–

»Tallinna Kaubamaja Grupp« AS og »KIA Auto« AS ved advokāte I. Azanda,

–

den lettiske regering ved J. Davidoviča og K. Pommere, som befuldmægtigede,

–

den spanske regering ved L. Aguilera Ruiz, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved P. Berghe, I. Naglis og D. Viros, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 101, stk. 1, TEUF.

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »Tallinna Kaubamaja Grupp« AS og »KIA Auto« AS på den ene side og Konkurences padome (konkurrencerådet, Letland) på den anden side vedrørende en bøde pålagt som følge af indgåelsen af en vertikal aftale, der fastsætter begrænsninger med hensyn til bilgarantien.

3

Følgende fremgår af artikel 11, stk. 1, i Konkurences likums (konkurrenceloven) af 4. oktober 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 151):

»Aftaler mellem økonomiske aktører, hvis formål eller følge er at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen i Letland, er ulovlige og skal anses for ugyldige fra deres indgåelse, herunder aftaler om:

[...]

4

KIA Auto, et estisk selskab, er den eneste autoriserede importør af biler af mærket KIA i Letland. Dette selskab udvælger og godkender de autoriserede repræsentanter, der markedsfører KIA-bilerne og gennemfører reparationer inden for rammerne af garantien på fabrikantens eller importørens regning.

5

Ved afgørelse af 7. august 2014 pålagde konkurrencerådet KIA Auto en bøde på 134514,43 EUR, hvoraf 96150,92 EUR blev pålagt KIA Autos moderselskab Tallinna Kaubamaja Grupp solidarisk, på grund af en tilsidesættelse af konkurrencelovens artikel 11, stk. 1, nr. 7.

6

Konkurrencerådet fastslog, at KIA Auto i sin egenskab af den af fabrikanten af biler af mærket Kia autoriserede importør og de autoriserede forhandlere og reparatører af biler af mærket KIA (herefter »de autoriserede repræsentanter«) havde aftalt garantibetingelser, som forpligter eller tilskynder bilejerne – for fortsat at være omfattet af bilgarantien – til i garantiperioden at gennemføre alle rutinemæssige vedligeholdelser af bilen, som er foreskrevet af fabrikanten KIA, og alle reparationer, som ikke er dækket af garantien, hos de nævnte autoriserede forhandlere og at anvende originale KIA-reservedele ved den rutinemæssige vedligeholdelse, som gennemføres i garantiperioden.

7

Konkurrencerådet fastslog således, at der inden for KIA-netværket foreligger en vertikal aftale om garantibetingelserne, der begrænser dels adgangen for uafhængige værksteder, som ikke er dækket af garantien, til det lettiske marked for reparationsydelser i garantiperioden, dels uafhængige reservedelsproducenters adgang til det lettiske marked for distribution af de nævnte reservedele og begrænser konkurrencen mellem distributørerne af reservedele.

8

Konkurrencerådet kvalificerede den konstaterede aftale som havende en konkurrencebegrænsende virkning, idet det i denne forbindelse fremhævede, at det gældende bevisniveau ikke indebærer, at der kræves beviser for reelle virkninger. De negative virkninger på konkurrencen følger nemlig efter konkurrencerådets opfattelse af selve de begrænsende vilkårs natur, og det er ikke nødvendigt at påvise de reelt opståede virkninger.

9

Sagsøgerne i hovedsagen anlagde søgsmål til prøvelse af den afgørelse, hvorved de blev pålagt en bøde, ved den forelæggende ret, Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland), som frifandt konkurrencerådet ved dom af 10. marts 2017.

10

Sagsøgerne i hovedsagen iværksatte kassationsappel ved Senāta Administratīvo lietu departaments (afdeling for forvaltningsretlige sager ved den øverste domstol, Letland), der ved dom af 22. december 2021 ophævede dommen afsagt af den forelæggende ret og hjemviste sagen til denne retsinstans med henblik på fornyet afgørelse.

11

Senāta Administratīvo lietu departaments (afdeling for forvaltningsretlige sager ved den øverste domstol) fandt, at den forelæggende ret ved prøvelsen af, om afgørelsen om pålæggelse af bøden gyldigt førte til konklusionen om, at aftalen var forbudt på grund af sin virkning, havde baseret sig på ukorrekte vurderingskriterier i forhold til de kriterier, der skal tages i betragtning i tilfælde af konkurrencebegrænsende virkninger. På denne baggrund fandt Senāts (øverste domstol), at den forelæggende ret ikke kunne foretage en behørig vurdering af, om afgørelsen var tilstrækkeligt begrundet.

