Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 21. maj 2026 (1)

Sag C-730/23

Republikken Polen

mod

Forbundsrepublikken Tyskland

» Traktatbrud – artikel 259 TEUF – forordning (EF) nr. 1013/2006 – overførsler af affald – artikel 24, stk. 2 – den kompetente afsendelsesmyndigheds tilbagetagelse af affald, når en overførsel er ulovlig – Forbundsrepublikken Tysklands afslag på inden for en frist på 30 dage at sikre tilbagetagelse af affald overført fra Tyskland til Polen – artikel 28 – uenighed om klassifikationsspørgsmål – forpligtelse til at anse det omhandlede affald for at være anført i bilag IV til denne forordning – artikel 4, stk. 3, TEU – princippet om loyalt samarbejde «

I.      Indledning

1.        Med sit søgsmål har Republikken Polen, delvist støttet af Europa-Kommissionen, nedlagt påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten, nærmere bestemt forordning (EF) nr. 1013/2006 (2)og artikel 4, stk. 3, TEU, i forbindelse med flere overførsler af affald fra Tyskland til seks områder i Polen.

2.        Kernen i den foreliggende sag er anvendelsen af princippet om offentlige myndigheders ret til frit at træffe beslutninger og princippet om fri bevisbedømmelse inden for rammerne af denne forordning i forbindelse med en af de sjældne traktatbrudssager, som er anlagt af en medlemsstat.

II.    Relevante retsforskrifter

3.        Artikel 24 i forordning nr. 1013/2006 med overskriften »Tilbagetagelse, når en overførsel er ulovlig« fastsætter i stk. 1-3:

»1.      Hvis en kompetent myndighed opdager en overførsel, som den mener er en ulovlig overførsel, informerer den øjeblikkelig de andre berørte kompetente myndigheder.

2.      Såfremt anmelderen er ansvarlig for en ulovlig overførsel, sørger den kompetente afsendelsesmyndighed for, at det pågældende affald:

a)      tages tilbage af anmelderen de facto eller, hvis der ikke er foretaget nogen anmeldelse

b)      tages tilbage af anmelderen de jure eller, hvis dette ikke er muligt

c)      tages tilbage af den kompetente afsendelsesmyndighed selv eller af en fysisk eller juridisk person på dennes vegne eller, hvis dette ikke er muligt

d)      nyttiggøres eller bortskaffes på en alternativ måde i bestemmelses- eller afsendelseslandet af den kompetente afsendelsesmyndighed selv eller af en fysisk eller juridisk person på dennes vegne eller, hvis dette ikke er muligt

e)      nyttiggøres eller bortskaffes på en alternativ måde i et andet land af den kompetente afsendelsesmyndighed selv eller af en fysisk eller juridisk person på dennes vegne, hvis alle de berørte kompetente myndigheder er enige heri.

Denne tilbagetagelse, nyttiggørelse eller bortskaffelse skal ske inden for 30 dage eller et andet tidsrum, som de berørte kompetente myndigheder aftaler, efter at den kompetente afsendelsesmyndighed er blevet klar over eller er blevet underrettet skriftligt af de kompetente bestemmelses- eller transitmyndigheder om den ulovlige overførsel og informeret om årsagerne hertil. Sådanne underretninger kan være baseret på oplysninger sendt til de kompetente bestemmelses- eller transitmyndigheder bl.a. af andre kompetente myndigheder.

[...]

3.      Såfremt modtageren er ansvarlig for en ulovlig overførsel, sørger den kompetente bestemmelsesmyndighed for, at det pågældende affald nyttiggøres eller bortskaffes på en miljømæssigt forsvarlig måde:

a)      af modtageren, eller hvis det ikke er muligt

b)      den kompetente myndighed selv eller af en fysisk eller juridisk person på dennes vegne.

[...]«

4.        Samme forordnings artikel 28 med overskriften »Uenighed om klassifikationsspørgsmål« bestemmer i stk. 2:

»Hvis de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder ikke kan blive enige om klassifikationen af det anmeldte affald som værende anført i bilag III, III A, III B eller IV, skal affaldet anses for at være anført i bilag IV.«

III. Sagens baggrund og den administrative procedure

5.        I perioden 2015-2019 konstaterede de polske myndigheder, at der forelå affald, som efter deres opfattelse havde været genstand for en »ulovlig overførsel« som omhandlet i artikel 2, nr. 35), i forordning nr. 1013/2006 fra Tyskland til seks områder i Polen, nærmere bestemt område nr. 1 (Tuplice), område nr. 2 (Stary Jawor), område nr. 3 (Sobolew), område nr. 4 (Gliwice), område nr. 6 (Sarbia) og område nr. 6 (Bzowo).

6.        Efter at de polske myndigheder havde fremsat anmodninger om tilbagetagelse af det omhandlede affald til de tyske myndigheder, uden at disse blev efterkommet, indgav Republikken Polen den 26. juli 2023 en klage til Kommissionen i henhold til artikel 259, stk. 2, TEUF, hvori den anmodede Kommissionen om at afgive en begrundet udtalelse med den begrundelse, at Forbundsrepublikken Tysklands afslag på at tage dette affald tilbage udgjorde en tilsidesættelse af EU-retten (3).

7.        Efter at have gennemgået Forbundsrepublikken Tysklands skriftlige indlæg og efter at have hørt denne samt Republikken Polen fremsatte Kommissionen den 18. oktober 2023 en begrundet udtalelse, hvori den:

–        for det første fandt, at Forbundsrepublikken Tyskland dels havde tilsidesat sin forpligtelse til inden for en frist på 30 dage at tilbagetage det affald, der var blevet overført ulovligt til område nr. 1 (4), dels havde tilsidesat sine forpligtelser vedrørende nyttiggørelse af affald, der var klassificeret under 17 08 02, for så vidt angik den overførsel, som to tyske virksomheder havde foretaget til område nr. 2 (5)

–        for det andet konkluderede, at den ikke var i stand til at påvise en tilsidesættelse af EU-retten for så vidt angik de øvrige klagepunkter  vedrørende område nr. 2-6, og

–        for det tredje forkastede klagepunkterne om tilsidesættelse af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 og af artikel 4, stk. 3, TEU.

IV.    Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

8.        Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 29. november 2023 har Republikken Polen anlagt det foreliggende traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 259 TEUF. Republikken Polen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten i forbindelse med ulovlige overførsler af affald til Polen, og om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

9.        Ved afgørelse af 18. april 2024 fik Europa-Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Republikken Polen (6).

10.      Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

V.      Bedømmelse

11.      Republikken Polen har fremsat tre klagepunkter over for Forbundsrepublikken Tyskland om, at sidstnævnte medlemsstat for det første har tilsidesat sin forpligtelse til at tilbagetage affald, der ulovligt er blevet overført i overensstemmelse med forordning nr. 1013/2006 (7), for det andet har tilsidesat sin forpligtelse til at behandle dette affald som værende anført i bilag IV til denne forordning (8), og for det tredje har tilsidesat sin forpligtelse til loyalt samarbejde, idet Forbundsrepublikken Tyskland har undladt at træffe foranstaltninger med henblik på at afklare de faktiske omstændigheder vedrørende den ulovlige overførsel af affald (9).

A.      Det første klagepunkt om tilsidesættelse af forpligtelsen til at tilbagetage ulovligt overført affald

1.      Indledende bemærkninger

12.      Med det første klagepunkt har Republikken Polen i det væsentlige gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordning nr. 1013/2006, idet den ikke har taget det omhandlede affald tilbage (10).

13.      I denne henseende vil jeg for det første fremhæve, at Den Europæiske Unions politik på miljøområdet i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Unionen. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler (11). Det følger efter min opfattelse af disse principper, at affaldsproducerende virksomheder er underlagt et øget ansvar, når de sikrer, at affaldet overføres uden for den medlemsstat, hvor affaldet er produceret.

14.      På dette grundlag forfølger forordning nr. 1013/2006 navnlig målet om miljømæssigt forsvarlig håndtering af affald som defineret i forordningens artikel 2, nr. 8) (12), hvilket, således som det fremgår af forordningens artikel 2, nr. 34), ligeledes indebærer, at overførsel af affald kun finder sted med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse (13).

15.      I denne sammenhæng fastsætter denne forordnings artikel 3, som i det væsentlige regulerer overførselsprocedurerne, i stk. 1 »proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke« for overførsler af affald til bortskaffelse og mange kategorier af affald til nyttiggørelse, samt i stk. 2 den »informationsprocedure«, der er reguleret i forordningens artikel 18, og som for så vidt angår andre overførsler af affald (mængde på over 20 kg), som er en del af den »grønne« liste over (14)affald, er begrænset til udarbejdelse af en formular og indgåelse af en kontrakt mellem den person, der står for overførslen, og modtageren om nyttiggørelse af affaldet (15), idet disse dokumenter skal udarbejdes i overensstemmelse med instrukserne i formularen i bilag VII til samme forordning (herefter [også] »bilag VII-formularen«).

16.      I tilfælde af en ulovlig overførsel af affald som defineret i artikel 2, nr. 35), i forordning nr. 1013/2006 (16) bestemmer denne forordnings artikel 24, stk. 2, at såfremt anmelderen er ansvarlig for denne ulovlige overførsel, skal den kompetente afsendelsesmyndighed sørge for, at affaldet tages tilbage inden for en frist på principielt 30 dage eller et andet tidsrum, som de berørte kompetente myndigheder aftaler, regnet fra den dag, hvor den har fået kendskab til eller er blevet underrettet herom af de kompetente bestemmelsesmyndigheder.

17.      For det andet skal jeg erindre om, at det ifølge Domstolens faste praksis under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de beviser, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om traktatbruddet foreligger, og Kommissionen kan ikke herved påberåbe sig nogen formodning herfor (17). De samme principper finder anvendelse, når et traktatbrudssøgsmål anlægges af en medlemsstat som omhandlet i artikel 259 TEUF (18). Det er således i lyset af disse betragtninger, at de beviser, som Republikken Polen har fremlagt, skal undersøges, samt i lyset af princippet om princippet om offentlige myndigheders ret til frit at træffe beslutninger og princippet om fri bevisbedømmelse, således som disse er fastslået i Domstolens praksis (19).

18.      I den foreliggende sag fremgår det af Republikken Polens påstande, at det omhandlede affald blev overført fra Tyskland til Polen inden for rammerne af informationsproceduren, men uden at være omfattet af de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 1013/2006 for så vidt angår såvel den kategori af affald, der kunne overføres i henhold til denne procedure, som de tilladelser, som de virksomheder, der var ansvarlige for behandlingen heraf, var i besiddelse af. Hvad angår område nr. 1 vedrører tvisten udelukkende spørgsmålet om, hvorvidt denne medlemsstat tilsidesatte fristen for tilbagetagelse af dette affald, idet Forbundsrepublikken Tyskland har anerkendt, at der var tale om ulovlige overførsler, mens det for så vidt angår område nr. 2-6 skal undersøges, om der overhovedet har været tale om de påståede ulovlige overførsler, der kan tilskrives de berørte tyske virksomheder. I det følgende vil jeg undersøge disse to situationer hver for sig.

2.      Område nr. 1 (Tuplice)

19.      Republikken Polen har foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den har tilsidesat sin forpligtelse til inden for fristen på 30 dage at tilbagetage ca. 20 000 ton affald af zinkslagger, der ulovligt var blevet overført (20).

20.      Parterne og Kommissionen har erkendt, at det omhandlede affald var blevet overført ulovligt (21), og er enige om, at tilbagetagelsen af dette affald blev afsluttet i december 2024 (22).

21.      Indledningsvis er jeg af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tysklands argumenter om, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling eller er blevet uden genstand, fordi tilbagetagelsen af affaldet i mellemtiden er tilendebragt, skal forkastes. Inden for rammerne af et mellemstatsligt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 259 TEUF skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, nemlig vurderes på grundlag af situationen i den sagsøgte medlemsstat, således som den forelå på tidspunktet for den forudgående forelæggelse for Kommissionen i henhold til denne artikels stk. 2 (23). I det foreliggende tilfælde var fristen for tilbagetagelse for længst udløbet på dette tidspunkt (24).

22.      Forbundsrepublikken Tyskland har for det første gjort gældende, at dens kompetente nationale myndigheders afgørelser, der pålagde det selskab, der stod bag overførslerne, at tage det omhandlede affald tilbage, har været genstand for en retssag. Forbundsrepublikken Tyskland har ligeledes anført, at tilbagetagelsen af en sådan mængde affald tog flere måneder på grund af logistiske begrænsninger og nødvendigheden af at tilrettelægge en udbudsprocedure, der var i overensstemmelse med EU-reglerne. Henset til disse omstændigheder finder fristen på 30 dage i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1013/2006 ikke anvendelse.

23.      Jeg gør i denne henseende opmærksom på, at denne forordnings artikel 24, stk. 2, ikke fastsætter nogen undtagelse eller begrundelse, der gør det muligt at afbryde den pågældende frist, herunder på grund af affaldsmængden, idet den eneste mulighed i denne henseende består i, at de berørte kompetente myndigheder fastsætter en anden frist (25). Under alle omstændigheder kan den manglende overholdelse af fristen i forbindelse med en forsinkelse som i den foreliggende sag på næsten ti år ikke begrundes med logistiske hensyn eller med, at affaldets omfang krævede, at der blev gennemført en europæisk udbudsprocedure (26).

24.      Forbundsrepublikken Tyskland har for det andet gjort gældende, at der under den administrative procedure forelå en aftale mellem parterne i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 om hensigtsmæssigheden af at afvente udfaldet af retssagen, inden det omhandlede affald blev taget tilbage, hvilket imidlertid er blevet bestridt af de polske myndigheder (27). Forbundsrepublikken Tyskland har i denne henseende støttet sig på korrespondancen mellem de polske og de tyske myndigheder, hvori de førstnævnte tilsluttede sig beslutningen om at afvente udfaldet af den verserende retssag og undlod at anmode de sidstnævnte om at tage affaldet tilbage inden afslutningen af denne (28).

25.      Denne korrespondance viser efter min opfattelse, at de polske myndigheder ikke tilkendegav, at de havde til hensigt at forelægge spørgsmålet for Domstolen med det samme. Heraf kan således udledes, at de i en vis periode afventede udviklingen i den verserende sag i Tyskland. Det fremgår imidlertid ikke entydigt af disse udvekslinger, at disse myndigheder accepterede at afvente afslutningen af denne sag. Det er i øvrigt ubestridt mellem parterne, at de polske myndigheder senest under deres høring for Kommissionen den 20. september 2023 klart anførte, at der ikke forelå en sådan aftale. Jeg er derfor af den opfattelse, at der ikke er godtgjort i tilstrækkelig grad, at der forelå en aftale om, at det var hensigtsmæssigt at afvente udfaldet af retssagen, således som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende.

26.      Under disse omstændigheder foreslår jeg, at det første klagepunkt tages til følge for så vidt angår område nr. 1 (Tuplice).

3.      Område nr. 2-6

27.      Hvad angår område nr. 2-6 har Republikken Polen foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den har tilsidesat bestemmelserne om tilbagetagelse af ulovligt overført affald (29), mens sidstnævnte har bestridt denne beskyldning og har afvist, at der overhovedet har været tale om ulovlige overførsler, der kunne tilskrives de pågældende tyske selskaber (30).

28.      I det følgende vil jeg behandle de situationer, der ligner hinanden, navnlig for så vidt angår kategorien af det overførte affald, samlet.

a)      Område nr. 2 (Stary Jawor) og 3 (Sobolew)

29.      Republikken Polen har gjort gældende, at de polske myndigheder i perioden fra april til september 2018 i forbindelse med kontroller af område nr. 2 og 3 (31) konstaterede tilstedeværelsen af henholdsvis 1 156 og 1 039 ton affald (32), der var blevet overført ulovligt (33) af tyske selskaber (34). I stedet for det betonaffald (indgang 17 01 01 (35)) (herefter »betonaffald«), der var angivet i bilag VII-formularerne, havde disse virksomheder i henhold til informationsproceduren overført blandet byggeaffald indeholdende gips (herefter »gipsaffald«) (36), der ikke var omfattet af den »grønne« liste, til nyttiggørelse, hvortil modtagervirksomhederne heller ikke havde de krævede tilladelser (37). I visse tilfælde blev det omtvistede affald, selv om det af de tyske afsenderselskaber blev klassificeret som gipsaffald, desuden ikke desto mindre overført til polske virksomheder, som ikke havde tilladelse til at nyttiggøre dette affald (38).

30.      I denne forbindelse finder jeg det hensigtsmæssigt at sondre mellem spørgsmålet om, hvorvidt overførsler af det omtvistede affald fandt sted, og spørgsmålet om de berørte tyske virksomheders ansvar.

31.      For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt  (ulovlige eller ikke-ulovlige) overførsler af det omtvistede affald fandt sted, skal der yderligere sondres mellem overførsler af affald, der var klassificeret som betonaffald, og affald, der var klassificeret som gipsaffald.

32.      I første række er det ubestridt mellem parterne, at der i størstedelen af dokumenterne vedrørende disse selskaber – navnlig transportkontrakterne og bilag VII-formularerne – var nævnt overførsler af betonaffald (39). Republikken Polen har imidlertid gjort gældende, at disse overførsler i virkeligheden dækkede over overførsler af gipsaffald, hvilket først og fremmest blev påvist med resultaterne af de inspektioner, som de polske myndigheder foretog, og hvor de på de pågældende områder konstaterede, at der fandtes gipsaffald og derudover betonaffald eller en blanding af begge dele.

33.      Efter min opfattelse udgør den blotte opdagelse af gipsaffald på de områder, der blev kontrolleret af de polske myndigheder, ganske vist et indicium for, at andet affald end det, der var omfattet af nyttiggørelsestilladelserne, blev overført til disse områder. Denne omstændighed godtgør imidlertid ikke i sig selv, at det pågældende affald faktisk hidrørte fra de omtvistede overførsler. Disse overførsler var nemlig ledsaget af bilag VII-formularer og andre overensstemmende transportdokumenter, hvoraf det fremgår, at det omtvistede affald blev afsendt og modtaget som betonaffald. Der er intet, der godtgør, at de nævnte overførsler skjulte andre affaldskategorier, så meget desto mere som der, som Republikken Polen selv har medgivet, ligeledes blev fundet betonaffald på de pågældende områder.

34.      I anden række er det ligeledes ubestridt mellem parterne, at de berørte virksomheder klassificerede visse overførsler af affald som gipsaffald.

35.      Hvad angår område nr. 2 drejer det sig for det første om overførsler mellem de tyske afsenderselskaber ALBA Seehausen og Altmärkische på den ene side og det polske modtagerselskab Bravet på den anden side. Det er imidlertid ikke godtgjort, at disse overførsler har været genstand for en anmodning om tilbagetagelse. I de dokumenter vedrørende anmodningerne om tilbagetagelse af affald, hvortil Republikken Polen har henvist, nævnes nemlig ikke sådanne overførsler (40).

36.      For det andet er parterne enige om, at der forelå en kontrakt om overførsel af gipsaffald mellem det tyske afsenderselskab Parentin og det polske modtagerselskab Bravet. Hverken i bilag VII-formularerne, der er underskrevet af de berørte parter, eller i andre dokumenter vedrørende disse parter nævnes imidlertid sådanne overførsler. Der mangler således bevis for opfyldelsen af denne kontrakt (41).

37.      For det tredje har parterne ligeledes anerkendt, at de tyske afsenderselskaber Drekopf og Recom foretog overførsler af affald, der blev registreret som gipsaffald, til det polske modtagerselskabs Bravets anlæg. Ifølge de beviser, som Republikken Polen har fremlagt, fremsatte de polske myndigheder imidlertid ikke en anmodning om tilbagetagelse, idet dette affald var blevet blandet med andet affald på område nr. 2, hvorfor det efter deres opfattelse ikke længere var muligt at fastslå, hvilket affald der stammede fra hver af de berørte virksomheder (42).

38.      Hvad angår område nr. 3 vedrørte de overførsler af affald, der var blevet deklareret som gipsaffald, overførsler mellem det tyske afsenderselskab Parentin og det polske modtagerselskab PPH LWN, som imidlertid ikke blev nævnt på noget tidspunkt før Republikken Polens stævning, og som, som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, ikke var genstand for en anmodning om tilbagetagelse fra de polske myndigheder (43).

39.      Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at der ikke er ført tilstrækkeligt bevis for, at der forelå ulovlige overførsler af affald, som Forbundsrepublikken Tyskland var forpligtet til at sikre tilbagetagelsen af, og at det første klagepunkt derfor skal forkastes for så vidt angår område nr. 2 og 3.

40.      Når dette er sagt, vil jeg for fuldstændighedens skyld også undersøge spørgsmålet om de berørte tyske virksomheders ansvar for de overførsler af affald, der blev deklareret som gipsaffald, til anlæg, der ikke havde de nødvendige tilladelser til nyttiggørelse heraf.

41.      Parterne er i denne forbindelse ikke enige om, hvilket ansvar der påhviler producenten af affaldet eller den, der står for overførslen heraf, med hensyn til lovligheden af nyttiggørelsesoperationer i bestemmelseslandene for affaldet, dels når den virksomhed, der modtager affaldet, eller operatøren af nyttiggørelsesanlægget ikke er i besiddelse af en gyldig tilladelse til behandlingen af dette affald, dels når lovligt overført affald ikke nyttiggøres korrekt i bestemmelseslandet. Spørgsmålet vedrører navnlig rækkevidden af den modtagende virksomheds underskrift på bilag VII-formularen eller af dennes erklæring i kontrakten med den, der står for overførslen, med hensyn til besiddelse af de krævede tilladelser.

42.      I den foreliggende sag har parterne anerkendt, at de virksomheder, der modtog affaldet, ikke var i besiddelse af de nødvendige tilladelser til nyttiggørelse af gipsaffald (44). Hvad angår område nr. 2 er jeg i lighed med Republikken Polen af den opfattelse, at det polske modtagerselskab Bravets tilladelse til »indsamling« af gipsaffald som defineret i artikel 3, nr. 10), i direktiv 2008/98 (45), endvidere heller ikke indebar en mulighed for en »indledende oplagring« af dette affald, som fastsat i forbindelse med nyttiggørelsesoperation R 13 (46). Selv om disse definitioner kan give anledning til forvirring, udelukker definitionen af begrebet »oplagring af affald«, der svarer til nyttiggørelsesoperation R 13 i bilag II til dette direktiv, udtrykkeligt »indledende oplagring« som omhandlet i direktivets artikel 3, nr. 10).

43.      For så vidt som de omhandlede tilladelser ikke dækker de nyttiggørelsesoperationer (R 5 eller R 13), med henblik på hvilke affaldet blev overført, skal det derfor undersøges, om de tyske virksomheder, der tilrettelagde overførslen, kan holdes ansvarlige herfor, navnlig når det selskab, der modtog affaldet, i bilag VII-formularen (rubrik 13 og 14) i forbindelse med kontrakten med den person, der stod for overførslen, havde erklæret at være i besiddelse af de krævede tilladelser (47).

44.      I denne henseende forekommer det indlysende, at hvis det godtgøres, at nogle virksomheder havde kendskab til, at modtagervirksomhederne ikke havde de krævede tilladelser, eller til den ulovlige omdirigering af affaldet til andre områder, bør de holdes ansvarlige for de ulovlige overførsler. I mangel af bevis for et sådant kendskab skal omfanget af den forpligtelse til at udvise omhu, der påhviler dem, derimod fastlægges i forhold til de pågældende ulovligheder.

45.      Jeg er generelt af den opfattelse, at henset til den forpligtelse til at udvise øget omhu, der påhviler afsenderen af affald i forbindelse med overførsel af affald uden for den medlemsstat, hvor det er produceret (48), kan denne ikke indtage en passiv holdning med hensyn til, om de krævede tilladelser foreligger hos modtageren. Med andre ord kan afsenderen af affaldet, i modsætning til hvad Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, ikke nøjes med at indgå en kontrakt om overførsel af affald og udfylde bilag VII-formularen. Uden at pålægge afsenderen uforholdsmæssigt strenge forpligtelser skal det ikke desto mindre forventes af afsenderen, at denne anmoder om fremsendelse af en kopi af de relevante tilladelser, uden at denne dog er forpligtet til at foretage grundige kontroller, såsom undersøgelser eller revisioner vedrørende disse dokumenters gyldighed, idet de offentlige myndigheder har enekompetence i så henseende (49).

46.      Hvad i den foreliggende sag angår det affald, der blev overført til område nr. 2, skal det nævnes, at Bravet, som var det polske selskab, der driver dette område, havde forelagt de tyske afsendere, dels ALBA Seehausen og Altmärkische (50), dels Drekopf og Recom (51), sine tilladelser til indsamling af affald henhørende under 17 01 01 og 17 08 02 samt til nyttiggørelse af affald, der alene henhører under 17 01 01 (og ikke under 17 08 02). Uanset disse oplysninger arrangerede disse virksomheder overførsler af affald henhørende under 17 08 02 med henblik på nyttiggørelse efter metode R 13.

47.      Følgelig, og med forbehold af de forklaringer, der er redegjort for i punkt 35 og 37 i dette forslag til afgørelse, synes de berørte tyske virksomheder at være ansvarlige, for så vidt som de havde kendskab til den modtagende virksomheds situation, da de udfyldte bilag VII-formularen.

48.      Derimod er jeg for det første ikke enig i Republikken Polens argument om, at de tyske selskaber ligeledes ifalder ansvar, fordi de tyske afsendere ALBA Seehausen og Altmärkische udelukkende havde angivet det modtagende polske selskab Bravet som nyttiggørelsesanlæg i rubrik 7 i deres bilag VII-formularer, selv om de med hensyn til en overførsel til et anlæg, der udførte den midlertidige behandling, ligeledes burde have angivet det anlæg, hvor den ikke-midlertidige nyttiggørelse skulle udføres. Eftersom rubrik 7 i bilag VII-formularen kun vedrører »nyttiggørelsesanlæg«, er angivelsen af det anlæg, der ifølge det i rubrik 8 angivne er forpligtet til at gennemføre en nyttiggørelsesoperation R 13, nemlig således tilstrækkelig, selv om sidstnævnte operation indebærer oplagring af affald forud for en anden nyttiggørelsesoperation (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det sted, hvor affaldet er produceret) (52).

49.      For det andet er jeg heller ikke enig med Forbundsrepublikken Tyskland i, at den udtrykkelige forpligtelse til at angive de ikke-midlertidige anlæg, som er fastsat i den nye forordning (EU) 2024/1157, viser, at denne angivelse først har været påkrævet fra denne forordnings ikrafttræden (53).

50.      Hvad angår det affald, der blev overført til område nr. 3, er det ubestridt mellem parterne, at PPH LWN, som er det polske selskab, der drev dette område, ikke havde de nødvendige tilladelser for så vidt angik de specifikke arealer, hvor affaldet blev læsset af.

51.      I denne henseende er det min opfattelse, at selv om det må anerkendes, at der foreligger en forpligtelse til at udvise øget omhu for den virksomhed, der producerer eller afsender affaldet (54), kan det imidlertid ikke kræves af denne virksomhed, at den er underrettet om og skal stå til ansvar for det nøjagtige aflæsningssted i det behandlingsanlæg, der er behørigt identificeret i de relevante dokumenter, hvor affaldet skal deponeres. Et sådant krav ville gå ud over omfanget af dens kontrol, idet dette spørgsmål udelukkende henhører under operatøren af behandlingsanlæggets ansvarsområde (55).

b)      Område nr. 4 (Gliwice) og 5 (Sarbia)

52.      Republikken Polen har gjort gældende, at dens myndigheder mellem februar og maj 2018 i forbindelse med kontroller, der blev foretaget på område nr. 4 og 5 (56), opdagede henholdsvis 1 300 og 8 700 ton affald, der var blevet overført ulovligt (57) af tyske virksomheder (58). I modsætning til hvad der var anført i bilag VII-formularerne, hvori der var nævnt plast- og gummiaffald (under 19 12 04) (herefter »plastaffald«), havde disse virksomheder i forbindelse med informationsproceduren overført affald, der ikke var omfattet af den »grønne« liste, med henblik på nyttiggørelsesoperationer.

53.      Nærmere bestemt bestod det affald, der blev opdaget på område nr. 4, af kompositemballageaffald af plast og andre materialer fra fødevarer (herefter »blandet kommunalt affald«) (59), som var produceret af den tyske virksomhed Wurzer og overført til Gliwice på grundlag af en kæde af kontrakter (60). Det affald, der blev opdaget på område nr. 5, bestod af affald komprimeret i baller omviklet med jerntråd, der ikke henhørte under nogen identificerbar indgang (61), og hvoraf en ikke ubetydelig del bar påskrifter og stregkoder, der bekræftede dets tyske oprindelse, som var produceret af Lobbe og Böhme (62), og som, selv om det formelle bestemmelsessted var Chełmek, reelt blev overført til Sarbia efter »neutralisering« af transportdokumenterne (63). Desuden handlede den virksomhed, der modtog det affald, som blev overført til område nr. 4, kun som mægler (64) og var kun i besiddelse af en tilladelse til indsamling af plastaffald, mens den virksomhed, der modtog det affald, som blev overført til område nr. 5, ikke var indehaver af en tilladelse til nyttiggørelse af dette affald (65).

54.      Hvad angår område nr. 4 fremgår det imidlertid af de beviser, som Republikken Polen har fremlagt (bilag VII-formularer, transportdokumenter betegnet som »CMR-dokumenter« og vejningsbilletter), at det af Wurzer producerede affald blev klassificeret som plastaffald anført på den »grønne« liste og overført til den polske virksomhed Marko, som havde tilladelse til at foretage nyttiggørelse af dette affald og bekræftede modtagelsen heraf på området i Jawiszowice (og ikke i Gliwice) (66). De transportdokumenter, som Republikken Polen har fremlagt vedrørende overførslerne til Gliwice, vedrører kun transaktioner, der involverede de polske selskaber Marko som afsender og A & P som modtager (67). Selv hvis det, således som Republikken Polen har gjort gældende, antages, at Markos overtagelse af affaldet fra Tyskland var fiktiv, idet ladningerne blev transporteret direkte fra Wurzer til Gliwice (68), fremgår denne omstændighed ikke af de dokumenter, der er udarbejdet af de tyske selskaber, der stod bag overførslerne, og kan navnlig ikke tilskrives dem direkte. En sådan omstændighed henhører i givet fald under de berørte polske virksomheders ansvar. Desuden er de øvrige beviser, som Republikken Polen har fremlagt, heller ikke afgørende i denne henseende (69). I øvrigt er stævningen upræcis for så vidt angår den mængde affald, der kan tilskrives de to omhandlede tyske selskaber.

55.      For så vidt angår område nr. 5 vedrørte alle de dokumenter (navnlig bilag VII-formularerne), der kan knyttes til selskaberne Lobbe og Böhme, overførsler af plastaffald til de polske virksomheder Havel (foretaget af Lobbe og Böhme) og Recovery (foretaget af Böhme) i Chełmek (70). De øvrige beviser, som Republikken Polen har fremlagt (71), godtgør ganske vist tilstedeværelsen på Sarbia-området af affald, som kan knyttes til de tyske virksomheder Lobbe og Böhme, og som kan være blevet omdirigeret fra deres officielle bestemmelsessted og transporteret direkte fra Tyskland til Sarbia. Disse beviser er imidlertid ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at disse overførsler blev arrangeret eller godkendt af de pågældende tyske selskaber eller i det hele taget blev bragt til deres kendskab. Navnlig henset til de transportordrer, der blev udvekslet mellem polske virksomheder, og som indeholdt en »neutraliseringsordre« (72), kan det nemlig ikke udelukkes, at omdirigeringen af dette affald blev skjult for disse tyske selskaber, og at det alene er de pågældende polske selskaber, der er ansvarlige herfor (73). Endvidere gør de beviser, som Republikken Polen har fremlagt, det ikke muligt med tilstrækkelig præcision at fastslå den mængde affald, som de berørte tyske selskaber skal have overført til det pågældende område, hvor tilstedeværelsen af affald fra Polen og andre lande ligeledes er godtgjort. Sådanne omstændigheder gør det ikke muligt at individualisere det omhandlede affald og er således til hinder for, at det kan tilbagetages som følge af de påståede ulovlige overførsler (74).

c)      Område nr. 6 (Bzowo)

56.      Republikken Polen har gjort gældende, at dens myndigheder mellem april og september 2017 i forbindelse med kontroller, der blev foretaget på område nr. 6 (75), opdagede 600 ton blandet kommunalt affald (76), der var blevet overført ulovligt (77) af tyske selskaber (78). Dette affald var ikke omfattet af den »grønne« liste, og den modtagende polske virksomhed var ikke indehaver af en tilladelse til nyttiggørelse heraf.

57.      I denne henseende er det min opfattelse, at de beviser, som Republikken Polen har fremlagt (79), dels godtgør, at der sandsynligvis fandtes blandet kommunalt affald fra Tyskland på lageret, dels, at der manglede tilladelse til nyttiggørelse af dette affald, og at der ikke fandtes et passende anlæg på Bzowo-området (80).

58.      Der foreligger imidlertid intet bevis, der gør det muligt at fastslå, at de berørte tyske virksomheder var direkte involveret i disse overførsler (81). Nærmere bestemt er de pågældende overførsler ikke nævnt i de transportdokumenter, der kan knyttes til de berørte tyske selskaber (82). Selv om det er korrekt, at en af disse bilag VII-formularer, der blev udfyldt af selskabet Vorberg Recycling, ikke indeholdt nogen angivelse af nyttiggørelsesanlægget (83), mener jeg ikke, at dette forhold i sig selv kan godtgøre det pågældende selskabs ansvar, når det også tages i betragtning, at dette dokument vedrører et parti plastaffald (og ikke blandet kommunalt affald, som de polske myndigheder fandt på det pågældende område), og at der ikke foreligger oplysninger om arten af det affald, der fandtes på dette område (84).

4.      Konklusion vedrørende det første klagepunkt

59.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det første klagepunkt tages til følge for så vidt angår Forbundsrepublikken Tysklands forsinkede tilbagetagelse af affaldet vedrørende område nr. 1. Jeg foreslår til gengæld, at dette klagepunkt forkastes for så vidt angår denne medlemsstats ansvar for tilbagetagelsen af det affald, der blev overført til område nr. 2-6.

B.      Det andet klagepunkt om tilsidesættelse af forpligtelsen til at behandle affald

60.      Republikken Polen har gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har opfyldt forpligtelsen til at behandle det affald, der blev fundet på område nr. 3-6, som affald anført i bilag IV til forordning nr. 1013/2006, på trods af, at de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder var uenige om klassifikationen heraf. Republikken Polen har heraf udledt, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat denne forordnings artikel 28, stk. 2.

61.      Hvad angår formaliteten vedrørende det andet klagepunkt fremgår det klart, at Republikken Polen efter den klage, der blev indgivet til Kommissionen, kun har påberåbt sig dette klagepunkt i forhold til område nr. 5 (85). Jeg er derfor af den opfattelse, at dette klagepunkt ikke kan antages til realitetsbehandling for så vidt angår område nr. 3, 4 og 6.

62.      Som jeg vil redegøre for nedenfor i dette forslag til afgørelse, er det samme klagepunkt under alle omstændigheder ligeledes ugrundet for så vidt angår alle de områder, som Republikken Polen har nævnt i forbindelse med sit andet klagepunkt.

63.      Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt det andet klagepunkt er begrundet, minder jeg om, at det fremgår af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006, at hvis de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder ikke kan nå til enighed om klassifikationen af det anmeldte affald (86) som værende anført på den »grønne« liste (bilag III, III A og III B) eller i bilag IV, skal dette affald anses for at være anført i bilag IV (87).

64.      Indledningsvis fremgår det efter min opfattelse af denne bestemmelses ordlyd, at den pågældende uenighed kun kan vedrøre »klassifikationen« af affald og ikke selve eksistensen af en ulovlig overførsel af affald, herunder identificeringen af ophavsmanden til en sådan overførsel.

65.      Henset til den sammenhæng, hvori den nævnte bestemmelse indgår, fremgår det dernæst, at artikel 28 i forordning nr. 1013/2006 med overskriften »Uenighed om klassifikationsspørgsmål« i stk. 1-3 regulerer tre specifikke situationer, nemlig for det første en uenighed om, hvorvidt genstanden for overførslen skal klassificeres som affald eller ej, for det andet en uenighed, som i den foreliggende sag, om, hvorvidt det anmeldte affald kan klassificeres som affald anført på den »grønne« liste eller ej, og for det tredje en uenighed om klassifikationen af den anmeldte affaldsbehandlingsoperation. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en ulovlig overførsel, behandles således ikke på noget tidspunkt.

66.      Hvad endelig angår det formål, der forfølges med samme bestemmelse, er det min opfattelse, at den har til formål at afhjælpe et proceduremæssigt dødvande med hensyn til behandlingen af det overførte materiale og ikke på forhånd at afgøre, om der foreligger en sådan overførsel.

67.      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en overførsel, dvs. det spørgsmål, som den foreliggende sag drejer sig om, henhører derfor under de generelle regler om bevisførelse og bevisbedømmelse og ikke under de specifikke formodninger, der er fastsat i artikel 28 i forordning nr. 1013/2006. I denne sammenhæng fremgår det af Domstolens retspraksis, som er nævnt i punkt 17 i dette forslag til afgørelse, at det under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen eller den medlemsstat, der har indgivet klage, at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og at Kommissionen ikke kan påberåbe sig nogen formodning herfor.

68.      Det følger heraf, at Kommissionen eller den anmodende medlemsstat ikke kan nøjes med at påberåbe sig den formodning, der er fastsat i denne forordnings artikel 28, stk. 1, eller udelukkende støtte sig på konstateringen af en uenighed mellem de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder med hensyn til, om der foreligger en ulovlig overførsel af affald, med henblik på heraf at udlede, at en overførsel af affald skal undergives proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke.

69.      Henset til det ovenstående foreslår jeg, at det andet klagepunkt forkastes.

C.      Det tredje klagepunkt om tilsidesættelse af pligten til loyalt samarbejde

70.      Republikken Polen har gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat den forpligtelse til loyalt samarbejde, der påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, for så vidt som den har undladt at træffe foranstaltninger med henblik på at afklare de faktiske omstændigheder i forbindelse med de ulovlige overførsler af affald til de berørte områder og dermed har undladt at gøre det muligt at gennemføre de omhandlede bestemmelser i forordning nr. 1013/2006. Republikken Polen har foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den for det første indtog en rent passiv holdning i forbindelse med udvekslingerne, således som det fremgår af de tyske myndigheders manglende eller forsinkede svar på visse skrivelser fra de polske myndigheder, for det andet blot henviste sagen til det regionale niveau, da forbundsmyndighederne blev anmodet om at svare i mangel af et svar fra de kompetente regionale myndigheder, for det tredje nægtede at deltage i fælles inspektioner og for det fjerde ikke sørgede for tilbagetagelse af affaldet vedrørende område nr. 1 (Tuplice) i otte år.

71.      Hvad angår spørgsmålet om formaliteten vedrørende det tredje klagepunkt, som Forbundsrepublikken Tyskland har taget forbehold over for, vil jeg blot konstatere, at Republikken Polen i sin klage til Kommissionen, om end meget generelt, har fremsat et klagepunkt om tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde.

72.      Hvad angår anvendeligheden af artikel 4, stk. 3, TEU, som Forbundsrepublikken Tyskland har anfægtet, henset til de særlige bestemmelser, der finder anvendelse på proceduren for overførsel af affald (88), er det min opfattelse, at eksistensen af disse enkelte bestemmelser om samarbejdet mellem de berørte medlemsstater i forordning nr. 1013/2006 ikke er til hinder for, at det generelle princip om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne, der er fastsat i denne artikel 4, stk. 3, kan finde anvendelse for så vidt angår aspekter, der ikke udtrykkeligt er reguleret i denne forordning (89).

73.      Hvad angår område nr. 1 (Tuplice) gør jeg i denne henseende opmærksom på, at Republikken Polen med sit tredje klagepunkt om en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, TEU i det væsentlige har henvist til den samme adfærd som den, der udgør tilsidesættelsen af den frist for tilbagetagelse af affald, der er fastsat i artikel 24, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1013/2006. Da denne tilsidesættelse er blevet påberåbt og konstateret i forbindelse med det første klagepunkt, kan denne medlemsstat ikke ligeledes påberåbe sig en tilsidesættelse af denne artikel 4, stk. 3, som udgør en bestemmelse af mere generel karakter (90).

74.      Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt det tredje klagepunkt om de tyske myndigheders angiveligt manglende samarbejde i forhold til de polske myndigheder er begrundet, konstaterer jeg, at på trods af kompleksiteten af sagsakterne vedrørende de pågældende områder og de dybtgående uenigheder mellem parterne med hensyn til størstedelen af de oplysninger og beviser, der blev udvekslet under proceduren, samarbejdede de ikke desto mindre med henblik på at finde løsninger, uden at disse skridt i de fleste tilfælde blev afsluttet.

75.      Indledningsvis mener jeg ikke, at de tyske myndigheder ved ikke at efterkomme flere anmodninger om tilbagetagelse fra de polske myndigheder tilsidesatte artikel 4, stk. 3, TEU, navnlig henset til dels, at de tyske myndigheder samarbejdede med de polske myndigheder, bl.a. ved at foretage kontroller af de selskaber, som ifølge sidstnævnte myndigheder var mistænkt for at forårsage de ulovlige overførsler af affald (91), dels at de fremlagte beviser ikke var tilstrækkelige til at begrunde udstedelsen af påbud om tilbagetagelse (92).

76.      Dernæst udgør den omstændighed, som Republikken Polen har fremhævet, hvorefter de tyske forbundsmyndigheder i visse tilfælde henviste sagen til de berørte regionale myndigheder, ikke i sig selv bevis for, at førstnævnte myndigheder tilsidesatte deres forpligtelse til at samarbejde, henset til sidstnævntes kompetencer på området for affaldshåndtering (93).

77.      Endelig var de tyske myndigheders angiveligt manglende vilje til at deltage i fælles inspektioner vedrørende område nr. 5 og 6 begrundet i manglen på tilstrækkelige oplysninger om affaldets art og oprindelse. Denne situation kan efter min opfattelse med rette forklare en uenighed med de polske myndigheder, men er ikke tilstrækkelig til at fastslå en tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde.

78.      Det må derfor konkluderes, at de tyske myndigheder besvarede de polske myndigheders anmodninger og henvendelser og gennemførte deres egne undersøgelser af de tyske affaldsproducenter, som de polske myndigheder havde anført. Selv om det er korrekt, at der gentagne gange opstod forsinkelser i besvarelsen af deres anmodninger og henvendelser, påvirkede disse forsinkelser begge parter, således at en »passiv« holdning ikke udelukkende kan tilskrives Forbundsrepublikken Tyskland.

79.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det tredje klagepunkt forkastes.

VI.    Forslag til afgørelse

80.      Henset til samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:

»–      Det første klagepunkt i søgsmålet vedrørende område nr. 1 (Tuplice) tages til følge.

–        I øvrigt frifindes Forbundsrepublikken Tyskland.«

1 –      Originalsprog: fransk.

2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 14.6.2006 om overførsel af affald (EUT 2006, L 190, s. 1).

3 –      Det drejer sig nærmere bestemt om artikel 24, stk. 2, første og andet afsnit, og artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 samt artikel 4, stk. 3, TEU. Ifølge stævningen vedrørte klagen ligeledes overførsler af affald til område nr. 7 (Babin), som ikke er genstand for det foreliggende traktatbrudssøgsmål.

4 –      Artikel 24, stk. 2, første og andet afsnit, sammenholdt med artikel 2, nr. 35), litra e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. iii), i forordning nr. 1013/2006.

5 –      Artikel 24, stk. 2, første og andet afsnit, sammenholdt med artikel 2, nr. 35), litra g), nr. iii), i forordning nr. 1013/2006.

6 –      Kommissionen har støttet de i stævningen nedlagte påstande, for så vidt som de vedrører de tilsidesættelser, der er omhandlet i dens begrundede udtalelse.

7 –      Artikel 24, stk. 2, første og andet afsnit, sammenholdt med artikel 2, nr. 35), litra a), b) og e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. i) og iii), i forordning nr. 1013/2006.

8 –      Artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006.

9 –      Artikel 4, stk. 3, TEU

10 –      Denne forordnings artikel 24, stk. 2, første og andet afsnit, sammenholdt med artikel 2, nr. 35), litra a), b) og e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. i) og iii).

11 –      I henhold til princippet om indgreb ved kilden eller i nærheden tilskynder EU-lovgivningen nærmere bestemt til bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald så tæt på produktionsstedet som muligt, idet reglerne om overførsel af affald i denne henseende er af ekstraordinær karakter og kræver en streng fortolkning. Jf. navnlig artikel 16, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3) og 20. betragtning til forordning nr. 1013/2006. Jf. ligeledes analogt dom af 4.3.2010, Kommissionen mod Italien (C-297/08, EU:C:2010:115, præmis 64-66 og den deri nævnte retspraksis).

12 –      Ifølge syvende betragtning til forordning nr. 1013/2006 er det vigtigt at tilrettelægge og regulere overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og folkesundheden (jf. dom af 9.6.2016, Nutrivet, C-69/15, EU:C:2016:425, præmis 32).

13 –      Jf. dom af 23.10.2025, Naturvårdsverket (Affaldsbehandling efter tilbagetagelse) (C-221/24 og C-222/24, EU:C:2025:818, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

14 –      Listen over affald, der er omfattet af de generelle oplysningskrav i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006, benævnes i bilag III til denne forordning som »den »grønne« liste«.

15 –      I henhold til artikel 3, nr. 15), i direktiv 2008/98 forstås ved »»nyttiggørelse« enhver operation, hvis hovedresultat er, at affald opfylder et nyttigt formål ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, der ellers ville være blevet anvendt til at opfylde en bestemt funktion, eller som er forberedt med henblik på at opfylde den bestemte funktion i anlægget eller i samfundet generelt«. Bilag II til dette direktiv indeholder en ikke-udtømmende liste over nyttiggørelsesoperationer, herunder operation R 5 (»Genanvendelse eller genvinding af andre uorganiske stoffer«) og R 13 (»Oplagring af affald forud for en af de i R 1 til R 12 omhandlede operationer (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret)«).

16 –      Denne bestemmelse definerer i det væsentlige navnlig »ulovlig overførsel« som enhver overførsel af affald, der ikke har været genstand for proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke [de i litra a) og b) nævnte tilfælde], der resulterer i nyttiggørelse eller bortskaffelse i strid med den relevante lovgivning [tilfælde, der er omhandlet i litra e)], eller som har været underlagt informationsproceduren for affald, der ikke er anført i bilag III, III A eller III B, eller som foretages på en måde, der ikke er specificeret i bilag VII-formularen [tilfælde, der er nævnt i litra g), nr. i) og iii)].

17 –      Jf. navnlig dom af 14.3.2019, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-399/17, EU:C:2019:200, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).

18 –      Jf. i denne henseende navnlig L. Prete, Infringement Proceedings in EU Law, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin, 2017, s. 191.

19 –      Jf. navnlig dom af 18.12.2025, Hamoudi mod Frontex (C-136/24 P, EU:C:2025:977, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis).

20 –      Som omhandlet i artikel 2, nr. 35), litra e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. iii), i forordning nr. 1013/2006.

21 –      Affaldet, der var produceret af det tyske selskab Befesa Zinc Freiberg GmbH, blev i perioden fra november 2013 til juni 2015 sendt til Polen af et andet tysk selskab, nemlig Mineral Projekt Gesellschaft fur Planung und Konstruktion GmbH, under indgang 10 05 01 med henblik på nyttiggørelse efter metode R 13 og R 5. Affaldet blev adresseret til det polske selskab POO RYNIED S.C., der i formularen i bilag VII til forordning nr. 1013/2006 var angivet som modtager af dette affald til nyttiggørelse. Dette selskab havde imidlertid ikke tilladelse til at foretage denne nyttiggørelse og overførte efterfølgende affaldet til selskabet EURO-TOR RECYCLING sp. z o.o. Sidstnævnte havde kun tilladelse til nyttiggørelse af en del af det overførte affald og var desuden ikke anført i bilag VII-formularen.

22 –      De tyske myndigheder havde oprindeligt pålagt det selskab, der havde ansvaret for tilrettelæggelsen af overførslen, at tage affaldet tilbage og opfordrede dernæst, efter at dette selskab var gået konkurs, affaldsproducenten til at betale omkostningerne ved tilbagetagelsen.

23 –      Jf. generaladvokat Pikamäes forslag til afgørelse Tjekkiet mod Polen (Turów-minen) (C-121/21, EU:C:2022:74, punkt 49). Situationen adskiller sig nemlig fra situationen i et traktatbrudssøgsmål anlagt i medfør af artikel 258 TEUF, hvor det fremgår af Domstolens faste praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i den pågældende medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed), C-192/18, EU:C:2019:924, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

24 –      Subsidiært vil jeg påpege, at denne frist også ville være overskredet, hvis man som begyndelsestidspunkt lagde datoen for Kommissionens begrundede udtalelse til grund, således som Kommissionen har gjort gældende i sit skriftlige indlæg.

25 –      I øvrigt fastsatte den lovgivning, der var gældende før forordning nr. 1013/2006, dvs. Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1.2.1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT 1993, L 30, s. 1), i artikel 26, stk. 2, den samme frist med næsten samme ordlyd, nemlig »inden for en frist på tredive dage efter det tidspunkt, hvor den kompetente myndighed har fået underretning om den ulovlige overførsel, eller inden for en anden frist, som de berørte kompetente myndigheder måtte blive enige om« [jf. ligeledes med en meget lignende formulering artikel 14, stk. 2, i Kommissionens forslag af 10.10.1990 til Rådets forordning (EØF) om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Fællesskabet (KOM(90) 415 endelig).

26 –      I henhold til artikel 32, stk. 2, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65) er det i øvrigt muligt at anvende udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse i forbindelse med offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter »i strengt nødvendigt omfang, hvis tvingende grunde som følge af begivenheder, som den ordregivende myndighed ikke har kunnet forudse, gør det umuligt at overholde fristerne for offentlige udbud, begrænsede udbud eller udbud med forhandling«.

27 –      Jeg minder om, at artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 ikke gør en sådan aftale betinget af en særlig formalitet.

28 –      Det drejer sig om uddrag af en skrivelse af 19.1.2021 (bilag B.6) og en e-mail af 2.5.2023 (bilag B.7), som de polske myndigheder sendte til de tyske myndigheder. I det første var anført følgende: »[p]lease inform the Chief Inspector of Environmental Protection what measures have been taken and whether the approximate date of return the waste to Germany is already known« [»De bedes underrette den ledende miljøinspektør om de trufne foranstaltninger og oplyse, om den omtrentlige dato for returnering af affaldet til Tyskland allerede er kendt« (Domstolens oversættelse)]. Det andet indeholdt følgende ordlyd: »[...] could you provide current stage of the case? Has the court already issued a ruling on the case?« [»[...] kan De informere os om sagens aktuelle stade? Har retten allerede afsagt dom?« (Domstolens oversættelse)]. I denne forbindelse skal Domstolen foretage en bedømmelse af de faktiske omstændigheder, der er underlagt princippet om fri bevisbedømmelse, i overensstemmelse med de principper, der er nævnt i punkt 17 i dette forslag til afgørelse.

29 –      Tilbagetagelsen af dette affald som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 var i visse tilfælde påkrævet, fordi tyske virksomheder havde overført det nævnte affald som affald anført på den »grønne« liste (jf. fodnote 14 i dette forslag til afgørelse) ved anvendelse af informationsproceduren, mens dette affald, der ikke var omfattet af denne liste, skulle have været overført i henhold til proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke (jf. punkt 13 i dette forslag til afgørelse). I andre tilfælde var denne tilbagetagelse nødvendig, fordi de polske virksomheder, der modtog affaldet, ikke var i besiddelse af de nødvendige tilladelser til behandling af dette affald.

30 –      Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland er det ikke godtgjort, at der blev foretaget ulovlige overførsler, eller at eventuelle ulovlige overførsler kan tilskrives de pågældende tyske selskaber. Kommissionen er enig i denne holdning med undtagelse af en del af overførslerne vedrørende område nr. 2.

31 –      Jf. henholdsvis bilag A.14 og A.29 (rapporter vedrørende de kontroller, som de polske myndigheder foretog på disse områder).

32 –      Hvad angår område nr. 3 har Republikken Polen i stævningen angivet en mængde på 3 360 ton og i replikken en mængde på 1 039 ton (jf. bilag C.2). I retsmødet præciserede medlemsstaten, at der var tale om et tilnærmelsesvist skøn.

33 –      Som omhandlet i artikel 2, nr. 35), litra e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. iii), i forordning nr. 1013/2006 for så vidt angår område nr. 2 og som omhandlet i denne forordnings artikel 2, nr. 35), litra a), b) og e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. i) og iii), for så vidt  angår område nr. 3.

34 –      Overførslerne af affald til område nr. 2 vedrørte på den ene side de tyske producenter eller afsendere ALBA Niedersachsen-Anhalt GmbH (med hjemsted i Braunschweig, Tyskland), ALBA Niedersachsen-Anhalt GmbH (med hjemsted i Seehausen, Tyskland, herefter »ALBA Seehausen«), Altmärkische Entsorgung und Transport GmbH (herefter »Altmärkische«), Schutt-Karl GmbH, Parentin GmbH, Drekopf Recyclingzentrum Leipzig GmbH (herefter »Drekopf«) og Recom Entsorgung (herefter »Recom«) og på den anden side det polske modtagerselskab Bravet sp. z o.o. Overførslerne af affald til område nr. 3 vedrørte det tyske afsenderselskab Parentin og det polske modtagerselskab PPH LWN sp. z o.o.

35 –      I forbindelse med dette forslag til afgørelse henviser jeg til det europæiske affaldskatalog (EAK) og den deri fastlagte klassifikation, som anført i Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3.5.2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1,  litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT 2000, L 226, s. 3). Denne beslutning er senest blevet ændret ved Kommissionens afgørelse 2014/955/EU af 18.12.2014 (EUT 2014, L 370, s. 44).

36 –      Nærmere bestemt affald henhørende under 17 08 02, dvs. »Gipsbaserede byggematerialer, bortset fra affald henhørende under 17 08 01« (sidstnævnte indgang omfatter »Gipsbaserede byggematerialer forurenet med farlige stoffer«).

37 –      Det polske selskab Bravet, der var modtager af det affald, der blev overført til område nr. 2, havde en tilladelse til nyttiggørelse (operation R 5) af betonaffald og til indsamling heraf, men ikke til nyttiggørelse af gipsaffald. Det polske selskab PPH LWN, der var modtager af det affald, der blev overført til område nr. 3, havde til gengæld hverken tilladelse til indsamling eller nyttiggørelse (operation R 5) af dette affald, i al fald ikke på de arealer, hvor det blev læsset af.

38 –      De pågældende tyske virksomheder, der var klar over, at en sådan tilladelse ikke forelå, var derfor ansvarlige for disse ulovlige overførsler.

39 –      Dette gælder dels for alle de affaldsoverførsler, som Republikken Polen har tilskrevet virksomhederne ALBA Niedersachsen-Anhalt og Schutt-Karl, dels for en del af de affaldsoverførsler, som denne medlemsstat har tilskrevet virksomhederne ALBA Seehausen, Altmärkische, Parentin, Drekopf og Recom.

40 –      Jf. e-mail af 11.1.2019 (bilag A.24) og brev af 5.3.2019 (bilag A.25). Republikken Polen har i denne henseende ikke fremsat yderligere bemærkninger i replikken.

41 –      I modsætning til det synspunkt, som Republikken Polen har fremført, er den blotte omstændighed, at der blev fundet gipsaffald på område nr.^. 2, i øvrigt ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at dette affald hidrørte fra det tyske afsenderselskab Parentin.

42 –      I deres meddelelser til de tyske myndigheder om disse overførsler præciserede de polske myndigheder nemlig i deres e-mail af 11.1.2019 (bilag A.24), der var affattet på engelsk, følgende: »Normally in this situation we would request for take back but the waste has been mixed together with other plasterboard waste that was already deposited on the land. Therefore it is impossible to distinguish which waste came from which company. I do not know whether take-back in this situation is possible« [(»I en situation som denne ville vi normalt anmode om tilbagetagelse af affaldet, men det er blevet blandet med andet affald af gipsplader, som allerede var blevet deponeret på stedet. Derfor er det umuligt at fastslå, hvilket affald der stammer fra hvilket selskab. Jeg ved ikke, om en tilbagetagelse er mulig i denne situation« (Domstolens oversættelse))]. Disse myndigheder anmodede ligeledes deres kontaktpersoner om at tage stilling til denne situation (»[p] lease let me know your views on this«) [(»De bedes tilkendegive Deres synspunkter herom« (Domstolens oversættelse))] og opfordrede dem til at underrette de berørte tyske selskaber (dvs. Drekopf og Recom) om, at det polske modtagerselskab Bravet ikke kunne behandle affald henhørende under 17 08 02, og at efterfølgende overførsler af dette affald skulle blokeres. I skrivelsen af 5.3.2019 (bilag A.25), der blev oversat til engelsk på de nævnte myndigheders foranledning, blev det gentaget, at de pågældende overførsler »were mixed with each other and with the waste already on the site, which made it impossible to distinguish between them and take-back was not possible« [(»var blevet blandet sammen og var blevet blandet med affald, der allerede fandtes på området, hvilket gjorde det umuligt at identificere og tilbagetage det« (Domstolens oversættelse))]. I replikken har Republikken Polen præciseret, at affaldet blev læsset af og fordelt på område nr. 2 ved hjælp af en bulldozer.

43 –      Disse overførsler, der blev deklareret som overførsler af gipsaffald i bilag VII-formularerne, blev hverken nævnt i den første anmodning om tilbagetagelse af affaldet, som de polske myndigheder fremsendte (bilag A.35), eller i forbindelse med de efterfølgende udvekslinger (bilag A.36-A.44). Republikken Polen har i sin replik præciseret, at denne omstændighed blev fremført med henblik på at godtgøre, at det tyske selskab afsenderselskab Parentin, i modsætning til hvad det havde hævdet, ikke blot sendte betonaffald, men også gipsaffald. I retsmødet henviste Republikken Polen til e-mailen af 11.1.2024 (bilag A.24) (jf. fodnote 42 i dette forslag til afgørelse).

44 –      Det fremgår nærmere bestemt af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at det polske selskab Bravet, som var modtager af det affald, der blev overført til område nr. 2, var i besiddelse af en tilladelse til indsamling og nyttiggørelse (operation R 5) af betonaffald samt til indsamling, men ikke til nyttiggørelse, af gipsaffald (jf. bilag A.15, A.17 og B.12), og at det polske selskab PPH LWN, der var modtager af det affald, der blev overført til område nr. 3, var i besiddelse af en tilladelse til indsamling af betonaffald (på visse arealer), men ikke til nyttiggørelse af dette affald (bilag A.30).

45 –      I denne bestemmelse defineres »indsamling« som »afhentning af affald, herunder indledende sortering og indledende oplagring af affald med henblik på transport til et affaldsbehandlingsanlæg«. Det fremhæves i 15. betragtning til direktiv 2008/98, at »[d]et er nødvendigt at sondre mellem indledende oplagring af affald forud for indsamling, indsamling af affald og oplagring af affald forud for behandling«, og at »[a]nlæg og virksomheder, der producerer affald som led i deres virksomhed, [...] ikke [bør] anses som værende beskæftiget med affaldshåndtering og omfattet af et krav om godkendelse med henblik på oplagring af affald forud for indsamling«. I 16. betragtning til dette direktiv præciseres det navnlig, at »[i]ndledende oplagring af affald inden for rammerne af definitionen af indsamling betragtes som oplagringsvirksomhed forud for indsamling i anlæg, hvor affald læsses af til forbehandling med henblik på videre transport til nyttiggørelse eller bortskaffelse andetsteds«. Det tilføjes i denne betragtning, at »[s]ondringen mellem indledende oplagring af affald forud for indsamling og oplagring af affald forud for behandling bør i overensstemmelse med formålet med dette direktiv foregå efter affaldstype, oplagringens omfang og varighed samt formålet med indsamlingen«.

46 –      I bilag II til direktiv 2008/98 defineres »nyttiggørelsesoperation R 13« som »[o]plagring af affald forud for en af de i R 1 til R 12 omhandlede operationer (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret)«. Desuden præciseres det i fodnoten til denne definition, at »[v]ed midlertidig oplagring forstås midlertidig oplagring som omhandlet i [dette direktivs] artikel 3, nr. 10)« (jf. fodnote 45 i dette forslag til afgørelse). I den foreliggende sag har det vist sig, at den tilladelse, der var udstedt til det polske modtagerselskab Bravet, til »indsamling« af affaldet (bilag A.17 og B.12), ikke nævner nyttiggørelsesoperationer under R 13 og under alle omstændigheder i punkt 2, nr. 3), litra a), beskriver indsamlingsmetoden som en operation, hvorved affaldet navnlig »oplagres i en vis periode, indtil en tilstrækkelig mængde er indsamlet, og derefter med transportmidler navnlig overføres til en anden affaldsindehaver, der har den relevante tilladelse til håndtering af affaldet«. Denne definition svarer efter min opfattelse til definitionen af »indsamling« som omhandlet i artikel 3, nr. 10), i direktiv 2008/98 og afviger fra definitionen af »oplagring« i forbindelse med nyttiggørelsesoperation R 13.

47 –      Spørgsmålet er derfor, hvorledes risikoen skal fordeles mellem på den ene side de virksomheder, der fremstiller eller afsender affaldet, og på den anden side de virksomheder, der modtager affaldet, i tilfælde af urigtige oplysninger i bilag VII-form eller i andre dokumenter vedrørende overførslen heraf.

48 –      Jf. fodnote 11 i dette forslag til afgørelse.

49 –      I denne henseende deler jeg ikke fuldt ud Kommissionens standpunkt i dens begrundede udtalelse, hvorefter dem, der står for en overførsel, i det væsentlige kun ifalder ansvar, såfremt de har »let adgang« til oplysningerne om tilladelserne på det tidspunkt, hvor de udfylder bilag VII-formularen. Denne tilgang forekommer mig nemlig at være for vag og begrænset med hensyn til ansvaret hos producenten eller afsenderen af affaldet, der, selv om den pågældende ikke er forpligtet til at foretage kontroller af ægtheden af de krævede dokumenter (ansvaret for en eventuel forfalskning af disse dokumenter påhviler naturligvis den virksomhed, der har fremlagt dem), ikke kan nøjes med blot at få erklæringer fra modtageren, men er forpligtet til at anlægge en proaktiv tilgang, der som minimum består i at anmode om en kopi af modtagerens tilladelse (medmindre en sådan kopi f.eks. allerede er blevet fremlagt i forbindelse med tidligere overførsler). I øvrigt har Kommissionen i retsmødet ikke været i stand til at præcisere de konkrete situationer, hvor en virksomhed har »let adgang« til oplysningerne om tilladelserne, hvilket afhænger af faktiske omstændigheder, der ofte ligger uden for denne virksomheds kontrol, og som derfor ikke er afgørende for vurderingen af virksomhedens omhu. Denne relativt strenge tilgang i forhold til affaldsproducenten eller ‑afsenderen følger efter min opfattelse dels af artikel 15, stk. 2, i direktiv 2008/98, hvorefter ansvaret for at gennemføre en fuldstændig nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperation som hovedregel ikke bortfalder, når affald overføres fra den oprindelige producent eller indehaver til en forhandler, et anlæg eller en virksomhed, der udfører affaldsbehandling, eller overdrages til en affaldsindsamler med henblik på den indledende behandling, dels af 18. betragtning til forordning nr. 1013/2006, hvorefter affaldsproducenterne i betragtning af det ansvar, der påhviler dem med hensyn til miljømæssigt forsvarlig håndtering af affald, bør udfylde anmeldelses- eller transportformularerne vedrørende overførsel af affald. Jf. ligeledes i denne retning og analogt dom af 3.10.2013, Brady (C-113/12, EU:C:2013:627, præmis 78).

50 –      Jf. punkt 35 i dette forslag til afgørelse.

51 –      Jf. punkt 37 i dette forslag til afgørelse.

52 –      Det er korrekt, at der i bilag VII-formularen henvises til vejledningen i bilag I C til forordning nr. 1013/2006, og at det i dette bilags punkt 21 navnlig præciseres, at for så vidt angår rubrikken vedrørende nyttiggørelsesanlægget »anføres [...] tilsvarende oplysninger om det eller de efterfølgende anlæg, hvor en eventuel R12/R13-[...]-operationerne finder sted eller kan finde sted«. Jeg vil imidlertid for det første påpege, at denne vejledning vedrører anmeldelsesdokumenterne og kun sekundært finder anvendelse på dokumenterne i anmeldelsesproceduren. Kravet om at angive ikke-midlertidige nyttiggørelsesanlæg er kun fastsat i denne forordnings artikel 15, litra a), som er en del af forordningens kapitel I, der finder anvendelse på proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke og ikke på informationsproceduren (den pågældende bestemmelse præciserer, at »[h]vis en overførsel af affald er bestemt til midlertidig nyttiggørelse eller bortskaffelse, skal alle de anlæg, hvor den efterfølgende midlertidige eller ikke-midlertidige nyttiggørelse og bortskaffelse skal finde sted, ligeledes anføres i anmeldelsesformularen, ud over den oprindelige midlertidige nyttiggørelse eller bortskaffelse«). For det andet gør jeg opmærksom på, at vejledningen vedrørende informationsproceduren ikke indeholder den præcisering, der findes i punkt 5, andet afsnit, i bilag II til den nævnte forordning, vedrørende oplysningerne om anmeldelsen, hvori det anføres, at »[h]vis affaldet er bestemt til midlertidig nyttiggørelse eller bortskaffelse, skal der gives tilsvarende oplysninger om alle de virksomheder, hvor den midlertidige og ikke-midlertidige nyttiggørelse eller bortskaffelse efter planen skal finde sted«. Fraværet af denne præcisering i vejledningen vedrørende informationsproceduren foranlediger mig til at konkludere, at kravene til informationsproceduren er mindre strenge end dem, der vedrører proceduren for forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke med hensyn til angivelsen af nyttiggørelsesanlæg.

53 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1157 af 11.4.2024 om overførsel af affald og om ændring af forordning (EU) nr. 1257/2013 og (EU) 2020/1056 og om ophævelse af [forordning nr. 1013/2006] (EUT 2024, L 1157). Artikel 18, stk. 7, i denne nye forordning bestemmer som noget nyt udtrykkeligt, at »[h]vis en overførsel er bestemt til midlertidig nyttiggørelse, skal det anlæg, hvor den midlertidige nyttiggørelse eller ikkemidlertidige nyttiggørelse direkte efter den første midlertidige nyttiggørelse påtænkes, og R-koderne for disse operationer, også angives i bilag VII-dokumentet ud over den første midlertidige nyttiggørelse samt, hvor det er praktisk muligt, de anlæg, hvor der påtænkes efterfølgende midlertidig eller ikkemidlertidig nyttiggørelse, og de relaterede nyttiggørelsesoperationers R-koder«. Efter min opfattelse følger det ikke nødvendigvis af denne bestemmelse, at det ikke var obligatorisk at angive de efterfølgende anlæg, når en overførsel var bestemt til midlertidig nyttiggørelse (»hvor dette er praktisk muligt«), før den nævnte forordning trådte i kraft, dvs. den 21.5.2026. I mangel af oplysninger herom i de betragtninger eller forarbejder, der førte til vedtagelsen af samme forordning, kan den nævnte bestemmelse fortolkes således, at den præciserer en forpligtelse, der allerede var fastsat, om end ikke udtrykkeligt, i forordning nr. 1013/2006.

54 –      Jf. fodnote 11 og punkt 45 i dette forslag til afgørelse.

55 –      Selv ud fra et rent faktuelt synspunkt er jeg i øvrigt i tvivl om, hvordan en afsender, der normalt henvender sig til en ekstern transportvirksomhed for at få udført transporten til nyttiggørelsesanlægget, kan have nogen form for kontrol over det nøjagtige sted i nyttiggørelsesanlægget, hvor affaldet læsses af, eller blot have kendskab hertil.

56 –      Jf. henholdsvis bilag A.48 og A.61 (rapporter vedrørende de kontroller, som de polske myndigheder foretog på disse områder).

57 –      Som omhandlet i artikel 2, nr. 35), litra a), b) og e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. i) og iii), i forordning nr. 1013/2006.

58 –      Overførslerne af affald til område nr. 4 vedrørte på den ene side den tyske producent Wurzer Wertstoff GmbH (herefter »Wurzer«), den tyske eksportør Trade & Service GmbH, og på den anden side de polske mellemmænd Inter-Nicco sp. z o.o. sp.k. og F.H.U. Marko (herefter »Marko«) samt de polske modtagere Ekobiopell Invest sp. z o.o. (herefter »Ekobiopell«) og A & P sp. z o.o. mens overførslerne af affald til område nr. 5 vedrørte på den ene side de tyske afsendere Böhme GmbH og Lobbe RSW GmbH (herefter »Lobbe«) og på den anden side de polske modtagere Havel Investment sp. z o.o. (herefter »Havel«) og Recovery Green Recycling sp. z o.o. (herefter »Recovery«) på RS Robert Szymkowicz’ områder. Republikken Polen har i stævningen nævnt en anden tysk virksomheds kode, hvis identitet ikke er blevet præciseret, men har kun nedlagt påstand om tilbagetagelse af affald vedrørende Lobbe og Böhme. Denne medlemsstat har, ligeledes i replikken, henvist til angiveligt ulovlige overførsler af affald fra de tyske selskaber PB Solutions GmbH, Borchers Kreislaufwirtschaft GmbH og ALBA Recycling GmbH uden dog at fremlægge tilstrækkelige beviser for, at disse selskaber var involveret i overførslerne af affald til område nr. 5. De overførsler af affald, der angiveligt kan tilskrives de nævnte selskaber, er i øvrigt end ikke nævnt i bilag C.2, som indeholder et sammendrag af de oplysninger og beviser, der var indeholdt i klagen vedrørende de angiveligt ulovlige overførsler af affald, herunder til område nr. 4.

59 –      Nærmere bestemt affald henhørende under 19 12 12, dvs. »Andet affald (herunder blandinger af materialer) fra mekanisk behandling af affald, bortset fra affald henhørende under 19 12 11« (sidstnævnte indgang omfatter »Andet affald (herunder blandinger af materialer) fra mekanisk behandling af affald indeholdende farlige stoffer«).

60 –      Wurzer overførte affaldet gennem arrangøren Trade & Service, som indgik en kontrakt om affaldsoverførsel med Inter-Nicco. Sidstnævnte transporterede derefter på grundlag af en mæglerkontrakt med Marko affaldet til et anlæg i Gliwice, der drives af selskaberne Ekobiopell og A & P, med hvilke Marko havde indgået kontrakter om overførsel af affald.

61 –      Dette plastaffald var nemlig forurenet med andre materialer og henhørte derfor ikke under plastaffald.

62 –      Jf. om tilstedeværelsen af andre selskaber, hvortil Republikken Polen har henvist, fodnote 58 i dette forslag til afgørelse.

63 –      Efter at transporterne var kommet ind på polsk område, blev de oprindelige bilag VII-formularer erstattet af nye bilag VII-formularer med angivelse af »Spółdzielnia socjalna »PLUS« Żagań« som den virksomhed, der stod for overførslen, og »Sarbia 36« som modtager. Desuden fremgik det af transportordrerne og ‑fakturaerne, at de tyske byer, hvor Lobbe og Böhme er beliggende, var læssested og Sarbia aflæsningssted.

64 –      Det pågældende affald blev først overført til denne virksomhed i Jawiszowice og dernæst til andre modtagere i Gliwice.

65 –      Det nævnte affald blev i øvrigt ikke transporteret til det nyttiggørelsesanlæg, der var angivet i transportdokumenterne og bilag VII-formularerne, men direkte til Sarbia, hvor der ikke fandtes noget nyttiggørelsesanlæg, og desuden på grundlag af forfalskede overførselsdokumenter.

66 –      Jf. bilag B.20.

67 –      Jf. bilag A.59 (dokumenter vedrørende levering af affald fra Tyskland til Gliwice).

68 –      Ifølge de dokumenter, som Republikken Polen har fremlagt (såsom fakturaer, transportordrer, CMR-dokumenter, vejningsbilletter og bilag VII-formularer (jf. i denne henseende bilag A.59)), forekommer det nemlig sandsynligt, at visse overførsler af affald fandt sted direkte fra Tyskland til Gliwice.

69 –      Navnlig førernes vidneudsagn indsamlet i forbindelse med en strafferetlig efterforskning (bilag A.58) og forklaringen afgivet af Markos repræsentant (bilag A.56). De fotografier, der blev taget i forbindelse med kontrollen, og som viser affald fra tyske (og østrigske) produkter, er ligeledes ikke i sig selv tilstrækkelige til at pålægge de berørte tyske selskaber ansvaret for dette affald (bilag A.48). Den omstændighed, at selskaberne A & P og Ekobiopell ikke havde nogen tilladelse til behandling af affaldet, kan i øvrigt ikke medføre, at de tyske selskaber, der stod for dette affald, ifalder ansvar, når der ikke foreligger en direkte forbindelse mellem de berørte polske og tyske selskaber.

70 –      I bilag VII-formularerne, der blev udfyldt af de to berørte tyske selskaber, blev affaldet klassificeret som plastaffald opført på den »grønne« liste, dels med angivelse af Lobbe som arrangør af overførslen samt Havel i Chełmek som modtager og nyttiggørelsesanlæg, dels med angivelse af Böhme som arrangør af overførslen, Recovery som modtager og Havel som nyttiggørelsesanlæg.

71 –      Der skal navnlig henvises til den inspektion, som de polske myndigheder foretog (bilag A.61), og de konklusioner, der blev draget i forbindelse med en efterforskning foretaget af den regionale anklagemyndighed i Tarnów (bilag A.67).

72 –      Denne »neutraliseringsordre« bestod i det væsentlige i at erstatte de originale dokumenter (navnlig bilag VII-formularerne) med forfalskede dokumenter. Republikken Polen har f.eks. henvist til en yderligere bemærkning i transportkontrakten mellem de polske selskaber Karol og Hunters Investment, ifølge hvilken »det er afgørende, at føreren ikke specificerer varernes bestemmelsessted ved læsningen« (jf. bilag A.66).

73 –      Der foreligger nemlig ikke noget bevis, der gør det muligt at fastslå, at de tyske selskaber kunne være blevet informeret om denne omdirigering, som hovedsageligt er de polske selskabers ansvar. Republikken Polen har i denne forbindelse påberåbt sig en bilag VII-formular (bilag A.70), som skal godtgøre, at der forelå et samarbejde mellem Lobbe og Logistics Hunters, et selskab, der formodes at have stået for transporten af affaldet direkte fra Tyskland til Sarbia. Dette dokument vedrører imidlertid, i lighed med de øvrige foreliggende bilag VII-formularer, i virkeligheden en overførsel af affald til Havel-anlægget i Chełmek. Under disse omstændigheder er spørgsmålet om, i hvilket omfang det omhandlede affald, henset til dets indhold af urenheder, kunne klassificeres under indgang 19 12 04 (der svarer til indgang B 3010 i Baselkonventionen om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelse heraf, undertegnet den 22.3.1989 og godkendt på Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 93/98/EØF af  1.2.1993 (EFT 1993, L 39, s. 1)), ikke afgørende. Under alle omstændigheder forekommer det mig ikke godtgjort, at dette affald overskred det niveau af urenheder, der er tilladt i henhold til definitionen af Basellistens indgang B 3010, som fortolket i lyset af Kommissionens dokument med titlen »Frequently Asked questions (FAQs) on Regulation (EC) 1013/2006 on shipments of waste«, som findes på engelsk på følgende adresse: https://ec.europa.eu/environment/pdf/waste/shipments/faq.pdf

74 –      I denne henseende har Republikken Polen i replikken begrænset sig til at bekræfte, at mængden af affald i Sarbia blev anslået til ca. 8 700 ton, hvoraf størstedelen stammede fra Tyskland.

75 –      Jf. bilag A.72 (rapporten vedrørende de polske myndigheders kontrol på området) og A.73 (fotografier taget på dette område).

76 –      Blandet kommunalt affald henhørende under 19 12 12 (ca. 70% af dette affald), der var forurenet med organisk materiale, og andet plastaffald henhørende under 19 12 04 (ca. 30% af det nævnte affald), der indeholdt mineralske forurenende stoffer.

77 –      Som omhandlet i artikel 2, nr. 35), litra a), b) og e), og artikel 2, nr. 35), litra g), nr. i) og iii), i forordning nr. 1013/2006.

78 –      Overførslerne af affald til det omhandlede område vedrører dels de tyske virksomheder Lobbe, Vorberg Recycling GmbH, WAZ Werstoff-Aufberentulgs-Zentrum GmbH og TAK GmbH, dels den polske virksomhed ECOMED Adam Macech, som lejer et lager i Bzowo.

79 –      Navnlig den inspektion, som de polske myndigheder foretog, og de konklusioner, der blev draget i forbindelse med en strafferetlig efterforskning foretaget af den regionale anklagemyndighed i Tarnów (jf. bilag A.74, skrivelse fra sidstnævnte).

80 –      Jf. den tilladelse til indsamling af plastaffald, der var meddelt selskabet ECOMED Adam Macech (bilag A.72, s. 3042).

81 –      Fotografierne, der blev taget på område nr. 6 (bilag A.72 og A.73), og som viser affald forsynet med etiketter med Lobbes identifikationsnummer (10999), bekræfter ganske vist, at affald fra denne virksomhed befandt sig på dette område, men gør det ikke i tilstrækkelig grad muligt at godtgøre, at den nævnte virksomhed var involveret i transporten heraf. Selv om det ikke kan udelukkes, at virksomheden blev underrettet om transporten, er det ligeledes muligt, at de berørte polske selskaber arrangerede de ulovlige overførsler, uden at denne virksomhed på nogen måde var involveret.

82 –      De oplysninger i bilag VII-formularerne, der kan knyttes til selskabet Lobbe, vedrørte f.eks. kun overførslerne af plastaffald henhørende under 19 12 04 til Havel i Chełmek (jf. bilag B.33).

83 –      Jf. bilag A.74 (dokumenter fra anklagemyndigheden i Tarnów), navnlig s. 3146.

84 –      I modsætning til hvad Republikken Polen har gjort gældende, mener jeg i øvrigt ikke, at dommen af 9.6.2016, Nutrivet (C-69/15, EU:C:2016:425, præmis 37 og 38), er relevant i denne forbindelse. I den pågældende sag var det nemlig godtgjort, at de i hovedsagen omhandlede ledsagedokumenter angav et andet selskab end det, som de i hovedsagen omhandlede overførsler af affald faktisk var bestemt til, som var etableret i en anden medlemsstat, og som var nævnt som nyttiggørelsesanlæg, selv om selskabet ikke var beliggende i det bestemmelsesland, der var angivet i disse dokumenter.

85 –      Se klagens punkt 214 (bilag A.81 og B.5). Forbundsrepublikken Tyskland har derfor gjort gældende, at dette klagepunkt ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det er fremsat med hensyn til område nr. 3, 4 og 6, mens Republikken Polen, samtidig med at den har anerkendt, at dens klage kun henviste til område nr. 5, har gjort gældende, at angivelsen af område nr. 3, 4 og 6 i stævningen ikke udgør en udvidelse af det andet klagepunkt, men alene en præcisering heraf. Jf. i denne retning L. Prete, Infringement Proceedings in EU Law, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin, 2017, s. 203.

86 –      Selv om der i ordlyden af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 anvendes udtrykket »det »anmeldte« affald«, finder det efter min opfattelse også anvendelse på affald, der oprindeligt var underlagt informationsproceduren. En anden fortolkning ville nemlig føre til det paradoksale resultat, at denne bestemmelse kun finder anvendelse (og dermed skaber en anmeldelsespligt), når affaldet allerede er blevet anmeldt. Den fortolkning, som jeg foreslår, synes til gengæld at være i overensstemmelse med den sammenhæng, hvori den nævnte bestemmelse indgår, idet den henhører under denne forordnings kapitel 3, som har overskriften »Generelle administrative bestemmelser«, og med dens formål, som netop består i at løse uoverensstemmelser mellem myndighederne med hensyn til anvendelsen af forordningens artikel 3.

87 –      Artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 indfører med andre ord en subsidiær klassifikation af affald i tilfælde af uenighed mellem de berørte myndigheder, hvilket fører til anvendelse af den procedure med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, der er fastsat i denne forordnings artikel 3, stk. 1. Denne tilgang er i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, da den sikrer det højeste niveau af overvågning og kontrol i henhold til nævnte forordning. Det følger heraf, at proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke skal betragtes som standardproceduren for at sikre optimal overvågning af og kontrol med overførsler af affald inden for Unionen med henblik på at beskytte miljøet og menneskers sundhed. Informationsproceduren er derimod kun hensigtsmæssig for så vidt angår affald, der kræver et lavere niveau af overvågning og kontrol.

88 –      Denne medlemsstat har rejst tvivl om, hvorvidt artikel 4, stk. 3, TEU kan finde anvendelse i den foreliggende sag, med den begrundelse, at forordning nr. 1013/2006 indeholder specifikke bestemmelser om samarbejdet mellem medlemsstaterne og således udgør en lex specialis.

89 –      Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at en tilsidesættelse af den generelle forpligtelse til loyalt samarbejde, som følger af artikel 4, stk. 3, TEU, adskiller sig fra en tilsidesættelse af de specifikke forpligtelser, hvori denne kommer til udtryk. Det kan således alene fastslås, at der foreligger en sådan tilsidesættelse, for så vidt som denne vedrører en anden adfærd end den, der udgør tilsidesættelsen af disse specifikke forpligtelser (dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Slovenien (ECB’s arkiver), C-316/19, EU:C:2020:1030, præmis 121 og den deri nævnte retspraksis).

90 –      Jf. den retspraksis, der er nævnt i den foregående fodnote i dette forslag til afgørelse. Jf. ligeledes dom af 30.4.2024, Letland mod Sverige (Indskudsgarantiordninger) (C-822/21, EU:C:2024:373, præmis 99 og 100 og den deri nævnte retspraksis).

91 –      I forbindelse med traktatbrudssøgsmål på grundlag af artikel 258 TEUF har Domstolen nemlig præciseret, at Kommissionen, der ikke har nogen undersøgelsesbeføjelser på området, i vidt omfang er afhængig af de oplysninger, som eventuelle klagere, private eller offentlige organer, som er aktive på den pågældende medlemsstats område, og den pågældende medlemsstat selv har meddelt, og at kontrol på stedet i første række gennemføres af de nationale myndigheder, der herved må samarbejde loyalt for at opfylde den forpligtelse, der påhviler alle medlemsstater til at bistå Kommissionen i udførelsen af dens generelle opgave (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, Kommissionen mod Slovenien, C-140/14, EU:C:2015:501, præmis 40-43 og den deri nævnte retspraksis). Det samme princip finder analog anvendelse i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 259 TEUF.

92 –      Jf. min analyse i forbindelse med det første klagepunkt for så vidt angår område nr. 2-6.

93 –      Selv om Domstolen gentagne gange har fastslået, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden, herunder sådanne, der følger af statens føderale struktur, til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af et direktiv, ikke overholdes (jf. i denne retning dom af 14.5.2002, Kommissionen mod Tyskland, C-383/00, EU:C:2002:289, præmis 18), blev det eneste tilfælde, som de polske myndigheder har påberåbt sig i denne forbindelse, vedrørende område nr. 3, efter flere skriftvekslinger (bilag A.37, A.39 og A.40) nemlig afsluttet med et afslag fra de kompetente myndigheder (bilag A.44).