Sag C-626/22

C.Z. m.fl.

mod

Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria
og
Acciaierie d’Italia Holding SpA
og
Acciaierie d’Italia SpA

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Milano)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 25. juni 2024

»Præjudiciel forelæggelse – miljø – artikel 191 TEUF – industrielle emissioner – direktiv 2010/75/EU – integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening – artikel 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 og 23 – artikel 35 og 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – procedurer for udstedelse og revurdering af en driftsgodkendelse af et anlæg – foranstaltninger til beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed – retten til et rent, sundt og bæredygtigt miljø«

Medlemsstater – forpligtelser – retskraft – nationale domstoles pligter – pligt til at genoptage en retsafgørelse, der har fået retskraft – foreligger ikke – national retspraksis, hvorved en national bestemmelse fortolkes på en måde, der strider mod EU-retten – pligt til at fortolke denne bestemmelse i overensstemmelse med EU-retten – anmodning om præjudiciel afgørelse, der tager sigte på fortolkning af EU-retten – formaliteten

(Art. 267 TEUF)

(jf. præmis 53 og 54)
Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – anmodning, der tager sigte på fortolkning af et direktiv, som er blevet gjort gældende under en tvist mellem en række privatpersoner og et industrianlæg af national strategisk interesse – tvist i hovedsagen, der vedrører en særordning, som er vedtaget over for dette industrianlæg, og som falder ind under anvendelsesområdet for det direktiv, der er omfattet af anmodningen om præjudiciel afgørelse – antagelse til realitetsbehandling af anmodningen om præjudiciel afgørelse

(Art. 267 TEUF og art. 288, stk. 3, TEUF)

(jf. præmis 56-64)
Miljø – integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening – direktiv 2010/75 – udstedelse og revurdering af en driftsgodkendelse af et anlæg – betingelser – pligt til en forudgående vurdering af indvirkningerne fra anlæggets virksomhed på miljøet og menneskers sundhed

[Art. 191 TEUF og 192 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 35 og 37; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75, 2., 27. og 45. betragtning, art. 3, nr. 2) og 3), art. 4, stk. 1, art. 5, stk. 1, art. 8, stk. 2, andet afsnit, og art. 10-27 samt bilag I og bilag VII, del 1]

(jf. præmis 67-95, 104 og 105 samt domskonkl. 1)
Miljø – integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening – direktiv 2010/75 – udstedelse og revurdering af en driftsgodkendelse af et anlæg – fastsættelse af emissionsgrænseværdier for forurenende stoffer – hensyntagen til de skadelige stoffer, som kan tænkes at blive udledt fra det pågældende anlæg – rækkevidde

[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75, 15. betragtning samt art. 3, nr. 6), art. 12, stk. 1, litra f), art. 14, stk. 1, litra a), art. 18 og art. 21, stk. 5, litra a)]

(jf. præmis 109-122 og domskonkl. 2)
Miljø – integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening – direktiv 2010/75 – driftsgodkendelse af et anlæg – frist for at bringe anlægget i overensstemmelse med de foranstaltninger til beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed, som er fastsat i denne godkendelse – national lovgivning, hvorefter denne frist gentagne gange forlænges – ikke tilladt i tilfælde af alvorlig og betydelig fare for miljøet og menneskers sundhed

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75, 43. betragtning samt art. 8, stk. 1 og 2, art. 13, stk. 5, art. 21, stk. 3, og art. 82, stk. 1)

(jf. præmis 125-128 og 130-132 samt domskonkl. 3)

Resumé

Efter at være blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunale di Milano (retten i Milano, Italien) præciserede Domstolen (Store Afdeling) betingelserne for driftsgodkendelse af et anlæg i henhold til direktiv 2010/75 om industrielle emissioner ( 1 ).

Jern- og stålværket Ilva (herefter »Ilva-værket«) er beliggende i Taranto kommune (Italien) og drives på grundlag af en »integreret miljøgodkendelse«, der blev meddelt i 2011.

På trods af en beslaglæggelse i 2012 fik dette værk i henhold til særlige undtagelsesregler tilladelse til at fortsætte sin aktivitet i en periode på 36 måneder på betingelse af, at det overholdt en plan for miljø- og sundhedsforanstaltninger. Tidsfristen for overholdelse af denne plan er blevet udskudt flere gange over en samlet periode på flere år, selv om den pågældende aktivitet medførte en alvorlig og betydelig fare for miljøet og den omkringboende befolknings sundhed.

I denne sammenhæng har sagsøgerne, der gør de rettigheder gældende, som tilkommer ca. 300000 indbyggere i Taranto kommune og i de tilgrænsende kommuner, anlagt et kollektivt søgsmål ved den forelæggende ret med påstand om bl.a. indstilling af driften af Ilva-værket eller særlige dele heraf på grund af den forurening, der er forårsaget af dets industrielle emissioner, og de deraf følgende skader på menneskers sundhed.

Eftersom den italienske lovgivning ikke gør udstedelse eller revurdering af en industriel driftsgodkendelse betinget af en forudgående vurdering af indvirkningerne fra anlægget på menneskers sundhed, besluttede den forelæggende ret at anmode om Domstolens stillingtagen til nødvendigheden af en sådan vurdering, til rækkevidden af de kompetente myndigheders undersøgelse og til den frist, der indrømmes driftslederen af et anlæg for at efterkomme de betingelser, der er fastsat i den udstedte godkendelse.

Domstolens bemærkninger

Hvad for det første angår nødvendigheden af at foretage en vurdering, der omfatter indvirkningerne fra det pågældende anlægs aktivitet på menneskers sundhed, bemærkede Domstolen, at beskyttelsen og forbedringen af miljøkvaliteten og beskyttelsen af menneskers sundhed er to tæt forbundne bestanddele i Unionens politik på miljøområdet. Ved at fastsætte regler om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra industrielle aktiviteter konkretiserer direktiv 2010/75 de forpligtelser for Unionen på området for beskyttelse af miljøet og af menneskers sundhed, som bl.a. følger af artikel 191 TEUF, og bidrager derved til beskyttelsen af retten til at leve i et miljø, der er foreneligt med personlig sundhed og velfærd. Domstolen henviste i denne forbindelse til artikel 35 og 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og fastslog, at der består en tæt forbindelse mellem miljøbeskyttelse og beskyttelse af menneskers sundhed.

Blandt de driftsgodkendelsesvilkår, der er fastsat i dette direktiv, er driftslederens forpligtelse til at træffe alle relevante foranstaltninger for at forebygge »forurening« såvel som foranstaltninger til overvågning af emissioner til miljøet. Denne driftsleder skal ligeledes sikre sig, at vedkommendes anlæg ikke forårsager nogen »væsentlig forurening«. Endvidere skal godkendelsesvilkårene revurderes, hvis den »forurening«, som anlægget forårsager, begrunder det. Hyppigheden af denne revurdering skal tilpasses efter anlæggets omfang og art, og der bør bl.a. tages hensyn til de specifikke lokale forhold på det sted, hvor de industrielle aktiviteter finder sted, og navnlig om der er beboelser i nærheden.

I denne henseende bemærkede Domstolen, at begrebet »forurening«, der er nævnt i direktiv 2010/75, omfatter den skade, der påføres eller kan blive påført såvel miljøet som menneskers sundhed. Denne tætte forbindelse mellem beskyttelsen af miljøkvaliteten og beskyttelsen af menneskers sundhed understøttes i øvrigt – ud over bestemmelser i den primære EU-ret – af flere bestemmelser i direktiv 2010/75 og af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Hvad angår netop forureningen fra driften af Ilva-værket har denne sidstnævnte retsinstans således fastslået, at der forelå en tilsidesættelse af sagsøgernes ret til respekt for privat- og familielivet ved at støtte sig på de forurenende virkninger af emissionerne fra dette værk på såvel miljøet som menneskers sundhed ( 2 ).

Det følger heraf, at driftslederen af et anlæg, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2010/75, i sin ansøgning om godkendelse skal fremlægge fyldestgørende oplysninger om emissionerne fra sit anlæg og derefter i hele driftsperioden skal sikre overholdelsen af de forpligtelser og foranstaltninger, der er fastsat i dette direktiv, gennem en løbende vurdering af indvirkningerne af anlæggets aktiviteter på såvel miljøet som menneskers sundhed.

Det påhviler ligeledes de kompetente nationale myndigheder at stille krav om, at en sådan vurdering skal indgå som en integrerende del af procedurerne for udstedelse og revurdering af en driftsgodkendelse, og at den skal udgøre en forudgående betingelse for udstedelsen eller revurderingen af denne godkendelse. Når der ved denne vurdering fremkommer resultater, der viser en uacceptabel sundhedsfare for en stor befolkningsgruppe, der er udsat for forurenende emissioner, skal den pågældende godkendelse snarest muligt revurderes. I det foreliggende tilfælde er indvirkningen på miljøet og menneskers sundhed fra forurenende stoffer fra Ilva-værket, nemlig fine PM2,5- og PM10-partikler, kobber, kviksølv og naftalen, der stammer fra diffuse kilder, imidlertid ikke blevet vurderet i forbindelse med de omhandlede miljøgodkendelser.

Hvad for det andet angår rækkevidden af den vurdering, der påhviler de kompetente myndigheder, skal disse – ud over de forurenende stoffer, der kan forudses på baggrund af arten og typen af den pågældende industrielle aktivitet – tage højde for samtlige udledte stoffer, som videnskabeligt er anerkendt som skadelige, og som kan tænkes at blive udledt fra det pågældende anlæg i betydelige mængder under hensyn til deres art og deres potentielle evne til at overføre forurening fra et miljømedium til et andet. I overensstemmelse med forebyggelsesprincippet skal fastlæggelsen af den mængde af forurenende stoffer, hvis emission kan godkendes, være forbundet med de pågældende stoffers grad af skadelighed.

Følgelig er driftslederen af et anlæg forpligtet til i sin ansøgning om driftsgodkendelse at fremlægge oplysninger om arten, mængden og den potentielle skadelige virkning af de emissioner, som dette anlæg kan forventes at frembringe, med henblik på at de kompetente myndigheder kan fastsætte grænseværdier for disse emissioner, alene med undtagelse af de emissioner, der på grund af deres art eller mængde ikke kan udgøre en risiko for miljøet eller menneskers sundhed.

Proceduren for revurdering af en godkendelse kan for sin del ikke begrænse sig til alene at fastsætte grænseværdier for de forurenende stoffer, hvis emission kunne forudses og blev taget i betragtning ved den oprindelige godkendelsesprocedure. I denne forbindelse skal der tages hensyn til erfaringerne fra driften af det pågældende anlæg og dermed de faktisk konstaterede emissioner. Hvis overholdelsen af miljøkvalitetsnormerne kræver, at det omhandlede anlæg pålægges strengere emissionsgrænseværdier, skal der derfor fastsættes yderligere foranstaltninger i godkendelsen, uden at andre foranstaltninger, der kan træffes for at overholde miljøkvalitetsnormerne, berøres heraf.

Hvad for det tredje angår den frist, der er indrømmet driftslederen af et anlæg for at efterkomme driftsgodkendelsen, bemærkede Domstolen indledningsvis, at de kompetente nationale myndigheder i forhold til anlæg som Ilva-værket i henhold til direktiv 2010/75 havde indtil den 28. februar 2016 til at tilpasse godkendelsesvilkårene til de nye tilgængelige teknikker. I tilfælde af tilsidesættelse af driftsgodkendelsesvilkårene for et anlæg er medlemsstaterne i medfør af dette direktiv forpligtede til at træffe de nødvendige foranstaltninger for straks at sikre, at disse vilkår overholdes.

På baggrund af disse betragtninger konkluderede Domstolen, at direktiv 2010/75 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den frist, der er indrømmet driftslederen af et anlæg for at efterkomme de foranstaltninger til beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed, som er fastsat i driftsgodkendelsen af dette anlæg, gentagne gange er blevet forlænget, selv om der er blevet påvist alvorlig og betydelig fare for miljøet og menneskers sundhed. Domstolen tilføjede, at hvis det pågældende anlægs virksomhed medfører en sådan fare, skal driften af dette anlæg i henhold til dette direktiv indstilles.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24.11.2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT 2010, L 334, s. 17, berigtiget i EUT 2012, L 158, s. 25).

( 2 ) – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 24.1.2019, Cordella m.fl. mod Italien, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413.