–

FA.RO. di YK & C. Sas ved avvocato G. Briozzo,

–

JS ved avvocati A. Celotto og L. Grazzini,

–

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato D. Del Gaizo og F. Meloncelli,

–

den spanske regering ved M. Morales Puerta, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved L. Armati, L. Malferrari og M. Mataija, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF, 56 TEUF og artikel 106, stk. 2, TEUF samt af artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem det italienske selskab FA.RO. di YK & C. Sas (herefter »FA.RO.«) og Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (told- og monopolmyndigheden i Italien (herefter »ADM«) vedrørende et afslag på en ansøgning om at oprette et nyt salgssted for forarbejdede tobaksvarer.

3

I præamblen til Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om tobakskontrol (herefter »FCTC«), vedtaget af Verdenssundhedsforsamlingen den 21. maj 2003 i Genève, som Den Europæiske Union og dens medlemsstater er parter i, anerkendes det dels, at »videnskabelige undersøgelser utvetydigt har fastslået, at tobaksforbrug og udsættelse for tobaksrøg er årsag til dødsfald, sygdom og invaliditet«, dels at »cigaretter og nogle andre produkter, der indeholder tobak, er højt forarbejdede med henblik på at skabe og fastholde afhængighed, og at mange af de kemiske forbindelser, produkterne indeholder, og den røg, de afgiver, er farmakologisk aktive, toksiske, mutagene og kræftfremkaldende, samt at tobaksafhængighed er opført som en særskilt lidelse i større internationale sygdomsklassifikationer«.

4

FCTC’s artikel 8-13 vedrører foranstaltninger til nedbringelse af efterspørgslen på tobak. De vedrører henholdsvis beskyttelse mod udsættelse for tobaksrøg, regulering af indholdet af tobaksprodukter, regulering af oplysninger, der skal angives på tobaksprodukter, pakning og mærkning af tobaksprodukter, undervisning, kommunikation, uddannelse og offentlig bevidsthed vedrørende bekæmpelse af tobaksrygning samt et omfattende forbud mod reklame, salgsfremme og sponsorering af al tobak. Konventionens artikel 14 fastsætter efterspørgselsreducerende foranstaltninger i forbindelse med tobaksafhængighed og rygeophør, mens konventionens artikel 15-17, der vedrører foranstaltninger til begrænsning af udbuddet af tobak, omhandler henholdsvis ulovlig handel med tobaksprodukter, salg til og af mindreårige og tilvejebringelse af støtte til økonomisk levedygtige alternative aktiviteter.

5

Følgende fremgår af 2., 5., 7., 8. og 66. betragtning til direktiv 2006/123:

[...]

[...]

[...]

6

Direktivets artikel 1, stk. 1-3, bestemmer følgende:

»1.   Dette direktiv fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.

2.   Dette direktiv vedrører hverken liberalisering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er forbeholdt offentlige eller private enheder, eller privatisering af offentlige enheder, der udfører tjenesteydelser.

3.   Dette direktiv vedrører hverken afskaffelse af monopoler, der udfører tjenesteydelser, eller støtte bevilget af medlemsstaterne, som er omfattet af de fælles konkurrenceregler.

Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes frihed til i overensstemmelse med fællesskabsretten at fastsætte, hvad de betragter som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og bestemme, hvordan disse tjenesteydelser skal organiseres og finansieres, i overensstemmelse med statsstøttereglerne, og hvilke specifikke forpligtelser der bør gælde for dem.«

7

Det nævnte direktivs artikel 2, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

»1.   Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.

2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:

[...]«

8

Direktivets artikel 4 fastsætter:

»I dette direktiv forstås ved:

[...]

[...]«

9

Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:

10

Dette direktivs artikel 10, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

»1.   Tilladelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt.

Stk. 2. De i stk. 1 omhandlede kriterier skal være:

11

Det nævnte direktivs artikel 14 fastsætter:

»Medlemsstaterne må ikke gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af:

[...]

[…]«

12

Artikel 15, stk. 1-4, i direktiv 2006/123 bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.

2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:

[...]

3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:

4.   Stk. 1, 2 og 3 finder kun anvendelse på lovgivningen om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.«

13

Artikel 16 i legge no 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (lov nr. 1293 om organisation af tjenesteydelser vedrørende distribution og salg af monopolvarer) af 22. december 1957 (GURI nr. 9 af 13.1.1958) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov nr. 1293/1957«), bestemmer:

»Salg til offentligheden af monopolvarer sker gennem salgssteder og bevillinger.

De i stk. 1 omhandlede salgssteder oprettes af det regionale kontor i overensstemmelse med de kriterier og bestemmelser, der er fastsat ved afgørelse truffet af generaldirektøren for den selvstændige forvaltning af statslige monopoler.«

14

Denne lovs artikel 19 bestemmer følgende:

»Blandt salgsstederne for monopolvarer sondres der mellem:

[…]

[...]

Den sidstnævnte gives i koncession eller overdrages til forvaltning til privatpersoner for en periode på højst ni år.

[...]«

15

Artikel 21, stk. 1, i denne lov bestemmer:

»Der oprettes ordinære salgssteder dér, hvor og når forvaltningen finder det formålstjenligt og hensigtsmæssigt i servicens interesse.

I kommuner, hvor befolkningen ikke overstiger 30000 indbyggere, tildeles de nyoprettede ordinære salgssteder på forsøgsbasis ved en udvælgelsesprøve, der er forbeholdt krigsinvalider og ‑enker samt grupper af personer, der ved lov sidestilles hermed, og personer, der har modtaget militære fortjenstordener.

I de øvrige kommuner og på provinsniveau tildeles de ordinære salgssteder på forsøgsbasis ved offentlig udbud.

Salgsstedet tildeles den konkurrent, der opfylder kriterierne i udbuddet, og som tilbyder den højeste afgift. Den forsøgsperiode, der er nævnt i de foregående afsnit, er tre år, hvorefter salgsstedet, hvis det ikke afskaffes, klassificeres som henhørende under artikel 25 og kan tildeles direkte uden udbud eller direkte til den eksisterende indehaver.«

16

Det fremgår ligeledes af lov nr. 1293/1957, dels at de særlige salgssteder indrettes for at opfylde servicebehov på specifikke steder, dels at myndigheden kan udstede tilladelse til salg af monopolvarer på udskænkningssteder ved hjælp af en bevilling. I sidstnævnte tilfælde forsyner bevillingshaveren sig fra det nærmeste sædvanlige salgssted.

