Sag T-181/23

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Malta

Domstolens dom (Store Afdeling) af 29. april 2025

»Traktatbrud – artikel 20 TEUF – unionsborgerskab – artikel 4, stk. 3, TEU – princippet om loyalt samarbejde – princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne – tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat – særligt solidaritets- og loyalitetsforhold – anvendelse af et program for statsborgerskab gennem investering – naturalisation til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer – naturalisationsordningens transaktionsmæssige karakter, der svarer til en »kommercialisering« af unionsborgerskabet«

Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – statsborgerskab i en medlemsstat – Unionens og medlemsstaternes respektive kompetencer – grænser – betingelser for tildeling og fortabelse af statsborgerskab – omfattet af medlemsstaternes kompetence – tilsidesættelse af EU-retten i forbindelse med medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence på området for tildeling af statsborgerskab

(jf. præmis 81-83)
Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – statsborgerskab i en medlemsstat – tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat – princippet om loyalt samarbejde – princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne – særligt solidaritets- og loyalitetsforhold mellem en medlemsstat og dens statsborgere – anvendelse af et program for statsborgerskab gennem investering – naturalisation til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer – naturalisationsordningens transaktionsmæssige karakter, der svarer til en kommercialisering af unionsborgerskabet – traktatbrud

(Art. 2 TEU, art. 3, stk. 2, TEU, art. 4, stk. 3, TEU, art. 10 TEU og art. 11 TEU; art. 20 TEUF – 24 TEUF)

(jf. præmis 84-121 og domskonkl. 1)

Resumé

Domstolens Store Afdeling fastslog inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål, at Republikken Malta havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, ved at oprette og anvende et program for statsborgerskab gennem investering, som indførte en transaktionsbaseret procedure for naturalisation til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer, og som således svarede til en kommercialisering af tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat og i forlængelse heraf af tildeling af en status som unionsborger.

Loven om maltesisk statsborgerskab ( 1 ) regulerede tildeling, tilbagekaldelse og afkald på maltesisk statsborgerskab og fastsatte i artikel 10 betingelserne for almindelig naturalisation. En ændring af denne lov, der blev foretaget i 2013, indførte parallelt med den procedure, der var fastsat i artikel 10, stk. 1, en mulighed for, at en ansøger kunne få udstedt et naturalisationsbevis ved at deltage i et »program for individuelle investorer«, der var underlagt et særskilt sæt betingelser og procedurer. Dette program for statsborgerskab gennem investering blev ændret i 2020 (herefter »programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020«).

I medfør af den maltesiske lovgivning om statsborgerskab, der var omhandlet i sagen ( 2 ), kunne der navnlig udstedes et bevis for naturalisation som maltesisk statsborger til en udlænding eller statsløs person, der havde ydet ekstraordinære tjenester til Republikken Malta. Sådanne ekstraordinære tjenester kunne navnlig bestå af forskellige bidrag, herunder bidrag fra investorer. De betingelser, der skulle være opfyldt, for at en udenlandsk investor kunne ansøge om maltesisk statsborgerskab, var for det første betaling af et bidrag på 600000 EUR eller 750000 EUR til den maltesiske regering, for det andet erhvervelse af en fast ejendom til beboelse til en værdi af mindst 700000 EUR eller leje af en sådan ejendom for en årlig husleje på mindst 16000 EUR for en periode på mindst 5 år, for det tredje en donation på mindst 10000 EUR til en ikkestatslig organisation, for det fjerde lovligt ophold i Malta i en periode på 36 måneder, idet denne periode kunne nedsættes, hvis ansøgeren ydede et supplerende bidrag, og for det femte, at den pågældende investor bestod en egnethedsvurdering og fik en tilladelse til at indgive en ansøgning om naturalisation.

Inden for rammerne af den administrative procedure anførte Kommissionen, at sådanne programmer for statsborgerskab gennem investering kunne anses for at udnytte den fælles gennemførelse af unionsborgerskabet i strid med princippet om loyalt samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne. I sin besvarelse af denne åbningsskrivelse af oktober 2020 oplyste Republikken Malta, at den havde foretaget en revision af de nationale lovgivningsmæssige rammer for tildeling af maltesisk statsborgerskab. Kommissionen anførte i en supplerende åbningsskrivelse, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 ikke afhjalp den transaktionsmæssige karakter af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014.

Den 2. marts 2022 suspenderede Republikken Malta programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 for russiske og belarussiske statsborgere, men opretholdt den for statsborgere fra andre tredjelande.

Da Kommissionen var af den opfattelse, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014 og programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, som Republikken Malta havde indført, var uforenelige med EU-retten, indledte den en traktatbrudssag, som udelukkende vedrørte det sidstnævnte program og hvilede på en tilsidesættelse af artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU.

Domstolens bemærkninger

Domstolen bemærkede indledningsvis, at i medfør af artikel 9 TEU og artikel 20, stk. 1, TEUF har enhver, der er statsborger i en medlemsstat, unionsborgerskab. Ifølge disse samme bestemmelser er unionsborgerskabet et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.

Domstolen bemærkede dernæst, at selv om det i overensstemmelse med folkeretten henhører under den enkelte medlemsstats kompetence at fastlægge betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskabet, skal denne kompetence udøves under overholdelse af EU-retten.

Hverken traktaternes ordlyd eller deres opbygning gør det i denne forbindelse muligt af disse at udlede et ønske fra ophavsmændenes side om for så vidt angår tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat at fastsætte en undtagelse fra forpligtelsen til at overholde EU-retten, hvorefter kun væsentlige tilsidesættelser af Unionens værdier og mål kan medføre en tilsidesættelse af EU-retten i forbindelse med medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence på området. En sådan undtagelse kan ikke tillades, eftersom den svarer til en begrænsning af de virkninger, der er knyttet til EU-rettens forrang, som henhører under EU-rettens væsentlige kendetegn og dermed under Unionens forfatningsmæssige ramme.

Unionen giver i øvrigt ifølge ordlyden af artikel 3, stk. 2, TEU borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser. Ud over retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er tillagt enhver unionsborger, er unionsborgerne ligeledes tillagt politiske rettigheder, der sikrer deres deltagelse i Unionens demokratiske liv ( 3 ), bl.a. har de valgret og er valgbare ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat.

Det er i lyset af disse forskellige rettigheder, at Domstolen allerede har fastslået dels, at bestemmelserne om unionsborgerskabet er blandt de grundlæggende bestemmelser i traktaterne, som, idet de indgår i et system, der er Unionens eget, er struktureret på en sådan måde, at de bidrager til gennemførelsen af den integrationsproces, som er selve formålet med Unionen, og dermed udgør en integrerende del af dens forfatningsmæssige ramme, dels at unionsborgerskabet udgør den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere.

Unionsborgerskabet er således en af de vigtigste konkretiseringer af solidariteten, som ligger til grund for denne integrationsproces. Det henhører følgelig under Unionens identitet som en særlig retsorden, som medlemsstaterne har accepteret på grundlag af gensidighed.

I medfør af princippet om loyalt samarbejde, som er fastslået i artikel 4, stk. 3, TEU, afholder medlemsstaterne sig desuden fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.

Udøvelsen af medlemsstaternes kompetence til at fastlægge betingelserne for tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat er derfor ikke ubegrænset. Unionsborgerskabet er nemlig baseret på de fælles værdier, der er indeholdt i artikel 2 TEU, og på medlemsstaternes gensidige tillid til, at ingen af dem udøver denne kompetence på en måde, der er åbenbart uforenelig med selve unionsborgerskabets karakter.

I denne henseende mindede Domstolen om sin faste praksis, hvorefter grundlaget for tilknytningen til statsborgerskabet i en medlemsstat er det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold mellem denne stat og dens borgere samt den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter.

Hvad angår fastlæggelsen af et sådant særligt solidaritets- og loyalitetsforhold henhører fastlæggelsen af betingelserne for tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat ganske vist ikke under Unionens kompetence, men under kompetencen for hver enkelt medlemsstat, som råder over en vid skønsmargen ved valget af de kriterier, der skal anvendes. Disse kriterier skal imidlertid anvendes under overholdelse af EU-retten.

En medlemsstat tilsidesætter således åbenbart kravet om et sådant særligt forhold, når den opretter og anvender et naturalisationsprogram på grundlag af en transaktionsbaseret procedure mellem denne medlemsstat og de personer, der indgiver en ansøgning om tildeling af statsborgerskab, som således svarer til en kommercialisering af tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat og i forlængelse heraf af tildeling af en status som unionsborger.

Medlemsstaterne er desuden forpligtede til at anerkende de virkninger, der er knyttet til en anden medlemsstats tildeling af statsborgerskab til en person med henblik på udøvelsen af de rettigheder og friheder, der følger af EU-retten. En transaktionsbaseret naturalisation, der gives til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer, er dermed ikke alene i strid med princippet om loyalt samarbejde, men kan ligeledes rejse tvivl om den gensidige tillid, der ligger til grund for dette krav om anerkendelse. Denne tillid vedrører nemlig den forudsætning, at tildelingen af statsborgerskab i en medlemsstat er baseret på et særligt solidaritets- og loyalitetsforhold, der begrunder tildelingen af de rettigheder, der navnlig følger af unionsborgerskabet.

I det foreliggende tilfælde tydede de tre første betingelser, som var opstillet i programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, på, at betalinger eller investeringer af forud fastsatte minimumsbeløb indtog en afgørende plads i det nævnte program, hvilket tydede på, at programmet svarede til en kommercialisering af tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat efter en transaktionsbaseret procedure. En sådan kvalificering kunne ikke drages i tvivl af de øvrige betingelser, som tildelingen af maltesisk statsborgerskab i henhold til dette program var underlagt, navnlig betingelsen om en undersøgelse af ansøgerens egnethed. Denne undersøgelse havde nemlig i det væsentlige til formål at sikre, at anvendelsen af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 ikke skadede visse mål af almen interesse for Republikken Malta, navnlig denne medlemsstats offentlige sikkerhed og nationale sikkerhed samt dens interne og eksterne image, og ikke at vurdere, om ansøgerens situation begrundede, at denne blev tildelt maltesisk statsborgerskab. Programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 blev desuden præsenteret offentligt af Republikken Malta som et program, der hovedsageligt tilbød de fordele, der følger af unionsborgerskabet, navnlig retten til at færdes og opholde sig frit i de øvrige medlemsstater. En sådan præsentation bidrog til at godtgøre, at denne medlemsstat gennem dette program havde indført en transaktionsbaseret procedure, der kunne sidestilles med en kommercialisering af tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat, idet den udnyttede de rettigheder, der er knyttet til egenskaben af unionsborger, med henblik på at gøre reklame for denne procedure.

( 1 ) – Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (lov om maltesisk statsborgerskab (kapitel 188 i Maltas lovsamling)).

( 2 ) – Artikel 10, stk. 9, i lov om maltesisk statsborgerskab, som ændret ved Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (lov om ændring nr. 2 af lov om maltesisk statsborgerskab (lov XXXVIII af 2020) (The Malta Government Gazette nr. 20,452 af 31.7.2020), og Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (bekendtgørelse af 2020 om tildeling af statsborgerskab for ekstraordinære tjenester (afledt lovgivning 188.06 i Maltas lovsamling)) (The Malta Government Gazette nr. 20,524 af 20.11.2020).

( 3 ) – Omhandlet i artikel 10 TEU og 11 TEU og konkretiseret i artikel 20 TEUF, 22 TEUF og 24 TEUF.