–

Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ ved odvjetnici I. Božić og Z. Tomić,

–

Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave ved M. Kuhar, som befuldmægtiget,

–

HŽ Infrastruktura d.o.o. ved I. Kršić, som befuldmægtiget, samt ved odvjetnici I. Mršo Nastić og M. Paulinović,

–

Strabag AG, Strabag d.o.o. og Strabag Rail a.s., ved odvjetnica Ž. Potoku,

–

den kroatiske regering ved G. Vidović Mesarek, som befuldmægtiget,

–

den tjekkiske regering ved L. Halajová, T. Müller, M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,

–

den danske regering ved D. Elkan, som befuldmægtiget,

–

den estiske regering ved N. Grünberg og M. Kriisa, som befuldmægtigede,

–

den franske regering ved R. Bénard, O. Duprat-Mazaré og J. Illouz, som befuldmægtigede,

–

den østrigske regering ved J. Schmoll, som befuldmægtiget,

–

den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved G. Gattinara, M. Mataija og G. Wils, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 36 og 76 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem det tyrkiske selskab Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (herefter »Kolin«) og Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (det nationale klagenævn for offentlige udbud, Kroatien) (herefter »klagenævnet«) vedrørende tildeling af en offentlig kontrakt om opførelse af jernbaneinfrastruktur i Kroatien.

3

Aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet blev underskrevet i Ankara den 12. september 1963 og indgået, godkendt og bekræftet på Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs vegne ved Rådets forordning 64/732/EØF af 23. december 1963 (EFT 1964, 217, s. 3685).

4

Tillægsprotokollen til denne aftale, undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgået, godkendt og bekræftet på Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 (EFT 1972, L 293, s. 1, herefter »tillægsprotokollen«), bestemmer følgende i artikel 41, stk. 1:

»De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.«

5

Tillægsprotokollens artikel 57 har følgende ordlyd:

»De kontraherende parter tilrettelægger gradvist betingelserne for deltagelse i kontrakter med offentlige myndigheder eller virksomheder samt private virksomheder, hvem der er indrømmet sær- eller enerettigheder, således at enhver forskelsbehandling af statsborgere i medlemsstaterne og Tyrkiet, der er bosat i det af aftalen dækkede område, er fjernet ved slutningen af et tidsrum på toogtyve år.

Associeringsrådet fastlægger tempoet og enkelthederne ved denne tilrettelæggelse og lader sig lede af de løsninger, som er valgt på dette område i Fællesskabet.«

6

2. og 27. betragtning til direktiv 2014/25 har følgende ordlyd:

[...]

7

Direktivets artikel 1, som har overskriften »Genstand og anvendelsesområde«, bestemmer følgende i stk. 1:

»Ved dette direktiv fastsættes regler for udbudsprocedurer, der gennemføres af ordregivende enheder, med hensyn til kontrakter og projektkonkurrencer, hvis værdi anslås ikke at være lavere end de tærskelværdier, der er fastsat i artikel 15.«

8

Nævnte direktivs artikel 11 med overskriften »Transporttjenester« har følgende ordlyd:

»Dette direktiv gælder for tilrådighedsstillelse eller drift af net til betjening af offentligheden inden for transport med jernbane, automatiske systemer, sporvogn, trolleybus, bus eller kabel.«

9

Samme direktivs artikel 15, som har overskriften »Tærskler«, fastsætter:

»[...] dette direktiv [finder] anvendelse på udbud, hvis anslåede værdi uden moms svarer til eller overstiger følgende tærskelværdier:

[...]

b) 5186000 EUR for bygge- og anlægskontrakter

[...]«

10

Artikel 36 i direktiv 2014/25, der har overskriften »Udbudsprincipper«, fastsætter følgende i stk. 1:

»Ordregivende enheder overholder principperne om ligebehandling og ikkeforskelsbehandling af økonomiske aktører og handler på en gennemsigtig og forholdsmæssig måde.«

11

Direktivets artikel 43 med overskriften »Betingelser vedrørende GPA-aftalen om offentlige udbud og andre internationale aftaler« bestemmer:

»I det omfang de er omfattet af bilag 3, 4 og 5 samt de almindelige bemærkninger til Den Europæiske Unions appendiks I til GPA-aftalen om offentlige udbud og i de øvrige internationale aftaler, som Unionen er bundet af, indrømmer ordregivende enheder som defineret i artikel 4, stk. 1, litra a), bygge- og anlægsarbejder, varer, tjenesteydelser og økonomiske aktører fra parter, der har tiltrådt disse aftaler, en behandling, der ikke er mindre gunstig end den behandling, der indrømmes sådanne bygge- og anlægsarbejder, leverancer, tjenesteydelser og økonomiske aktører fra Unionen.«

12

Nævnte direktivs artikel 45, der har overskriften »Offentlige udbud«, bestemmer følgende i stk. 1:

»I offentlige udbud kan alle interesserede økonomiske aktører indgive et tilbud som svar på en indkaldelse af tilbud.