17

Artikel 24, stk. 42, i decreto legge no 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (lovdekret nr. 98 om hasteforanstaltninger til finansiel stabilisering) af 6. juli 2011 (GURI nr. 155 af 6.7.2011), ophøjet til lov ved lov nr. 111 af 15. juli 2011 (GURI nr. 164 af 16.7.2011), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lovdekret nr. 98/2011«), bestemmer:

»Ved bekendtgørelse vedtaget inden den 31. marts 2013 [...] fastsætter økonomi- og finansministeren bestemmelser om oprettelse af ordinære og særlige salgssteder for monopolvarer samt om udstedelse og fornyelse af bevillingen efter følgende principper:

18

Artikel 2, stk. 1-3, i decreto ministeriale no 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (ministerielt dekret nr. 38 om distribution og salg af rygeprodukter) af 21. februar 2013 (GURI nr. 89 af 16.4.2013) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »ministerielt dekret nr. 38/2013«), som blev vedtaget i henhold til artikel 24, stk. 42, i lovdekret nr. 98/2011, bestemmer:

»1.   Det er tilladt at oprette almindelige salgssteder, når de i denne artikel omhandlede parametre er overholdt.

2.   Minimumsafstanden for lokalet til det nye salgssted i forhold til det nærmeste salgssted, der allerede er i drift, er lig med eller større end:

Stk. 3. Det er ikke tilladt at oprette et nyt salgssted, hvis forholdet ét salgssted for 1500 indbyggere allerede er nået i de pågældende kommuner, undtagen i kommuner med mindre end 1500 indbyggere uden salgssted, når der kan fastslås en reel og konkret interesse i servicen, og det nærmeste ordinære salgssted, der allerede er aktivt i en anden kommune, er beliggende mere end 600 m væk.

[...]«

19

Dette ministerielle dekrets artikel 3, stk. 1-6, bestemmer:

»1.   I henhold til artikel 21 i lov [nr. 1293/1957] oprettes almindelige salgssteder ved beslutning truffet af [ADM’s] kompetente kontorer inden for de frister og steder, der fastsættes under hensyntagen til tjenestens interesse, idet der skal tages særligt hensyn til områder kendetegnet ved nyt bolig- og erhvervsbyggeri, den særlige betydning af vejkryds og de primære bymæssige mødesteder, befolkningstallet samt tilstedeværelsen af kontorer eller produktionsstrukturer af særlig betydning eller med særlig hyppig anvendelse, hvor servicens interesse åbenlyst foreligger, samt de anmodninger om flytning, der er indgået til kontorerne.

2.   Med henblik på anvendelsen af stk. 1 vedtager de kompetente kontorer for hvert kalenderår to halvårlige planer for oprettelse af ordinære salgssteder under hensyntagen på baggrund af allerede eksisterende salgssteder og de i mellemtiden modtagne anmodninger om flytning til behovet for, at salgsnettet for forarbejdet tobak er:

3.   Ved udarbejdelsen af hver plan vurderes de anmodninger om flytninger og de forslag til nye salgssteder, som myndigheden har modtaget i løbet af det umiddelbart foregående halvår. Forslag om oprettelse af nye salgssteder skaber ingen rettigheder for dem, der udarbejder dem, eller nogen forpligtelser for myndigheden.

4.   Det kompetente kontor udarbejder inden den 31. marts og inden den 30. september udkastet til plan for oprettelse af nye ordinære salgssteder, idet det sørger for udelukkende at medtage tilbud fra nye salgssteder, hvor der er behov for service, under overholdelse af de parametre, der er omhandlet i artikel 2, og i lyset af eventuelle andre relevante undersøgelser.

5.   Det kompetente kontor [...] offentliggør for hvert udkast til halvårlig plan senest den 30. april og den 31. oktober [...] udkastet til plan i et særligt afsnit af [ADM’s] institutionelle websted. [...]

6.   Når det kompetente kontor har fastlagt udkastet til plan på grundlag af alle de indhentede undersøgelseselementer, meddeler det, at proceduren for oprettelse af nye salgssteder indledes, til ejerne af de tre nærmeste salgssteder i en afstand af mindre end 600 m fra det nye salgssteds hovedsæde, idet det giver dem en frist på femten dage til at fremsætte eventuelle bemærkninger. Ved udløbet af denne frist godkender det kompetente kontor på grundlag af alle de modtagne undersøgelsesoplysninger den endelige plan for oprettelse af nye salgssteder og offentliggør for hvert område, der er udpeget som passende for denne oprettelse, udbudsbekendtgørelsen om tildeling i henhold til artikel 21 i lov [nr. 1293/1957] [...]«

20

I henhold til det nævnte ministerielle dekrets artikel 7 skal bevillingerne begrundes med nødvendigheden af at levere tjenesteydelsen på steder og tidspunkter, hvor den ikke kan leveres af ordinære salgssteder. Muligheden for at udstede en bevilling er udelukket i tilfælde, hvor der på det nærmeste salgssted, som ligger under forud fastsatte grænser, er etableret en tobaksautomat.

21

FA.RO. driver virksomhed inden for restauration og udskænkning i Finale Ligure Kommune (Italien). Selskabet var indehaver af en bevilling, der tillod i detailleddet at sælge varer, som var underlagt et statsligt monopol. Ved akt af 19. november 2021 indledte ADM en procedure med henblik på tilbagekaldelse af denne bevilling med den begrundelse, at det hovedsalgssted, som bevillingen var knyttet til med henblik på forsyning, og som var beliggende i en afstand af mindre end 300 m, havde installeret en cigaretautomat, hvilket var til hinder for opretholdelsen af bevillingen i henhold til artikel 7 i ministerielt dekret nr. 38/2013.

22

FA.RO. indgav herefter en anmodning om oprettelse af et nyt ordinært salgssted i sine lokaler, idet selskabet forklarede, at nødvendigheden af dette salgssted skyldtes en stærk tilstrømning af forbrugere.

23

Den 31. marts 2022 vedtog ADM notat nr. 6401/RU, der indeholdt udkastet til den halvårlige plan vedrørende oprettelse af nye ordinære salgssteder for tobaksvarer på det liguriske område, som blev offentliggjort den 6. april 2022. Det salgssted, hvis oprettelse FA.RO. havde ansøgt om, var ikke indeholdt i dette udkast til den halvårlige plan, med den begrundelse, at de betingelser vedrørende afstand og demografi, der er fastsat i artikel 2 i ministerielt dekret nr. 38/2013, ikke var opfyldt. For det første lå det foreslåede lokale nemlig henholdsvis 176 m og 220 m fra to andre salgssteder. For det andet eksisterede der allerede i Finale Ligure kommune 13 ordinære og særlige salgssteder til et befolkningstal på 11358 indbyggere.

