Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 1. august 2025 (1)
Sag C-799/23
Europa-Kommissionen
mod
Den Slovakiske Republik
» Traktatbrud – socialpolitik – direktiv 2000/43/EF – ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse – indirekte forskelsbehandling af romabørn på uddannelsesområdet «
I. Indledning
1. Europa-Kommissionen har med dette søgsmål i henhold til artikel 258 TEUF nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Slovakiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2000/43/EF (2) ved at forskelsbehandle romabørn på uddannelsesområdet.
2. Kommissionen har med sit første anbringende nærmere bestemt gjort gældende, at romabørn anbringes i specialskoler eller specialklasser for børn med mentale eller andre handicap i et væsentligt større omfang end andre børn. Med sit andet anbringende har Kommissionen gjort gældende, at romabørn segregeres fra andre børn på grundskoleniveau i almindelige skoler, idet de anbringes i skoler kun til romaer, i separate klasser eller på separate etager, eller idet de anbringes separat i skolekantiner.
3. Denne ufordelagtige behandling af romabørn er ifølge Kommissionen resultatet af en praksis, som har eksisteret i lang tid, og som Den Slovakiske Republik ikke har formået at afskaffe. Denne praksis er udbredt, for så vidt som den giver anledning til forskelsbehandling af romabørn i uddannelsessystemet i hele landet.
4. Den Slovakiske Republik, som ikke har bestridt, at denne forskelsbehandling finder sted, har imidlertid gjort gældende, at den er en følge af strukturelle problemer, der skyldes en rodfæstet forskelsbehandling af romaer i det slovakiske samfund, som ikke hurtigt kan afhjælpes. Den pågældende medlemsstat har ikke desto mindre gjort gældende, at den har påvist, at den har truffet en række foranstaltninger, som har til formål at tage hånd om problematikken.
5. I forbindelse med den foreliggende sag, som er den første traktatbrudssag, der udspringer af en strukturel ulighed, der er rodfæstet i et samfund, står Domstolen over for et nyt spørgsmål om, hvordan denne type søgsmål skal behandles. Kommissionen har ikke foreholdt Den Slovakiske Republik, at der foreligger konkrete lovgivningsmæssige eller andre foranstaltninger, der er diskriminerende eller giver anledning til forskelsbehandling, men derimod, at der fortsat findes forskelsbehandling i det slovakiske samfund.
6. Efter min opfattelse er det dermed nødvendigt at afklare, om Den Slovakiske Republik er pålagt en resultatforpligtelse, der kræver, at denne medlemsstat afskaffer forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse på uddannelsesområdet, eller en adfærdsforpligtelse, der kræver, at denne medlemsstat blot gør sit bedste for at afskaffe denne forskelsbehandling. Den type af beviser, der er relevant for Domstolens afgørelse i denne sag, afhænger af, om den forpligtelse, der følger af direktiv 2000/43, er en resultatforpligtelse eller en adfærdsforpligtelse.
II. Den administrative procedure og sagen for Domstolen
7. Efter forespørgsler i form af en EU-pilotprocedure tilstillede Kommissionen den 30. april 2015 Den Slovakiske Republik en åbningsskrivelse.
8. I denne skrivelse anførte Kommissionen, at der forelå overbevisende dokumentation for, at romabørn blev udsat for betydelig forskelsbehandling på uddannelsesområdet i Den Slovakiske Republik. Kommissionen anførte navnlig, at et uforholdsmæssigt stort antal romabørn blev anbragt i specialskoler eller i klasser for børn med mentale eller andre handicap, samt at romabørn blev marginaliseret på andre måder i almindelige skoler gennem segregering, idet de enten blev anbragt i separate klasser eller i separate skoler. Denne forskelsbehandling var efter Kommissionens opfattelse resultatet af utilstrækkelige lovgivningsmæssige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2000/43, en utilstrækkelig gennemførelse af de eksisterende foranstaltninger og en mangelfuld administrativ og social praksis.
9. Den 16. august 2015 besvarede Den Slovakiske Republik åbningsskrivelsen og anførte, at den havde gennemført lovændringer. Den pågældende medlemsstat havde f.eks. tilføjet en definition af segregation i den relevante lovgivning og havde indført en udtrykkelig forpligtelse til at anbringe socialt ufordelagtigt stillede børn sammen med andre børn for at undgå segregation. Den Slovakiske Republik havde også indført en retlig ordning med henblik på at revidere de diagnosticeringsprocedurer, der bidrog til det uforholdsmæssigt store antal romabørn i specialskoler. Den nævnte medlemsstat bestred desuden argumentet om, at den eksisterende lovgivning ikke var blevet anvendt korrekt, og anførte, at den fortsat var i gang med en gradvis gennemførelse af flere yderligere foranstaltninger med henblik på at afhjælpe de problemer, der var blevet nævnt i åbningsskrivelsen.
10. Fra december 2015 til december 2017 blev der sendt begæringer om supplerende oplysninger, og der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og repræsentanter fra Den Slovakiske Republik.
11. Den 11. oktober 2019 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Den Slovakiske Republik, hvori den anførte, at der, selv om nylige ændringer af den relevante lovgivning ganske vist udgjorde en væsentlig forbedring, stadig var dokumentation for en vedvarende diskriminerende praksis, som var identisk med den praksis, der tidligere var blevet identificeret.
12. På denne baggrund frafaldt Kommissionen sit klagepunkt om mangelfuld gennemførelse af direktiv 2000/43 i slovakisk ret. Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at de foreliggende oplysninger stadig tydede på, at Den Slovakiske Republik ikke effektivt havde taget hånd om forskelsbehandlingen af romabørn i uddannelsessystemet, eftersom romabørn fortsat var overrepræsenterede i specialskoler og i specialklasser. Ifølge Kommissionen var dette i høj grad et resultat af en utilstrækkelig diagnosticeringsmetode og problemer med at revidere diagnoser, når de er blevet stillet. Kommissionen fastholdt endvidere sit klagepunkt om segregation af romabørn i almindelige skoler. Selv om der var adskillige grunde, var der ingen begrundelse for den fortsatte segregation.
13. I den begrundede udtalelse gav Kommissionen Den Slovakiske Republik frist til den 11. december 2019 til at bringe de angivelige traktatbrud til ophør.
14. Den 6. december 2019 besvarede Den Slovakiske Republik denne begrundede udtalelse.
15. I denne besvarelse anførte Den Slovakiske Republik, at de af Kommissionen forelagte statistiske oplysninger om romaer var upålidelige, navnlig på grund af de vanskeligheder, der er forbundet med at indsamle oplysninger om etnicitet. Derefter opregnede Den Slovakiske Republik de nyligt vedtagne lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling af romabørn i skolesystemet og de specifikke projekter, der var planlagt på dette område. Den Slovakiske Republik forsikrede endelig Kommissionen om, at denne medlemsstat ville bestræbe sig på at iværksætte de konkrete lovgivningsmæssige foranstaltninger, der fremgik af besvarelsen af Kommissionens begrundede udtalelse, snarest muligt og forpligtede sig til gradvist og løbende at gennemføre andre dermed forbundne kort- og langsigtede foranstaltninger.
16. Efter denne besvarelse var der yderligere kontakt mellem Kommissionen og Den Slovakiske Republik fra 2020 til 2022, navnlig i september 2022, hvor Helena Dalli, kommissær med ansvar for ligestilling, besøgte skoler i det østlige Slovakiet og mødtes med repræsentanter fra Den Slovakiske Republik, herunder premierminister Eduard Heger.
17. Den 22. december 2023 har Kommissionen anlagt denne sag i henhold til artikel 258 TEUF.
18. Den Slovakiske Republik har indgivet svarskrift den 26. marts 2024.
19. Kommissionen har indgivet replik den 7. maj 2024, og Den Slovakiske Republik har indgivet duplik den 17. juni 2024.
20. Der er blevet afholdt et retsmøde den 8. april 2025, hvori Kommissionen og Den Slovakiske Republik har afgivet mundtlige indlæg.