[...]«

13

Samme direktivs artikel 76 med overskriften »Generelle principper« fastsætter følgende i stk. 4:

»Når de oplysninger eller dokumenter, som de økonomiske aktører skal indsende, er eller synes at være ufuldstændige eller fejlbehæftede, eller når der mangler specifikke dokumenter, kan ordregivende enheder, medmindre andet er fastsat i den nationale lovgivning, der gennemfører dette direktiv, anmode de pågældende økonomiske aktører om at indsende, supplere, præcisere eller fuldstændiggøre de relevante oplysninger eller dokumentationen inden for en passende frist, hvis sådanne anmodninger fremsættes under fuld overholdelse af principperne om ligebehandling og gennemsigtighed.«

14

Artikel 86 i direktiv 2014/25 med overskriften »Forbindelserne med tredjelande med hensyn til bygge- og anlægskontrakter, indkøbskontrakter og tjenesteydelseskontrakter« har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne underretter [Europa-]Kommissionen, hvis deres virksomheder støder på og indrapporterer generelle vanskeligheder af retlig eller faktisk art i forbindelse med at få tildelt tjenesteydelseskontrakter i tredjelande.

2.   Kommissionen aflægger senest den 18. april 2019, og derefter regelmæssigt, rapport til Rådet [for Den Europæiske Union] om, hvilke fremskridt der gøres med liberaliseringen af tjenesteydelsesaftaler i tredjelande, og hvorledes det går med forhandlingerne med disse lande om dette spørgsmål, bl.a. i Verdenshandelsorganisationen (WTO).

3.   Kommissionen skal ved at rette henvendelse til det pågældende tredjeland bestræbe sig på at rette op på en situation, hvor den enten på grundlag af de rapporter, der er omhandlet i stk. 2, eller på grundlag af andre oplysninger konstaterer, at et tredjeland ved tildelingen af tjenesteydelseskontrakter:

4.   Medlemsstaterne underretter Kommissionen, hvis deres virksomheder støder på og indrapporterer vanskeligheder af retlig eller faktisk art, der skyldes manglende overholdelse af de internationale arbejdsmarkedsregler [...] i forbindelse med virksomhedernes forsøg på at opnå kontrakter i tredjelande.

5.   I de i stk. 3 og 4 anførte tilfælde kan Kommissionen til enhver tid foreslå Rådet at vedtage en gennemførelsesretsakt om i en periode, der fastsættes i nævnte gennemførelsesretsakt, at suspendere eller begrænse tildelingen af tjenesteydelseskontrakter til:

Rådet træffer snarest muligt afgørelse med kvalificeret flertal.

Kommissionen kan foreslå disse foranstaltninger på eget initiativ eller på anmodning af en medlemsstat.

6.   Denne artikel berører ikke Unionens forpligtelser over for tredjelande i henhold til internationale aftaler om offentlige udbud, navnlig inden for rammerne af WTO.«

15

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/1031 af 23. juni 2022 om adgangen for tredjelandes erhvervsdrivende, varer og tjenesteydelser til Unionens markeder for offentlige udbud og koncessioner og procedurer for støtte til forhandlingerne om adgang for Unionens erhvervsdrivende, varer og tjenesteydelser til tredjelandes markeder for offentlige udbud og koncessioner (instrument for internationale offentlige udbud) (EUT 2022, L 173, s. 1) (herefter »IPI-forordningen«) trådte i henhold til denne forordnings artikel 15 i kraft den 29. august 2022.

16

Følgende fremgår af tredje og tiende betragtning til denne forordning:

[...]

17

Nævnte forordnings artikel 1 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« foreskriver:

»1.   Denne forordning indfører for ikke-omfattede udbud foranstaltninger, der har til hensigt at forbedre adgangen for Unionens erhvervsdrivende, varer og tjenesteydelser til markederne for offentlige udbud og koncessioner i tredjelande. Den fastsætter procedurer for Kommissionen til at foretage undersøgelser af påståede tredjelandsforanstaltninger eller ‑praksis over for Unionens erhvervsdrivende, varer og tjenesteydelser og til at indlede konsultationer med de pågældende tredjelande.