12

Den forelæggende ret har med henvisning til de supplerende bemærkninger, som blev indgivet af konkurrencerådet som følge af Senāts’ (øverste domstol) dom, anført, at konklusionerne i den nævnte dom afviger væsentligt fra dem, der fremgår af Domstolens praksis, således at indholdet af begrebet konkurrencebegrænsende virkning og det bevisniveau, der følger af dette begreb, ikke kan anses for at være åbenbare. Den forelæggende ret finder det ligeledes nødvendigt at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på at afklare spørgsmålene vedrørende bevis for, at der foreligger aftaler med konkurrencebegrænsende virkninger.

13

Som det fremgår af konkurrencerådets skriftlige indlæg, bør der navnlig anlægges en tilgang svarende til den, som Retten anvendte i dom af 10. november 2021, Google og Alphabet mod Kommissionen (Google Shopping) (T-612/17, EU:T:2021:763), som vedrørte en tilsidesættelse af artikel 102 TEUF, med henblik på anvendelsen og fortolkningen af artikel 101 TEUF og dermed konkurrencelovens artikel 11. I denne dom udtalte Retten, at Europa-Kommissionen ikke er forpligtet til at bevise, at de mulige konsekvenser af fjernelse eller begrænsning af konkurrencen rent faktisk udmønter sig, men at det er tilstrækkeligt, at den godtgør potentielle virkninger. Det følger således af den nævnte dom, at der ved vurderingen af en aftales virkninger på konkurrencen ikke er grundlag for at begrænse samtlige relevante omstændigheder i den foreliggende sag til en konstatering af specifikke og målbare negative virkninger på konkurrencen, eftersom en sådan tilgang de facto fjerner den pågældende konkurrencemyndigheds mulighed for at bringe konkurrencebegrænsninger, der endnu ikke har haft materielt identificerbare negative virkninger, til ophør.

14

På denne baggrund har Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

15

Den forelæggende ret har anført, at anvendelsen af konkurrencelovens artikel 11, stk. 1, ikke bør være anderledes end anvendelsen af artikel 101, stk. 1, TEUF, da disse to bestemmelser i det væsentlige fastsætter den samme retlige ramme. Der bør derfor tages hensyn til Domstolens betragtninger vedrørende anvendelsen af artikel 101, stk. 1, TEUF.

16

Ifølge fast retspraksis tilkommer det, inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 18.11.2021, Visma Enterprise,C-306/20, EU:C:2021:935, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

17

Det følger imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at Domstolen af hensyn til efterprøvelsen af sin egen kompetence er beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen (dom af 18.11.2021, Visma Enterprise, C-306/20, EU:C:2021:935, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

18

Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen gentagne gange har erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudicielle afgørelser, der vedrørte bestemmelser i EU-retten, i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen lå uden for EU-rettens direkte anvendelsesområde, for så vidt som de pågældende bestemmelser blev gjort anvendelige af national ret, hvori den valgte regulering af rent interne forhold er tilpasset EU-retten (dom af 18.11.2021, Visma Enterprise, C-306/20, EU:C:2021:935, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

19

En sådan kompetence er begrundet i, at der for Unionens retsorden består en åbenbar interesse i, at bestemmelser, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås (dom af 13.10.2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija og Stockholm School of Economics in Riga, C-164/21 og C-318/21, EU:C:2022:785, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

20

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at konkurrencelovens artikel 11, stk. 1, foreskriver en retlig ramme, der er identisk med den, der er indført ved artikel 101, stk. 1, TEUF, og at denne artikel 11, stk. 1, fortolkes på samme måde i den lettiske retsorden som artikel 101, stk. 1, TEUF. Det bemærkes desuden, at Domstolen allerede har erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 101, stk. 1, TEUF i situationer, hvori konkurrencelovens artikel 11, stk. 1, fandt anvendelse, uanset om der er tale om en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 18.11.2021, Visma Enterprise, C-306/20, EU:C:2021:935, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

21

Det følger heraf, at Domstolen i den foreliggende sag har kompetence til at træffe afgørelse om spørgsmålene vedrørende fortolkningen af artikel 101, stk. 1, TEUF.

22

Med disse spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 101, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger en konkurrencemyndighed i en medlemsstat, der undersøger, om en aftale, som fastsætter begrænsninger med hensyn til bilgarantien, og som forpligter eller tilskynder ejerne af en bil til kun at lade reparation og vedligeholdelse af denne bil gennemføre hos de autoriserede repræsentanter for fabrikanten af bilen og bruge denne fabrikants originale reservedele ved den periodiske vedligeholdelse, for at bilens garanti forbliver gyldig, kan kvalificeres som en konkurrencebegrænsende virkning som omhandlet i denne bestemmelse, at bevise, at der foreligger konkrete og reelle konkurrencebegrænsende virkninger, eller om det er tilstrækkeligt, at den beviser, at der foreligger potentielle konkurrencebegrænsende virkninger.

23

Det skal i denne henseende bemærkes, at i henhold til artikel 101, stk. 1, TEUF er alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for det indre marked, uforenelige med det indre marked og forbudt.

24

For at det i et givet tilfælde kan fastslås, at en aftale, en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder eller en samordnet praksis er omfattet af forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF, er det i henhold til selve ordlyden af denne bestemmelse nødvendigt, at det påvises, enten at den pågældende adfærd har til formål at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen, eller at adfærden har en sådan følge (dom af 21.12.2023, International Skating Union mod Kommissionen, C-124/21 P, EU:C:2023:1012, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).

25

Der skal i dette øjemed i første omgang foretages en undersøgelse af formålet med den pågældende adfærd. Såfremt det efter en sådan undersøgelse viser sig, at denne adfærd har et konkurrencebegrænsende formål, er det ikke nødvendigt at undersøge dens virkning på konkurrencen. Det er således alene i tilfælde af, at den nævnte adfærd ikke kan anses for at have et sådant konkurrencebegrænsende formål, at det er nødvendigt i anden omgang at undersøge en sådan virkning (dom af 21.12.2023, International Skating Union mod Kommissionen, C-124/21 P, EU:C:2023:1012, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis).

26

Den undersøgelse, der skal foretages, er forskellig, alt efter om den vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende adfærd har til »formål« eller til »følge« at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen, idet disse to begreber er underlagt forskellige regelsæt og forskellige bevisregler (dom af 21.12.2023, International Skating Union mod Kommissionen, C-124/21 P, EU:C:2023:1012, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).

27

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret, som tager udgangspunkt i den forudsætning, hvis grundlag skal efterprøves af den forelæggende ret, at den i hovedsagen omhandlede aftale ikke har et konkurrencebegrænsende formål, anført, at det påhviler den at vurdere, om denne har en konkurrencebegrænsende virkning.

28

I denne forbindelse følger det af fast retspraksis, at begrebet adfærd, som har en konkurrencebegrænsende »følge«, omfatter enhver adfærd, der ikke kan anses for at have et konkurrencebegrænsende »formål«, forudsat at det påvises, at den pågældende adfærd har til faktisk eller potentiel følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen i et mærkbart omfang (dom af 21.12.2023, International Skating Union mod Kommissionen, C-124/21 P, EU:C:2023:1012, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis).

29

Med henblik herpå er det nødvendigt at undersøge konkurrenceforholdene, som de ville være uden den pågældende aftale, vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder eller samordnede praksis (dom af 18.11.2021, Visma Enterprise, C-306/20, EU:C:2021:935, præmis 74, og af 21.12.2023, International Skating Union mod Kommissionen, C-124/21 P, EU:C:2023:1012, præmis 110 og den deri nævnte retspraksis), ved at afgrænse det eller de markeder, på hvilket eller hvilke den pågældende adfærd forventes at skabe sine virkninger, og dernæst ved at fastslå, om disse er faktiske eller potentielle. Denne undersøgelse indebærer i sig selv, at der tages hensyn til alle relevante omstændigheder.

30

Bedømmelsen af virkningerne af en aftale mellem virksomheder i forhold til artikel 101 TEUF indebærer derfor, at det er nødvendigt at tage de konkrete rammer, hvori denne aftale indgår, i betragtning, bl.a. den økonomiske og retlige sammenhæng, de pågældende virksomheder indgår i, de varer eller tjenesteydelser, der er tale om, samt hvorledes det pågældende marked er opbygget og reelt fungerer. Det følger heraf, at det kontrafaktiske scenario, som man forestiller sig på baggrund af fraværet af den nævnte aftale, skal være realistisk og plausibelt, dvs. troværdigt (dom af 27.6.2024, Kommissionen mod Servier m.fl., C-176/19 P, EU:C:2024:549, præmis 341 og den deri nævnte retspraksis).

31

Domstolen har i denne henseende allerede haft lejlighed til at præcisere, at fastlæggelsen af det kontrafaktiske scenario tilsigter at komme med realistiske bud på, hvordan de økonomiske aktører ville have handlet, hvis den pågældende aftale ikke fandtes, og således fastlægge, hvordan markedet ville have fungeret og været opbygget, hvis denne aftale ikke var blevet indgået (jf. i denne retning dom af 30.1.2020, Generics (UK) m.fl., C-307/18, EU:C:2020:52, præmis 120, og af 18.11.2021, Visma Enterprise, C-306/20, EU:C:2021:935, præmis 76).

32

Det både realistiske og plausible kontrafaktiske scenario har dog ikke nogen indflydelse på muligheden for at tage hensyn til de rent potentielle virkninger af en aftale mellem virksomheder for at afgøre, om den har en konkurrencebegrænsende virkning. I denne henseende har Domstolen bl.a. fastslået, at det forhold, at det antages, at der, når en aftale mellem virksomheder er blevet gennemført, ikke kan tages hensyn til de potentielle virkninger af denne aftale for at vurdere dens konkurrencebegrænsende virkninger, ser bort fra både kendetegnene ved den kontrafaktiske metode, der indgår i vurderingen af en konkurrencebegrænsende virkning, og den retspraksis, hvorefter de konkurrencebegrænsende virkninger kan være såvel reelle som potentielle, men skal være tilstrækkeligt mærkbare (jf. i denne retning dom af 27.6.2024, Kommissionen mod Servier m.fl., C-176/19 P, EU:C:2024:549, præmis 345-353).

33

Det er således tilstrækkeligt, efter en passende undersøgelse af, hvorledes konkurrencen ville forme sig under forhold, hvor aftalen ikke fandtes, at kunne konstatere potentielle konkurrencebegrænsende virkninger, som er tilstrækkeligt mærkbare (jf. i denne retning dom af 28.5.1998, Deere mod Kommissionen, C-7/95 P, EU:C:1998:256, præmis 77 og 78, og af 28.5.1998, New Holland Ford mod Kommissionen, C-8/95 P, EU:C:1998:257, præmis 91 og 92).

34

Under disse omstændigheder tilkommer det den forelæggende ret at vurdere, om konkurrencerådet foretog en korrekt undersøgelse af konkurrenceforholdene, som de ville have været uden virkningerne af den pågældende aftale, ved at afgrænse de markeder, hvor denne aftale har virkninger, og ved at identificere, om disse mærkbare virkninger er faktiske eller potentielle.

35

I øvrigt fastslog Domstolen i præmis 65 og 66 i dom af 6. oktober 2015, Post Danmark (C-23/14, EU:C:2015:651), at for at det kan fastslås, at en praksis, der undersøges på grundlag af artikel 82 EF (nu artikel 102 TEUF), har karakter af misbrug, skal dens konkurrencebegrænsende virkning på markedet foreligge, men ikke nødvendigvis være konkret, da en godtgørelse af, at der kan foreligge konkurrencebegrænsende virkninger, som kan fortrænge den allerede dominerende virksomheds mindst lige så effektive konkurrenter, er tilstrækkelig.

36

Den fortolkning af artikel 101 TEUF, som er lagt til grund i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 28 og 33, og hvorefter det er tilstrækkeligt at påvise, at der foreligger potentielle konkurrencebegrænsende virkninger, bl.a. virkninger, som kan hindre potentielle konkurrenters adgang til markedet, svarer således til den fortolkning af artikel 102 TEUF, som er lagt til grund i den retspraksis, der er nævnt i denne doms foregående præmis.

37

Henset til de ovenstående betragtninger skal de præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 101, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke pålægger en konkurrencemyndighed i en medlemsstat, der undersøger, om en aftale, som fastsætter begrænsninger med hensyn til bilgarantien, og som forpligter eller tilskynder ejerne af en bil til kun at lade reparation og vedligeholdelse af denne bil gennemføre hos de autoriserede repræsentanter for fabrikanten af bilen og bruge denne fabrikants originale reservedele ved den periodiske vedligeholdelse, for at bilens garanti forbliver gyldig, kan kvalificeres som en konkurrencebegrænsende virkning som omhandlet i denne bestemmelse, at bevise, at der foreligger konkrete og reelle konkurrencebegrænsende virkninger. Det er tilstrækkeligt, at denne myndighed i overensstemmelse med den nævnte bestemmelse godtgør, at der foreligger potentielle konkurrencebegrænsende virkninger, forudsat at de er tilstrækkeligt mærkbare.

38

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:

Artikel 101, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke pålægger en konkurrencemyndighed i en medlemsstat, der undersøger, om en aftale, som fastsætter begrænsninger med hensyn til bilgarantien, og som forpligter eller tilskynder ejerne af en bil til kun at lade reparation og vedligeholdelse af denne bil gennemføre hos de autoriserede repræsentanter for fabrikanten af bilen og bruge denne fabrikants originale reservedele ved den periodiske vedligeholdelse, for at bilens garanti forbliver gyldig, kan kvalificeres som en konkurrencebegrænsende virkning som omhandlet i denne bestemmelse, at bevise, at der foreligger konkrete og reelle konkurrencebegrænsende virkninger. Det er tilstrækkeligt, at denne myndighed i overensstemmelse med den nævnte bestemmelse godtgør, at der foreligger potentielle konkurrencebegrænsende virkninger, forudsat at de er tilstrækkeligt mærkbare.