III. Bedømmelse
21. Kommissionen har med det foreliggende søgsmål nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Slovakiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/43, sammenholdt med samme direktivs artikel 2, stk. 2, litra b), og med artikel 3, stk. 1, litra g):
– ved at anbringe et uforholdsmæssigt stort antal romabørn i specialskoler eller specialklasser for børn med mentale eller andre handicap, hvor der undervises efter en forenklet undervisningsplan, og
– ved at segregere romabørn i separate klasser i almindelige skoler eller i separate skoler.
22. Under en traktatbrudssag i medfør artikel 258 TEUF påhviler det Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger (3).
23. Jeg er af den opfattelse, at Domstolen, før den tager stilling til de argumenter, den er blevet forelagt, først skal tage stilling til spørgsmålet om, hvilke typer beviser Kommissionen skal tilvejebringe til støtte for sine anbringender i en sag af denne karakter.
24. Efter min opfattelse afhænger dette af, om den forpligtelse, der følger af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/43, sammenholdt med samme direktivs artikel 2, stk. 2, er en resultatforpligtelse eller en adfærdsforpligtelse.
25. Jeg vil derfor følge nedenstående fremgangsmåde.
26. I afsnit A vil jeg kortlægge de forskelle, der følger af en konstatering af, at der er tale om en resultatforpligtelse, sammenlignet med en konstatering af, at der er tale om en adfærdsforpligtelse.
27. I afsnit B vil jeg foreslå, at Domstolen fortolker artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/43, sammenholdt med samme direktivs artikel 1 og artikel 2, stk. 2, således, at denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en resultatforpligtelse. Dette kræver, at Kommissionen påviser, at det ønskede resultat – ingen forskelsbehandling på uddannelsesområdet – ikke er blevet opnået i den pågældende medlemsstat.
28. Som jeg vil foreslå i afsnit C, udgør statistiske eller andre oplysninger, der godtgør, at den påståede forskelsbehandling foreligger, i denne henseende midler, der er egnede til at bevise, at det af Kommissionen hævdede traktatbrud foreligger. Derimod er andre beviser med hensyn til de foranstaltninger, der er truffet for at bekæmpe forskelsbehandling, samt disse foranstaltningers effektivitet eller ineffektivitet, ikke relevante for at bevise eller modbevise en tilsidesættelse af resultatforpligtelsen.
29. I afsnit D vil jeg argumentere for, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har godtgjort, at der foreligger forskelsbehandling af romabørn for så vidt angår begge Kommissionens anbringender. Den Slovakiske Republiks svarskrift, der har til formål at overbevise Domstolen om, at de foranstaltninger, som denne medlemsstat har truffet, vil føre til den ønskede forbedring, er ikke af en sådan karakter, at det tilbageviser beviserne for, at begge typer af den påståede forskelsbehandling af romabørn fortsat fandt sted ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
A. Resultatforpligtelse kontra adfærdsforpligtelse
30. Som bevis til støtte for begge anbringender har Kommissionen i den foreliggende sag forelagt Domstolen forskellige statistiske og øvrige oplysninger i rapporter fra internationale organisationer, ikkestatslige organisationer (NGO’er) og slovakiske myndigheder. Disse dokumenter har for det første til formål at godtgøre, at der var et uforholdsmæssigt stort antal romabørn i specialskoler eller specialklasser ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse og også efter denne dato, og for det andet, at romabørn i mange situationer anbringes i separate skoler eller separate klasser i almindelige skoler (4). Disse oplysninger forelægges med henblik på at godtgøre eksistensen eller den fortsatte eksistens af forskelsbehandling af romabørn i det slovakiske uddannelsessystem.
31. Den Slovakiske Republik har i princippet (5) ikke bestridt, at forskelsbehandlingen stadig foreligger. Imidlertid har Den Slovakiske Republik anført, at den har truffet en række foranstaltninger og iværksat en række programmer med henblik på at tage hånd om den eksisterende forskelsbehandling (6). Nogle af disse foranstaltninger blev iværksat inden udløbet af den periode, der blev fastsat i den begrundede udtalelse, og andre blev iværksat efterfølgende. Disse foranstaltninger har ifølge Den Slovakiske Republik allerede ført til visse forbedringer. Som følge af den længerevarende strukturelle ulighed, der påvirker romaer i det slovakiske samfund, har denne medlemsstat imidlertid fremhævet, at de foranstaltninger, der er truffet, ikke kunne ændre samfundsmønstre i det korte tidsrum, der var blevet fastsat.
32. Kommissionen har anerkendt, at Den Slovakiske Republik har truffet en række foranstaltninger, der kan bidrage til at afskaffe forskelsbehandlingen. Kommissionen er imidlertid også af den opfattelse, at en række af disse foranstaltninger enten er utilstrækkelige eller ikke håndhæves i tilstrækkelig grad (7). Det skal bemærkes, at Kommissionen har anført, at disse foranstaltninger endnu ikke har afskaffet, endsige mindsket omfanget af forskelsbehandlingen af romabørn i det slovakiske uddannelsessystem (8).
33. Disse argumenters betydning for, om det angivelige traktatbrud faktisk har fundet sted, afhænger efter min opfattelse af den type forpligtelse, som medlemsstaterne er pålagt i henhold til de bestemmelser, som Kommissionen har støttet sig på. Forskellige argumenter vil være relevante, afhængig af om Kommissionens påstand vedrører en tilsidesættelse af en resultatforpligtelse eller en adfærdsforpligtelse.
34. En resultatforpligtelse kræver, at en medlemsstat opnår et specifikt resultat eller en specifik situation, der er fastlagt på forhånd. Der er fokus på selve resultatet, uanset hvilke midler der anvendes til at opnå det. Hvis resultatet ikke opnås, foreligger der et traktatbrud, medmindre medlemsstaten kan påvise force majeure eller andre ekstraordinære omstændigheder. Omvendt kræver en adfærdsforpligtelse, at en medlemsstat træffer alle passende foranstaltninger med henblik på at nå et bestemt mål, uden at dette nødvendigvis sikrer, at dette mål bliver nået. Der er fokus på de bestræbelser, der er gjort, selv hvis resultatet ikke, eller endnu ikke, er blevet opnået (9).
35. Hvis direktiv 2000/43 indebærer en resultatforpligtelse, er det tilsvarende tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at der ganske enkelt foreligger forskelsbehandling af romabørn i skoler. I et sådant scenario udgør Den Slovakiske Republiks argumenter om de foranstaltninger, der er iværksat med henblik på at opnå resultatet, ikke et forsvar, idet disse argumenter ikke modbeviser påstanden om tilsidesættelse af en forpligtelse.
36. Hvis der er tale om en adfærdsforpligtelse, selv hvis resultatet endnu ikke er opnået, er den omstændighed, at medlemsstaten har truffet alle rimelige forholdsregler for at afskaffe forskelsbehandlingen, derimod et relevant argument. I et sådant tilfælde vil Kommissionen skulle godtgøre, hvorfor Den Slovakiske Republiks foranstaltninger ikke udgør alle denne medlemsstats rimelige forholdsregler til at tage hånd om forskelsbehandling (10).
37. Det bør desuden erindres, at Kommissionen ikke er forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure og har fuld skønsbeføjelse ikke blot til at beslutte, om en procedure skal indledes, men også hvornår og om hvilket anliggende (11). Kommissionen har også fuld skønsbeføjelse til at beslutte, om en sådan procedure skal gå hele vejen til Domstolen (12).
38. Adspurgt herom har Kommissionen i retsmødet forklaret, at den besluttede at anlægge et traktatbrudssøgsmål ved Domstolen mod Den Slovakiske Republik, selv om der findes lignende problemer i andre medlemsstater (13), eftersom der efter Kommissionens opfattelse ikke skete fremskridt i afskaffelsen af forskelsbehandling af romabørn i den pågældende medlemsstat.
39. Selv om Kommissionen har fuld skønsbeføjelse under traktatbrudsproceduren, skal Domstolen, når sagen er blevet forelagt for den, træffe afgørelse i sagen på grundlag af retlige kriterier (14) og har ikke kompetence til at foretage prøvelse af hensigtsmæssigheden af Kommissionens beslutning om at anlægge sag ved Domstolen mod en medlemsstat (15).
