål, der er fælles for de to præjudicielle forelæggelser, og som vedrører gyldigheden af de omtvistede bestemmelser og gennemførelsesafgørelse 2016/321, samt de to spørgsmål i sag C-393/24 vedrørende fortolkningen af denne afgørelse.

31.

Før jeg undersøger formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål og realitetsbehandlingen af dem, vil jeg fremsætte nogle bemærkninger om medlemsstaternes mulighed for på grundlag af de omtvistede bestemmelser at indføre forbud ( 15 ) mod dyrkning af GMO’er.

32.

Ved direktiv 2015/412 blev de omtvistede bestemmelser føjet til direktiv 2001/18 med virkning fra den 2. april 2015. Disse bestemmelser fastsætter to ordninger, der muliggør forbud mod dyrkningen af en given GMO på hele eller en del af en medlemsstats område. For så vidt angår forskellene på de omtvistede ordninger består den primære forskel i, at anvendeligheden af den ordning, der er fastsat ved artikel 26b i direktiv 2001/18, ikke er begrænset i tid, mens ordningen i artikel 26c var en overgangsforanstaltning, der alene kunne anvendes i seks måneder efter ikrafttrædelsen af direktiv 2015/412. Endvidere kunne den ordning, der er fastsat i sidstnævnte bestemmelse, anvendes på alle de tilladelser, der blev meddelt inden den 2. april 2015, mens den førstnævnte alene kan finde anvendelse under tilladelsesproceduren for en given GMO eller ved fornyelsen af tilladelsen.

33.

Uanset disse forskelle ligner de to ordninger, der er fastsat i de omtvistede bestemmelser, hinanden og fastsætter i det væsentlige begge muligheden for, at en medlemsstat kan forbyde dyrkning af en GMO, efter at det geografiske anvendelsesområde i en indgivet anmeldelse/ansøgning eller i en meddelt tilladelse er blevet tilpasset. Dette forbud kan indføres i et eller to trin alt efter den berørte økonomiske aktørs situation (anmelder/ansøger eller indehaver af den allerede meddelte tilladelse), henset til den af en medlemsstat krævede tilpasning af det geografiske anvendelsesområde i en indgivet anmeldelse/ansøgning eller i en meddelt tilladelse. Hvis denne aktør ikke modsætter sig den krævede tilpasning (idet vedkommende bekræfter det geografiske anvendelsesområde i sin anmeldelse/oprindelige ansøgning/tilladelse), kræver forbuddets ikrafttræden ikke vedtagelse af en national foranstaltning (første trin). Når den berørte økonomiske aktør derimod modsætter sig denne tilpasning og dermed indførelsen af det forlangte forbud mod dyrkningen (idet vedkommende bekræfter det geografiske anvendelsesområde i sin anmeldelse/oprindelige ansøgning/tilladelse), skal den berørte medlemsstat vedtage nationale foranstaltninger, som skal opfylde betingelserne i artikel 26b, stk. 3, i direktiv 2001/18 (andet trin).

34.

Jeg gør opmærksom på, at det i den foreliggende sag omhandlede forbud mod dyrkningen af MON 810-majs i Italien blev indført i henhold til en gennemførelsesafgørelse, som Kommissionen vedtog på grundlag af artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18, dvs. efter første trin af anvendelsen af overgangsordningen.

35.

Den græske regering har anført, at de forelæggende retter ikke har givet den fremstilling, der er fastsat i artikel 94 i Domstolens procesreglement, for hver bestemmelse i den primære ret, der er omhandlet i deres spørgsmål. Ligeledes har den italienske regering gjort gældende, at det første spørgsmål i sag C-393/24 skal afvises, for så vidt som den forelæggende ret ikke specifikt har fremstillet grundene til, at den nærer tvivl om de omtvistede bestemmelsers gyldighed.

36.

Jeg gør opmærksom på, at forelæggelsesafgørelsen skal indeholde de præcise grunde, der har ført den nationale ret til at rejse spørgsmålet om gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, og en redegørelse for de ugyldighedsgrunde, som efter dens opfattelse derfor foreligger. Dette krav fremgår ligeledes af artikel 94, litra c), i Domstolens procesreglement ( 16 ). Det følger for det første heraf, at Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse undersøger gyldigheden af en EU-retsakt eller visse af dennes bestemmelser, henset til de ugyldighedsgrunde, der er gengivet i forelæggelsesafgørelsen. For det andet medfører manglen på enhver angivelse af de præcise grunde, der har ført den forelæggende ret til at rejse spørgsmålet om gyldigheden af denne retsakt eller disse bestemmelser, at de spørgsmål, som vedrører gyldigheden heraf, må afvises ( 17 ).

37.

I den foreliggende sag er det min opfattelse, selv om fremstillingen af grundene er temmelig kortfattede for visse spørgsmåls vedkommende, at Domstolen i princippet råder over de oplysninger, der er nødvendige for at besvare de forelagte spørgsmål. Det forholder sig derimod efter min opfattelse anderledes med hensyn til det første spørgsmål i sag C-364/24 i det omfang, det vedrører de omtvistede bestemmelsers gyldighed, henset til artikel 2 TEUF og 3 TEUF. Selv om man med henblik på at fastslå rækkevidden af den undersøgelse, som Domstolen skal foretage, tager de anbringender, der er fremsat i forbindelse med tvisten i hovedsagen, og som er gengivet i forelæggelsesafgørelsen, i betragtning, er der nemlig ingen af de fremførte argumenter, der omhandler de omtvistede bestemmelsers gyldighed, henset til disse artikler i traktaten. Det er derfor min opfattelse, at denne del af det første spørgsmål i sag C-364/24 ikke kan antages til realitetsbehandling.

38.

Parlamentet har hævdet, at anmodningerne om præjudiciel afgørelse ikke opfylder de betingelser for antagelse til realitetsbehandling, der er fastlagt ved Foglia-dommen ( 18 ). Denne institution er af den opfattelse, at sagsøgeren i hovedsagerne har ønsket at konstruere de betingelser, der har udsat ham for virkningerne af forbuddet mod at dyrke de omhandlede genetisk modificerede frø på italiensk jord og navnlig for at blive pålagt at bortskaffe disse frø og at betale den ved italiensk lov fastsatte bøde.