24

FA.RO. anlagde sag ved Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (den regionale forvaltningsdomstol i Ligurien, Italien), som er den forelæggende ret, og anfægtede det nævnte udkast til den halvårlige plan samt den endelige plan, for så vidt som disse ikke indeholdt bestemmelse om oprettelse af det salgssted, hvis oprettelse der var ansøgt om. Selskabet gjorde bl.a. gældende, at oprettelsen af et nyt salgssted i dets lokaliteter ikke ville have den skadelige virkning, at udbuddet blev uforholdsmæssigt stort i forhold til efterspørgslen, eftersom de reelle brugere af servicen ville være hundrede gange flere end befolkningstallet på grund af den massive tilstrømning af besøgende og ferierende i weekenderne og turistsæsonen. Under disse omstændigheder burde ADM ikke have anvendt de parametre, der er fastsat i den relevante nationale lovgivning, mekanisk, men burde have undersøgt, om begrænsningerne for den frie adgang til markedet for tjenesteydelser var nødvendige og forholdsmæssige, og have undladt at anvende artikel 24, stk. 42, i lovdekret nr. 98/2011 og artikel 2 i ministerielt dekret nr. 38/2013, eftersom disse var i strid med artikel 15, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123.

25

Den forelæggende ret har anført, at den ansøgning, der er nævnt i denne doms præmis 22, er blevet afslået på grund af manglende overholdelse af de kriterier, der er fastsat på abstrakt vis i den relevante nationale lovgivning, uden en vurdering af de beviser, som dette selskab fremlagde, hvorefter handelen med tobaksvarer på det ansøgte salgssted ikke fremmer en øget efterspørgsel, men tværtimod opfylder et allerede eksisterende og vigtigt servicebehov.

26

De betingelser vedrørende afstand og demografi, der er fastsat i den nævnte nationale lovgivning, udgør imidlertid territoriale og kvantitative restriktioner som omhandlet i artikel 15, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123 og er muligvis ikke forenelige med de kriterier, der er fastsat i direktivets artikel 15, stk. 3.

27

I denne henseende har den forelæggende ret anført, at det tvingende hensyn, der har ført den nationale lovgiver til at indføre sådanne restriktive foranstaltninger, er beskyttelsen af menneskers sundhed mod de risici, som tobaksvarer medfører. Det forekommer imidlertid ikke, at disse restriktioner reelt kunne afskrække fra eller i det mindste ikke tilskynde til forbrug af tobaksvarer, navnlig på grund af den stadig større udbredelse af automater, som indehaverne af godkendte salgssteder kan installere, og som bevirker, at cigaretter til enhver tid er tilgængelige for forbrugeren. For at reduktionen af antallet af salgssteder på området kan have en afskrækkende virkning, er det desuden nødvendigt, at minimumsafstandene mellem tobakshandlerne fastsættes i kilometer og ikke i meter.

28

Nødvendigheden af kriterier, der er baseret på afstand og demografi, følger heller ikke af FCTC. Endvidere fremgår det af en rapport fra Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Konkurrence- og markedsmyndighed, Italien), dels at de i hovedsagen omhandlede restriktive foranstaltninger i mindre grad har til formål at beskytte borgernes sundhed end at sikre virksomhedens rentabilitet, dels at minimumsafstande og enhver form for planlægning af udbudsstrukturen skal afskaffes.

29

Under alle omstændigheder kan disse begrænsninger vise sig at være for vidtgående i forhold til målet om beskyttelse af sundheden gennem et afbalanceret forhold mellem udbud og efterspørgsel på grund af deres stivhed og forbindelsen til data, der udelukkende stammer fra den officielle registrering af befolkningen.

30

Ifølge den forelæggende ret bør ADM således være i stand til at vurdere eventuelle objektive omstændigheder, der godtgør, at oprettelsen af et nyt ordinært salgssted på trods af manglende overholdelse af betingelserne om afstand og demografi opfylder servicebehovet og derfor ikke fører til et uforholdsmæssigt stort udbud, navnlig når forbrugerkredsen, som det er tilfældet i den foreliggende sag, er langt større end befolkningstallet på grund af det høje turismeniveau.

31

På den baggrund har Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (den regionale forvaltningsdomstol for Ligurien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

32

Den spanske regering har i det væsentlige gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at ingen af de bestemmelser, der ønskes fortolket, finder anvendelse på den i hovedsagen omhandlede situation. Den italienske regering har uden formelt at fremsætte en formalitetsindsigelse bestridt, at direktiv 2006/123 finder anvendelse på den nævnte situation, og har påberåbt sig dette direktivs artikel 2, stk. 1 og 2.

33

Det skal i denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 8.5.2024, Instituto da Segurança Social m.fl., C-20/23, EU:C:2024:389, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

34

Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 8.5.2024, Instituto da Segurança Social m.fl., C-20/23, EU:C:2024:389, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

35

Inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter om at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er det ifølge ligeledes fast praksis påkrævet, at den nationale ret nøje iagttager de krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse, som udtrykkeligt fremgår af artikel 94 i Domstolens procesreglement (dom af 28.11.2023, Commune d’AnsC-148/22, EU:C:2023:924, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

36

Det er, som det fremgår af procesreglementets artikel 94, litra c), bl.a. nødvendigt, at forelæggelsesafgørelsen indeholder en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret er i tvivl om fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (dom af 28.11.2023, Commune d’Ans, C-148/22, EU:C:2023:924, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

37

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anmodet om en fortolkning af artikel 49 TEUF, 56 TEUF og artikel 106, stk. 2, TEUF samt af artikel 15 i direktiv 2006/123.

38

Hvad for det første angår artikel 49 TEUF og 56 TEUF bemærkes, at EUF-traktatens bestemmelser om etableringsfrihed, fri udveksling af tjenesteydelser og frie kapitalbevægelser i princippet ikke finder anvendelse på en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat (dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis, og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, præmis 50).

39

Domstolen kan, når den fra en national ret har fået forelagt en sag i forbindelse med en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, ikke uden oplysninger herom fra denne ret fastslå, at anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrørende EUF-traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder er nødvendig for at afgøre den tvist, der verserer for den nævnte ret. De konkrete elementer, der gør det muligt at fastslå, at der består en forbindelse mellem genstanden for eller omstændighederne i en tvist, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, og artikel 49 TEUF og 56 TEUF, skal nemlig fremgå af forelæggelsesafgørelsen (jf. i denne retning dom af 15.11.2016, Ullens de SchootenC-268/15, EU:C:2016:874, præmis 54, og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, præmis 52.