40. Hvis en sag, der er anlagt ved Domstolen, vedrører en påstand om tilsidesættelse af en resultatforpligtelse, og hvis Kommissionen godtgør, at det pågældende resultat ikke er opnået, må Domstolen tilsvarende fastslå, at forpligtelsen er blevet tilsidesat.
41. Når dette er fastslået, vil Kommissionen efterfølgende overvåge udviklingen i medlemsstatens opfyldelse af Domstolens dom og har skønsbeføjelse til at beslutte, om, hvornår og på hvilke betingelser sagen skal forfølges yderligere ved at anlægge en sag i henhold til artikel 260 TEUF (16).
42. I den foreliggende sag har Kommissionen tilsyneladende anlagt sag på grundlag af en angivelig manglende opnåelse af et resultat. Kommissionen har gjort gældende, at der foreligger forskelsbehandling af romabørn i skoler, og ikke, at Den Slovakiske Republik ikke gør bestræbelser på at afskaffe denne forskelsbehandling.
43. Derfor har Kommissionen principalt gjort gældende, at et resultat ikke er blevet opnået med hensyn til afskaffelse af anbringelsen af et uforholdsmæssigt stort antal romabørn i specialskoler og med hensyn til at afskaffe segregation af romabørn i den almindelige undervisning.
44. Inden bedømmelsen af, om Kommissionen har ført bevis for sine påstande, må det klarlægges, om Kommissionen har grund til at anlægge den foreliggende traktatbrudssag i henhold til artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/43, sammenholdt med samme direktivs artikel 2, stk. 2, litra b).
B. Afskaffelse af forskelsbehandling som en resultatforpligtelse
45. Indeholder artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/43 en resultatforpligtelse, der pålægger medlemsstaterne at afskaffe direkte og indirekte forskelsbehandling på uddannelsesområdet (17)?
46. Som jeg vil redegøre for, pålægger direktiv 2000/43 faktisk en resultatforpligtelse frem for blot en adfærdsforpligtelse.
47. Som det fremgår af artikel 1 i direktiv 2000/43, fastlægger dette direktiv »en ramme for bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse med henblik på at iværksætte princippet om ligebehandling i medlemsstaterne«. Formuleringen »at iværksætte« indikerer ikke blot en bestræbelse, men et konkret resultat.
48. Artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/43 bestemmer, at »[i] dette direktiv betyder princippet om ligebehandling, at ingen må udsættes for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse«. Formuleringen »ingen må udsættes for [...] forskelsbehandling« indebærer en resultatforpligtelse.
49. Herefter definerer dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra a) og b), direkte og indirekte forskelsbehandling. Således angiver dette direktiv en ønsket situation, hvor princippet om ligebehandling opretholdes.
50. Gennemførelsen af dette princip, hvilket er formålet med direktiv 2000/43, kræver derfor, at direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, herunder inden for uddannelse som omhandlet i den foreliggende sag, afskaffes i medlemsstaterne.
51. I svarskriftet (18) har Den Slovakiske Republik imidlertid anført, at de bestemmelser i direktiv 2000/43, som Kommissionen har støttet sig på, på ingen måde skaber forpligtelser for medlemsstaterne, men blot definerer princippet om ligebehandling og begrebet indirekte forskelsbehandling.
52. Det er korrekt, at disse bestemmelser ikke er formuleret som forpligtelser for medlemsstaterne. Direktiver er ganske vist generelt EU-retlige instrumenter, der pålægger medlemsstaterne at opnå lovgivningsmæssige resultater, men overlader det til dem at bestemme, hvordan disse resultater opnås (19).
53. Direktiv 2000/43 præciserer tydeligt det resultat, som de enkelte medlemsstater skal opnå: lighed i deres samfund gennem afskaffelse af direkte og indirekte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse. En korrekt gennemførelse af dette direktiv forudsætter således, at der ikke foreligger forskelsbehandling i en medlemsstat.
54. Det ovenstående gør sig ikke blot gældende for individuelle tilfælde af forskelsbehandling (20), men også for afskaffelse af strukturelle uligheder.
55. Kommissionen har anlagt den foreliggende sag på grundlag af en påstand om indirekte forskelsbehandling som defineret i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43. I henhold til denne bestemmelser foreligger der indirekte forskelsbehandling, hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis stiller personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt i forhold til andre personer.
56. Netop fordi EU-lovgiver opregnede indirekte forskelsbehandling som et forbudt resultat, er det efter min opfattelse åbenlyst, at EU-lovgiver ønskede at afskaffe strukturelle uligheder i medlemsstaterne (21).
57. Indirekte forskelsbehandling er en særlig vigtig problemstilling, når der hersker strukturel ulighed, der påvirker en gruppe i et givet samfund. I sådanne tilfælde kan regler, der tilsyneladende er neutrale med hensyn til etnicitet, let have en helt forskellig indvirkning på en etnisk gruppe, der allerede er udsat for forskelsbehandling (22).
58. Dette er netop den situation, der er omhandlet i den foreliggende sag. Som Den Slovakiske Republik har bekræftet, har en særlig form for indirekte forskelsbehandling, nærmere bestemt segregering af romaer, været til stede i denne medlemsstat i lang tid. Problemet består ikke i en retlig segregering som den i dommen i sagen Brown mod Board of Education (23) omhandlede, som nogle af deltagerne i denne sag har henvist til. Den form for forskelsbehandling er lettere at tage hånd om, eftersom alle love og administrative bestemmelser i en medlemsstat, der strider mod princippet om ligebehandling, skal ophæves. Dette kræver artikel 14, litra a), i direktiv 2000/43 udtrykkeligt (24).
59. I den foreliggende sag hersker der imidlertid faktisk segregation, som snarere skyldes en praksis end lovgivningens ordlyd. Direktiv 2000/43 kunne ikke have foreskrevet specifikke foranstaltninger med henblik på afskaffelse af faktisk segregation, eftersom der ikke kan opnås en løsning på problemet ved at vedtage en specifik regel, endsige en række specifikke regler. Desuden vil den måde, hvorpå den faktiske segregation skal tages hånd om, variere afhængig af de nærmere omstændigheder i de enkelte medlemsstater. Det ovenstående er grunden til, at direktiv 2000/43 ikke fastsætter specifikke foranstaltninger, der har til formål at afskaffe rodfæstet forskelsbehandling af en etnisk gruppe.
60. Manglende specifikke foranstaltninger kan imidlertid ikke fortolkes således, at direktiv 2000/43 ikke pålægger medlemsstaterne en pligt til at afskaffe faktisk forskelsbehandling, der udspringer af strukturel ulighed. Medlemsstaterne har en positiv forpligtelse til at træffe de foranstaltninger, der måtte være nødvendige for at afskaffe rodfæstet forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse. Denne forpligtelse er ikke formuleret som specifikke foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe, eftersom den ikke kunne formuleres på denne måde.
61. Endvidere fremgår det af 12. betragtning til direktiv 2000/43, at der for at sikre udviklingen af demokratiske og tolerante samfund, hvori alle kan deltage uanset race eller etnisk oprindelse, kræves [specifikke] foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse (25). Det ovenstående bekræfter, at formålet med denne retsakt er at afskaffe rodfæstede sociale uligheder.
62. En sådan opfattelse af begrebet forskelsbehandling udspringer af Domstolens praksis.
63. Domstolen har i sine domme gentagne gange fastslået, at lighedsprincippet, som er anerkendt i traktaterne og i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er en af EU-rettens almindelige grundsætninger. Afledte retsakter, såsom direktiv 2000/43, er et konkret udtryk for dette princip (26). Overholdelsen af dette princip medfører en pligt, der går videre end medlemsstaternes pligt til blot at »gøre deres bedste«.
64. Hvis direktiv 2000/43 blot medførte adfærdsforpligtelser, ville dets effektive virkning med hensyn til bekæmpelse af forskelsbehandling være stærkt begrænset. Domstolens afgørelser om f.eks. fortolkningen af begrebet forskelsbehandling viser, at der er fokus på at undgå diskriminerende resultater. Dette har været tilfældet med hensyn til både direkte (27) og indirekte forskelsbehandling (28). Det samme gør sig gældende hvad angår bekæmpelsen af eksisterende rodfæstet forskelsbehandling.
65. En opfattelse, hvorefter medlemsstaternes forpligtelse i henhold til artikel 1 og 2 i direktiv 2000/43 udgør en resultatforpligtelse, der indebærer en positiv forpligtelse til at afskaffe forskelsbehandling af romabørn i skoler, er desuden i overensstemmelse med holdningen hos Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) i de seneste domme om segregering af romabørn i skoler (29). Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at en konstatering af segregering medfører positive forpligtelser for staterne til at afskaffe segregation.
66. Endelig findes der specifikt på uddannelsesområdet et yderligere argument for, hvorfor EU-lovgiver ikke kunne fastsætte specifikke foranstaltninger, som medlemsstaterne skulle vedtage, men alene kunne indføre en resultatforpligtelse. Dette argument er forbundet med kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne, som er blevet drøftet i retsmødet.
67. Den Europæiske Union har ikke lovgivningskompetence på uddannelsesområdet, men har, som det fremgår af artikel 6 TEUF og 165 TEUF, kun en understøttende kompetence. Derfor kan Unionen ikke fastsætte de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe med hensyn til uddannelsessystemernes opbygning eller undervisningens indhold.
68. Unionen kan på grundlag af sin kompetence i henhold til artikel 19 TEUF ikke desto mindre træffe foranstaltninger til bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse og dermed begrænse medlemsstaternes kompetence med hensyn til deres uddannelsessystemers opbygning (30). Eftersom Unionen ikke har kompetence til at fastsætte specifikke foranstaltninger, kan der tilsvarende kun opnås afskaffelse af forskelsbehandling på uddannelsesområdet ved at pålægge en resultatforpligtelse. De foranstaltninger, hvorved resultat skal opnås, henhører under medlemsstaternes kompetence.
69. Den Slovakiske Republik synes på trods af sit indledende argument om, at artikel 2 i direktiv 2000/43 kun indeholder definitioner, ikke desto mindre at anerkende, at dette direktiv medfører en resultatforpligtelse. Den Slovakiske Republik har anført følgende i sit svarskrift: »Direktiv 2000/43 pålægger dermed medlemsstaterne at sikre, at princippet om ligebehandling gennemføres, herunder på uddannelsesområdet« (31).
70. Sammenfattende indebærer artikel 1 og 2 i direktiv 2000/43, sammenholdt med samme direktivs artikel 3, stk. 1, litra g), en resultatforpligtelse for medlemsstaterne til at afskaffe forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse på uddannelsesområdet. Denne forpligtelse forbyder ikke kun medlemsstaternes forskelsbehandling, men indebærer også en pligt til at træffe specifikke foranstaltninger og iværksætte konkrete tiltag for at afskaffe eksisterende uligheder, der udspringer af rodfæstede fordomme i samfundet.
71. Hvis det ønskede resultat er et samfund uden forskelsbehandling af en etnisk gruppe på uddannelsesområdet, kan Domstolen fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af denne resultatforpligtelse, ved at se på bevismaterialet og på dette grundlag afklare, om der foreligger forskelsbehandling af romabørn i skoler. Dette fører mig til det næste spørgsmål om, hvilken type beviser der skal fremlægges for Domstolen for at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af en resultatforpligtelse.
C. Godtgørelse af en tilsidesættelse af en resultatforpligtelse
72. For at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af en resultatforpligtelse til at afskaffe forskelsbehandling af romabørn i skoler, skal Kommissionen forelægge Domstolen beviser for, at romabørn er ufordelagtigt stillede i det slovakiske skolesystem. Hvis Kommissionen i tilstrækkelig grad godtgør, at en sådan forskelsbehandling foreligger, skal Den Slovakiske Republik fremlægge beviser, der modsiger Kommissionens beviser og viser, at der ikke foreligger en differentieret behandling, der stiller romabørn ufordelagtigt. I modsat fald må Den Slovakiske Republik give en begrundelse for denne forskelsbehandling.
73. Efter min opfattelse har de fleste af de beviser, som begge parter i den foreliggende sag har forelagt for Domstolen, ikke betydning for afgørelsen af, om der forelå forskelsbehandling ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, således som det er gjort gældende i Kommissionens to anbringender.
74. Kommissionen har i retsmødet præciseret, at Den Slovakiske Republik efter Kommissionens opfattelse tilsidesatte sine forpligtelser som følge af en diskriminerende praksis, som aktivt bidrog til forskelsbehandlingen, og en undladelse af at træffe passende foranstaltninger for at afskaffe rodfæstet forskelsbehandling i samfundet.
75. Selv om det ganske vist er vigtigt at klarlægge grundene til den rodfæstede forskelsbehandling, er det i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål, hvori der er nedlagt påstand om tilsidesættelse af en resultatforpligtelse, efter min opfattelse ikke nødvendigt at påvise de specifikke handlinger udført af statslige organer, der har bidraget til den angivelige forskelsbehandling, eller de handlinger, der ikke har formået at bringe denne forskelsbehandling til ophør. Den pågældende medlemsstat kan frit vælge de midler, hvorved forskelsbehandlingen skal afskaffes. Spørgsmålet, om disse midler er passende og effektive, har med henblik på Domstolens afgørelse kun betydning, for så vidt som de viser, om det ønskede resultat blev opnået eller ej (32).
76. Sammenfattende er alle de argumenter og al den dokumentation, som parterne har tilvejebragt, med hensyn til spørgsmålet, om de forskellige foranstaltninger, som Den Slovakiske Republik har truffet, er passende og tilstrækkelige til at tage hånd om de problemstillinger, der er rejst i de to anbringender, meget vigtige for så vidt angår politik til bekæmpelse af forskelsbehandling og den pågældende medlemsstats og Kommissionens bestræbelser på at skabe lighed. Disse argumenter er imidlertid ikke vigtige for Domstolen for så vidt angår spørgsmålet, om tilsidesættelsen forelå ved udløbet af den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse.
77. For Domstolen har det kun betydning, om Kommissionens beviser godtgør, at forskelsbehandlingen forelå på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og om Den Slovakiske Republik har godtgjort, at de foranstaltninger, som denne medlemsstat har truffet, havde formået at afskaffe forskelsbehandlingen på det pågældende tidspunkt.
D. Har Kommissionen i tilstrækkelig grad godtgjort de hævdede tilsidesættelser i den foreliggende sag?
1. Det første anbringende: et uforholdsmæssigt stort antal romabørn i specialskoler eller specialklasser
78. Kommissionen har gjort gældende, at officielle oplysninger ikke kun pr. 11. december 2019, som var udløbsdatoen for fristen i den begrundede udtalelse, men også efterfølgende viste et uforholdsmæssigt stort antal romabørn i specialskoler eller specialklasser i Den Slovakiske Republik. Omtrent tre gange flere romabørn end andre børn deltog i disse specialiserede programmer (33).
79. Kommissionen har ikke kun støttet sig på forskellige rapporter fra EU-organer, internationale organisationer og NGO’er, men også på rapporter udarbejdet af slovakiske myndigheder. Selv om disse rapporter benytter forskellige metoder og indeholder lidt forskellige resultater, viser de alle et uforholdsmæssigt stort antal romabørn i specialskoler. Efter min opfattelse er disse beviser et tilstrækkeligt umiddelbart bevis, der flytter bevisbyrden over på medlemsstaten, der skal godtgøre, at disse beviser er unøjagtige eller irrelevante.
80. Den Slovakiske Republik har strengt taget ikke bestridt påstanden om forskelsbehandling, men har i stedet gjort gældende, at der er sket forbedringer som følge af adskillige foranstaltninger, der er blevet truffet, og at antallet derfor falder (34). Denne medlemsstat har imidlertid forklaret, at den ikke kan påvise dette fald i antal på grundlag af de samme oplysninger og den samme metode, som er anvendt i de af Kommissionen forelagte rapporter, eftersom den ikke råder over disse oplysninger eller denne metode (35).
81. Hvis der var sket en væsentlig nedgang i andelen af romabørn i specialskoler, ville de forskellige rapporter, selv om metoden er anderledes, ikke desto mindre vise denne positive udvikling, dog på grundlag af forskellige metoder, således som Kommissionen med rette har anført.
82. Under alle omstændigheder viser statistikker udarbejdet af forskellige myndigheder i Den Slovakiske Republik ingen væsentlige ændringer, men bekræfter, at der pr. december 2019 ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse var tale om et væsentligt misforhold.
83. Et tidligt dokument udarbejdet i 2011 af Den Slovakiske Republiks undervisningsministerium, nærmere bestemt dets nationale strategiplan, havde anerkendt, at der var problemer med forskelsbehandling som følge af fejldiagnosticering af børn (36). Selv om kun en lille procentdel af en given befolkning (mellem 1% og 3%) generelt har et mentalt handicap, udgjorde romabørn ifølge dette dokument nærmere bestemt mellem 16% og 17% af børnene i specialskoler eller specialklasser i Den Slovakiske Republik. Samtidig var 60% af børnene i specialklasser og 80% af børnene i specialskoler af romaoprindelse, mens romabefolkningen kun udgjorde ca. 8% af den samlede befolkning.
84. I 2020 viste et atlas over romasamfund, som var udarbejdet af Den Slovakiske Republiks regerings viceminister med ansvar for romasamfund, sammenlignelige tal. Ifølge dette dokument (37) var 17% af børn i alderen 6 til 15 år fra marginaliserede romasamfund anbragt i et specialiseret uddannelsestilbud. For romabørn, der boede i integrerede husstande, var tallet en smule lavere, nærmere bestemt 14%. Som dette dokument viser, var disse tal væsentlig højere end tallene for den brede befolkning, eftersom kun 5,7% af alle børn i skolealderen i Den Slovakiske Republik var anbragt i specialiserede uddannelsesprogrammer i 2019.
85. Det kan overordnet set diskuteres, om nogle af tallene er mere præcise end andre, og/eller om den metode, der er anvendt i nogle studier, er mere effektive end de øvrige anvendte metoder (38). Det er ikke desto mindre blevet godtgjort, at det misforhold, der tyder på forskelle mellem de tal, der vidner om romabørns oplevelse, og tallene for ikke-romabørns oplevelse, er for betydeligt til, at der kan ses bort fra det (39).
86. Det er ubestridt, at forkert anbringelse af børn i specialklasser eller ‑skoler er et tegn på forskelsbehandling. Specialskoler har en begrænset undervisningsplan, hvilket betyder, at børnenes muligheder for at fortsætte i uddannelsessystemet er begrænsede, hvilket dermed forringer deres udsigter til at indgå i samfundet på lige vilkår som voksne.
87. Romabørn stilles således særlig ufordelagtigt, sammenlignet med andre børn i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43.
88. Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at indirekte forskelsbehandling kan begrundes, hvis den pågældende bestemmelse eller praksis har et legitimt mål, og dette mål opnås på en forholdsmæssig måde. Begrebet objektiv legitimt mål, der kan begrunde forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse, skal imidlertid fortolkes strengt (40).
89. Den Slovakiske Republik har i denne henseende anført, at det eksisterende misforhold i tallene kan forklares ved den omstændighed, at et stort antal romabørn, der bor i marginaliserede romasamfund, kommer fra så ufordelagtigt stillede socioøkonomiske miljøer, at de ikke er så godt forberedte som andre børn til at bestå adgangsprøven til grundskolen. Den pågældende medlemsstat har endvidere forklaret, at den har truffet foranstaltninger, såsom obligatorisk førskoleundervisning og forældrehjælp, som har til formål at mindske denne forskel.
90. På den ene side kan den omstændighed, at et stort antal romabørn lever i socioøkonomisk ufordelagtigt stillede miljøer i marginaliserede romasamfund, ikke anvendes som begrundelse for, at de forskelsbehandles i skolerne. Selv om en sådan rodfæstet ulighed kan forklare den uforholdsmæssigt store andel af romabørn i specialskolerne, kan den ikke anvendes som en begrundelse for endnu et tilfælde af negativ indvirkning. På den anden side kan de foranstaltninger, der er blevet truffet for at afhjælpe det eksisterende misforhold, først benyttes som argument, når disse foranstaltninger har opnået det ønskede resultat.
91. Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har godtgjort, at der forelå en forskelsbehandling på grundlag af det uforholdsmæssigt store antal romabørn, der var blevet anbragt i specialskoler eller ‑klasser ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Den Slovakiske Republik har derimod ikke tilbagevist Kommissionens beviser eller gjort rede for et legitimt mål for denne forskelsbehandling.
92. Jeg foreslår derfor Domstolen at tiltræde Kommissionens første anbringende.
2. Det andet anbringende: faktisk segregation
93. Kommissionens andet anbringende omhandler segregationen af romabørn inden for rammerne af de almindelige skoler.
94. En tilsidesættelse af pligten til at afskaffe segregation kan, idet der er tale om en tilsidesættelse af en resultatforpligtelse, godtgøres ved hjælp af pålidelige oplysninger, der viser, at der i praksis foreligger segregation.
95. Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at der ikke kun ved udløbsdatoen for fristen i den begrundede udtalelse, men også efter denne dato (41), skete og er sket omfattende segregation af romabørn fra ikke-romabørn i slovakiske skoler. Denne segregation har fundet sted på forskellige måder, f.eks. i form af separate skoler, klasseværelser eller kantiner. Kommissionen har underbygget denne påstand med statistiske oplysninger og anden dokumentation.
96. Kommissionen har i sin stævning støttet sig på forskellige dokumenter, som er udarbejdet af nationale eller internationale myndigheder og NGO’er.
97. I denne forbindelse havde Den Slovakiske Republik allerede i 2012, inden indledningen af den administrative procedure, anerkendt, at der forelå etnisk segregation, der påvirkede romabørn (42).
98. Under den administrative procedure blev der indgivet flere andre officielle rapporter, der anerkendte, at der forelå etnisk segregation, som påvirker romabørn. I en rapport fra Štátna školská inšpekcia (det akademiske skoleinspektorat) om skoleåret 2017/2018 blev det anerkendt, at »tilrettelæggelsen af undervisningen på fire skoler viste tegn på segregation i form af oprettelse af separate klasser for børn fra marginaliserede romasamfund samt gennem rumlig adskillelse af garderober og separate kantiner« (43).
99. Selv efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse har slovakiske myndigheder kontinuerligt anerkendt, at der forekommer segregation. I juni 2020 anerkendte Den Slovakiske Republiks ministerium for uddannelse, videnskab, forskning og sport, at segregationen af romabørn i skoler var et langvarigt problem (44). I »Strategien for romaers lighed, inklusion og deltagelse frem mod 2030«, som slovakiske myndigheder vedtog i april 2021, blev det fortsat anerkendt, at den tidligere strategi ikke formåede at opnå sine mål (45).
100. I de senere år har slovakiske domstole, navnlig Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol), ligeledes vedvarende fastslået, at romaelever i adskillige skoler blev udsat for faktisk segregation (46). Selv om sådanne domme i sig selv ikke kan benyttes som et bevis for generel segregation, men snarere på enkeltstående tilfælde af forskelsbehandling, udgør de ikke desto mindre relevant dokumentation sammen med andre oplysninger, der er blevet indgivet.
101. Endelig vedtog Den Slovakiske Republiks ministerium for uddannelse, videnskab, forskning og sport i 2023 en vejledning om afskaffelse af segregation (47), som blev ajourført i 2024 (48). I skrivende stund indeholder webstedet for Den Slovakiske Republiks ministerium for uddannelse, videnskab, forskning og sport et særligt afsnit, hvoraf følgende fremgår: »Ifølge Den Slovakiske Republiks ministerium for uddannelse, videnskab, forskning og sport (MŠVVaM SR) er afskaffelse af segregation ikke kun en strategisk prioritet, men også en forudsætning for at skabe et mere retfærdigt og inkluderende uddannelsessystem i Slovakiet. Målet er, at alle børn skal være fuldt ud integrerede i uddannelsessystemet, og at alle børn skal få en uddannelse i overensstemmelse med deres individuelle uddannelsesmæssige behov og fuldt ud integreres i samfundet« (49).
102. Det ovenstående viser Den Slovakiske Republiks vilje til at afhjælpe problemet og tydeliggør, at spørgsmålet i den foreliggende sag ikke vedrører en krænkelse af EU’s værdier, der er fastsat i artikel 2 TEU (50).
103. Hvis de for Domstolen forelagte beviser viser, at der forelå forskelsbehandling af romabørn ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, må Domstolen imidlertid fastslå, at en overtrædelse har fundet sted (51).
104. Alle de af Kommissionen forelagte dokumenter tyder på, at der foreligger faktisk segregation, og Den Slovakiske Republik har ikke tilbagevist disse beviser.
105. Et yderligere spørgsmål, der må stilles, er, om segregation nødvendigvis indebærer en ufordelagtig behandling, således at den udmønter sig i forskelsbehandling.
106. Efter min opfattelse udgør segregering i sig selv forskelsbehandling.
107. Selv om den undervisningsplan, som romabørn i separate skoler eller klasser følger, ikke nødvendigvis er af ringere kvalitet end undervisningsplanen i blandede klasser (52), forstærker den sociale og kulturelle adskillelse af en etnisk gruppe den eksisterende stigmatisering i et samfund. Dette mindsker desuden disse børns muligheder for at finde sig til rette i det slovakiske samfund og stiller dem ikke på lige fod med ikke-romabørn. Segregation er også dårlig for ikke-romabørn, eftersom de fratages muligheden for at møde en anden kultur end deres egen, hvilket skader deres uddannelsesmæssige og samfundsmæssige udvikling.
108. Dette er grunden til, at segregation, efter min opfattelse, i sig selv udgør forskelsbehandling og aldrig kan begrundes.
109. Den Slovakiske Republik er imidlertid af den opfattelse, at den ikke kan drages til ansvar for segregation, som ikke er under denne medlemsstats kontrol.
110. Den Slovakiske Republik har f.eks. anført, at det ofte er forældrene til ikke-romabørn, der er imod, at romabørn anbringes i klasser, eller som flytter deres børn til andre skoler, fordi der er romabørn i klassen på den skole, som de oprindeligt har valgt. Dette fænomen, som er kendt som »hvid flugt« (53), er blevet drøftet i retsmødet som en mulig undskyldning for Den Slovakiske Republik.
111. Denne omstændighed kan ikke accepteres som en begrundelse for forskelsbehandling (54). De positive forpligtelser, som medlemsstaterne er pålagt i henhold til direktiv 2000/43, kræver, at de iværksætter og håndhæver foranstaltninger til forebyggelse af den segregation i skoler, der følger af rodfæstede fordomme i et samfund om en etnisk gruppe (55).
112. Det samme gør sig gældende for den modsatte situation, hvor forældre til romabørn giver samtykke til segregation. Som Menneskerettighedsdomstolen fastslog i dommen i sagen Salay mod Slovakiet, må forældrenes samtykke ikke tilsidesætte barnets ret til lige adgang til uddannelse eller legitimere tiltag, der fører til ulige behandling af børn i uddannelsessystemet (56).
113. Den Slovakiske Republik har også anført, at nogle romasamfund, som oftest marginaliserede romasamfund, er geografisk adskilt fra resten af befolkningen, hvilket forklarer, at skolerne i disse områder er skoler kun til romaer.
114. Selv om jeg har forståelse for, at denne omstændighed er en alvorlig hindring for afskaffelsen af skoler kun til romaer, er jeg ikke desto mindre af den opfattelse, at en sådan segregation af børn i skoler ikke kan begrundes med, at der generelt i Den Slovakiske Republik forekommer segregation, der påvirker romaer (57).
115. Som Den Slovakiske Republik har anført, forholder det sig på grund af den lokale situation imidlertid således, at det tager tid at løse problemer med rodfæstet forskelsbehandling. Vanskelighederne ved at afskaffe segregation og den tid, dette tager, kan imidlertid ikke bruges som et forsvar i traktatbrudssøgsmål, der omhandler forekomsten af forskelsbehandling.
116. Der kan ikke ses bort fra den triste kendsgerning, at for hvert år, hvor segregation stadig findes, mister hver enkelt gruppe af romabørn, der er påvirket af denne ufordelagtige behandling, en mulighed for deres fremtid. Dette er vanskeligt, hvis ikke umuligt, at råde bod på.
117. Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har godtgjort, at der foreligger en udbredt praksis med hensyn til segregation, der påvirker romabørn i separate klasser i almindelige skoler eller i separate skoler. Den Slovakiske Republik har derimod ikke tilbagevist disse konklusioner, og en sådan segregation kan heller ikke begrundes.
118. Jeg foreslår derfor Domstolen at tiltræde det andet anbringende.
IV. Sagsomkostninger
119. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Slovakiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Den Slovakiske Republik har tabt sagen og bør derfor afholde sagsomkostningerne.
V. Forslag til afgørelse
120. På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Det fastslås, at Den Slovakiske Republik systematisk og vedvarende har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, stk. 1, i Rådets direktiv 2000/43/EF af 29. juni 2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse, sammenholdt med samme direktivs artikel 2, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, litra g), idet
– den har anbragt et uforholdsmæssigt stort antal romabørn i specialskoler eller specialklasser for børn med mentale eller andre handicap, hvor der undervises efter en forenklet undervisningsplan, og
– den har segregeret romabørn i separate klasser i almindelige skoler eller i separate skoler.
2) Den Slovakiske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.«
1 – Originalsprog: engelsk.
2 – Rådets direktiv 2000/43/EF af 29.6.2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse (EFT 2000, L 180, s. 22).
3 – Jf. i denne retning dom af 4.5.2006, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-508/03, EU:C:2006:287, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.7.2013, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-545/10, EU:C:2013:509, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
4 – Jf. med hensyn til det første anbringende punkt 48 i Kommissionens stævning og med hensyn til det andet anbringende punkt 82 og 83 i samme. I bilagene til stævningen og til replikken har Kommissionen vedlagt et stort antal dokumenter, som den støtter sig på i stævningen.
5 – Den Slovakiske Republik har ikke desto mindre gjort opmærksom på, at det er vanskeligt at modbevise de af Kommissionen forelagte statistikker, eftersom mange af de rapporter, som Kommissionen støtter sig på, er udarbejdet eksternt og anvender forskellige metoder, hvilket indebærer, at Den Slovakiske Republik ikke kan dokumentere forbedringer i statistikkerne ved hjælp af den samme metode.
6 – Jf. i denne henseende svarskriftets punkt 74. Den Slovakiske Republik har også fremlagt en lang række dokumenter, som godtgør denne medlemsstats bestræbelser på at iværksætte passende foranstaltninger og programmer.
7 – Jf. Kommissionens replik, punkt 53.
8 – Jf. Kommissionens replik, punkt 35.
9 – I folkeretten foreligger der en resultatforpligtelse, »hvis stater skal opnå en specifik faktisk situation, hvilket krav enten kan have karakter af et forbud eller et påbud«. Jf. R. Wolfrum, »Obligation of result versus obligation of conduct Some thoughts about the implementation of international obligations«, i M.H. Arsanjani m.fl. (red.), Looking to the Future. Essays on International Law in Honor of W. Michael Reisman, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2011, s. 366, navnlig s. 369. Jf. også Z. Nový, »The dichotomy of obligations of conduct and result in international investment law«, Cofola International, 2022, s. 170, navnlig s. 172.
10 – Den sædvanlige dikotomi, der anvendes i folkeretten, er mellem adfærdsforpligtelser og resultatforpligtelser. R. Wolfrum er imidlertid af den opfattelse, at der også findes andre former for forpligtelser, som stater påtager sig i henhold til folkeretten. En af disse forpligtelser er det, som han benævner en »målrettet forpligtelse«. En sådan forpligtelse adskiller sig fra resultatforpligtelsen, idet staterne »forpligter sig til at iværksætte en udviklingsproces, der bevæger sig i en bestemt retning«, uden at der på forhånd er krav om et bestemt resultat (R. Wolfrum, s. 366 og 367). Jeg er af den opfattelse, at forpligtelsen i henhold til artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/43 ikke skal fortolkes som målrettet, eftersom der er et klart resultat, der skal opnås, nærmere bestemt afskaffelse af forskelsbehandling.
11 – Jf. i denne retning dom af 14.2.1989, Star Fruit mod Kommissionen (247/87, EU:C:1989:58), og kendelse af 4.10.2024, Fass mod Tyskland og Kommissionen (C-187/24 P, EU:C:2024:872, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
12 – Der er andre tilfælde af rodfæstet forskelsbehandling, som Kommissionen har valgt ikke at forfølge på nuværende tidspunkt. F.eks. foreligger der formentlig forskelsbehandling af mænd og kvinder med hensyn til lige løn for samme arbejde eller arbejde af samme værdi i næsten alle EU-medlemsstater (jf. i denne henseende https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Gender_pay_gap_statistics). Kommissionen har imidlertid aldrig indledt en traktatbrudsprocedure desangående.
13 – Kommissionen har også indledt traktatbrudsprocedurer mod Ungarn (INFR(2015)2206) og mod Den Tjekkiske Republik (INFR(2014)2174). Kommissionen har imidlertid ikke, eller endnu ikke, besluttet at anlægge sag ved Domstolen i disse procedurer.
14 – Jf. bl.a. dom af 10.11.2020, Kommissionen mod Italien (Grænseværdier – PM10) (C-644/18, EU:C:2020:895, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis), og af 28.1.2020, Kommissionen mod Italien (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling) (C-122/18, EU:C:2020:41, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis). Når Kommissionen gør gældende, at en bestemt lovbestemmelse er blevet tilsidesat, påhviler det Domstolen at efterprøve, om dette forholder sig således såvel faktisk som retligt, uanset hvorfor Kommissionen indledte den pågældende procedure. Jf. i denne henseende dom af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Videregående uddannelse) (C-66/18, EU:C:2020:792, præmis 56).
15 – Som Domstolen har fastslået, har Kommissionen et frit skøn ved afgørelsen af, om der skal anlægges traktatbrudssag, og det tilkommer ikke Domstolen at efterprøve dette skøn. Jf. i denne henseende dom af 6.7.2000, Kommissionen mod Belgien (C-236/99, EU:C:2000:374, præmis 28).
16 – Domstolen har bekræftet, at Kommissionen, ligesom det er tilfældet med hensyn til proceduren i henhold til artikel 258 TEUF, også råder over en skønsbeføjelse til at indlede proceduren i henhold til artikel 260 TEUF, og at Domstolen ikke har beføjelse til at foretage en prøvelse af begrundelsen herfor. Jf. eksempelvis dom af 16.7.2020, Kommissionen mod Rumænien (Bekæmpelse af hvidvask af penge) (C-549/18, EU:C:2020:563, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
17 – Uddannelse er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2000/43, jf. dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra g), og derfor har Kommissionen gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af dette direktivs artikel 2, stk. 2, sammenholdt med samme direktivs artikel 3, stk. 1, litra g).
18 – Jf. punkt 33 i Den Slovakiske Republiks svarskrift.
19 – Jf. artikel 288 TEUF.
20 – Med hensyn til situationer, der omfatter individuel forskelsbehandling, kræver direktivet, at enkeltpersoner, der udsættes for forskelsbehandling, gives adgang til effektive retsmidler. Jf. herom artikel 7 og 8 i direktiv 2000/43.
21 – Dette underbygges efter min opfattelse af artikel 5 i direktiv 2000/43. Ved at tillade positiv særbehandling »[f]or at sikre fuld ligestilling i praksis« har EU-lovgiver tilvejebragt et redskab, der netop har til formål at tage hånd om rodfæstede uligheder.
22 – Jf. eksempelvis S. Fredman, »The Reason Why: Unravelling Indirect Discrimination«, Industrial Law Journal, 2016, s. 231-243.
23 – 347 U.S. 483 (1954) (herefter »dommen i sagen Brown mod Board of Education«). I den nævnte sag fastslog Supreme Court of the United States (De Forenede Staters øverste domstol), at love vedtaget af amerikanske stater, der medførte raceadskillelse, var forfatningsstridige. Den nævnte domstol fastslog, at separate uddannelsesfaciliteter havde en iboende ulige karakter, og de love, der indførte disse, var dermed i strid med bestemmelsen om lige beskyttelse i den 14. ændring af den amerikanske forfatning (s. 459).
24 – I modsætning til situationen i USA på tidspunktet for dommen i sagen Brown mod Board of Education har Den Slovakiske Republik ikke segregationslovgivning og er af den opfattelse, at segregation bør afskaffes. Kommissionens søgsmål er ikke rettet mod den slovakiske lovgivning, men vedrører derimod den faktiske situation.
25 – Jf. i denne retning dom af 12.5.2011, Runevič-Vardyn og Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, præmis 41), af 16.7.2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C-83/14, EU:C:2015:480, præmis 40), og af 15.11.2018, Maniero (C-457/17, EU:C:2018:912, præmis 35).
26 – Dom af 15.11.2018, Maniero (C-457/17, EU:C:2018:912, præmis 36).
27 – Dom af 10.7.2008, Feryn (C-54/07, EU:C:2008:397).
28 – Dom af 16.7.2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C-83/14, EU:C:2015:480).
29 – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 31.5.2022, X m.fl. mod Albanien (CE:ECHR:2022:0531JUD007354817, §§ 84-87), af 13.12.2022, Elmazova m.fl. mod Nordmakedonien (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 74), og af 30.3.2023, Szolcsán mod Ungarn (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, § 69). Jf. med henblik på et overblik over udviklingen i Menneskerettighedsdomstolens praksis, der har ført til anerkendelse af en pligt til afskaffelse af segregation, M. Vrancken, »Segregation in education and a duty of desegregation under the ECHR«, European Human Rights Law Review, 2024, s. 112-126.
30 – I denne forbindelse har Domstolen allerede fastslået, at »[s]elv om EU-retten ikke gør indgreb i denne kompetence for medlemsstaterne hvad angår dels undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne samt medlemsstaternes kulturelle og sproglige mangfoldighed, [...] forholder det sig ikke desto mindre således, at medlemsstaterne ved udøvelsen af denne kompetence skal overholde EU-retten [...]«. Jf. f.eks. dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl. (C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
31 – Svarskriftets punkt 34. Heri anførte den pågældende medlemsstat, at »det med henblik på at sikre en effektiv overholdelse af dette princip er nødvendigt at sikre, at ethvert barn, uanset oprindelse, har de samme muligheder for at få en uddannelse af høj kvalitet, som vil hjælpe dette barn så meget som muligt til at udvikle sit naturlige potentiale«.
32 – Denne konklusion er også i tråd med Menneskerettighedsdomstolens holdning i nylige sager om forskelsbehandling inden for uddannelse. F.eks. i dom af 30.5.2013, Lavida m.fl. mod Grækenland (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310), og af 30.3.2023, Szolcsán mod Ungarn (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816), forsøgte Menneskerettighedsdomstolen end ikke at klarlægge, hvilken statslig foranstaltning der var grunden til segregationen. Den omstændighed, at segregationen forelå, var et tilstrækkeligt umiddelbart bevis på forskelsbehandlingen.
33 – Selv om der er sket ændringer i diagnosticeringsprocedurerne, har de, ifølge Kommissionen, desuden haft en ringe indvirkning, og tallene er stort set uændrede.
34 – Alle disse udtalelser vedrører imidlertid perioden efter fristen i den begrundede udtalelse.
35 – Jf. Den Slovakiske Republiks duplik, punkt 6.
36 – Jf. Den Slovakiske Republiks centraladministration, Den Slovakiske Republiks befuldmægtigede for romasamfund, Strategy of the Slovak Republic for integration of Roma up to 2020, 2012, s. 15 (tilgængelig på: https://www.employment.gov.sk/files/legislativa/dokumenty-zoznamy-pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof-romaupto2020.pdf).
37 – Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Den Slovakiske Republiks befuldmægtigede for romasamfund), Príjmy a životné podmienky v marginalizovaných rómskych komunitách: Vybrané ukazovatele zo zisťovania EU SILC_MRK 2020 (Indkomstforhold og levevilkår i marginaliserede romasamfund udvalgte indikatorer fra EU’s SILC_MRK 2020-undersøgelse survey), tilgængelig på: https://www.romovia.vlada.gov.sk/site/assets/files/1561/analyticka_sprava_eu_silc_mrk_2020_elektronicka_final.pdf, s. 34 (bilag A.32 til stævningen, s. 1878).
38 – Et af problemerne med hensyn til statistikkernes nøjagtighed var uoverensstemmelsen mellem antallet af romaer, der bor i Slovakiet, baseret på befolkningsundersøgelser og det tilsvarende tal, der anvendes i forskellige rapporter. Selv om dette tal i befolkningsundersøgelser ganske rigtigt synes at være unøjagtigt, er forskellige organer nået frem til sammenlignelige resultater, hvorefter antallet af romaer i Slovakiet er ca. en halv million (jf. for en gennemgang af emnet med henvisninger Europarådets rådgivende udvalg for rammekonventionen om beskyttelse af nationale mindretal, Fifth Opinion on the Slovak Republic, 2022, fodnote 26, tilgængelig på: https://rm.coe.int/5th-op-slovak-republic-en/1680a6e4ee).
39 – Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.11.2007, D.H. m.fl. mod Den Tjekkiske Republik (CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, § 191).
40 – Jf. i denne retning dom af 16.7.2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C-83/14, EU:C:2015:480, præmis 112). Jf. med henblik på et lignende ræsonnement om begrundelsens karakter, Menneskerettighedsdomstolens dom af 11.12.2012, Sampanis m.fl. mod Grækenland (Sampanis II) (CE:ECHR:2012:1211JUD005960809, § 91).
41 – Kommissionen har i denne henseende anført, at der på trods af visse lovændringer siden 2015 stadig er utilstrækkelige effektive foranstaltninger, og statistikkerne viser ingen reel forbedring. F.eks. støtter en rapport fra Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (tilgængelig på: https://fra.europa.eu/en/publication/2022/roma-survey-findings) sig på data fra 2021, der viser, at 65% af romabørn i alderen 6 til 15 år gik på skoler, hvor de fleste, hvis da ikke alle, elever var af romaoprindelse. Selv om slovakiske myndigheder og retter har anerkendt, at problemet stadig består, kræver nationale love endvidere ikke, at der iværksættes konkrete tiltag mod en sådan segregation.
42 – Jf. fodnote 36, nævnt ovenfor, s. 4.
43 – Štátna školská inšpekcia, Správa o stave a úrovni výchovy a vzdelávania v školách a školských zariadeniach v Slovenskej republike v školskom roku 2017/2018, bilag A.44 til stævningen, s. 32.
44 – M. Filipová, Den Slovakiske Republiks ministerium for uddannelse, videnskab, forskning og sport, »Naším cieľom je odstrániť segregáciu rómskych detí« (»Vores mål er at bringe segregationen af romaelever til ophør«), pressemeddelelse, 17.6.2020 (tilgængelig på: https://www.minedu.sk/m-filipova-nasim-cielom-je-odstranit-segregaciu-romskych-deti/).
45 – Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Den Slovakiske Republiks befuldmægtigede for romasamfund), Stratégia rovnosti, inklúzie a participácie Rómov do roku 2030, 2021 (tilgængelig på: https://www.romovia.vlada.gov.sk/strategie/strategia-pre-rovnost-inkluziu-a-participaciu-romov-do-roku-2030/).
46 – Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol), dom af 15.12.2022, ref. 5Cdo/102/2020 (bilag A.52 til stævningen), af 28.3.2023, ref. 4Cdo/112/2021 (bilag A.53 til stævningen), og af 12.7.2023, ref. 5Cdo/220/2022 (bilag A.54 til stævningen).
47 – Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR, Metodická príručka desegregácie vo výchove a vzdelávaní, 2023 (tilgængelig på: https://www.minedu.sk/data/att/71e/30599 332e7e.pdf).
48 – Ministerstvo školstva, výskumu, vývoja a mládeže SR, Manuál a monitoring uplatňovania štandardov dodržiavania zákazu segregácie vo výchove a vzdelávaní, 2024 (tilgængelig på: https://www.minedu.sk/data/att/629/31682.beb17a.pdf).
49 – Tilgængelig på: https://www.minedu.sk/desegregacia/ (senest tilgået den 9.6.2025).
50 – Jf. i denne retning mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Ungarn (Den Europæiske Unions værdier) (C-769/22, EU:C:2025:408, punkt 237 ff.).
51 – De foranstaltninger, der er truffet med henblik på at bekæmpe forskelsbehandling, kan have en indvirkning på spørgsmålet om straf, hvis Kommissionen beslutter at anlægge sag i henhold til artikel 260 TEUF.
52 – De oplysninger, som Domstolen råder over, viser imidlertid, at undervisningsplanen i segregerede klasser eller skoler i overvejende grad faktisk har en ringere kvalitet. Jf. f.eks. Europa-Kommissionen: Generaldirektoratet for Retlige Anliggender og Forbrugere, Migration Policy Group, Universiteit Utrecht og V. Durbáková, Country report non-discrimination – Transposition and implementation at national level of Council Directives 2000/43 and 2000/78 – Slovakia 2023, Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2023, tilgængelig på: https://data.europa.eu/doi/10.2838/45886. Bilag A.51 til stævningen, s. 49.
53 – Dette begreb betegner det fænomen, hvor »hvide« eller privilegerede familier flytter deres børn fra offentlige skoler, navnlig skoler med stigende etnisk mangfoldighed, til private skoler eller skoler i overvejende hvide områder. Dette sker ofte som en reaktion på det, der ses som et fald i skolens kvalitet, hvilket kan være påvirket af faktorer såsom integrationspolitikker eller demografiske ændringer.
54 – Menneskerettighedsdomstolen har ikke accepteret »hvid flugt« som en begrundelse for staten i tilfælde af beskyldninger om segregation. I dom af 13.12.2022, Elmazova m.fl. mod Nordmakedonien (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §§ 72-79), anerkendte Menneskerettighedsdomstolen, at en stat ikke nødvendigvis er den eneste grund til segregation, navnlig når forældre til ikke-romaelever nægter at indskrive deres børn på grund af en stor forekomst af romaelever. Menneskerettighedsdomstolen fastslog imidlertid, at der forelå en overtrædelse af reglerne om ikke-forskelsbehandling, selv hvis der ikke forelå en hensigt hos staten, eftersom den segregation, der fremgik af den pågældende sag, ikke var objektivt og rimeligt begrundet. Jf. også dom af 30.5.2013, Lavida m.fl. mod Grækenland (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310, § 72).
55 – Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.12.2022, Elmazova m.fl. mod Nordmakedonien (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §§ 77 og 78), hvori Menneskerettighedsdomstolen fastslog, at »hvid flugt« muliggøres af de retlige rammers opbygning med hensyn til reglerne for indskrivning og overflytning, som gjorde det muligt for privilegerede forældre at træffe sådanne valg.
56 – Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.2.2025, Salay mod Slovakiet (CE:ECHR:2025:0227JUD002935922, § 112).
57 – Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.12.2022, Elmazova m.fl. mod Nordmakedonien (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 73), og af 30.3.2023, Szolcsán mod Ungarn (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, §§ 54, 55 og 57).