39.

Jeg er ikke enig i Parlamentets synspunkt.

40.

Jeg vil påpege, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten eller gyldigheden af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante ( 19 ).

41.

Ganske vist skal en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF afvises, når det er åbenbart, at den procedure, der er fastsat i denne artikel, er blevet fordrejet og i stedet udnyttet til i virkeligheden at formå Domstolen til at tage stilling ved hjælp af en konstrueret tvist , således som det var tilfældet i den sag, der gav anledning til Foglia-dommen ( 20 ), som Parlamentet har påberåbt sig ( 21 ).

42.

For at en tvist kan kvalificeres som »konstrueret«, skal parterne i hovedsagen imidlertid have indgået en forhåndsaftale med henblik på at formå Domstolen til at tage stilling til et spørgsmål ( 22 ). Læsningen af anmodningerne om præjudiciel afgørelse gør det imidlertid ikke muligt at fastslå, at dette er tilfældet i den foreliggende sag. Dels er der nemlig intet, der tyder på, at sagsøgeren i hovedsagerne har handlet efter aftale med de administrative myndigheder, dels har disse pålagt ham forskellige sanktioner, om hvis realitet der ikke hersker tvivl. For at en tvist kan kvalificeres som »konstrueret«, er det efter min opfattelser under ingen omstændigheder tilstrækkeligt at fastslå, at en privatperson, som har overtrådt nogle gældende bestemmelser og har mærket de negative og virkelige konsekvenser af sin overtrædelse, har handlet i den hensigt at formå Domstolen til at bedømme disse bestemmelsers gyldighed.

43.

Under disse omstændigheder kan tvisterne i hovedsagerne ikke kvalificeres som »konstruerede« som omhandlet i Foglia-dommen ( 23 ), hvorfor anmodningerne om præjudiciel afgørelse må anses for at kunne antages til realitetsbehandling.

44.

Den franske regering har bestridt, at det første spørgsmål i sag C-364/24 og de tre første spørgsmål i sag C-393/24 kan antages til realitetsbehandling i det omfang, de vedrører gyldigheden af artikel 26b og artikel 26c, stk. 4, i direktiv 2001/18. Ifølge denne regering har de præjudicielle spørgsmål vedrørende disse bestemmelser ingen forbindelse med genstanden for tvisterne i hovedsagerne og fremstiller et problem af hypotetisk karakter. Den franske regering har fremhævet, at det forbud mod dyrkelse af MON 810-majs på italiensk område, hvoraf de to tvister i hovedsagerne udspringer, følger af gennemførelsesafgørelse 2016/321, som blev vedtaget på grundlag af artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18.

45.

Jeg er helt enig i denne regerings synspunkt.

46.

Det fremgår nemlig af selve ordlyden af artikel 267 TEUF, at den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, skal være »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan »[afsige] sin dom« i den sag, der verserer for den ( 24 ).

47.

I det foreliggende tilfælde er genstanden for tvisterne i hovedsagerne nærmere bestemt lovligheden af de sanktioner, som sagsøgeren i hovedsagerne er blevet idømt på grund af overtrædelse af det forbud mod dyrkningen af MON 810-majs på italiensk område, der blev indført i medfør af gennemførelsesafgørelse 2016/321. Denne afgørelse blev vedtaget på grundlag af artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18. Hverken dette direktivs artikel 26b eller artikel 26c, stk. 4, er grundlaget herfor, og forbuddet mod dyrkningen af MON 810-majs i Italien blev ikke indført efter regler, der er fastsat i disse bestemmelser.

48.

Under disse omstændigheder er det åbenbart, at en besvarelse af spørgsmålene om gyldigheden af artikel 26b og artikel 26c, stk. 4, i direktiv 2001/18 ville svare til at afgive et responsum om et hypotetisk spørgsmål, hvilket ikke er foreneligt med den opgave, som Domstolen er blevet tildelt i forbindelse med det retslige samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF ( 25 ).

49.

På denne baggrund er jeg i lighed med den franske regering derfor af den opfattelse, at det første spørgsmål i sag C-364/24 og de tre første spørgsmål i sag C-393/24 i det omfang, de vedrører gyldigheden af artikel 26b og artikel 26c, stk. 4, i direktiv 2001/18, ikke kan antages til realitetsbehandling.

50.

Henset til ovenstående betragtninger kan de forelæggende retters spørgsmål efter min opfattelse ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører:

51.

De præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden omhandler dels de omtvistede bestemmelser, dels gennemførelsesafgørelse 2016/321 ( 26 ). Jeg påpeger, at for så vidt som denne afgørelse er støttet på artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18, afhænger dens gyldighed af, om den bestemmelse, der danner retsgrundlaget herfor, er gyldig. Selv om det ikke kan udelukkes, at den nævnte gennemførelsesafgørelse er ugyldig af andre grunde, må jeg imidlertid påpege, at hverken de forelæggende retter eller sagsøgeren i hovedsagerne har fremført argumenter i denne retning ( 27 ). Det følger heraf, at svaret på spørgsmålet om gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2016/321 afhænger af svaret på spørgsmålet om, hvorvidt artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18 er gyldig.

52.

Under disse omstændigheder vil jeg først undersøge gyldigheden af artikel 26c i direktiv 2001/18, for så vidt som spørgsmålene vedrørende denne bestemmelses gyldighed kan antages til realitetsbehandling. I betragtning af den argumentation, der er fremført i forbindelse med tvisterne i hovedsagerne og i dette forslag til afgørelse, skal undersøgelsen af gyldigheden efter min opfattelse omfatte denne artikels stk. 3 (herefter »den undersøgte bestemmelse«), som danner retsgrundlag for gennemførelsesafgørelse 2016/321 og som fastsætter hovedreglen om den første undersøgelse, der er omhandlet i de foreliggende sager ( 28 ). Dernæst undersøger jeg, hvordan resultatet af denne første undersøgelse påvirker svaret på spørgsmålet om gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2016/321.