40

I forbindelse med en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, tilkommer det følgelig den forelæggende ret i overensstemmelse med kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement at oplyse Domstolen om, på hvilken måde tvisten – på trods af, at den er af rent intern karakter – frembyder en tilknytning til de EU-retlige bestemmelser om de grundlæggende friheder, som gør den præjudicielle anmodning om den ønskede fortolkning nødvendig for løsningen af denne tvist (jf. i denne retning dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 54, og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, præmis 53).

41

Imidlertid fremgår det for det første af forelæggelsesafgørelsen, at samtlige de elementer, der kendetegner tvisten i hovedsagen, er begrænset til en enkelt medlemsstat, i det foreliggende tilfælde Den Italienske Republik. For det andet indeholder denne afgørelse ingen oplysninger, der antyder, at genstanden for denne tvist til trods for, at den er af rent intern karakter, frembyder en tilknytning til artikel 49 TEUF og 56 TEUF, som gør en fortolkning nødvendig for løsningen af denne tvist.

42

De præjudicielle spørgsmål kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF.

43

Hvad for det andet angår artikel 106, stk. 2, TEUF bemærkes dels, at denne bestemmelse fastsætter, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem, dels at den har til formål at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse virksomheder som økonomiske eller sociale instrumenter med Unionens interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at det indre markeds enhed bevares (dom af 24.11.2020, Viasat Broadcasting UK, C-445/19, EU:C:2020:952, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

44

Idet den forelæggende ret har begrænset sig til at anføre, at betingelserne vedrørende afstand og demografi udgør restriktioner, der påvirker de grundlæggende rettigheder og friheder, som er sikret ved artikel 106, stk. 2, TEUF, har den imidlertid ikke redegjort for den forbindelse, som den har fastslået mellem denne bestemmelse og den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning.

45

De præjudicielle spørgsmål kan derfor heller ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører fortolkningen af artikel 106, stk. 2, TEUF.

46

Hvad for det tredje angår fortolkningen af direktiv 2006/123 har den forelæggende ret anført, at de betingelser vedrørende afstand og demografi, der er fastsat i den nationale lovgivning, kan udgøre territoriale og kvantitative restriktioner som omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 2, litra a). Såfremt dette er tilfældet, har denne ret rejst spørgsmålet, hvorvidt disse betingelser er i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 15, stk. 3, og har i denne henseende foretaget en analyse af de nævnte betingelser på baggrund af denne sidstnævnte bestemmelse. Den forelæggende ret har således redegjort for den forbindelse, som den har fastslået, mellem bestemmelserne i direktiv 2006/123 og den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, samt for grundene til, at den finder, at der er tvivl om fortolkningen af dette direktiv.

47

Domstolen har i denne henseende allerede flere gange fastslået, at efter en ordlydsfortolkning, en historisk, en kontekstuel og en teleologisk fortolkning af direktiv 2006/123 skal bestemmelserne i kapitel III heri, der vedrører etableringsfriheden for tjenesteydere, og som omfatter direktivets artikel 15, fortolkes således, at de bl.a. finder anvendelse på en situation, hvor alle relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat (dom af 20.4.2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Ginosa kommune), C-348/22, EU:C:2023:301, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

48

Når det ikke klart fremgår, at fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke har nogen forbindelse med de faktiske forhold eller genstanden for hovedsagen, kan indsigelsen vedrørende denne bestemmelses uanvendelighed på hovedsagen ikke afkræfte formodningen om, at de forelagte spørgsmål er relevante og skal behandles i forbindelse med analysen af de spørgsmål, der er rejst vedrørende realiteten (jf. i denne retning dom af 7.3.2024, Roheline Kogukond m.fl., C-234/22, EU:C:2024:211, præmis 27 og 29 og den deri nævnte retspraksis).

49

Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører fortolkningen af direktiv 2006/123.

50

Med de to spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 15 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken der for udstedelsen af en tilladelse til salgssteder for tobaksvarer kræves overholdelse af betingelser vedrørende en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne og vedrørende demografi, uden at den kompetente offentlige myndighed i stedet for disse betingelser har mulighed for at tage hensyn til periodiske forøgelser af antallet af forbrugere.

51

Det skal indledningsvis afgøres, om direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at den i hovedsagen omhandlede situation er omfattet af dets anvendelsesområde, idet den spanske og den italienske regering har konkluderet, at dette direktiv ikke finder anvendelse, henset til henholdsvis det nævnte direktivs artikel 1, stk. 3, og artikel 2, stk. 1 og 2.

52

I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal bestemmelserne i direktiv 2006/123 fortolkes under hensyntagen ikke blot til deres ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori de indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som de udgør en del af (jf. i denne retning dom af 15.7.2021, BEMH og CNCC, C-325/20, EU:C:2021:611, præmis 18, og af 12.10.2023, INTER CONSULTING, C-726/21, EU:C:2023:764, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

53

Ifølge ordlyden af artikel 1, stk. 3, i direktiv 2006/123 vedrører dette direktiv ikke afskaffelse af monopoler, der udfører tjenesteydelser.

54

I overensstemmelse med ottende betragtning til nævnte direktivet bør bestemmelserne heri vedrørende etableringsfriheden og den frie bevægelighed for tjenesteydelser kun finde anvendelse i det omfang, den pågældende virksomhed er åben for konkurrence, og de forpligter derfor ikke medlemsstaterne til at afskaffe eksisterende monopoler vedrørende andre aktiviteter eller en række distributionstjenester.

55

Det fremgår således af ordlyden af artikel 1, stk. 3, i direktiv 2006/123, sammenholdt med ottende betragtning hertil, at situationer, hvor leveringen af en tjenesteydelse er undtaget fra konkurrence, er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde, idet en national lovgivning har givet et monopol på levering af visse tjenester til en udbyder (jf. i denne retning dom af 14.12.2018, Memoria og Dall’Antonia, C-342/17, EU:C:2018:906, præmis 41), og hvor anvendelsen af det nævnte direktivs bestemmelser ville rejse tvivl om monopolets eksistens.

