Forenede sager C-146/23 og C-374/23

mod

Sąd Rejonowy w Białymstoku

SR,

mod

Lietuvos Respublika

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Sąd Rejonowy w Białymstoku og Vilniaus apygardos administracinis teismas)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 25. februar 2025

»Præjudiciel forelæggelse – fastfrysning eller nedsættelse af lønningerne i den nationale offentlige forvaltning – foranstaltninger, der specifikt er rettet mod dommere – artikel 2 TEU – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – medlemsstaternes forpligtelse til at etablere de nødvendige retsmidler med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse – princippet om dommeres uafhængighed – kompetence for medlemsstaternes lovgivende og udøvende magt til at fastsætte de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn – mulighed for at fravige disse nærmere regler – betingelser«

EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – princippet om dommeres uafhængighed – rækkevidde

(Art. 2 TEU, art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

(jf. præmis 43 og 46-49)
Medlemsstater – forpligtelser – etablering af de nødvendige retsmidler med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – nationale regler, der fastlægger de nærmere regler for fastsættelsen af dommeres løn – fastsættelse, der foretages af en medlemsstats udøvende og lovgivende magt – fravigelse af de nævnte regler – lønstigning, der er lavere end fastsat, eller endog en nedsættelse af lønnen – tilsidesættelse – foreligger ikke – betingelser – den forelæggende rets efterprøvelse

(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU)

(jf. præmis 50-76, 83, 84 og 88)

Resumé

I forbindelse med to anmodninger om præjudiciel afgørelse fra dels Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok, Polen) (sag C-146/23), dels Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) (sag C-374/23) præciserede Domstolen (Store Afdeling) inden for rammerne af tvister vedrørende aflønning af dommere i Polen og Litauen sin praksis vedrørende princippet om dommeres uafhængighed og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

Sag C-146/23 vedrørte den polske lovgivning, der med henblik på at begrænse budgetudgifterne bevirkede en fravigelse af den mekanisme til fastsættelse af den årlige grundløn for dommere, der var fastsat i lov om de almindelige domstole (herefter »loven«), og medførte en nedsættelse af dommeres løn. Dommeren XL udøvede sit hverv ved retten i første instans i Białystok, som var den forelæggende ret. Han anlagde sag ved denne ret med påstand om betaling af det beløb med tillæg af lovbestemte morarenter, som han ville have modtaget, hvis hans løn var blevet beregnet i overensstemmelse med loven for perioden fra den 1. juli 2022 til den 31. januar 2023.

Den forelæggende ret var i sin egenskab af at være XL’s arbejdsgiver af den opfattelse, at den ikke havde ret til at se bort fra de anfægtede nationale foranstaltninger. Den forelæggende ret var imidlertid af den opfattelse, at den varige »fastfrysning« af reguleringen af dommeres løn og den de facto ophævelse i 2023 af mekanismen til fastsættelse heraf som fastsat i loven, gjorde indgreb i princippet om dommeres uafhængighed. I denne henseende fandt den forelæggende ret ikke, at den retspraksis, der følger af dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses og af Escribano Vindel-dommen ( 1 ), kunne overføres på den foreliggende sag, for så vidt som fravigelsen af mekanismen for fastsættelse af dommeres løn var permanent og ikke midlertidig, og for så vidt som den hovedsageligt vedrørte dommere, hvilket ikke var tilfældet i de nævnte sager.

Sag C-374/23 vedrørte den litauiske lovgivning, der gav den lovgivende og den udøvende magt ret til at fastsætte dommeres løn. Dommerne SR og RB, der udøvede deres funktioner ved en apygardos teismas (regional domstol, Litauen), anlagde et erstatningssøgsmål mod Republikken Litauen ved den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, som var den forelæggende ret, med påstand om betaling af erstatning med tillæg af renter. De gjorde gældende, at den skønsbeføjelse, som denne medlemsstats lovgivende og udøvende magt rådede over ved fastsættelsen af dommeres løn, tilsidesatte princippet om dommernes uafhængighed.

I denne sammenhæng anførte den forelæggende ret, at det følger af Domstolens praksis ( 2 ), at dommernes uafhængighed indebærer, at aflønningen af de nationale dommere ikke fastsættes vilkårligt af den udøvende og den lovgivende magt, og at dommernes lønniveau er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver. Den forelæggende ret var imidlertid i tvivl om, hvorvidt de nærmere regler for fastsættelse af aflønningen af dommere såsom SR og RB var i overensstemmelse med princippet om dommeres uafhængighed, der bl.a. følger af artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Den forelæggende ret fremhævede i denne henseende forskellen mellem størrelsen af en advokats timeløn og størrelsen af bruttotimelønnen for en dommer ved en regional domstol uden anciennitetstillæg, hvilket udgjorde en forskelsbehandling af dommere i forhold til jurister, der udøvede sammenlignelige erhverv.

Domstolens bemærkninger

Domstolen præciserede de betingelser, hvorunder princippet om dommeres uafhængighed ikke er til hinder for, at en medlemsstats lovgivende og udøvende magt dels fastsætter dommeres løn, dels fraviger den nationale lovgivning, som på objektiv vis fastlægger de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn, ved at beslutte at forhøje denne løn med et lavere beløb end fastsat i denne lovgivning eller endog fastfryse eller nedsætte størrelsen af den nævnte løn.

I denne henseende bemærkede Domstolen, at ingen EU-retlige bestemmelser pålægger medlemsstaterne en præcis forfatningsmæssig model, der regulerer forholdet mellem de forskellige statslige instanser, navnlig hvad angår definitionen og afgrænsningen af disses kompetencer. I medfør af artikel 4, stk. 2, TEU respekterer Unionen medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer. Ved valget af deres respektive forfatningsmæssige model skal medlemsstaterne imidlertid overholde de krav, der følger af EU-retten.

Selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under disses kompetence, skal medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence således ikke desto mindre overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, og navnlig i henhold til artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Dette er bl.a. tilfældet, når de vedtager de nærmere regler for fastsættelsen af dommeres løn.

Artikel 19 TEU betror de nationale domstole og Domstolen opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten. Med henblik herpå er det afgørende, at disse domstoles uafhængighed bevares. Kravet om domstolenes uafhængighed er en del af kerneindholdet i den grundlæggende ret til en effektiv retsbeskyttelse og til en retfærdig rettergang.

Begrebet domstolenes uafhængighed indebærer bl.a., at den pågældende ret udøver sit juridiske hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold og uden at modtage ordrer eller instrukser, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser. Det forhold, at dommerne ved den omhandlede ret oppebærer en løn, der er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, udgør således en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed ( 3 ).

Mere specifikt skal retsinstansernes uafhængighed i overensstemmelse med det princip om magtens tredeling, som er kendetegnende for en retsstats funktionsmåde, bl.a. sikres i forhold til den lovgivende og den udøvende magt ( 4 ).

Den omstændighed alene, at den lovgivende og den udøvende magt i en medlemsstat er involveret i fastsættelsen af dommeres løn, kan imidlertid ikke i sig selv skabe en afhængighed for dommerne af den lovgivende og den udøvende magt eller give anledning til tvivl med hensyn til dommernes uafhængighed eller upartiskhed. Den vide skønsmargen, som medlemsstaterne råder over, når de udarbejder deres budget og foretager afvejninger mellem de forskellige offentlige udgiftsposter, omfatter fastsættelsen af metoden til beregning af bl.a. dommeres løn. Den nationale lovgivende og udøvende magt er nemlig bedst i stand til at tage hensyn til den særlige socioøkonomiske kontekst i den medlemsstat, hvor budgettet skal udarbejdes og dommernes uafhængighed sikres.

De nationale regler vedrørende aflønning af dommere må imidlertid ikke give anledning til, at der opstår rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de pågældende dommere er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden.

Hvad i denne henseende i første række angår de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn er det i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet for det første vigtigt, at disse nærmere regler fastsættes ved lov. Princippet om dommeres uafhængighed kræver i øvrigt, at de nærmere regler for fastsættelse af deres løn skal være objektive, forudsigelige, stabile og gennemsigtige, således at enhver vilkårlig indgriben fra den pågældende medlemsstats lovgivende og udøvende magt er udelukket.

For det andet udgør det forhold, at dommere oppebærer en løn, hvis niveau er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udfører, en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed.

I denne henseende skal dommeres lønniveau, henset til den pågældende medlemsstats socioøkonomiske kontekst, være tilstrækkelig højt til at give dem en vis økonomisk uafhængighed, der kan beskytte dem mod risikoen for, at der sker indgreb eller udøves pres udefra til skade for objektiviteten af de retsafgørelser, som de skal træffe ( 5 ).

Dommeres løn kan således variere afhængigt af ancienniteten og arten af det hverv, som de er blevet betroet, men den skal altid være passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udfører.