53.

De forelæggende retter er i tvivl om gyldigheden af den undersøgte bestemmelse, henset til diverse bestemmelser i den primære ret, visse EU-retlige principper og en bestemmelse i den afledte ret.

54.

Det bør efter min opfattelse undersøges, om denne bestemmelse er gyldig, henset til 1) samtlige påberåbte bestemmelser vedrørende det indre marked og proportionalitetsprincippet, 2) princippet om forbud mod forskelsbehandling, 3) princippet om retten til at oprette og drive egen virksomhed, 4) de internationale aftaler og endelig 5) artikel 34 i forordning nr. 1839/2003.

55.

Selv om den forelæggende ret i sag C-364/24 ønsker Domstolens bedømmelse af den undersøgte bestemmelses gyldighed, henset til artikel 3 TEU, fremgår det imidlertid af forelæggelsesafgørelsen og den argumentation, som sagsøgeren i hovedsagen har fremført, at denne artikel er blevet påberåbt i det omfang, den i stk. 3 fastsætter oprettelsen af det indre marked. I denne forbindelse finder jeg det nyttigt at bedømme den undersøgte bestemmelses gyldighed, henset til samtlige påberåbte bestemmelser og principper, vedrørende oprettelsen af det indre marked og proportionalitetsprincippet.

56.

De forelæggende retter nærer nærmere bestemt tvivl om, hvorvidt nogle medlemsstaters forbud mod dyrkning af et genetisk modificeret produkt, der allerede er bragt i handelen, bidrager til et velfungerende indre marked som omhandlet i artikel 114 TEUF, uden at det er baseret på hensynet til sundhed og miljø. I denne henseende ønsker de oplyst, om EU-lovgiver har tilsidesat reglerne om varernes frie bevægelighed og proportionalitetsprincippet.

57.

Som de forelæggende retter har påpeget, har den undersøgte bestemmelse sammen med gennemførelsesafgørelse 2016/321, der er vedtaget på grundlag heraf, ganske vist ført til dannelsen af visse hindringer i det indre marked som følge af forbuddet mod dyrkningen af MON 810-majs i nogle og ikke andre medlemsstater. Et produkt, der er bragt i handelen – f.eks. som i det foreliggende tilfælde frøene af MON 810-majs, der er tilladt til dyrkningsformål – kan følgelig ikke anvendes til sit formål i visse medlemsstater, hvilket påvirker denne vares frie bevægelighed.

58.

De frie varebevægelser mellem medlemsstaterne er et grundlæggende princip i EUF-traktaten, som har fundet udtryk i forbuddet i artikel 34 TEUF mod kvantitative indførselsrestriktioner samt alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne ( 29 ). Dette forbud omfatter enhver foranstaltning truffet af medlemsstaterne, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre varer med oprindelse i andre medlemsstater adgang til markedet i en medlemsstat, selv om en sådan foranstaltning hverken har til formål eller til følge, at varer fra andre medlemsstater behandles mindre gunstigt ( 30 ).

59.

Den undersøgte bestemmelse er imidlertid ikke en foranstaltning truffet af en medlemsstat, men en EU-retlig bestemmelse. Selv om dette ikke er til hinder for bedømmelsen af dens gyldighed, henset til bestemmelserne i den primære ret ( 31 ), skal der i denne forbindelse ikke desto mindre tages hensyn til det forhold, at den er støttet på artikel 114 TEUF. Denne artikel sætter EU-lovgiver i stand til at vedtage foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion.

60.

Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på, at artikel 114 TEUF udgør det korrekte retsgrundlag for vedtagelsen af den undersøgte bestemmelse. For det første er de omtvistede bestemmelser nemlig blevet indsat i direktiv 2001/18, som blev vedtaget på grundlag af artikel 95 EF, nu artikel 114 TEUF. Der kan således ikke herske tvivl om, at direktiv 2015/412, som supplerede direktiv 2001/18 med to artikler udelukkende om dyrkning af GMO’er, har samme retsgrundlag. For det andet blev der ved den undersøgte bestemmelse indført en fælles ordning for alle medlemsstaterne for indførelse af forbuddet mod dyrkningen af GMO’er, hvorfor denne bestemmelse er en »foranstaltning med henblik på indbyrdes tilnærmelse« som omhandlet i artikel 114 TEUF.

61.

Som Domstolen gentagne gange har fastslået, bemyndiger artikel 114 TEUF EU-lovgiver til at gribe ind og vedtage de nødvendige foranstaltninger under overholdelse af dels denne artikels stk. 3, dels de retsprincipper, der er nævnt i EUF-traktaten eller udledt af retspraksis, bl.a. proportionalitetsprincippet ( 32 ). Selv om anvendelsen af disse foranstaltninger indebærer visse begrænsninger for varernes frie bevægelighed, skal det derfor efterprøves, om disse begrænsninger ikke desto mindre bidrager til det indre markeds oprettelse og funktion, jf. artikel 114 TEUF.

62.

Den undersøgte bestemmelse fastsætter en ordning for medlemsstaternes indførelse af forbuddet mod dyrkningen af GMO’er. Da denne bestemmelse supplerer direktiv 2001/18, kan denne foranstaltning efter min opfattelse imidlertid ikke analyseres isoleret og slet ikke uden hensyntagen til den samlede retlige ordning, som den indgår i. I betragtning af den omstændighed, at den undersøgte bestemmelse finder anvendelse på tilladelser til markedsføring af GMO’er, der er meddelt i medfør af dette direktiv og af forordning nr. 1829/2003, bør disse to retsakter inddrages i analysen af den omhandlede foranstaltning.

63.