56

En sådan fortolkning af artikel 1, stk. 3, i direktiv 2006/123 gør det muligt at sikre den således fastsatte undtagelses effektive virkning, samtidig med at direktivets formål, der, således som det fremgår af dets artikel 1, stk. 1, sammenholdt med navnlig anden og femte betragtning hertil, er at fjerne restriktionerne for tjenesteyderes ret til frit at etablere sig i medlemsstaterne og for den frie bevægelighed for tjenesteydelser mellem sidstnævnte for at medvirke til gennemførelsen af et frit og konkurrencedygtigt indre marked (dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).

57

I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning forbeholder detailsalg af forarbejdede tobaksvarer for distributører, der er godkendt af det offentlige, via ordinære og særlige salgssteder samt bevillinger.

58

Det følger heraf, at detailhandel med forarbejdede tobaksvarer, der henhører under begrebet »tjenesteydelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123 (jf. analogt dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 91, og af 26.9.2018, Van Gennip m.fl., C-137/17, EU:C:2018:771, præmis 76), ikke er unddraget konkurrence eller tildelt en enkelt operatør, men udøves af uafhængige privatpersoner. Den i hovedsagen omhandlede lovgivning vedrører desuden forskellige erhvervsdrivendes adgang til markedet for detailsalg af forarbejdede tobaksvarer.

59

Som generaladvokaten har anført i punkt 47 i forslaget til afgørelse, indebærer tildeling af salgssteder og tobaksbevillinger, at den italienske myndighed, som tillader salgsstederne og udsteder bevillingerne, udøver offentligretlige beføjelser, men denne omstændighed medfører imidlertid ikke, at denne myndighed selv forestår detailsalg af forarbejdede tobaksvarer, eller at den kan blande sig i forretningsmæssige beslutninger, der træffes af indehaverne af salgsstederne og bevillingerne.

60

Følgelig kan en lovgivning, der forbeholder detailsalg af forarbejdede tobaksvarer for distributører, der er godkendt af offentlige myndigheder via ordinære og særlige salgssteder samt bevillinger, ikke anses for at være omfattet af begrebet »monopol, der leverer tjenesteydelser« som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i direktiv 2006/123.

61

Hvad angår den italienske regerings argumenter om, at direktiv 2006/123 ikke finder anvendelse på grund af dets artikel 2, stk. 1 og 2, sammenholdt med ottende betragtning hertil, eftersom distributørerne af forarbejdede tobaksvarer udøver en økonomisk virksomhed af almen interesse, der sikrer funktionen af det fiskale monopol på tobakssalg, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Domstolen allerede har fastslået, at de regler, der er fastsat i dette direktiv, i princippet finder anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, idet alene ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse er udelukket fra disse bestemmelsers anvendelsesområde (dom af 11.4.2019, Repsol Butano og DISA Gas, C-473/17 og C-546/17, EU:C:2019:308, præmis 43).

62

Artikel 1, stk. 3, og artikel 2, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123 skal derfor fortolkes således, at en lovgivning, der forbeholder detailsalg af forarbejdede tobaksvarer for distributører med tilladelse fra det offentlige via ordinære og særlige salgssteder samt bevillinger, er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde.

63

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt kan Domstolen inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (dom af 22.2.2024, Direcałia pentru Evidenreena persoanelor i Administrarea Bazelor de Date, C-491/21, EU:C:2024:143, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

64

Artikel 15 i direktiv 2006/123, som den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af, findes sammen med artikel 14 i afdeling 2 i dette direktivs kapitel III om forbudte krav og krav, der skal evalueres, mens afdeling 1 i samme kapitel, som indeholder det nævnte direktivs artikel 9-13, vedrører tilladelser.

65

I denne forbindelse definerer artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 begrebet »tilladelsesordning« som »enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed«.

66

Hvad angår dette direktivs artikel 4, nr. 7), defineres begrebet »krav« som »enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis, administrativ praksis, faglige foreningers regler eller af kollektive regler, som faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer har vedtaget som led i deres retlige autonomi«.

67

Domstolen har fastslået, at en »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 adskiller sig fra et »krav« som omhandlet i dette direktivs artikel 4, nr. 7), idet den indebærer, at tjenesteyderen skal følge en procedure, og at de kompetente myndigheder skal godkende denne tjenesteyders virksomhed ved en udtrykkelig afgørelse (dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:2020:743, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

68

Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at tvisten i hovedsagen vedrører lovligheden af ADM’s afslag på i den halvårlige plan for oprettelse af nye ordinære salgssteder for forarbejdet tobak på det liguriske område at tillade et salgssted i FA.RO.’s virksomhed med den begrundelse, at de betingelser vedrørende afstand og demografi, der er fastsat i den nationale lovgivning, ikke var opfyldt.

69

Det fremgår ligeledes af denne anmodning om præjudiciel afgørelse, at i overensstemmelse med den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning skal en tjenesteyder for at kunne markedsføre forarbejdede tobaksvarer opnå koncession eller gives ret til at forvalte et ordinært eller særligt salgssted eller en bevilling, der er tildelt efter en procedure, som er fastsat i denne lovgivning. Navnlig når det drejer sig om ordinære salgssteder, forudsætter oprettelsen, at der vedtages en beslutning fra ADM i henhold til en på forhånd udarbejdet halvårlig plan. Ved udarbejdelsen af denne plan tager ADM hensyn til de indgivne anmodninger om oprettelse af nye ordinære salgssteder. Planen omfatter nye salgssteder, hvor der er servicebehov, og som opfylder de betingelser, der er fastsat i den relevante lovgivning.

70

Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 59-63 i forslaget til afgørelse, er en tjenesteyder for at kunne markedsføre forarbejdede tobaksvarer således forpligtet til at henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på, at denne myndighed træffer en udtrykkelig afgørelse, som gør det muligt for tjenesteyderen at optage denne servicevirksomhed.

71

Sådanne karakteristika svarer imidlertid til kendetegnene ved »tilladelsesordningen« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123, der er nævnt i denne doms præmis 67. Tilrettelæggelsen af detailsalget af forarbejdede tobaksvarer er således, med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, omfattet af begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i denne bestemmelse.

72

Hvad angår en medlemsstats lovgivning, hvorved den nationale lovgiver pålægger visse lokale myndigheder at gennemføre en »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 ved at fastsætte de betingelser, der skal gælde for udstedelsen af de i denne ordning omhandlede tilladelser, tilkommer det de nationale retter dels at vurdere, om den nationale lovgivers anvendelse af en sådan ordning er forenelig med dette direktivs artikel 9, dels at efterprøve, om de kriterier, som denne lovgiver har fastsat, og som regulerer muligheden for at udstede disse tilladelser, og den måde, hvorpå disse kriterier faktisk skal anvendes af de lokale myndigheder, som har truffet de anfægtede foranstaltninger, er forenelige med de krav, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 10 (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 59).

73

I sin anmodning om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret imidlertid klart anført, at den ikke havde til hensigt at rejse tvivl om lovligheden af den tilladelsesordning, der er fastsat i den italienske lovgivning i henhold til artikel 9 i direktiv 2006/123, ved således fra rækkevidden af sine spørgsmål at udelukke, at den nationale lovgivers anvendelse af en sådan ordning er forenelig med denne artikel.

74

Følgelig skal artikel 10 i direktiv 2006/123 fortolkes med henblik på at give den forelæggende ret alle fornødne oplysninger, der gør det muligt for den at vurdere, om de betingelser vedrørende afstand og demografi, der i den nationale lovgivning er fastsat for oprettelsen af nye ordinære salgssteder for forarbejdede tobaksvarer, er forenelige med denne bestemmelse.

75

De i hovedsagen omhandlede betingelser vedrørende afstand og demografi er for det første indeholdt i artikel 24, stk. 42, litra b), i lovdekret nr. 98/2011, og for det andet i artikel 2 i ministerielt dekret nr. 38/2013. Ifølge den første af disse bestemmelser må afstanden mellem de ordinære salgssteder ikke være mindre end 200 m, og forholdet ét salgssted pr. 1500 indbyggere skal overholdes. I henhold til den anden bestemmelse skal minimumsafstanden for det lokale, der er bestemt for det nye salgssted, i forhold til det nærmeste salgssted, der allerede er i drift, være lig med eller større end 300 m i kommuner med en befolkning på højst 30000 indbyggere, 250 m i kommuner med en befolkning på mellem 30001 og 100000 indbyggere og 200 m i kommuner med en befolkning på over 100000 indbyggere. Denne anden bestemmelse præciserer endvidere, at forholdet ét salgssted pr. 1500 indbyggere ikke skal overholdes i kommuner med mindre end 1500 indbyggere uden salgssted, når der kan konstateres en reel og konkret serviceinteresse, og det nærmeste ordinære salgssted, der allerede er i drift i en anden kommune, er beliggende mere end 600 m væk.

76

Det fremgår af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2006/123, at de tilladelsesordninger, der er nævnt i dette direktivs artikel 9, stk. 1, skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt. I henhold til det nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, litra a)-g), skal disse kriterier være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn, afpasset efter dette tvingende almene hensyn, klare og entydige, objektive, offentliggjort på forhånd og endelig gennemskuelige og tilgængelige.

77

Hvad for det første angår den ikke-diskriminerende karakter af sådanne kriterier, som kræves i henhold til artikel 10, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123, skal det fastslås, at betingelser, der er baseret på en minimumsafstand mellem tjenesteyderne og på demografi, ikke indfører en sondring med hensyn til tjenesteyderens nationalitet.

78

For det andet skal det efterprøves, om disse betingelser vedrørende afstand og demografi er begrundet i et tvingende alment hensyn, således som det kræves i dette direktivs artikel 10, stk. 2, litra b).

79

Det fremgår af den forelæggende rets og den italienske regerings forklaringer, at de i hovedsagen omhandlede betingelser vedrørende afstand og demografi blev vedtaget med det formål at beskytte menneskers sundhed mod de risici, som tobaksvarer frembringer.

80

I denne henseende fremgår det nemlig af artikel 24, stk. 42, litra a), i lovdekret nr. 98/2011, at fastlæggelsen af de kriterier, der skal regulere beliggenheden for salgsstederne for forarbejdet tobak, har til formål at finde en balance under overholdelse af konkurrencebeskyttelsen mellem på den ene side behovet for at sikre brugerne et fint forgrenet salgsnet i landet og på den anden side den primære almene interesse i sundhedsbeskyttelsen, bestående i at forebygge og føre tilsyn med ethvert tilfælde af udbud af tobaksvarer til offentligheden, som ikke er begrundet i en reel efterspørgsel af tobaksvarer. Artikel 3, stk. 2, litra a) og b), i ministerielt dekret nr. 38/2013 bestemmer endvidere, at salgsnettet for forarbejdet tobak skal være tilpasset servicens interesse og organiseret på en sådan måde, at det sikres, at forvaltningens kontrol med henblik på beskyttelse af mindreårige, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, folkesundheden samt indtægterne er effektiv.

81

Beskyttelsen af den offentlige sundhed er, således som det fremgår af artikel 4, nr. 8), i direktiv 2006/123 og af syvende betragtning dertil, et af de tvingende almene hensyn, som kan begrunde begrænsninger af den frie bevægelighed (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Hiebler, C-293/14, EU:C:2015:843, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).

82

Det må derfor fastslås, at beskyttelsen af menneskers sundhed mod de risici, der er forbundet med forarbejdede tobaksvarer, kan begrunde restriktioner med hensyn til åbningen af nye detailsalgssteder for disse varer.

83

I henhold til Domstolens faste praksis kan rent økonomiske hensyn derimod ikke udgøre et tvingende alment hensyn (jf. i denne retning dom af 15.4,2010, CIBA, C-96/08, EU:C:2010:185, præmis 48, og af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (Registreringsafgift), C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).

84

Som generaladvokaten har anført i punkt 67 i forslaget til afgørelse, afspejles denne faste retspraksis i artikel 14, nr. 5), i direktiv 2006/123 og i 66. betragtning dertil. I henhold til dette direktivs artikel 14, nr. 5), er det for det første forbudt i hvert enkelt tilfælde at anvende en økonomisk test, der består i at gøre tilladelsen betinget af, at der kan påvises et økonomisk behov eller en markedsefterspørgsel, at evaluere den pågældende form for virksomheds potentielle eller aktuelle økonomiske virkninger eller at vurdere dens formålstjenlighed i forhold til den kompetente myndigheds planlagte økonomiske mål. For det andet vedrører dette forbud ikke planlægningskrav, der ikke forfølger økonomiske mål, men er fastsat ud fra tvingende almene hensyn.

85

Selv om artikel 14, nr. 5), i direktiv 2006/13 er indeholdt i afdeling 2 i direktivets kapitel III om forbudte krav og krav, der skal evalueres, mens artikel 10 findes i afdeling 1 i samme kapitel III, som vedrører tilladelser, kan en tilladelsesordning ikke indeholde forbudte krav som dem, der er opregnet i denne førstnævnte bestemmelse, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse.