Denne forordning fastsætter mulighed for, at Kommissionen kan vedtage gennemførelsesretsakter til indførelse af IPI-foranstaltninger i forbindelse med, at et tredjeland har indført sådanne foranstaltninger eller en sådan praksis, i den hensigt at begrænse adgangen til Unionens offentlige udbudsprocedurer for erhvervsdrivende, varer eller tjenesteydelser fra tredjelande.

2.   Denne forordning finder anvendelse på offentlige udbudsprocedurer, der er omfattet af følgende retsakter:

3.   Denne forordning berører ikke Unionens internationale forpligtelser eller foranstaltninger, som medlemsstaterne eller deres ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder måtte træffe i overensstemmelse med de retsakter, der er omhandlet i stk. 2.

[...]«

18

Samme forordnings artikel 6 med overskriften »IPI-foranstaltninger« bestemmer:

»1.   Hvis Kommissionen efter en undersøgelse og høringer i henhold til artikel 5 finder, at der findes en tredjelandsforanstaltning eller ‑praksis, vedtager den, hvis den finder det i Unionens interesse, en IPI-foranstaltning ved hjælp af en gennemførelsesretsakt. [...]

[...]

6.   Kommissionen kan i den IPI-foranstaltning, der er omhandlet i stk. 1, beslutte [...] at begrænse adgangen for erhvervsdrivende, varer eller tjenesteydelser fra et tredjeland til offentlige udbudsprocedurer ved at kræve, at ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder skal:

[...]«

19

Zakon o javnoj nabavi (lov om offentlige udbud) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om offentlige kontrakter«), bestemmer følgende i artikel 262:

»En ordregivende myndighed kan når som helst i den offentlige udbudsprocedure, hvis det er nødvendigt for at sikre en korrekt afvikling af proceduren, kontrollere oplysningerne i det fælles europæiske udbudsdokument hos den myndighed, der er ansvarlig for at føre officielle fortegnelser over disse data [...], og anmode om udstedelse af et certifikat, idet den konsulterer den dokumentation eller de bevismomenter, den allerede er i besiddelse af [...]

[...]«

20

Denne lovs artikel 263 har følgende ordlyd:

»1.   Som led i en udbudsprocedure med høj værdi skal – og i udbudsprocedurer med lav værdi kan – den ordregivende myndighed, inden den træffer afgørelse, anmode den tilbudsgiver, der har afgivet det økonomisk mest fordelagtige bud, om inden for en passende frist på mindst fem dage at fremlægge ajourført dokumentation [...], medmindre den ordregivende myndighed allerede er i besiddelse heraf.

2.   Den ordregivende myndighed kan anmode økonomiske aktører om at supplere eller forklare de dokumenter, som de modtager fra dem [...]«

21

Den 7. september 2020 indledte HŽ Infrastruktura d.o.o., et kroatisk selskab med ansvar for forvaltning, vedligeholdelse og opførelse af jernbaneinfrastruktur i Kroatien, en udbudsprocedure til en anslået værdi af 2042900000 kroatiske kunas (HRK) (ca. 271 mio. EUR) eksklusive moms med henblik på opførelse af en jernbaneinfrastruktur, der forbinder byerne Hrvatski Leskovac (Kroatien) og Karlovac (Kroatien), og som skulle tildeles efter kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige tilbud.

22

I henhold til de instrukser, der blev givet tilbudsgiverne af HŽ Infrastruktura, skulle disse godtgøre deres tekniske og faglige formåen ved at fremsende et dokument, hvoraf det fremgik, at disse tilbudsgivere i de ti år, der gik forud for indledningen af den nævnte procedure, havde udført bygge- og anlægsarbejder vedrørende jernbane- eller vejinfrastruktur, herunder broer, viadukter eller passager, til en samlet værdi af mindst 30000000 HRK (ca. 4 mio. EUR) eksklusive moms.

23

Den 25. januar 2022 vedtog HŽ Infrastruktura en afgørelse om tildeling af den i hovedsagen omhandlede kontrakt, idet selskabet som det økonomisk mest fordelagtige tilbud udvalgte tilbuddet fra det østrigske selskab Strabag AG, det kroatiske selskab Strabag d.o.o. og det tjekkiske selskab Strabag Rail a.s. (herefter samlet »Strabag-gruppen«).

24

Kolin, der var blandt tilbudsgiverne, påklagede denne afgørelse til klagenævnet.

25

Ved afgørelse af 10. marts 2022 annullerede dette nævn den i denne doms præmis 23 nævnte afgørelse fra HŽ Infrastruktura med den begrundelse, at det ikke var behørigt godtgjort, at Strabag-gruppen havde den fornødne tekniske og faglige formåen.

26

I forbindelse med den procedure, der fulgte efter annullationen af beslutningen om tildeling, anmodede HŽ Infrastruktura den 6. april 2022 i henhold til artikel 263, stk. 2, i lov om offentlige udbud Strabag-gruppen om i givet fald at fremlægge en fuldstændig liste over dens udførte arbejder, ledsaget af en attest for, at disse arbejder var i overensstemmelse med reglerne og var færdiggjorte.

27

Den 7. april 2022 indgav Strabag-gruppen en sådan liste ledsaget af en sådan attest, som var dateret den 21. marts 2016. Den udfyldte liste indeholdt en ny henvisning med overskriften »A9 Pyhrn Autobahn Tunnelkette Klaus Vollausbau Baulos 1, Talübergang Steyr und Rampenbrücke« (»fuldstændig opførelse af Klaus-tunnelkæden på motorvej A9 på Pyhrn-strækningen, viadukten over Steyr-dalen og buebroen«).

28

Den 13. april 2022 anmodede HŽ Infrastruktura i henhold til artikel 263, stk. 2, i lov om offentlige udbud Strabag-gruppen om at præcisere attesten af 21. marts 2016.

29

Den 21. april 2022 supplerede Strabag-gruppen denne erklæring ved at fremsende dokumenter, hvoraf den nøjagtige værdi af arbejderne på den pågældende infrastruktur fremgik, og en fuldstændig liste over de udførte arbejder.

30

Efter en fornyet gennemgang og vurdering af tilbuddene vedtog HŽ Infrastruktura den 28. april 2022 en ny afgørelse om tildeling af den i hovedsagen omhandlede kontrakt til Strabag-gruppen. HŽ Infrastruktura fandt nemlig, at den nye henvisning, der er nævnt i denne doms præmis 27, i sig selv var tilstrækkelig til at godtgøre, at denne gruppe havde den fornødne tekniske og faglige formåen.

31

Kolin indgav en klage over denne nye beslutning om tildeling til klagenævnet, idet selskabet gjorde gældende, at HŽ Infrastrukturas initiativ til at opfordre Strabag-gruppen til at supplere sin liste over arbejder var ulovligt.

32

Ved afgørelse af 15. juni 2022 afviste klagenævnet denne klage med den begrundelse, at ingen national bestemmelse var til hinder for, at Strabag-gruppen supplerede listen over bygge- og anlægsarbejder med angivelse af, at der var udført andre bygge- og anlægsarbejder end dem, der oprindeligt var indeholdt heri, idet artikel 263, stk. 2, i lov om offentlige udbud således giver den ordregivende myndighed mulighed for at opfordre en tilbudsgiver til at supplere eller forklare den fremlagte dokumentation.

33

Kolin har anlagt sag med påstand om annullation af denne afgørelse ved Visoki upravni sud (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Kroatien), som er den forelæggende ret, idet selskabet har gjort gældende, at ikke alene HŽ Infrastrukturas opfordring til Strabag-gruppen om at supplere den liste over arbejder, der oprindeligt var vedlagt buddet, men også denne myndigheds hensyntagen til den komplette liste over arbejder, for så vidt som godtagelsen af den henvisning, der er nævnt i denne doms præmis 27, ændrede denne gruppes tilbud væsentligt og navnlig tilsidesatte ligebehandlingsprincippet.

34

Henset til artikel 36 og 76 i direktiv 2014/25 er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en ordregivende myndighed, såsom HŽ Infrastruktura, efter at klagenævnet har annulleret dennes første beslutning om tildeling af den omhandlede kontrakt, kan tage hensyn til supplerende dokumenter vedrørende Strabag-gruppens tekniske og faglige formåen, som ikke fremgik af det oprindelige tilbud, som gruppen havde afgivet, og som blev fremlagt af gruppen på denne ordregivers anmodning.

35

På denne baggrund har Visoki upravni sud (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

36

Det følger af fast retspraksis, at det inden for rammerne af den ved artikel 267 TEUF indførte procedure udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 24.7.2023, Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

37

Ikke desto mindre tilkommer det Domstolen at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen, med henblik på at efterprøve sin egen kompetence eller formaliteten vedrørende den forelagte anmodning (jf. i denne retning dom af 22.3.2022, Prokurator Generalny (Disciplinærafdelingen ved den øverste domstol – udnævnelse), C-508/19, EU:C:2022:201, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).

38

Domstolen kan bl.a. føres til at undersøge, om de EU-retlige bestemmelser, som de præjudicielle spørgsmål vedrører, finder anvendelse på tvisten i hovedsagen. Hvis dette ikke er tilfældet, er disse bestemmelser uden relevans for afgørelsen af denne tvist, og den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, er ikke nødvendig for, at den forelæggende ret kan afsige dom, hvorfor disse spørgsmål skal afvises.

39

I den foreliggende sag skal det efterprøves, om et søgsmål anlagt ved en ret i en medlemsstat af en økonomisk aktør fra tredjeland – i det foreliggende tilfælde Republikken Tyrkiet – med henblik på at anfægte en beslutning om tildeling af en offentlig kontrakt, der er truffet i denne medlemsstat, kan undersøges i lyset af de regler om offentlige udbud, som EU-lovgiver har indført, såsom artikel 36 og 76 i direktiv 2014/25, hvilke Kolin i det foreliggende tilfælde har påberåbt sig, og som er genstand for de forelagte præjudicielle spørgsmål.

40

Med henblik herpå har Domstolen opfordret parterne i hovedsagen og de øvrige berørte, der er omfattet af artikel 23, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, til at tage stilling til, hvilke regler der finder anvendelse på en økonomisk aktør fra et tredjeland såsom Kolins deltagelse i en offentlig udbudsprocedure i Unionen, hvilket disse parter og øvrige berørte har gjort både skriftligt og i retsmødet for Domstolen.

41

I denne forbindelse bemærkes indledningsvis, at Unionen i forhold til visse tredjelande er bundet af internationale aftaler, navnlig GPA-aftalen, der gensidigt og ligeligt sikrer Unionens økonomiske aktørers adgang til offentlige udbud i disse tredjelande og for økonomiske aktører i disse tredjelande til offentlige udbud i Unionen.

42

Artikel 43 i direktiv 2014/25 afspejler Unionens internationale forpligtelser, idet den bestemmer, at i det omfang de er omfattet GPA eller de øvrige internationale aftaler, som Unionen er bundet af, indrømmer ordregivende enheder i medlemsstaterne økonomiske aktører fra tredjelande, der har tiltrådt disse aftaler, en behandling, der ikke er mindre gunstig end den behandling, der indrømmes økonomiske aktører fra Unionen.

43

Som det fremgår af 27. betragtning til dette direktiv, indebærer denne ret til en behandling, der ikke er mindre gunstig for økonomiske aktører fra disse tredjelande, at disse kan påberåbe sig bestemmelserne i nævnte direktiv.

44

Andre tredjelande har hidtil ikke indgået en international aftale med Unionen som omhandlet i denne doms præmis 41.

45

Hvad angår økonomiske aktører fra disse tredjelande skal det bemærkes, at selv om EU-retten ikke er til hinder for, at disse økonomiske aktører i mangel af EU-udelukkelsesforanstaltninger gives adgang til at deltage i en af direktiv 2014/25 reguleret udbudsprocedure, er EU-retten derimod til hinder for, at de nævnte økonomiske aktører i forbindelse med deres deltagelse i en sådan procedure kan påberåbe sig dette direktiv og således kræve ligebehandling af deres tilbud i forhold til de tilbud, der afgives af tilbudsgiverne fra medlemsstaterne og af tilbudsgiverne fra de i nævnte direktivs artikel 43 omhandlede tredjelande.

46

Medtagelsen af økonomiske aktører fra tredjelande, som nævnt i denne doms præmis 44, under anvendelsesområdet for reglerne om offentlige udbud, hvilke EU-lovgiver, således som det fremgår af anden betragtning til direktiv 2014/25, har indført for at sikre en ufordrejet konkurrence, og hvis væsentligste indhold omfatter ligebehandlingsprincippet (jf. i denne retning dom af 17.9.2002, Concordia Bus Finland,C-513/99, EU:C:2002:495, præmis 81, af 3.6.2021, Rad Service m.fl., C-210/20, EU:C:2021:445, præmis 43, og af 13.6.2024, BibMedia, C-737/22, EU:C:2024:495, præmis 30), har den virkning, at de tildeles en ret til en ikke mindre gunstig behandling i strid med dette direktivs artikel 43, som begrænser denne ret til økonomiske aktører fra tredjelande, der har indgået en international aftale med Unionen som omhandlet i denne artikel.

47

Den ret, som i henhold til artikel 45, stk. 1, i direktiv 2014/25 tilkommer »alle interesserede økonomiske aktører« til at indgive et tilbud som svar på en indkaldelse af tilbud inden for rammerne af en offentlig udbudsprocedure i Unionen, omfatter derfor ikke økonomiske aktører fra tredjelande, som ikke har indgået en sådan international aftale med Unionen. Den indebærer heller ikke, at disse operatører, når de får adgang til at deltage i en sådan procedure, har ret til at påberåbe sig dette direktiv. At fortolke denne bestemmelse anderledes og således tillægge dette direktivs personelle anvendelsesområde en ubegrænset rækkevidde ville svare til at sikre økonomiske aktører fra disse tredjelande lige adgang til offentlige udbudsprocedurer i Unionen. Af den grund, der er anført i nærværende doms præmis 46, og som det også nu fremgår af tiende betragtning til IPI-forordningen, skal direktiv 2014/25 forstås således, at adgangen for økonomiske aktører fra disse tredjelande til at deltage i offentlige udbudsprocedurer i Unionen ikke er sikret, og at disse aktører kan udelukkes herfra.

48

Blandt de tredjelande, der er omhandlet i denne doms præmis 44, er Republikken Tyrkiet, som hverken er part i GPA eller enhver anden aftale, der på grundlag af gensidighed giver tyrkiske økonomiske aktører ret til at deltage i offentlige udbudsprocedurer i Unionen på lige fod med de økonomiske aktører i Unionen.

49

Ganske vist bestemmer tillægsprotokollens artikel 57, at betingelserne for deltagelse i henholdsvis Unionens og Tyrkiets offentlige udbud gradvis tilpasses efter det tempo og de retningslinjer, som associeringsrådet har fastsat, med henblik på på sigt at fjerne forskelsbehandlingen mellem økonomiske aktører i Unionen og økonomiske aktører i Tyrkiet. Som generaladvokaten har anført i punkt 9 og 10 i forslaget til afgørelse, har den tilpasning, der er fastsat i denne artikel 57, imidlertid endnu ikke fundet sted, og denne åbning af markederne for offentlige indkøb mellem Unionen og Tyrkiet er således endnu ikke blevet gennemført.

50

Der er i øvrigt intet i de sagsakter, som Domstolen råder over, der gør det muligt at fastslå, at Unionen eller Republikken Kroatien siden dennes tiltrædelse af Unionen har indført en ny restriktion som omhandlet i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, der har til formål eller til følge at begrænse mulighederne for tyrkiske økonomiske aktørers adgang til offentlige udbud i Unionen eller mere specifikt i denne medlemsstat i forhold til den situation, der forelå på tidspunktet for ikrafttrædelsen af nævnte protokol eller for så vidt angår Republikken Kroatien på tidspunktet for denne medlemsstats tiltrædelse. Under disse omstændigheder kan de tyrkiske økonomiske aktører under alle omstændigheder ikke påberåbe sig denne bestemmelse med henblik på at kræve en behandling, der ikke er mindre gunstig som omhandlet i artikel 43 i direktiv 2014/25, og, mere generelt, at dette direktiv finder anvendelse i forhold til dem.

51

I en situation som den i hovedsagen omhandlede, der er karakteriseret ved en tyrkisk økonomisk aktørs deltagelse, som er accepteret af ordregiveren, i en offentlig udbudsprocedure, der er omfattet af direktiv 2014/25, kan denne aktør derfor ikke påberåbe sig dette direktivs artikel 36 og 76 med henblik på at anfægte beslutningen om tildeling af den pågældende kontrakt.

52

Det skal endvidere undersøges, om de forelagte spørgsmål, som vedrører fortolkningen af disse artikler i direktiv 2014/25, ikke desto mindre kan antages til realitetsbehandling, henset til den omstændighed, der fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse og klagenævnets svar på et spørgsmål fra Domstolen, hvorefter bestemmelserne i den kroatiske lovgivning til gennemførelse af de nævnte artikler fortolkes således, at de finder anvendelse uden forskel på alle tilbudsgivere i Unionen og fra tredjelande, og at de derfor kan påberåbes af Kolin.

53

I denne henseende bemærkes, at anmodninger om præjudiciel afgørelse, der vedrører fortolkningen af EU-retlige bestemmelser, ganske vist kan antages til realitetsbehandling i situationer, der ligger uden for EU-rettens anvendelsesområde, men hvor disse bestemmelser, uden at deres genstand og rækkevidde er blevet ændret, er blevet gjort anvendelige som følge af en direkte og ubetinget henvisning i national ret. I denne type situationer består der for Unionens retsorden en åbenbar interesse i, at bestemmelser, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås (jf. i denne retning dom af 18.10.1990, Dzodzi, C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, præmis 36 og 37, og af 13.12.2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija og Stockholm School of Economics in Riga, C-164/21 og C-318/21, EU:C:2022:785, præmis 35).

54

Denne retspraksis finder imidlertid ikke anvendelse, når de bestemmelser i national ret, der gennemfører et direktiv, af myndighederne i en medlemsstat gøres anvendelige i strid med Unionens enekompetence.

55

Dette er tilfældet i den foreliggende sag for så vidt angår deltagelsen i offentlige udbudsprocedurer for økonomiske aktører fra tredjelande, som ikke har indgået en international aftale med Unionen, der sikrer ligelig og gensidig adgang til disse udbud.

56

Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at den fælles handelspolitik, der er omhandlet i artikel 207 TEUF, og som i henhold til artikel 3, stk. 1, litra e), TEUF er omfattet af Unionens enekompetence, vedrører handel med tredjelande og omfatter enhver EU-retsakt, der hovedsagelig har til formål at fremme, lette eller regulere samhandelen og har direkte og umiddelbare virkninger for denne (jf. bl.a. dom af 18.7.2013, Daiichi Sankyo og Sanofi-Aventis Deutschland, C-414/11, EU:C:2013:520, præmis 50 og 51, samt udtalelse 2/15 (Frihandelsaftalen med Singapore) af 16.5.2017, EU:C:2017:376, præmis 36).

57

Enhver almengyldig retsakt, der specifikt har til formål at fastsætte de nærmere regler for, hvordan økonomiske aktører fra et tredjeland kan deltage i offentlige udbudsprocedurer i Unionen, kan imidlertid have direkte og umiddelbare virkninger for handelen med varer og tjenesteydelser mellem dette tredjeland og Unionen, således at den henhører under Unionens enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 1, litra e), TEUF (jf. i denne retning udtalelse 2/15 (Frihandelsaftalen med Singapore) af 16.5.2017, EU:C:2017:376, præmis 76 og 77). Dette er tilfældet med retsakter, som uden at der foreligger en aftale mellem Unionen og et tredjeland ensidigt fastsætter, om og i givet fald på hvilke betingelser dette tredjelands økonomiske aktører kan deltage i offentlige udbudsprocedurer i Unionen. I lighed med aftalerne har disse ensidige retsakter nemlig direkte og umiddelbare virkninger på udvekslingen af varer og tjenesteydelser mellem det nævnte tredjeland og Unionen.

58

Denne enekompetence illustreres af artikel 86 i direktiv 2014/25, der, hvis virksomheder fra en eller flere medlemsstater støder på og indrapporterer generelle vanskeligheder, i forbindelse med at få tildelt tjenesteydelseskontrakter i tredjelande tillægger Unionen og ikke medlemsstaterne kompetence til at suspendere eller begrænse dette tredjelands virksomheders deltagelse i Unionens offentlige udbudsprocedurer.

59

Den eksklusive karakter af denne EU-kompetence bekræftes også af IPI-forordningen, som vedrører generelle foranstaltninger, der kan træffes over for økonomiske aktører fra et tredjeland, som ikke har indgået en international aftale med Unionen, der sikrer lige og gensidig adgang til offentlige udbud for så vidt angår udelukkelse af eller begrænsning af disse aktørers adgang til offentlige udbudsprocedurer. Denne forordning, som ganske vist endnu ikke fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, blev vedtaget på grundlag af artikel 207 TEUF og anfører i tredje betragtning hertil, at adgangen for økonomiske aktører fra tredjelande til Unionens offentlige udbud er omfattet af anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik.

60

Selv om den fælles handelspolitik derimod, som det fremgår af artikel 207, stk. 5, TEUF, ikke omfatter forhandling og indgåelse af internationale aftaler på transportområdet og derfor ikke fuldt ud kan dække spørgsmålet om økonomiske aktører fra et tredjelands adgang til de i direktiv 2014/25 omhandlede sektorspecifikke offentlige udbud, forholder det sig ikke desto mindre således, at indgåelsen af en aftale, der sikrer et tredjelands økonomiske aktørers adgang til disse sektorspecifikke offentlige kontrakter, ligeledes henhører under Unionens enekompetence, nemlig den, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF (jf. i denne retning udtalelse 2/15 (Frihandelsaftalen med Singapore) af 16.5.2017, EU:C:2017:376, præmis 219-224). Hvad angår vedtagelsen af retsakter, der i mangel af en sådan aftale fastlægger, om og i givet fald efter hvilke nærmere regler de økonomiske aktører fra det pågældende tredjeland kan deltage i procedurerne for sådanne sektorspecifikke udbud i Unionen, må det konstateres, at den ikke er omfattet af artikel 207, stk. 5, TEUF, og at den således er omfattet af den fælles handelspolitik.

61

Det følger af de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 55-60, at det alene er Unionen, der har kompetence til at vedtage en almengyldig retsakt vedrørende adgangen inden for Unionen til offentlige udbudsprocedurer for økonomiske aktører fra et tredjeland, der ikke har indgået en international aftale med Unionen, der sikrer ligelig og gensidig adgang til offentlige udbud, ved enten at indføre en ordning for garanteret adgang til disse procedurer for disse økonomiske aktører eller en ordning, der udelukker disse økonomiske aktører, eller som fastsætter en justering af det resultat, der følger af en sammenligning af deres tilbud med tilbud fra andre økonomiske aktører.

62

Det følger nemlig af artikel 2, stk. 1, TEUF, at det på områder, hvor Unionen har enekompetence, kun er Unionen, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter, og medlemsstaterne har kun beføjelse hertil efter bemyndigelse fra Unionen eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter. Unionen har således ikke givet medlemsstaterne beføjelse til at lovgive eller vedtage juridisk bindende retsakter vedrørende adgangen til offentlige udbudsprocedurer for økonomiske aktører fra et tredjeland, der ikke har indgået en international aftale med Unionen. Som generaladvokaten har anført i punkt 50-52 i forslaget til afgørelse, har Unionen endnu ikke vedtaget sådanne retsakter, som medlemsstaterne kan gennemføre.

63

I mangel af EU-retsakter tilkommer det den ordregivende myndighed at vurdere, om økonomiske aktører fra et tredjeland, som ikke har indgået en international aftale med Unionen, der sikrer lige og gensidig adgang til offentlige udbud, skal have adgang til at deltage i en offentlig udbudsprocedure, og, hvis den træffer afgørelse om en sådan adgang, om der skal fastsættes en tilpasning af resultatet af sammenligningen mellem disse aktørers tilbud og tilbud fra andre aktører.

64

Eftersom økonomiske aktører fra tredjelande, der ikke har indgået en international aftale med Unionen, som sikrer ligelig og gensidig adgang til offentlige udbud, ikke har ret til en behandling, der ikke er mindre gunstig i henhold til artikel 43 i direktiv 2014/25, kan den ordregivende enhed i udbudsdokumenterne fastsætte nærmere bestemmelser om den objektive forskel mellem retsstillingen for disse aktører på den ene side og de økonomiske aktører i Unionen og fra tredjelande, der har indgået en sådan aftale med Unionen som omhandlet i denne artikel 43, på den anden side.

65

Under alle omstændigheder kan nationale myndigheder ikke fortolke de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2014/25 således, at de også finder anvendelse på økonomiske aktører fra tredjelande, der ikke har indgået en sådan aftale med Unionen, og som af en ordregiver har fået adgang til at deltage i en offentlig udbudsprocedure i den pågældende medlemsstat, idet de ellers ville tilsidesætte Unionens enekompetence på dette område.

66

Selv om det er tænkeligt, at reglerne for behandling af sådanne aktører skal være i overensstemmelse med visse krav, såsom kravene om gennemsigtighed og proportionalitet, kan en klage fra en af dem med henblik på at gøre opmærksom på ordregiverens tilsidesættelse af sådanne krav kun undersøges i lyset af national ret og ikke i lyset af EU-retten.

67

Det fremgår af det ovenstående, at nationale myndigheder ikke har kompetence til at lade de nationale bestemmelser, der gennemfører reglerne i direktiv 2014/25, finde anvendelse på økonomiske aktører fra tredjelande, der ikke har indgået en international aftale med Unionen, der sikrer ligelig og gensidig adgang til offentlige udbud. Under disse omstændigheder kan den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 53, ikke føre til, at det fastslås, at de præjudicielle spørgsmål, der inden for rammerne af tvisten mellem Kolin og klagenævnet vedrører fortolkningen af disse regler, kan antages til realitetsbehandling.

68

Følgelig kan fortolkningen af artikel 36 og 76 i direktiv 2014/25 på ingen måde være relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.

69

Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling.

70

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Anmodningen om præjudiciel afgørelse, indgivet af Visoki upravni sud (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Kroatien) ved afgørelse af 10. oktober 2022, afvises.