De omtvistede bestemmelser har ændret den retlige ramme, der er fastlagt ved disse retsakter, for så vidt angår dyrkning af GMO’er. Før deres ikrafttræden indeholdt hverken direktiv 2001/18 eller forordning nr. 1829/2003 særlige bestemmelser om dyrkningen. De generelle regler fandt således anvendelse herpå, bl.a. direktivets artikel 22. Ifølge denne bestemmelse kunne medlemsstaterne ikke forbyde, begrænse eller forhindre markedsføring af GMO’er, der udgjorde eller indgik i produkter, og som opfyldte kravene i det nævnte direktiv. Hvis medlemsstaterne agtede at forbyde dyrkningen af GMO’er, der var i handelen, skulle de ty til anvendelsen af beskyttelsesklausulerne eller beredskabsforanstaltningerne i henhold til samme direktivs artikel 23 og artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 eller benytte meddelelsesproceduren i henhold til artikel 114, stk. 5 og 6, TEUF ( 33 ).

64.

Tilføjelsen af de omtvistede bestemmelser tyder på, at EU-lovgiver for så vidt angår GMO-frø har været af den opfattelse, at selv om miljø- og sundhedsrisikoen allerede var blevet vurderet i forbindelse med markedsføringen heraf, krævede spørgsmålet om deres anvendelse til dyrkningsformål en særlig tilgang, som rakte ud over selve vurderingen af de sundhedsmæssige eller miljømæssige risici i snæver forstand. Dette fremgår af sjette betragtning til direktiv 2015/412, hvorefter dyrkning af GMO’er har »en stærk national, regional og lokal dimension i betragtning af sammenhængen med arealanvendelse, lokale landbrugsstrukturer og beskyttelse eller opretholdelse af habitater, økosystemer og landskaber«.

65.

I denne henseende forekommer det mig, at EU-lovgivers indførelse af en særlig ordning for dyrkning af GMO ikke kan anses for at være ubegrundet. Dyrkningens særlige karakter i forhold til andre typer anvendelse af varerne bør nemlig anerkendes. Hvor forbruget eller anvendelsen af visse produkter, der er i handelen, principielt kun påvirker aftagerne eller brugerne, forholder det sig anderledes med planteavl. Planteavl påvirker ikke alene aftagerne, men kan forårsage uoprettelige forandringer for miljøet. Dyrkningen af GMO’er kan bl.a. få uoprettelige følger for konventionelle og økologiske afgrøder. Dette miljømæssige aspekt er fremhævet i fjerde betragtning til direktiv 2001/18 såvel som i sjette betragtning til direktiv 2015/412.

66.

Jeg gør i denne sammenhæng opmærksom på, at det af Domstolens praksis fremgår, at de foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 114 TEUF, afhængigt af de faktiske omstændigheder kan bestå i at forpligte samtlige medlemsstater til at tillade markedsføring af den eller de pågældende varer, at knytte visse betingelser til en sådan forpligtelse til at tillade markedsføring eller helt at forbyde, midlertidigt eller permanent, markedsføring af den eller de bestemte varer ( 34 ). Dette gælder efter min opfattelse ligeledes for forbuddet mod dyrkningen.

67.

Hvis den stærke nationale, regionale og lokale dimension af dyrkning af GMO’er begrunder indførelsen af en særlig ordning, er det logisk, at afgørelsen om at forbyde denne dyrkning blev betroet medlemsstaterne, som er bedst i stand til at vurdere, om der er nationale, regionale og lokale hensyn, der begrunder et sådant forbud. Dette er i overensstemmelse med nærhedsprincippet, som er fastsat i artikel 2, stk. 2, TEUF.

68.

Det er ikke desto mindre spørgsmålet, om den foranstaltning, der består i at tillade medlemsstaterne af forbyde dyrkning af GMO’er, uden at de er forpligtede til at begrunde deres valg, er egnet i forhold til de formål, som EU-lovgiver forfølger.

69.

I denne henseende må det fastslås, at problemstillingen med udsætning i miljøet af GMO’er er meget kompleks og, som nævnt i syvende betragtning til direktiv 2015/412, kilde til talrige bekymringer, som ikke kun vedrører spørgsmål i forbindelse med GMO’ers sikkerhed for sundheden eller miljøet.

70.

Således som det fremgår af Domstolens praksis, må EU-lovgiver imidlertid indrømmes et vidt skøn inden for et område, hvor denne skal træffe valg af politisk, økonomisk og social karakter og foretage komplekse vurderinger. Det er således kun i tilfælde af, at en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institutioner forfølger, at den vil kunne kendes ulovlig ( 35 ).

71.

Idet den omhandlede foranstaltning ikke kan analyseres isoleret ( 36 ), skal der i det foreliggende tilfælde for så vidt angår det formål, som EU-lovgiver forfølger, tages hensyn til den fulde ordning, hvori denne foranstaltning indgår, nemlig den ordning, der er fastlagt ved direktiv 2001/18 og forordning nr. 1829/2003. Formålet med disse to retsakter er ifølge begges artikel 1 henholdsvis for direktivets vedkommende at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod de risici, der knytter sig til udsætning i miljøet af GMO’er, og for så vidt angår forordning nr. 1829/2003 at beskytte menneskers liv og sundhed, dyrs sundhed og velfærd, miljøet og forbrugerinteresser i relation til genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende.

72.

Jeg er af den opfattelse, at den foranstaltning, der er indført ved den undersøgte bestemmelse, ikke er åbenbart uegnet i forhold til disse formål af nedenstående grunde.

73.

I første række bidrager denne foranstaltning til et velfungerende indre marked som omhandlet i artikel 114 TEUF. Det fremgår nemlig af syvende betragtning til direktiv 2015/412, at beslutningsprocessen vedrørende dyrkning af GMO’er er særligt vanskelig henset til de udtrykte nationale bekymringer. Efter min opfattelse kan den undersøgte bestemmelse afhjælpe denne situation ved at forenkle ordningen for indførelse af forbuddet mod dyrkningen af GMO’er på et givet område og følgelig bidrage til retssikkerheden. Ifølge ottende betragtning til dette direktiv bør det lette tilladelsesprocessen for GMO’er, hvis medlemsstaterne får mulighed for at beslutte, hvorvidt de ønsker eller ej, at der dyrkes GMO’er på deres område.

74.

I anden række er situationen for dyrkning af GMO’er i EU efter vedtagelsen af den undersøgte bestemmelse blevet mere tydelig for både de økonomiske aktører og forbrugerne. Førhen kunne de økonomiske aktører nemlig ikke være sikre på, om en medlemsstat trods tilladelsen til dyrkning af GMO’er i mangel af andre instrumenter besluttede at forbyde denne dyrkning ved i stedet at ty til bl.a. anvendelsen af beskyttelsesklausuler eller beredskabsforanstaltninger, uanset om denne løsning faktisk var begrundet eller ej. I betragtning af det særegne ved landbrugsvirksomhed var risikoen for en sådan ændring af den retlige ramme ugunstig for navnlig landbrugernes interesser. Med hensyn til forbrugerne har de nu fået klarere oplysninger for så vidt angår forekomsten af GMO’er i miljøet.

75.

I tredje række minder jeg om, at den undersøgte bestemmelse ikke vedrører den frie bevægelighed for GMO’er, der er i handelen, generelt, men alene dyrkningen af GMO’er. Følgelig påvirker forbuddet mod denne dyrkning ikke forbrugernes og de økonomiske aktørers ret til at importere produkter, der indeholder GMO’er.

76.

I fjerde række fastsætter den undersøgte bestemmelse ikke et generelt forbud mod dyrkning af GMO’er i samtlige medlemsstater. Medlemsstaterne har endvidere mulighed for at forbyde denne dyrkning på en del af deres område eller blot begrænse den alt efter de nationale, regionale og lokale hensyn.

77.

I femte række er jeg af den opfattelse, hvor paradoksalt det end måtte lyde, at den ved den undersøgte bestemmelse indførte foranstaltning ikke krænker de rettigheder, der tilkommer de økonomiske aktører i kraft af varernes frie bevægelighed. Dette beror på det forhold, at anvendelsen af den ved den undersøgte bestemmelse indførte ordning er betinget af, at indehaveren af markedsføringstilladelsen ikke modsætter sig indførelsen af forbuddet mod dyrkningen af GMO’er.

78.

Dels forholder det sig nemlig således, at hvis indehaveren af markedsføringstilladelsen til en GMO (stiltiende) samtykker i indførelsen af forbuddet mod dyrkningen af GMO’er, indebærer det, at den retsstilling, der tilkommer vedkommende i kraft af de pågældende varers frie bevægelighed, ikke berøres af en eventuel hindring for denne frihed, som følger af anvendelsen af den undersøgte bestemmelse. Volenti non fit iniuria.

79.

Dels påvirker det forbud mod dyrkningen af GMO’er, der er indført på grundlag af den undersøgte bestemmelse, ud over indehaveren af tilladelsen kun landbrugerne. For så vidt angår et produkt som GMO-frø gør jeg ikke desto mindre opmærksom på, at det forhold, at indførelsen af forbuddet mod dyrkningen af GMO’er på et givet område er betinget af samtykke fra indehaveren af markedsføringstilladelsen, bevirker, at disse landbrugere ikke kan påberåbe sig de rettigheder, der tilkommer dem i kraft af varernes frie bevægelighed, over for forbuddet mod dyrkningen af GMO’er.

80.

Markedsføringen af GMO’er er nemlig strengt reguleret i EU, navnlig ved direktiv 2001/18 og forordning nr. 1829/2003. EU-retten kræver af princip en tilladelse, der meddeles efter en vurdering af risikoen ved udsætning i miljøet af GMO’er og anvendelsen heraf i fødevarer og foderstoffer. Endvidere er anvendelsen af GMO’er, der er i handelen, betinget af overholdelsen af vilkårene i markedsføringstilladelsen. Navnlig er det ifølge dette direktivs artikel 19, stk. 1, kun, hvis der er givet tilladelse til en GMO, der udgør eller indgår i et produkt, at dette produkt må bruges uden yderligere anmeldelse i hele EU, for så vidt de særlige brugsvilkår og de deri indeholdte krav med hensyn til miljøer og/eller geografiske områder overholdes nøje. Ligeledes lægges der i artikel 9 og 21 i forordning nr. 1829/2003 vægt på pligten for indehaveren af tilladelsen og de berørte parter til at overholde enhver betingelse eller begrænsning, der er bestemt i den pågældende tilladelse.

81.

Det følger heraf, at den frie bevægelighed for varer såsom GMO-frø indledningsvis er betinget af opnåelsen af en tilladelse og strengt begrænset til denne tilladelses indhold. I denne forbindelse ændrer den undersøgte bestemmelse for så vidt angår dyrkningen den eksisterende retlige ramme, idet den indfører en særlig ordning for bestemmelsen af den geografiske rækkevidde af tilladelsen til at markedsføre GMO’er. Forbuddet mod dyrkningen af GMO’er blev nemlig indført i fortsættelse af den begrænsning af denne tilladelses geografiske rækkevidde, som indehaveren af tilladelsen accepterede. Sidstnævntes samtykke til forbuddet mod dyrkningen af GMO’er begrænser denne geografiske rækkevidde i henseende til tredjepart, herunder landbrugerne. Disse kan derfor ikke påbegynde denne dyrkning på det område, der ikke er dækket af markedsføringstilladelsen.

82.

Hvad i sjette række angår de forelæggende retters tvivl om fraværet af en pligt for medlemsstaterne til at begrunde deres beslutning om at forbyde dyrkningen af GMO’er på deres område er det min opfattelse, at fraværet af denne pligt er begrundet i samtykket fra indehaveren af markedsføringstilladelsen til det pågældende forbud. Som jeg anførte i det foregående punkt, er forbuddet mod dyrkningen af GMO’er blot en af de faktorer, der er bestemmende for markedsføringstilladelsens geografiske rækkevidde. Denne tilladelse afgrænser dens indehavers rettigheder. Det tilkommer indehaveren ikke alene at ansøge om markedsføringstilladelsen til sit produkt, men tillige i givet fald at gøre indsigelse imod den eventuelle territoriale begrænsning af denne tilladelse. Indehaverens indstilling til denne begrænsning er således afgørende: Hvis vedkommende ikke modsætter sig, er det ikke nødvendigt, at de særlige grunde til at indføre forbuddet mod dyrkningen af GMO’er præciseres i hver medlemsstat.

83.

Hvad endelig og for det syvende angår formålet med direktiv 2001/18 og forordning nr. 1829/2003, som er at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod de risici, der knytter sig til udsætning i miljøet af GMO’er og anvendelsen heraf i fødevarer og foderstoffer, må jeg gøre opmærksom på, at tilføjelsen af den undersøgte bestemmelse ikke ændrer noget for så vidt angår den del af ordningen, der er fastsat ved de to retsakter vedrørende procedurerne for vurderingen af disse risici.

84.

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er det min opfattelse, idet den ved den undersøgte bestemmelse indførte foranstaltning ikke er åbenbart uegnet i forhold de af EU-lovgiver forfulgte formål, at den undersøgte bestemmelse ikke indeholder noget element, der gør det muligt at antage, at denne lovgiver har overskredet de grænser, der er pålagt ved artikel 114 TEUF. Navnlig synes den ved den undersøgte bestemmelse indførte ordning ikke at udgøre en hindring for varernes frie bevægelighed, som ikke er begrundet.

85.

Den forelæggende ret i sag C-393/24 ønsker oplyst, om der – i strid med artikel 18 TEUF og chartrets artikel 21 – foregår en form for forskelsbehandling af landbrugerne i de forskellige medlemsstater som følge af de forskellige valg, der er truffet i medlemsstaterne i forbindelse med ændringen af den geografiske rækkevidde.

86.

Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser har indført en forskelsbehandling såvel mellem medlemsstaterne som inden for en medlemsstat, for så vidt som de landbrugsproducenter, der ønsker at drive økologisk eller konventionelt landbrug, begunstiges på bekostning af de producenter, der ønsker at dyrke genetisk modificerede afgrøder.

87.

Spørgsmålet om, hvorvidt der foregår forskelsbehandling, falder i to dele: for det første forskelsbehandlingen mellem landbrugsproducenter med virksomhed i medlemsstater, der tillader dyrkning af en given GMO, og de producenter, der driver landbrugsvirksomhed i de medlemsstater, der har forbudt dette, og for det andet forskelsbehandlingen inden for samme medlemsstat, der har forbudt dyrkning af GMO’er, mellem producenter, der ønsker at dyrke genetisk modificerede afgrøder, og dem, der ikke ønsker dette.

88.

Idet den førstnævnte form for angivelig forskelsbehandling er forskelsbehandlingen mellem landbrugsproducenter i forskellige medlemsstater baseret på nationalitet.

89.

Hvad nærmere bestemt angår princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet er det præciseret i chartrets artikel 21, stk. 2, og artikel 52, stk. 2, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri. Dette er tilfældet med chartrets artikel 21, stk. 2, der, således som det bekræftes i forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder ( 37 ) vedrørende denne bestemmelse, svarer til artikel 18, stk. 1, TEUF, og som skal anvendes i overensstemmelse dermed ( 38 ).

90.

I denne henseende forbyder artikel 18 TEUF, som fastsætter et generelt princip om forbud mod enhver forskelsbehandling begrundet i nationalitet, ikke alene direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men også enhver form for indirekte forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat ( 39 ).

91.

Det er ubestridt, at artikel 18 TEUF kun kan anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EUF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling ( 40 ). For så vidt som princippet om forbud mod forskelsbehandling på området for de frie varebevægelser imidlertid er blevet gennemført ved artikel 34 TEUF og 35 TEUF ( 41 ), skal den undersøgte bestemmelses gyldighed ikke bedømmes i lyset af artikel 18 TEUF, men til artikel 34 TEUF og 35 TEUF.

92.

I denne forbindelse gør jeg opmærksom på for så vidt angår GMO-frø til dyrkningsformål, at der er tale om et bestemt produkt fra en konkret økonomisk aktør, og at produktets oprindelse ikke er blevet specificeret i anmodningen om præjudiciel afgørelse. Endvidere opstår problemet med forskelsbehandling af udenlandske produkter i forhold til nationale produkter ikke, eftersom den undersøgte bestemmelse ikke er en medlemsstats selvstændige foranstaltning, men en EU-foranstaltning.

93.

For så vidt angår den forskellige behandling af landbrugsproducenterne må jeg minde om, at princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 18 TEUF og chartrets artikel 21, kræver, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet ( 42 ).

94.

For det første er de landbrugere, der dyrker konventionelle og økologiske afgrøder, ikke i en situation, der er sammenlignelig med situationen for de landbrugere, der ønsker at indlede dyrkningen af GMO’er. Dyrkningen af GMO’er er nemlig kendetegnet ved sine særlige egenskaber, som i øvrigt er baggrunden for den særlige retlige ramme, der er vedtaget herfor.

95.

For det andet er landbrugernes situation i de forskellige medlemsstater heller ikke sammenlignelig, idet landbrugsvirksomhed er uløseligt forbundet med produktionsstedet og dettes særegenhed. Dette aspekt fremhæves i sjette betragtning til direktiv 2015/412 og udgør den forudsætning, hvorpå lovgiver beslutter at vedtage de omtvistede bestemmelser, som jeg allerede har undersøgt ( 43 ).

96.

Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål ikke har afdækket noget forhold, der kan påvirke den undersøgte bestemmelses gyldighed, henset til artikel 18 TEUF og chartrets artikel 21.

97.

Den forelæggende ret i sag C-364/24 har i sit første spørgsmål henvist til chartrets artikel 16 og 52 uden dog at fremføre argumenter vedrørende den undersøgte bestemmelses gyldighed, henset til disse artikler. Endvidere har den forelæggende ret i sag C-393/24 blot konstateret, at de almindelige EU-retlige principper vedrørende friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som findes i chartrets artikel 16 og 52, kan anvendes som kriterier ved vurderingen af den undersøgte bestemmelses gyldighed.

98.

For så vidt angår sagsøgeren i hovedsagerne har denne gjort gældende, at forbuddet mod dyrkningen af GMO’er udgør en tilsidesættelse af chartrets artikel 16 og 52, for så vidt som den påvirker de landbrugeres frihed til at oprette og drive egen virksomhed, som ønsker at dyrke genetisk modificerede afgrøder. Disse kan nemlig ikke tilbyde forbrugerne de produkter, der tilbydes af de økologiske producenter, som driver landbrugsvirksomhed på de områder, hvor GMO-dyrkning ikke er forbudt.

99.

Det bestemmes i chartrets artikel 16, at friheden til at oprette og drive egen virksomhed anerkendes i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis. Som det fremgår af forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder ( 44 ), udøves den ret, der er sikret ved denne bestemmelse, »naturligvis under overholdelse af EU-retten og medlemsstaternes lovgivning. Den kan underkastes de begrænsninger, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1«.

100.

Som Domstolen har fremhævet, udgør friheden til at oprette og drive egen virksomhed imidlertid ikke en absolut rettighed, men skal ses i sammenhæng med sin funktion i samfundet ( 45 ). Den kan undergives en række myndighedsindgreb, som af hensyn til den almene interesse kan sætte begrænsninger for udøvelsen af erhvervsvirksomhed ( 46 ).

101.

Denne omstændighed afspejles bl.a. af den måde, hvorpå proportionalitetsprincippet i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, skal gennemføres ( 47 ).

102.

I henhold til denne bestemmelse skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er sikret ved chartret, være fastlagt i lovgivningen, respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet være nødvendige og faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.

103.

Den begrænsning af friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der følger af forbuddet mod den i den foreliggende sag omhandlede dyrkning af GMO’er, er »fastlagt i lovgivningen«, dvs. ved den undersøgte bestemmelse og ved gennemførelsesafgørelse 2016/321. Således som bl.a. den græske regering har anført, er forbuddet mod dyrkningen af en GMO-sort principielt overhovedet ikke til hinder for de berørte økonomiske aktørers udøvelse af deres virksomhed, dvs. erhvervsmæssigt landbrug, eftersom dette forbud er yderst begrænset og følgelig respekterer det væsentligste indhold af friheden til at oprette og drive egen virksomhed. For så vidt angår dette forbuds proportionalitet omfatter min analyse heraf ( 48 ) ligeledes lovligheden af begrænsningen af friheden til at oprette og drive egen virksomhed.

104.

Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål ikke har afdækket noget forhold, der kan påvirke den undersøgte bestemmelses gyldighed, henset til chartrets artikel 16 og 52.

105.

Den forelæggende ret i sag C-393/24 ønsker oplyst, om Unionens indgåelse af aftaler såsom overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen af 1994 (WTO), der findes i bilaget til overenskomst om oprettelse af WTO ( 49 ) og den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) ( 50 ) står i modsætning til de begrænsninger, der pålægges anvendelsen af et produkt, som kun findes i visse medlemsstater, hvilket krænker det indre marked for tilladte produkter.

106.

Således som den franske og den ungarske regering samt Rådet har påpeget, fremgår det indledningsvis af Domstolens praksis, at bestemmelserne i en international aftale, som Unionen er part i, alene kan påberåbes til støtte for et søgsmål anlagt med påstand om annullation af en afledt EU-retsakt eller til støtte for en indsigelse om, at en sådan retsakt er ulovlig, såfremt denne aftales art og opbygning for det første ikke er til hinder herfor, og disse bestemmelser for det andet indholdsmæssigt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise. Det er således kun, når disse to betingelser er opfyldt samtidigt, at sådanne bestemmelser vil kunne påberåbes ved EU’s retsinstanser med henblik på at tjene som kriterium for vurderingen af lovligheden af en EU-retsakt ( 51 ). Dette gør sig ligeledes gældende for vurderingen af gyldigheden i forbindelse med en præjudiciel procedure.

107.

For så vidt angår WTO-aftalerne har Domstolen for det første allerede haft lejlighed til at præcisere, at disse aftaler efter deres karakter ikke skaber rettigheder for borgerne, som disse i medfør af EU-retten kan påberåbe sig direkte for de nationale domstole. For det andet følger det af fast retspraksis, at overenskomsten om oprettelse af WTO og de aftaler, der findes i bilag 1-4 til denne aftale, efter deres art og opbygning i princippet ikke udgør regler, henset til hvilke lovligheden af EU-institutionernes retsakter kan prøves ( 52 ).

108.

Domstolen har kun i to undtagelsestilfælde – som vedrører EU-lovgivers ønske om selv at begrænse sit råderum i anvendelsen af WTO-reglerne – anerkendt, at det i givet fald tilkommer Unionens retsinstanser at prøve lovligheden af en EU-retsakt og de retsakter, der er vedtaget med henblik på dens anvendelse, henset til WTO-aftalerne eller en beslutning fra WTO’s tvistbilæggelsesorgan om manglende overholdelse af disse aftaler. Det drejer sig for det første om det tilfælde, hvor Unionen har villet gennemføre en inden for rammerne af de nævnte aftaler påtaget særlig forpligtelse, og for det andet om det tilfælde, hvor den omhandlede EU-retsakt udtrykkeligt henviser til præcise bestemmelser i disse aftaler ( 53 ).

109.

I den foreliggende sag har EU-lovgiver med tilføjelsen af de omtvistede bestemmelser ikke haft til hensigt at opfylde en særlig forpligtelse, der følger af WTO-aftalerne, og hverken direktiv 2001/18 eller direktiv 2015/412 henviser udtrykkeligt til præcise bestemmelser i disse aftaler.

110.

Det følger heraf, at WTO-aftalerne og artikel 216, stk. 2, TEUF ikke gør det muligt at konstatere, at den undersøgte bestemmelse ikke skulle være gyldig.

111.

Den forelæggende ret i sag C-364/24 ønsker oplyst, om de omtvistede bestemmelser er i overensstemmelse med artikel 34 i forordning nr. 1829/2003. Den har lagt til grund, at den løsning, der er valgt i de omtvistede bestemmelser, giver anledning til tvivl, for så vidt som medlemsstaterne nærmere bestemt får mulighed for at opnå en tilpasning af den geografiske rækkevidde for en tilladelse til et GMO-produkt uden at skulle fremlægge de ringeste begrundelser eller beviser for forekomsten af en alvorlig risiko.

112.

Således som Kommissionen med rette har gjort gældende, kan gyldigheden af bestemmelser i den afledte ret ikke undersøges på grundlag af regler på samme retlige niveau ( 54 ).

113.

Således som den franske regering har nævnt, udelukker den procedure, der er fastlagt ved de omtvistede bestemmelser, og den, der er fastlagt ved artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, ikke gensidigt hinanden og er forenelige i kraft af deres forskellige genstand og ordning.

114.

Den undersøgte bestemmelse har nemlig givet medlemsstaterne mulighed for at forbyde dyrkningen af GMO’er på deres område, forudsat at den berørte indehaver af tilladelsen ikke protesterer. Artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 giver mulighed for at træffe beredskabsforanstaltninger, hvis det er åbenbart, at produkter, som er tilladt ved denne forordning, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, eller hvis der på baggrund af en udtalelse fra EFSA opstår et behov for omgående at suspendere eller ændre en tilladelse. Denne bestemmelse kan eventuelt finde anvendelse på forbuddet mod dyrkningen af GMO’er i de medlemsstater, der ikke har udstedt et sådant forbud på grundlag af den undersøgte bestemmelse. Den omstændighed, at denne dyrkning tillades på et område, udelukker ikke muligheden for senere at træffe beredskabsforanstaltninger, hvis de i den nævnte artikel fastsatte betingelser er opfyldt.

115.

Det følger heraf, at artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 ikke gør det muligt at konstatere, at den undersøgte bestemmelse ikke er gyldig.

116.

Henset til det ovenstående konstaterer jeg, at undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål ikke har afdækket noget forhold, der kan påvirke den undersøgte bestemmelses gyldighed.

117.

Således som jeg har nævnt ovenfor ( 55 ), blev gennemførelsesafgørelse 2016/321 for det første vedtaget på grundlag af artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18, og for det andet har hverken de forelæggende retter, sagsøgeren i hovedsagerne, institutionerne eller de regeringer, der har indgivet skriftlige indlæg, fremført et eneste argument for, at ugyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2016/321 kunne skyldes andet end ugyldigheden af den artikel, der danner grundlag for den.

118.

I denne situation foreslår jeg i betragtning af min bedømmelse af den undersøgte bestemmelses gyldighed, at Domstolen lægger til grund, af undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål ikke har afdækket noget element, der kan påvirke gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2016/321.

119.

I øvrigt er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål i sag C-364/24, eftersom det er forelagt for det tilfælde, at det konstateres, at de omtvistede bestemmelser ikke er gyldige.

120.

På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål ikke har afdækket noget forhold, der kan påvirke gyldigheden af artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18 og af gennemførelsesafgørelse 2016/321.

121.

Med det fjerde spørgsmål i sag C-393/24 ønskes det nærmere oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2016/321 skal fortolkes således, at indførelsen af forbuddet mod dyrkningen af MON 810-majs, der er fastsat heri, er støttet på en eller flere af de tungtvejende grunde, der er angivet i artikel 26b, stk. 3, litra a)-g), i direktiv 2001/18.

122.

Som det fremgår af min analyse af den undersøgte bestemmelses gyldighed ( 56 ), er indførelsen af forbuddet mod dyrkningen af GMO’er i henhold til denne bestemmelse ikke betinget af fremlæggelsen af bestemte begrundelser såsom dem, der er nævnt i artikel 26b, stk. 3, litra a)-g), i direktiv 2001/18. Dette direktivs artikel 26b, stk. 3, finder nemlig ikke anvendelse på det dyrkningsforbud, der er indført på grundlag af dette direktivs artikel 26c, stk. 3.

123.

Under disse omstændigheder foreslår jeg at besvare det fjerde spørgsmål i sag C-393/24 med, at gennemførelsesafgørelse 2016/321 skal fortolkes således, at begrundelsen for det herved indførte forbud mod dyrkningen af MON 810-majs ikke er fastlagt i artikel 26b, stk. 3, litra a)-g), i direktiv 2001/18.

124.

Med anden del af det femte spørgsmål i sag C-393/24 ønskes det oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2016/321 er til hinder for en national lovgivning, der sanktionerer overtrædelsen af det heri fastsatte forbud.

125.

I denne henseende er det i artikel 33 i direktiv 2001/18 bestemt, at medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der skal anvendes ved overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv. Disse sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.

126.

Selv om artikel 33 i direktiv 2001/18 vedrører overtrædelse af nationale bestemmelser, mens forbuddet mod dyrkningen af GMO’er i Italien formelt udspringer af en EU-retsakt, er jeg af den opfattelse, at denne bestemmelse så meget desto mere også skal finde anvendelse på det forbud, der er fastsat ved gennemførelsesafgørelse 2016/321. Dette gør sig så meget desto mere gældende, som denne gennemførelsesafgørelse foruden at være en EU-retsakt er baseret på de beslutninger, som medlemsstaterne har truffet om at forbyde dyrkningen af GMO’er på deres område.

127.

Følgelig foreslår jeg Domstolen at besvare anden del af det femte spørgsmål i sag C-393/24 således, at gennemførelsesafgørelse 2016/321 ikke er til hinder for en national lovgivning, der sanktionerer overtrædelsen af det heri fastsatte forbud.

128.

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) og Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger: