–

AEON NEPREMIČNINE d.o.o. m.fl. ved odvetnik B Sedmak,

–

STAN nepremičnine d.o.o. ved odvetnik B. Mrva,

–

den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og J.M. Hoogveld, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Mataija, G. Meessen og B. Rous Demiri, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36) og artikel 7, 16 og 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med to sager, der er anlagt af ejendomsselskaber, herunder AEON NEPREMIČNINE d.o.o m.fl. og STAN nepremičnine d.o.o., og af Državni svet Republike Slovenije (Republikken Sloveniens nationale råd), vedrørende bedømmelsen af forfatningsmæssigheden af en national lovgivning om ejendomsformidlingstjenester, som fastsætter et loft for det vederlag, der anvendes for disse tjenesteydelser ved køb, salg eller udlejning af fast ejendom.

3

Følgende fremgår af 5.-7., 33., 40. og 64. betragtning til direktiv 2006/123:

[...]

[...]

[...]

4

Artikel 4, nr. 5) og 8), i direktiv 2006/123 indeholder følgende definitioner:

[...]

5

Dette direktivs artikel 15 med overskriften »Krav, der skal evalueres« bestemmer:

»[...]

2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:

[...]

[...]

3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:

6

Artikel 5 i Zakon o nepremičninskem posredovanju – ZNPosr (Uradni list RS, nr. 72/06 – konsolideret udgave, 49/11 og 47/19) (lov om ejendomsformidling) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen (herefter »lov om ejendomsformidling«), fastsætter:

»(1)   Det maksimalt tilladte vederlag for formidling må i tilfælde af køb eller salg af den samme faste ejendom ikke overstige 4% af den aftalte pris, men denne grænse finder ikke anvendelse, når den faste ejendoms kontraktværdi er mindre end 10000 EUR.

(2)   Det maksimalt tilladte vederlag for formidling må for en lejekontrakt vedrørende den samme faste ejendom ikke overstige 4% af kontraktens værdi og må under alle omstændigheder ikke overstige en måneds husleje eller være under 150 EUR. Den kontraktværdi, der er nævnt i det foregående punktum, er provenuet af den månedlige leje og det antal måneder, ejendommen udlejes for.

(3)   Et ejendomsselskab kan kun fakturere agenturgiveren for formidlingsydelserne på grundlag af en aftale om formidling af fast ejendom.

(4)   En formidlingsaftale, der er i strid med denne artikels stk. 1, 2 og 3, er ugyldig.

(5)   En klausul i en aftale om salg, udlejning, bortforpagtning eller anden form for aftale (herefter benævnt »aftale«), der er i strid med denne artikels stk. 1, 2 og 3, er ugyldig.

(6)   Boligministeren kan ved bekendtgørelse og efter aftale med økonomiministeren fastsætte priskriterierne for ejendomsformidlingstjenester inden for grænserne af det maksimalt tilladte vederlag for formidling af fast ejendom som omhandlet i denne artikels stk. 1.

(7)   Bestemmelserne i denne artikels stk. 2 finder ikke anvendelse på aftaler om formidling af fast ejendom mellem økonomiske aktører.«

7

Artikel 13, stk. 1, i lov om ejendomsformidling har følgende ordlyd:

»Ved en skriftlig aftale om formidling af fast ejendom forpligter et ejendomsselskab sig til at bestræbe sig på at finde en tredjemand og tilvejebringe kontakt mellem denne og agenturgiveren med henblik på forhandling om indgåelse af en særlig aftale om fast ejendom, og agenturgiveren forpligter sig til at betale ejendomsselskabet vederlag for formidlingen, hvis kontrakten indgås.«

8

Denne lovs artikel 20 bestemmer følgende:

»(1)   Når ejendomsselskabet udøver sin formidlingsvirksomhed, skal det med samme omhu varetage beskyttelsen af agenturgiverens og den tredjemands interesser, som det har bragt agenturgiveren i kontakt med, og handle upartisk, medmindre det i henhold til en udtrykkelig aftale med agenturgiveren kun varetager sidstnævntes interesser.

(2)   Når et ejendomsselskab efter aftale med agenturgiveren eller investoren udelukkende repræsenterer agenturgiverens interesser inden for rammerne af en formidling, skal selskabet skriftligt meddele den tredjemand, som det har bragt agenturgiveren i kontakt med, at det handler som befuldmægtiget og ikke som mellemmand.«

9

Den nævnte lovs artikel 25 er sålydende:

»(1)   Et ejendomsselskab erhverver retten til vederlag for formidlingstjenester ved indgåelsen af den aftale, som det har deltaget i som formidler.

(2)   Et ejendomsselskab kan ikke gøre krav på en betaling, end ikke en delvis betaling, for formidlingen forud for gennemførelsen af den transaktion, som selskabet har deltaget i.

(3)   Ejendomsselskabet har også ret til vederlag for formidlingen, hvis parterne efterfølgende opsiger aftalen.

(4)   Et ejendomsselskab har også ret til vederlag for formidling, når agenturgiveren eller et medlem af dennes nærmeste familie indgår en aftale om den faste ejendom, som var genstand for formidlingen, med en tredjemand, som på grund af ejendomsmægleren kom i kontakt med agenturgiveren, og denne kontrakt indgås inden for seks måneder efter opsigelsen af formidlingsaftalen.

(5)   Uanset denne artikels stk. 1 kan ejendomsselskabet og agenturgiveren aftale, at ejendomsselskabet har ret til betaling af formidlingen i overensstemmelse med betingelserne i denne lovs artikel 25a, selv om agenturgiveren selv finder en tredjemand, med hvem han indgår den formidlede kontrakt.

[...]«

10

I henhold til artikel 2, stk. 2, i Stanovanjski zakon (lov om bolig) (Uradni list RS, nr. 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 og 90/21) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen, er enfamiliehuse bl.a. fritliggende familiehuse, villaer, atriumhuse, rækkehuse og feriehuse.

11

AEON NEPREMIČNINE m.fl. og STAN nepremičnine, der leverer tjenesteydelser i form af formidling af fast ejendom, og Republikken Sloveniens nationale råd har ved Ustavno sodišče (forfatningsdomstol, Slovenien), som er den forelæggende ret, indgivet henholdsvis to stævninger og en anmodning om at indlede procedurer til prøvelse af forfatningsmæssigheden af lov om ejendomsformidling, som fastsætter et loft for det vederlag, der skal anvendes på formidlingstjenester i tilfælde af erhvervelse, salg eller udlejning af fast ejendom.

12

Disse procedurer for kontrol af forfatningsmæssighed vedrører nærmere bestemt bestemmelserne i denne lovs artikel 5, stk. 1 og 2, som fastsætter et sådant loft, og bestemmelserne i denne artikels stk. 4 og 5, som fastsætter, at formidlingsaftalen eller de relevante klausuler i enhver anden aftale er ugyldige i tilfælde af tilsidesættelse af nævnte artikels stk. 1 og 2.

13

Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) har forklaret, at loftet for vederlaget for ejendomsformidlingstjenester i forbindelse med køb eller salg til 4% af den aftalte pris blev indført i 2003 med vedtagelsen af lov om ejendomsformidling. Loftet for lejekontrakter har været gældende siden den 10. august 2019.

14

Den forelæggende ret har anført, at den skal undersøge, om lov om ejendomsformidling er forenelig med artikel 15 i direktiv 2006/123 og chartrets artikel 7, 16 og 38.

15

Indledningsvis har den forelæggende ret for det første præciseret, at betingelsen om forbud mod forskelsbehandling i dette direktivs artikel 15, stk. 3, litra a), er opfyldt, eftersom det loft over vederlagene, der er fastsat i lov om ejendomsformidling, finder anvendelse uanset nationalitet eller hjemsted for leverandøren af tjenesteydelser i forbindelse med fast ejendom. For det andet har den forelæggende ret fremhævet, at den nationale lovgiver med vedtagelsen af denne lov har forfulgt mål, der er anerkendt som tvingende almene hensyn som omhandlet i nævnte direktivs artikel 15, stk. 3, litra b), og i Domstolens praksis. Vedtagelsen af den nævnte lov har nemlig til formål at afhjælpe den manglende tilgængelighed af boliger, navnlig for sårbare personer, dvs. unge, navnlig studerende, og ældre, samt at beskytte forbrugerne med hensyn til prisgennemsigtigheden og manglen på tilgængelige boliger.

16

Den forelæggende ret er i øvrigt af den opfattelse, at flere grundlæggende rettigheder, der følger af chartret, er relevante i det foreliggende tilfælde, nemlig på den ene side friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der er fastsat i chartrets artikel 16, og på den anden side retten til en bolig og forbrugerbeskyttelsen, der er sikret ved henholdsvis chartrets artikel 7 og artikel 38. I denne henseende skal der i forbindelse med undersøgelsen af, om lov om ejendomsformidling er forenelig med EU-retten, sikres en rimelig balance mellem disse forskellige rettigheder.

17

Hvad angår det krav om forholdsmæssighed, der følger af artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123, ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne lov gør det muligt at nå de mål, som den nationale lovgiver har påberåbt sig.

18

I denne henseende har den forelæggende ret anført, at loftet for vederlaget for ejendomsformidlingstjenester ikke direkte påvirker priserne på ejendomsmarkedet. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at det på grund af spændingerne på ejendomsmarkederne, hvor markedsstyrken er koncentreret på udbudssiden, med rimelighed kan antages, at størrelsen af formidlingsvederlaget vil blive overvæltet på personer, der søger bolig.

19

Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at det, henset til den nationale lovgivers manglende præciseringer, ikke kan konkluderes, at loftet for det vederlag, der anvendes på ejendomsformidlingstjenester, gør det muligt på afgørende vis at påvirke adgangen til en bolig. Når dette er sagt, har den forelæggende ret medgivet, at denne foranstaltning sammen med andre foranstaltninger kan bidrage til at nå de forfulgte mål. Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at lov om ejendomsformidling gør det muligt at nå de mål, som den nationale lovgiver har påberåbt sig, selv om det i mangel af en analyse fra denne lovgivers side ikke er muligt at konkludere, at denne lov i væsentlig grad bidrager til disse formål som omhandlet i Domstolens praksis. Vurderingen af effektiviteten af de boligpolitiske foranstaltninger er således yderst kompleks.

20

Ifølge den forelæggende ret er maksimumspriserne, for så vidt som de ikke hindrer priskonkurrence, mindre restriktive end minimumspriserne.

21

Den forelæggende ret har fremhævet, at det ikke med sikkerhed kan konkluderes, at den nationale lovgiver havde en anden tilsvarende foranstaltning, som i mindre grad kunne tilsidesætte de rettigheder, der følger af chartret.

22

Den omstændighed, at denne foranstaltning ikke er begrænset til særligt sårbare personer, betyder i øvrigt ikke nødvendigvis, at den nævnte foranstaltning er uforholdsmæssig.

23

Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om den omstændighed, at visse ejendomsselskaber er ophørt med eller risikerer at ophøre med at udøve formidlingsvirksomhed i forbindelse med fysiske personers udlejning af fast ejendom, navnlig når der er tale om korttidsudlejning, som kun giver mulighed for at opkræve lave vederlag, har betydning for forholdsmæssigheden af loftet for vederlaget for tjenesteydelser i forbindelse med ejendomsformidling.

24

Henset til den omstændighed, at denne foranstaltning ikke er til skade for ejendomsselskabernes øvrige aktiviteter på området for formidlingstjenester, og at det vederlag, der inden den nye lovgivning blev anvendt for formidlingstjenesterne i forbindelse med en lejekontrakt, var halvanden måned til to måneders leje, hvilket, henset til de øvrige omkostninger, der sædvanligvis er forbundet med leje, såsom udgifter til lejedepositum, flytteudgifter og udstyr, ikke er en minimal udgift, er den forelæggende ret i denne henseende af den opfattelse, at loftet for et sådant vederlag opfylder de betingelser om proportionalitet, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123.

25

Endelig har den forelæggende ret præciseret, at den begrænser anmodningen om præjudiciel afgørelse til den situation, hvor ejendomsformidlingstjenesterne vedrører en enfamiliebolig, en lejlighed eller en boligenhed, og hvor køberen eller lejeren er en fysisk person.

26

På denne baggrund har Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

27

STAN nepremičnine har bestridt, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse. Selskabet har gjort gældende, at det alene er Ustavno sodišče (forfatningsdomstol), der er i stand til at træffe afgørelse i hovedsagen på grundlag af slovensk ret, navnlig artikel 74 i Ustava Republike Slovenije (Republikken Sloveniens forfatning), som sikrer friheden til at oprette og drive egen virksomhed. Selv efter Domstolens besvarelse af den nævnte anmodning er spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er forfatningsstridig, i øvrigt ikke afklaret. Sagen for Domstolen forlænger blot en ulovlig retsstilling, mens det haster med, at Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) træffer afgørelse så hurtigt som muligt.

28

I denne henseende bemærkes for det første, at den samarbejdsordning, som er indført ved artikel 267 TEUF, er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens opgaver. Under en sag anlagt i henhold til denne artikel tilkommer det retterne i medlemsstaterne og ikke Domstolen at fortolke nationale bestemmelser, og det tilkommer ikke sidstnævnte at tage stilling til, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten. Domstolen har derimod kompetence til at forsyne den nationale ret med alle de EU-retlige fortolkningselementer, som kan sætte denne i stand til at bedømme, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten (dom af 13.6.2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C-331/22 og C-332/22, EU:C:2024:496, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

29

Det skal imidlertid fastslås, at anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af EU-retten, og navnlig af artikel 15 i direktiv 2006/123, hvilket åbenbart henhører under Domstolens kompetence (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

30

For det andet skal det bemærkes, at det, inden for rammerne af det samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, som er indført ved artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale retsinstans på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af de nationale retter forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (dom af 29.7.2024, LivaNova, C-713/22, EU:C:2024:642, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

31

Det følger heraf, at den omstændighed, at den forelæggende ret som følge af nærværende dom skal træffe afgørelse om procedurerne til prøvelse af forfatningsmæssigheden af lov om ejendomsformidling, eller den omstændighed, hvis den anses for godtgjort, at den er forpligtet til at træffe afgørelse hurtigst muligt, ikke kan have nogen betydning for Domstolens kompetence til at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse.

32

Det følger af ovenstående betragtninger, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse.

33

Eftersom den forelæggende ret med de forelagte spørgsmål ønsker en fortolkning af chartrets artikel 7, 16 og 38 samt af artikel 15 i direktiv 2006/123, skal det med henblik på at give et hensigtsmæssigt svar på disse spørgsmål efterprøves, om disse artikler finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen.

34

Hvad i første række angår artikel 15 i direktiv 2006/123 skal medlemsstaterne i overensstemmelse med denne artikels stk. 1 først undersøge, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, i bekræftende fald dernæst påse, at dette krav er foreneligt med betingelserne i samme artikels stk. 3, og endelig i givet fald tilpasse deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.

35

I denne henseende bemærkes, at artikel 15, stk. 2, litra g), i direktiv 2006/123 blandt »kravene« i de nationale retssystemer, hvis forenelighed med betingelserne i artikel 15, stk. 3, skal sikres, fastsætter »minimums- og/eller maksimumspriser, som tjenesteyderen skal overholde«.

36

En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der begrænser det maksimalt tilladte vederlag for tjenesteydelser i forbindelse med ejendomsformidling med henblik på erhvervelse, salg eller udlejning af fast ejendom, når køberen eller lejeren er en fysisk person, underlægger udøvelsen af virksomhed i form af formidling af fast ejendom et krav af den type, der er omhandlet i denne artikel 15, stk. 2, litra g), og skal følgelig overholde de betingelser, der er fastsat i denne artikel 15, stk. 3.

37

Det følger heraf, at artikel 15 i direktiv 2006/123 finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen.

38

Hvad i anden række angår spørgsmålet om, hvorvidt de artikler i chartret, der er nævnt i de forelagte præjudicielle spørgsmål, finder anvendelse, og i givet fald i hvilket omfang Domstolen skal tage hensyn til disse artikler ved fortolkningen af artikel 15 i direktiv 2006/123, følger det af Domstolens praksis, at når en medlemsstat gør gældende, at en foranstaltning, som den er ophavsmand til, og som begrænser en grundlæggende frihed, der er sikret ved EUF-traktaten, som konkretiseret i denne artikel 15, er begrundet i et tvingende alment hensyn, der er anerkendt i EU-retten, skal den anses for at gennemføre EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, således at den skal være i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret (jf. i denne retning dom af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Undervisning på videregående uddannelser) (C-66/18, EU:C:2020:792, præmis 214).

39

Hvad for det første angår chartrets artikel 7 sikrer denne, at enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.

40

I denne henseende har Domstolen fastslået, at retten til en bolig er en grundlæggende rettighed, der er sikret ved denne artikel 7 (dom af 10.9.2014, Kušionová, C-34/13, EU:C:2014:2189, præmis 65, og af 9.11.2023, Všeobecná úverová banka, C-598/21, EU:C:2023:845, præmis 85).

41

Det skal imidlertid bemærkes, at der i de sager, der gav anledning til disse domme, var tale om en situation, hvor de berørte personer stod over for at miste deres familiebolig. I det foreliggende tilfælde vedrører den i hovedsagen omhandlede lovgivning en situation, hvor en fysisk person kan erhverve eller leje sin fremtidige bopæl. I en sådan situation kan der ikke være tale om »respekt for hjemmet« som omhandlet i nævnte artikel 7.

42

Det skal desuden bemærkes, at Domstolen i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3, der skal sikre den nødvendige sammenhæng mellem de rettigheder, som er indeholdt i chartret, og de tilsvarende rettigheder, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, dog uden at dette berører EU-rettens autonomi, ved den fortolkning, som den foretager af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7, skal tage hensyn til tilsvarende rettigheder, der er sikret ved denne konventions artikel 8, stk. 1, således som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som tærskel for minimumsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl., C-694/20, EU:C:2022:963, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

43

I denne henseende fremgår det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at den nævnte konventions artikel 8 ikke som sådan anerkender retten til at få en bolig (Menneskerettighedsdomstolens dom, 18.1.2001, Chapman mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:2001:0118JUD 002723895, § 99).

44

Det følger heraf, at det er ufornødent at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse i lyset af chartrets artikel 7.

45

Hvad for det andet angår en eventuel prøvelse af den nævnte lovgivning i lyset af chartrets artikel 16 skal det bemærkes, at en prøvelse i lyset af artikel 49 TEUF af den ved den nationale lovgivning indførte restriktion tillige – således som Domstolen har fastslået – omfatter eventuelle restriktioner for udøvelsen af de ved chartrets artikel 15-17 fastsatte rettigheder og friheder, således at en særskilt prøvelse af den frihed til at oprette og drive egen virksomhed, der er sikret ved chartrets artikel 16, ikke er nødvendig (dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl., C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

46

Som det fremgår af 5.-7. og 64. betragtning til direktiv 2006/123, konkretiserer dette direktiv den etableringsfrihed, der er fastsat i artikel 49 TEUF (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl., C-593/13, EU:C:2015:399, præmis 40).

47

Det følger heraf, at når en national foranstaltning undersøges i lyset af artikel 15 i direktiv 2006/123, er en særskilt undersøgelse af friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der er fastsat i chartrets artikel 16, ikke nødvendig.

48

Denne artikel 15 i direktiv 2006/123 skal imidlertid under alle omstændigheder fortolkes i lyset af chartrets artikel 16.

49

For det tredje skal chartrets artikel 38, som kræver, at der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i Unionens politikker, ligeledes tages i betragtning ved fortolkningen af artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123.

50

Det følger således af ovenstående betragtninger, at den forelæggende ret med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, sammenholdt med chartrets artikel 16 og 38, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der for så vidt angår en fysisk persons erhvervelse eller leje af en enfamiliebolig, en lejlighed eller en boligenhed fastsætter et loft for det vederlag, der anvendes for ejendomsformidlingstjenester:

51

En foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter et loft over vederlaget for ejendomsformidlingstjenester, kan, henset til de kumulative betingelser, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, tillades, hvis denne foranstaltning ikke er direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af den pågældendes nationalitet eller, for så vidt angår selskaber, på grundlag af deres vedtægtsmæssige hjemsted, hvis den er begrundet i et tvingende alment hensyn, og hvis den er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, idet andre mindre indgribende foranstaltninger ikke gør det muligt at nå det samme resultat.

52

Hvad i første række angår den betingelse, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, litra a), i direktiv 2006/123, har den forelæggende ret anført, at loftet for vederlaget for ejendomsformidlingstjenester ikke er diskriminerende, eftersom dette loft finder anvendelse uafhængigt af det pågældende ejendomsselskabs hjemsted.

53

Hvad i anden række angår den betingelse, der er fastsat i dette direktivs artikel 15, stk. 3, litra b), hvorefter de omhandlede krav skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, har den forelæggende ret anført, at den nationale lovgiver ved at fastsætte et loft over vederlaget for ejendomsformidlingstjenester ved køb, salg og udlejning af fast ejendom har søgt dels at fremme adgangen til passende boliger til overkommelige priser for sårbare personer, dvs. unge, navnlig studerende, og ældre, dels at bidrage til forbrugerbeskyttelsen ved at øge prisgennemsigtigheden i betragtning af manglen på tilgængelige boliger, navnlig udlejningsboliger.

54

I denne henseende har Domstolen anerkendt, at forbrugerbeskyttelse udgør et tvingende alment hensyn (jf. i denne retning dom af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl., C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 74, og af 4.7.2019, Kommissionen mod Tyskland, C-377/17, EU:C:2019:562, præmis 70). Dette bekræftes i øvrigt af 40. betragtning til direktiv 2006/123 og bidrager til, at dette opfylder kravene i chartrets artikel 38.

55

Krav, der fremmer adgangen til boliger for sårbare personer eller personer med lav indkomst, kan også udgøre et tvingende alment hensyn (jf. analogt dom af 8.5.2013, Libert m.fl., C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 50-52, og af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 68).

56

Det følger heraf, at et loft over vederlaget for ejendomsformidlingstjenester som det i hovedsagen omhandlede opfylder betingelsen i artikel 15, stk. 3, litra b), i direktiv 2006/123.

57

I tredje række forudsætter den proportionalitetsbetingelse, der er omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 3, litra c), at den omhandlede foranstaltning er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål, at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og at der ikke findes mindre indgribende foranstaltninger, der gør det muligt at opnå samme resultat.

58

Det skal indledningsvis fremhæves, at det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret, som er enekompetent til at vurdere de faktiske omstændigheder i tvisterne i hovedsagen og til at fortolke den nationale lovgivning, at afgøre, om og i hvilket omfang denne lovgivning opfylder denne betingelse om forholdsmæssighed. Med henblik herpå er denne ret forpligtet til ved hjælp af statistiske oplysninger eller på anden måde at foretage en objektiv vurdering af de beviselementer, som er fremlagt af myndighederne i den pågældende medlemsstat (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl., C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 56, og af 17.10.2024, FA.RO. di YK C., C-16/23, EU:C:2024:886, præmis 92).

59

Domstolen, hvis opgave det er at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, har imidlertid kompetence til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg at vejlede denne samme ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (dom af 17.10.2024, FA.RO. di YK C., C-16/23, EU:C:2024:886, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).

60

Domstolen har i øvrigt fastslået, at det ikke kræves af den pågældende medlemsstat, at den positivt skal bevise, at ingen anden tænkelig foranstaltning kan gøre det muligt at nå det nævnte formål på de samme vilkår. Et sådant krav ville således i praksis svare til at fratage den pågældende medlemsstat sin lovgivningskompetence på det pågældende område (jf. i denne retning dom af 4.7.2019, Kommissionen mod TysklandC-377/17, EU:C:2019:562, præmis 64).

61

Dette gælder så meget desto mere, som en medlemsstat skal være i stand til at begrunde et »krav, der skal evalueres« i et tvingende alment hensyn allerede ved indførelsen af nævnte krav, og dermed hypotetisk, uden nødvendigvis at råde over den empiriske dokumentation med hensyn til det resultat, som det fører med sig, sammenlignet med det resultat, som andre foranstaltninger fører med sig (dom af 4.7.2019, Kommissionen mod Tyskland, C-377/17, EU:C:2019:562, præmis 65).

62

Det skal i denne henseende bemærkes, at selv om medlemsstaterne råder over et vidt skøn ved valget af foranstaltninger til gennemførelse af målene med deres socialpolitik, kan dette skøn imidlertid ikke tjene som begrundelse for, at de rettigheder, som borgerne har i medfør af traktatens bestemmelser, hvori deres grundrettigheder er forankret, tilsidesættes (dom af21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis), således som de for så vidt angår bl.a. etableringsfriheden, der er sikret ved artikel 49 TEUF, er konkretiseret ved direktiv 2006/123.

63

På baggrund af disse indledende bemærkninger skal det for det første bemærkes, således som det er anført i denne doms præmis 53, at loftet over vederlaget for ejendomsformidlingstjenester har til formål dels at fremme adgangen til passende boliger til overkommelige priser for sårbare personer, dvs. unge, navnlig studerende, og ældre, dels at bidrage til forbrugerbeskyttelsen ved at øge prisgennemsigtigheden.

64

Eftersom loftet over vederlaget for ejendomsformidlingstjenester øger gennemsigtigheden af de priser, der anvendes af ejendomsselskaberne, og forhindrer dem i at anvende for høje formidlingspriser, synes det at kunne bidrage til forbrugerbeskyttelsen. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at et sådant loft således kan bidrage til prisgennemsigtigheden, eftersom det gør det muligt for forbrugerne at forudse størrelsen af det vederlag, der vil finde anvendelse, navnlig den andel, som vederlaget udgør af salgsprisen eller lejebeløbet.

65

Den forelæggende ret har nemlig præciseret, at henset til forringelsen af betingelserne for adgang til boliger og prisudviklingen på ejendomsmarkedet i Slovenien, vil størrelsen af det vederlag, der opkræves for ejendomsformidlingstjenesterne, sandsynligvis blive overvæltet på salgsprisen eller lejen af fast ejendom.

66

Hvis dette er tilfældet, må det antages, at loftet for dette vederlag synes at kunne fremme adgangen til passende boliger til overkommelige priser, navnlig for sårbare personer.

67

Hvad for det andet angår begrænsningen af den omhandlede foranstaltning til, hvad der er nødvendigt for at nå de forfulgte mål, og fraværet af andre, mindre indgribende foranstaltninger, der gør det muligt at opnå det samme resultat, bemærkes for det første, at det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at loftet for det vederlag, der anvendes for ejendomsformidlingstjenester, ikke kun vedrører sårbare personer, men enhver fysisk person, der erhverver eller lejer en fast ejendom.

68

Det følger heraf, at denne foranstaltning er rettet mod et ubestemt og potentielt betydeligt antal personer og ikke er udformet med henblik på kun specifikt at beskytte sårbare personer, selv om denne beskyttelse udgjorde et af de formål, som den slovenske lovgiver forfulgte ved vedtagelsen af den nævnte foranstaltning.

69

Den forelæggende ret har desuden anført, at de tjenesteydelser i forbindelse med ejendomsformidling, som er omfattet af loftet for det pågældende vederlag, vedrører køb, salg eller leje af en enfamiliebolig, en lejlighed eller en boligenhed.

70

I henhold til boliglovens artikel 2, stk. 2, i den affattelse der fandt anvendelse på tvisterne i hovedsagen, er enfamiliehuse imidlertid bl.a. fritliggende familiehuse, villaer, atriumhuse, rækkehuse og feriehuse. Det følger heraf, at med forbehold for den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, finder loftet for vederlaget for tjenesteydelser i forbindelse med ejendomsformidling bl.a. anvendelse, når disse tjenesteydelser vedrører køb, salg eller udlejning af boliger, der anvendes til andre formål end den primære bopæl.

71

Det skal imidlertid bemærkes, at selv om sådanne omstændigheder principielt kan udgøre et indicium for, at en foranstaltning går videre, end hvad der kan være nødvendigt for at nå det formål om beskyttelse af sårbare personer, som den forfølger, forholder det sig ikke desto mindre således, at proportionalitetsprincippet ikke nødvendigvis er til hinder for, at denne foranstaltning kommer alle forbrugere til gode (jf. analogt dom af 20.4.2010, Federutility m.fl., C-265/08, EU:C:2010:205, præmis 40, og af 11.4.2019, Repsol Butano og DISA Gas, C-473/17 og C-546/17, EU:C:2019:308, præmis 64).

72

Det påhviler ikke desto mindre den forelæggende ret at undersøge bl.a. muligheden for og hensigtsmæssigheden af at vedtage foranstaltninger, der i højere grad er rettet mod sårbare forbrugere. I denne forbindelse er gennemførligheden og de økonomiske virkninger af sådanne foranstaltninger relevante.

73

I denne henseende har den forelæggende ret anført, at spørgsmålet om omfanget af eventuelle foranstaltninger, som den slovenske lovgiver kan vedtage, og deres effektivitet inden for boligpolitikken er yderst komplekst, eftersom der findes visse materielle restriktioner på området for fysisk planlægning, byplanlægning og offentlige finanser, som ikke gør det muligt for staten at gribe ind i udbuddet af boliger, som den ønsker.

74

Sagsøgerne i hovedsagen har for deres vedkommende henvist til mindre indgribende foranstaltninger, som de anser for mulige i forbindelse med udlejning, nemlig en stigning i antallet af sociale boligbyggerier til udlejning, tilskud til udlejning på markedet og skattemæssige foranstaltninger, zoneinddeling og andre lovgivningsmæssige foranstaltninger, der har til formål at fremme opførelsen af sociale boligbyggerier. Kommissionen har for sit vedkommende henvist til foranstaltninger, der består i at støtte udbuddet af økonomisk overkommelige boliger eller i at give købere og lejere nyttige oplysninger om formidlingsvederlag.

75

Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om der findes andre foranstaltninger, der er mindre indgribende end loftet for vederlaget for ejendomsformidlingstjenester, og som kan nå det mål, der forfølges med dette loft, som er at fremme adgangen til passende boliger til overkommelige priser for sårbare personer.

76

Hvad i øvrigt angår det niveau, hvortil vederlaget for ejendomsformidlingstjenester er begrænset af loftet, har den forelæggende ret anført, at visse ejendomsselskaber er ophørt med eller risikerer at ophøre med at udøve deres formidlingsvirksomhed for så vidt angår fysiske personers leje af fast ejendom, navnlig når der er tale om korttidsudlejning, der kun gør det muligt at opkræve et vederlag af ringe størrelse. Prisen for ejendomsformidlingstjenester er nemlig begrænset til et beløb, der ikke gør det muligt for disse selskaber at dække omkostningerne ved deres tjenesteydelser.

77

Det skal i denne henseende bemærkes, at chartrets artikel 16 omfatter friheden til at udøve økonomisk virksomhed og handelsvirksomhed, aftalefriheden samt den frie konkurrence og bl.a. omfatter friheden til at fastsætte den pris, der forlanges for en ydelse (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Bank Melli Iran, C-124/20, EU:C:2021:1035, præmis 79).

78

I overensstemmelse med Domstolens praksis er friheden til at oprette og drive egen virksomhed imidlertid ikke en absolut rettighed, men skal ses i sammenhæng med dens funktion i samfundet. Denne frihed kan således undergives en række myndighedsindgreb, som af hensyn til den almene interesse kan sætte begrænsninger for udøvelsen af erhvervsvirksomhed (jf. i denne retning dom af 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 45 og 46, og af 2.6.2022, Skeyes, C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 48 og 65).

79

Det tilkommer i denne henseende den forelæggende ret at undersøge det konkrete niveau for det vederlag, som de selskaber, der leverer ejendomsformidlingstjenester, opnår, og navnlig om det beløb, der følger af loftet over vederlaget for de i hovedsagen omhandlede ejendomsformidlingstjenester, er fastsat til et niveau, der er for lavt til at dække disse selskabers omkostninger og gøre det muligt for dem at opnå en rimelig fortjeneste samt til at muliggøre priskonkurrence. I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at dette loft ikke påvirker andre formidlingsaktiviteter, der leveres af de nævnte selskaber, såsom formidling mellem økonomiske aktører og formidling af udlejning i forbindelse med fast ejendom, der ikke er beregnet til beboelse.

80

Hvad for det andet angår undersøgelsen i forhold til det andet formål med den i hovedsagen omhandlede foranstaltning, som består i at bidrage til forbrugerbeskyttelsen ved at øge prisgennemsigtigheden, af spørgsmålet om, hvorvidt denne foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt, og om der findes andre, mindre indgribende foranstaltninger, der gør det muligt at opnå det samme resultat, tilkommer det den forelæggende ret navnlig at efterprøve, om den omstændighed, at der vedtages foranstaltninger med henblik på at stille relevante oplysninger om priser for formidlingstjenester til rådighed for forbrugerne i deres egenskab af købere og lejere, gør det muligt at opnå det samme resultat som det, der forfølges med loftet for det pågældende vederlag. Det kan i denne henseende være tilstrækkeligt at kræve, at ejendomsselskaber, der leverer formidlingstjenester, klart og i tilstrækkelig god tid i forvejen oplyser disse købere og lejere om størrelsen af det vederlag, som de vil anvende, og om et sådant beløb vil være inkluderet i den endelige pris, der er fastsat i den pågældende aftale.

81

De oplysninger, som Domstolen råder over, gør det imidlertid ikke muligt for den at give den forelæggende ret yderligere oplysninger, der gør det muligt for den at efterprøve, om sådanne foranstaltninger kan sikre det samme resultat for så vidt angår forbrugerbeskyttelsen ved at øge prisgennemsigtigheden som det, der opnås ved den i hovedsagen omhandlede foranstaltning om fastsættelse af et loft over vederlaget.

82

Endelig skal det bemærkes, at selv om den forelæggende ret er af den opfattelse, således som det synes at fremgå af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at de to formål, som den slovenske lovgiver har nævnt med henblik på at begrunde et loft over vederlaget for ejendomsformidlingstjenester, nemlig dels at fremme adgangen til passende boliger til overkommelige priser for sårbare personer, dels at bidrage til forbrugerbeskyttelsen ved at øge prisgennemsigtigheden, er uadskillelige, og at det ene ikke er sekundært i forhold til det andet, indebærer en eventuel konstatering af, at denne foranstaltning ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå et af disse mål, og at der for at nå det pågældende mål ikke findes andre, mindre indgribende foranstaltninger, der gør det muligt at opnå det samme resultat, at den nævnte foranstaltning i sin helhed opfylder betingelserne i artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123.

83

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, sammenholdt med chartrets artikel 16 og 38, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der for så vidt angår en fysisk persons erhvervelse eller leje af en enfamiliebolig, en lejlighed eller en boligenhed fastsætter et loft for det vederlag, der anvendes for ejendomsformidlingstjenester:

for så vidt som denne lovgivning ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og der ikke findes andre, mindre indgribende foranstaltninger, der gør det muligt at opnå samme resultat.

84

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 15, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked, sammenholdt med artikel 16 og 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,

skal fortolkes således, at

denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der for så vidt angår en fysisk persons erhvervelse eller leje af en enfamiliebolig, en lejlighed eller en boligenhed fastsætter et loft for det vederlag, der anvendes for ejendomsformidlingstjenester:

for så vidt som denne lovgivning ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og der ikke findes andre, mindre indgribende foranstaltninger, der gør det muligt at opnå samme resultat.