Vurderingen af, om dommeres løn er passende, forudsætter, at der ud over den almindelige grundløn tages hensyn til de forskellige tillæg og godtgørelser, som de modtager ( 6 ), til en eventuel fritagelse for sociale bidrag og til den pågældende medlemsstats økonomiske, sociale og finansielle situation. Det er således hensigtsmæssigt at sammenligne dommernes gennemsnitsløn med gennemsnitslønnen i den nævnte stat.

For det tredje skal de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn kunne gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til de processuelle regler, der er fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning.

Hvad i anden række angår muligheden for, at en medlemsstats lovgivende og udøvende magt kan fravige den nationale lovgivning, som på objektiv vis fastlægger de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn, ved at beslutte at forhøje denne løn med et lavere beløb end fastsat i denne lovgivning eller endog fastfryse eller nedsætte størrelsen af den nævnte løn, skal vedtagelsen af sådanne fravigelsesforanstaltninger også opfylde en række krav.

For det første skal en fravigelsesforanstaltning i lighed med de almindelige regler om fastsættelse af dommeres løn, som den fraviger, være fastsat i lovgivningen, og de nærmere regler for aflønning af dommere, som denne foranstaltning fastsætter, skal være objektive, forudsigelige og gennemsigtige.

For det andet skal den nævnte fravigelsesforanstaltning være begrundet i et mål af almen interesse, såsom et krav om nedbringelse af et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud ( 7 ).

De budgetmæssige grunde, der ligger til grund for vedtagelsen af en foranstaltning, der fraviger de almindelige retsregler om aflønning af dommere ( 8 ), skal præciseres klart. Med forbehold af behørigt begrundede ekstraordinære omstændigheder bør disse foranstaltninger desuden ikke specifikt være rettet mod medlemmer af de nationale domstole, men skal indgå i en mere generel ramme, der har til formål at sikre, at en bredere gruppe af medlemmer af den nationale offentlige forvaltning bidrager til den finanspolitiske indsats, der forfølges.

Når en medlemsstat vedtager budgetbegrænsende foranstaltninger, der rammer dens tjenestemænd og offentligt ansatte, kan den således beslutte også at anvende disse foranstaltninger på de nationale retter.

For det tredje skal en fravigelsesforanstaltning, selv om den forekommer egnet til at sikre gennemførelsen af et mål af almen interesse såsom nedbringelsen af et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud, imidlertid forblive ekstraordinær og midlertidig. Desuden må dens indvirkning på dommeres aflønning ikke være uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål.

For det fjerde kræver bevarelsen af dommernes uafhængighed, at selv om der anvendes en budgetmæssig begrænsende foranstaltning over for dem, endog hvis den er knyttet til eksistensen af en alvorlig økonomisk, social og finansiel krise, skal niveauet for dommeres løn altid være passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, således at de forbliver beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe deres uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser.

For det femte skal en fravigelsesforanstaltning kunne gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til de processuelle regler, der er fastsat i den omhandlede medlemsstats lovgivning.

( 1 ) – I dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), og af 7.2.2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106), fastslog Domstolen i det væsentlige, at princippet om domstolenes uafhængighed ikke er til hinder for, at medlemsstaterne med henblik på at nedbringe uforholdsmæssigt store budgetunderskud træffer foranstaltninger til nedsættelse af lønnen for alle personer med offentlige hverv og ansatte i den offentlige sektor, herunder ansatte i den lovgivende, udøvende og dømmende magt. Disse foranstaltninger, som hverken var rettet mod ansatte i retsvæsenet eller gav dem en særlig behandling, var desuden midlertidige og fastsatte en begrænset nedsættelse af deres løn.

( 2 ) – Dom af 27.2.2018 i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses, nævnt ovenfor.

( 3 ) – Ovennævnte dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (præmis 44 og 45), og af 7.2.2019, Escribano Vindel (præmis 66).

( 4 ) – Dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 124, af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 54, og af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 42).

( 5 ) – Dom af 7.2.2019, Escribano Vindel (nævnt ovenfor, præmis 70, 71 og 73).

( 6 ) – Bl.a. på grundlag af deres anciennitet eller det hverv, som de er betroet.

( 7 ) – Som omhandlet i artikel 126, stk. 1, TEUF. Jf. ovennævnte dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (præmis 46), og af 7.2.2019, Escribano Vindel (præmis 67).

( 8 ) – Herefter »en fravigelsesforanstaltning«.