86

En sådan konstatering følger i øvrigt af selve ordlyden af artikel 14, nr. 5), i direktiv 2006/123, som fastsætter et forbud mod at gøre »tilladelsen« betinget af, at der kan påvises et økonomisk behov eller en markedsefterspørgsel.

87

For så vidt som artikel 21, stk. 1, i lov nr. 1293/1957 og artikel 3, stk. 2, litra a) og b), i ministerielt dekret nr. 38/2013 henviser til behovet for at tilpasse salgsnettet til servicens interesse og sikre indtægterne, tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om de kriterier, der er fastsat i denne nationale lovgivning, fører til, at der i hvert enkelt tilfælde anvendes en økonomisk test, der består i at gøre oprettelsen af et nyt ordinært salgssted betinget af, at der kan påvises et økonomisk behov eller en markedsefterspørgsel som omhandlet i artikel 14, nr. 5), i direktiv 2006/123.

88

I denne henseende bemærkes, således som det fremgår af den italienske regerings indlæg, at betingelserne vedrørende afstand og befolkningstal har til formål at begrænse udbuddet til den faktiske efterspørgsel ved dels at undgå, at salgsstederne spredes på de steder, hvor efterspørgslen allerede er dækket af de eksisterende salgssteder, dels at undgå et utilstrækkeligt antal salgssteder, der kunne have til følge, at en del af efterspørgslen efterlades udækket, hvilket følgelig kunne fremme smugleraktiviteter.

89

Eftersom de kriterier, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, således synes at tage sigte på en vis overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel, ville de, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, kunne kvalificeres som en økonomisk test, der er forbudt i henhold til artikel 14, nr. 5), i direktiv 2006/123, hvis det viser sig, at deres formål er at sikre sælgere af forarbejdede tobaksvarer en tilstrækkelig indkomst og/eller at maksimere opkrævningen af skatter hos forbrugerne af disse varer.

90

I det tilfælde, at de nævnte kriterier derimod ikke forfølger et formål af økonomisk art og er objektivt begrundet i et tvingende alment hensyn, såsom beskyttelsen af den offentlige sundhed, ved at undgå at tilskynde til forbrug ved hjælp af et øget udbud og ved at have en afskrækkende virkning på efterspørgslen, er de ikke omfattet af dette forbud.

91

For det tredje bemærkes, at overholdelsen af proportionalitetsprincippet som omhandlet i artikel 10, stk. 2, litra c), i direktiv 2006/123 indebærer, at en foranstaltning skal være egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål (jf. i denne retning dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl., C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).

92

Med henblik på at afgøre, om og i hvilket omfang den i hovedsagen omhandlede lovgivning opfylder disse krav, er den forelæggende ret forpligtet til ved hjælp af statistiske oplysninger eller på anden måde at foretage en objektiv vurdering af, om de af myndighederne i den pågældende medlemsstat fremlagte beviselementer støtter den konklusion, at der er rimelig grund til at antage, at de valgte midler er egnede til at opfylde de forfulgte formål, såvel som af, om det er muligt at opnå disse formål gennem foranstaltninger, der er mindre restriktive (jf. i denne retning dom af 21.12.2023, CDIL, C-96/22, EU:C:2023:1025, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

93

Domstolen, hvis opgave det er at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, har imidlertid kompetence til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg at vejlede den nævnte ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (dom af 21.12.2023, CDIL, C-96/22, EU:C:2023:1025, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

94

Det skal i denne forbindelse, som generaladvokaten har anført i punkt 90 i forslaget til afgørelse, fastslås, at kombinationen af betingelserne vedrørende afstand og demografi synes at være egnet til både at sikre leverancer af forarbejdede tobaksvarer på hele statens område og forhindre, at udbuddet vokser ukontrolleret og således medfører et stigende tobaksforbrug.

95

Desuden kan det kontrollerede udbud af lovlige forarbejdede tobaksvarer bidrage til at mindske brugen af smuglervarer, der kan stimulere forbruget på grund af de lavere priser, de udbydes til, eller udgøre yderligere sundhedsrisici for forbrugerne, i det tilfælde, at de ikke svarer til de standarder, der gælder for forarbejdede tobaksvarer, eller markedsføres i medlemsstaterne, navnlig med hensyn til ingredienser og emissioner fra disse varer.

96

For på en sammenhængende og systematisk måde at nå det påberåbte mål om beskyttelse af den offentlige sundhed bør den i hovedsagen omhandlede mekanisme imidlertid ikke alene have til virkning at sikre adgangen til og tilgængeligheden af forarbejdede tobaksvarer uden at have afskrækkende virkninger på efterspørgslen efter disse varer. Desuden bør den effektive virkning af anvendelsen af betingelserne om afstand og demografi ikke drages i tvivl af andre foranstaltninger.

97

I denne henseende tilkommer det den forelæggende ret, henset til de krav, der er anført i denne doms præmis 92, at vurdere, om betingelsen om minimumsafstand mellem salgsstederne som fastsat i den nationale lovgivning, sammenholdt med betingelsen om demografi, henset til de særlige geografiske og demografiske forhold i den pågældende medlemsstat, er tilstrækkelig til at afskrække fra forbrug af forarbejdede tobaksvarer uden at føre til en stigning i det ulovlige udbud af disse varer.

98

Det tilkommer ligeledes den forelæggende ret at vurdere, om forøgelsen af antallet af salgsautomater kan rejse tvivl om den effektive virkning af de nævnte betingelser og om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er sammenhængende og systematisk som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 91.

99

I denne forbindelse bemærkes, at den italienske regering i retsmødet for Domstolen har gjort gældende, at installationen af salgsautomater er underlagt de samme betingelser vedrørende afstand og demografi som oprettelse af salgssteder, og at den udelukkende kan foretages af erhvervsdrivende, der har koncession på et ordinært salgssted eller en bevilling. En erhvervsdrivende kan ikke installere mere end én salgsautomat i eller uden for sin virksomhed, og de erhvervsdrivende, der kan opnå bevillinger, kan vælge at installere en tobaksautomat efter administrativ tilladelse som et alternativ til denne bevilling.

100

Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om installationen af salgsautomater inden for disse rammer udgør et middel til salg af andre forarbejdede tobaksvarer end salg via ordinære eller særlige salgssteder eller bevillinger, der skal overholde de samme betingelser vedrørende afstand og demografi, og ikke fører til et øget udbud af disse varer.

101

Hvad angår den vurdering af nødvendigheden af den i hovedsagen omhandlede foranstaltning, som undersøgelsen af proportionalitetskriteriet i artikel 10, stk. 2, litra c), i direktiv 2006/123 indebærer, skal det indledningsvis fremhæves, at den offentlige sundhed står øverst blandt de goder og interesser, som er beskyttet ved EUF-traktaten, og at det tilkommer medlemsstaterne at træffe bestemmelse om det niveau for denne beskyttelse, som de ønsker at sikre, og hvorledes dette niveau skal nås, og medlemsstaterne har således en skønsbeføjelse i denne henseende (dom af 21.12.2023, CDIL, C-96/22, EU:C:2023:1025, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

102

Dernæst skal der tages hensyn til, den stærkt sundhedsskadelige virkning forbundet med forbrug af tobaksvarer ved disses afhængighedsskabende virkninger og ved de alvorlige sygdomme, der fremkaldes af de farmakologisk aktive, toksiske, mutagene og kræftfremkaldende kemiske forbindelser, som disse produkter indeholder (jf. i denne retning dom af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl., C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 156).

103

Endelig er det ikke nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffet af en medlemsstats myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtlige medlemsstater med hensyn til de nærmere bestemmelser for beskyttelse af den pågældende grundlæggende rettighed eller legitime interesse. Tværtimod er det ikke, blot fordi en medlemsstat har valgt en beskyttelsesordning, der er forskellig fra den, som en anden stat har indført, udelukket, at de på området vedtagne bestemmelser er nødvendige og forholdsmæssige (dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl.C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).

104

Henset til den skønsmargen, der er nævnt i denne doms præmis 101, gør den omstændighed, at FCTC ikke blandt de foranstaltninger, der har til formål at begrænse tobaksforbruget, fastsætter en ordning, der underlægger tilladelsen til nye salgssteder betingelser vedrørende afstand og demografi, det i denne henseende ikke muligt at konkludere, at den i hovedsagen omhandlede ordning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

105

Henset til denne skønsmargen kan en medlemsstat, når den finder det hensigtsmæssigt at indføre foranstaltninger med henblik på at kontrollere udbuddet af forarbejdede tobaksvarer, lovligt lægge til grund, at en periodisk stigning i antallet af forbrugere ikke udgør en faktor, der skal tages i betragtning.

106

En hensyntagen til en sådan periodisk stigning ville nemlig være i strid med det forfulgte formål om at begrænse udbuddet med henblik på at afskrække fra forbrug.

107

Den italienske regering har endvidere gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede tilladelsesordning under overholdelse af de betingelser vedrørende afstand og demografi, som den fastsætter, foreskriver, at der i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1 og 2, i ministerielt dekret nr. 38/2013 skal tages særligt hensyn til områder kendetegnet ved nyt bolig- og erhvervsbyggeri, den særlige betydning af vejkryds og de primære bymæssige mødesteder, befolkningstallet samt tilstedeværelsen af kontorer eller produktionsstrukturer af særlig betydning eller med særlig hyppig anvendelse. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om dette rent faktisk er tilfældet.

108

Hvad for det fjerde angår de krav, der er omhandlet i artikel 10, stk. 2, litra d)-g), i direktiv 2006/123, bemærkes først, at kravene om klarhed og entydighed [litra d)], henviser til nødvendigheden af at gøre disse betingelser for tilladelse letforståelige for alle, ved at enhver tvetydighed i deres ordlyd undgås. Dernæst har kravet om objektivitet, [litra e)], til formål at sikre, at ansøgningerne om tilladelse vurderes på grundlag af de omstændigheder, der ligger til grund herfor, således at de pågældende ansøgere gives sikkerhed for, at deres anmodning vil blive behandlet objektivt og uvildigt. Endelig forudsætter kravene til offentliggørelse [litra f)] og gennemskuelighed og tilgængelighed [litra g)], at enhver, der måtte have interesse heri, straks kan gøre sig bekendt med eksistensen af de regler, der kan påvirke adgangen til at optage eller udøve den pågældende virksomhed (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 96 og 107 og den deri nævnte retspraksis).

109

Med forbehold af den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage, fremgår det, at betingelserne vedrørende afstand og demografi er baseret på objektive oplysninger, er kendt på forhånd og principielt ikke kan give anledning til vanskeligheder med hensyn til fortolkning eller anvendelse. Eftersom disse betingelser skal være opfyldt ved enhver tilladelse til et nyt salgssted, synes de at være i overensstemmelse med de krav, der er nævnt i denne doms foregående præmis.

110

Når dette er sagt, fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, og af de indlæg, der er afgivet i retsmødet, at den omstændighed, at betingelserne vedrørende afstand og demografi er opfyldt, imidlertid ikke udgør en garanti for, at der kan udstedes en tilladelse til et nyt ordinært salgssted.

111

Som det fremgår af artikel 21, stk. 1, i lov nr. 1293/1957, oprettes ordinære salgssteder dér, hvor og når forvaltningen finder det »formålstjenligt og hensigtsmæssigt i servicens interesse«. Tilsvarende præciserer artikel 3, stk. 2, litra a), i ministerielt dekret nr. 38/2013, at vedtagelsen af halvårlige planer for oprettelse af ordinære salgssteder skal tage hensyn til behovet for, at salgsnettet for forarbejdet tobak er »tilpasset servicens interesse«.

112

Denne generelle betingelse om »servicens interesse«, hvis indhold er illustreret i artikel 3, stk. 1, i ministerielt dekret nr. 38/2013 med ikke-udtømmende eksempler på visse af disse kendetegn, og som føjer sig til betingelserne vedrørende afstand og befolkningstallet, som forvaltningen skal tage hensyn til, kan rejse tvivl om den klare, utvetydige, objektive og gennemskuelige karakter af kriterierne for forvaltningens udøvelse af sin skønsbeføjelse, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

113

Henset til det ovenstående skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, der gør udstedelsen af en tilladelse til salgssteder for tobaksvarer betinget af overholdelse af betingelser vedrørende en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne og vedrørende demografi uden mulighed for, at den kompetente offentlige myndighed i stedet for disse betingelser tager hensyn til periodiske forøgelser af antallet af forbrugere, for så vidt som de nævnte betingelser:

114

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 10, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked

skal fortolkes således, at

bestemmelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, der gør udstedelsen af en tilladelse til salgssteder for tobaksvarer betinget af overholdelse af betingelser vedrørende en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne og vedrørende demografi uden mulighed for, at den kompetente offentlige myndighed i stedet for disse betingelser tager hensyn til periodiske forøgelser af antallet af forbrugere, for så vidt som de nævnte betingelser: