Forenede sager C-611/22 P og C-625/22 P

Illumina, Inc. og Grail LLC

mod

Europa-Kommissionen

Domstolens dom (Store Afdeling) af 3. september 2024

»Appel – konkurrence – fusioner – markedet for lægemiddelindustrien – gensekventeringssystemer – Illuminas erhvervelse af den fulde kontrol med Grail LLC – forordning (EF) nr. 139/2004 – artikel 22 – anmodning om henvisning fra en national konkurrencemyndighed, der i henhold til national lovgivning ikke er kompetent til at behandle fusionen – Europa-Kommissionens afgørelse om at behandle denne fusion – Kommissionens afgørelser om at imødekomme anmodninger fremsat af andre nationale konkurrencemyndigheder om at tilslutte sig anmodningen om henvisning – Kommissionens kompetence – retssikkerhed«

Retslig procedure – fremskyndet procedure – betingelser – omstændigheder, der er til hinder for anvendelsen af den fremskyndede procedure – sagens systemiske betydning og de rejste spørgsmåls kompleksitet

(Domstolens procesreglement, art. 133, stk. 1)

(jf. præmis 50-56)
Retslig procedure – pådømmelse af sagen forud for andre – betingelser – omstændigheder, der begrunder en pådømmelse af sagen forud for andre

(Domstolens procesreglement, art. 53, stk. 3)

(jf. præmis 57)
Fusioner – Kommissionens behandling – anmodning fra en national konkurrencemyndighed om henvisning af en fusion til Kommissionen – anmodninger fremsat af andre nationale konkurrencemyndigheder om at tilslutte sig denne anmodning om henvisning – nationale konkurrencemyndigheder, der i henhold til deres nationale lovgivning ikke er kompetente til at behandle den omhandlede fusion – fusion, som ikke har EU-dimension – Kommissionens manglende kompetence til at behandle denne transaktion

(Rådets forordning nr. 139/2004, art. 22)

(jf. præmis 112-117, 120-125, 150, 175, 185, 218 og 222)
Appel – anbringender – anbringende, der kan føre til ophævelse af den appellerede dom – virksomt anbringende

(Art. 256, stk. 1, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1)

(jf. præmis 118 og 119)
EU-ret – fortolkning – metoder – ordlyds-, systematisk, historisk og teleologisk fortolkning – forbindelsen mellem de forskellige fortolkningsmetoder

(Rådets forordning nr. 139/2004, art. 22, stk. 1)

(jf. præmis 126-128)
Appel – anbringender – anbringender og argumenter fremført for første gang i forbindelse med appellen – anfægtelse af Rettens fortolkning af en bestemmelse i den afledte ret – Domstolens mulighed for af egen drift eller på grundlag af oplysninger fra parterne at tage stilling til forarbejderne til den omhandlede retsakt

(Art. 256, stk. 1, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1)

(jf. præmis 133 og 134)
Fusioner – Kommissionens behandling – anmodning fra en national konkurrencemyndighed om henvisning af en fusion til Kommissionen – henvisningsmekanismer, der er fastsat i forordning nr. 139/2004

(Rådets forordning nr. 139/2004, art. 4, stk. 5, og art. 22, stk. 1)

(jf. præmis 177-179)
Fusioner – Kommissionens behandling – anmodning fra en national konkurrencemyndighed om henvisning af en fusion til Kommissionen – anmodning om henvisning i henhold til artikel 22 i forordning nr. 139/2004 – hovedformål, der forfølges med denne henvisningsmekanisme

(Rådets forordning nr. 139/2004, art. 22, stk. 1)

(jf. præmis 199 og 200)
Konkurrence – EU-regler – de nationale konkurrencemyndigheders anvendelse – behandling af en fusion, som ikke har EU-dimension, og som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for den pågældende medlemsstats lovgivning på området for kontrol med fusioner – efterfølgende kontrol i lyset af artikel 102 TEUF – lovlighed

(Art. 102 TEUF; Rådets forordning nr. 139/2004)

(jf. præmis 214)
Den Europæiske Union – institutionel ligevægt – virkninger – overholdelse af kompetencefordelingen

(Art. 13, stk. 2, TEU; Rådets forordning nr. 139/2004)

(jf. præmis 215 og 216)

Resumé

Domstolen, Store Afdeling, præciserede i sin dom i sagen Illumina mod Kommissionen ( 1 ) de beføjelser til at kontrollere påtænkte fusioner, som er tillagt Europa-Kommissionen ved fusionsforordningen ( 2 ). Domstolen udtalte således, at Kommissionen ikke på grundlag af denne forordnings artikel 22 er beføjet til at tilskynde til eller at acceptere henvisninger til denne institution af påtænkte fusioner, der ikke har en EU-dimension, fra nationale konkurrencemyndigheder, når disse myndigheder ikke i medfør at deres egen nationale lovgivning har kompetence til at behandle disse påtænkte fusioner, navnlig når den påtænkte fusion ikke når op over de tærskler for kompetence, der er fastsat i denne lovgivning.

Den 20. september 2020 indgik det amerikanske selskab Illumina Inc., der tilbyder løsninger inden for genetisk og genomisk analyse ved sekventering og med chips, en aftale og en fusionsplan med henblik på at erhverve den fulde kontrol med Grail LLC, der ligeledes har hjemsted i USA. Illumina og Grail udsendte en pressemeddelelse om fusionen den 21. september 2020.

Eftersom omsætningen ikke oversteg de relevante tærskler, havde den annoncerede fusion ikke EU-dimension som omhandlet i fusionsforordningens artikel 1 og blev således ikke anmeldt til Kommissionen. Den blev heller ikke anmeldt i EU-medlemsstaterne eller i andre stater, som er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter »EØS-aftalen«), idet den ikke henhørte under anvendelsesområdet for deres nationale lovgivning på området for kontrol med fusioner.

Kommissionen konkluderede imidlertid foreløbigt – efter at den 7. december 2020 havde modtaget en klage over fusionen mellem Illumina og Grail – at denne fusion syntes at opfylde de fornødne betingelser for at kunne være genstand for en anmodning om henvisning fra en national konkurrencemyndighed i medfør af fusionsforordningens artikel 22. Den tilsendte følgelig i henhold til denne forordnings artikel 22, stk. 5, medlemsstaterne og de øvrige stater, der er parter i EØS-aftalen, en skrivelse med henblik på dels at underrette dem herom, dels at opfordre dem til at tilsende den en anmodning om henvisning i henhold til nævnte forordnings artikel 22, stk. 1, med henblik på, at denne institution behandlede den nævnte fusion.

I henhold til denne bestemmelse, kan »[e]n eller flere medlemsstater [...] anmode Kommissionen om at behandle enhver fusion [...], der ikke har [EU-]dimension som omhandlet i artikel 1, men som påvirker samhandelen mellem medlemsstater, og hvor der er fare for, at den vil påvirke konkurrencen betydeligt i den medlemsstat eller de medlemsstater, der har fremsat anmodningen«.

Den 9. marts 2021 fremsatte den franske konkurrencemyndighed en anmodning om henvisning i henhold til denne bestemmelse til Kommissionen, som den islandske, den norske, den belgiske, den nederlandske og den græske konkurrencemyndighed efterfølgende anmodede om at måtte slutte sig til, for så vidt som den vedrørte dem.

Kommissionen imødekom – efter at have underrettet Illumina og Grail om den anmodning om henvisning, som den franske konkurrencemyndighed havde indgivet (herefter »underretningsskrivelsen«) – denne anmodning og de respektive anmodninger om tilslutning (herefter »de omtvistede afgørelser«).

Illumina, støttet af Grail, anlagde sag mod Kommissionen med påstand om annullation af de nævnte afgørelser og af underretningsskrivelsen, med Retten frifandt Kommissionen ved dom af 13. juli 2022 ( 3 ).

Domstolen ophævede efter to appeller iværksat af henholdsvis Illumina og Grail Rettens dom og annullerede de omtvistede afgørelser, idet den selv traf endelig afgørelse i tvisten.

Domstolens bemærkninger

Retten fastslog i den appellerede dom i det væsentlige, at det fremgik af en ordlydsfortolkning, en historisk fortolkning, en kontekstuel fortolkning og en formålsfortolkning af fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit, at Kommissionen, som den fastslog i de omtvistede afgørelser, kunne acceptere en henvisning af en fusion i henhold til denne artikel i en situation, hvor den medlemsstat, der har anmodet om denne henvisning, ikke i medfør af sin nationale lovgivning på området for kontrol med fusioner er beføjet til at behandle denne fusion. Dette er typisk tilfældet, når den påtænkte fusion ikke når op over de tærskler, der er fastsat i den nationale lovgivning, for at den nationale myndighed kan udøve kontrol med fusionen.

Eftersom Illumina og Grail anfægtede denne vurdering, undersøgte Domstolen, om den fortolkning, som Retten var nået frem til, var velbegrundet.

Forholdet mellem de forskellige fortolkningsmetoder, som Retten har anvendt

Med henblik på fortolkningen af fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit, tog Retten udgangspunkt i den konstatering, at ordlydsfortolkningen af denne bestemmelse uden at gøre det muligt at drage en endelig konklusion indikerer, at en medlemsstat kan henvise enhver fusion, som opfylder de heri fastsatte kumulative betingelser, til Kommissionen, uanset om der findes en national lovgivning på området for kontrol med fusioner og rækkevidden heraf. Dernæst foretog Retten historisk fortolkning, en kontekstuel fortolkning og en formålsfortolkning af den nævnte bestemmelse.

I denne forbindelse fastslog Domstolen, at Rettens tilgang, der bestod i at kombinere forskellige fortolkningsmetoder, ikke var behæftet med fejl.

Selv om det følger af fast retspraksis, at en fortolkning af en EU-retlig bestemmelse ikke kan føre til, at bestemmelsens klare og præcise ordlyd berøves enhver effektiv virkning, er Unionens retsinstanser dog ikke frataget muligheden for i visse situationer at anvende de fortolkningsmetoder, som de finder hensigtsmæssige med henblik på at belyse den nøjagtige rækkevidde af en EU-retlig bestemmelse, der fremstår som klar.

Under omstændighederne i den foreliggende sag, hvor det fremgik, at Retten var blevet gjort bekendt med adskillige forhold med henblik på at belyse rækkevidden af den angiveligt klare ordlyd af fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit, var det med rette, at den fastslog, at den ikke kunne holde sig til en isoleret læsning af denne bestemmelses ordlyd, både kortfattet og generel, og afholde sig fra en kontekstuel fortolkning og en formålsfortolkning, der var belyst af nævnte bestemmelses tilblivelseshistorie.

Den historiske fortolkning

Med henblik på at anfægte Rettens historiske fortolkning af fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit, henviste Grail bl.a. til dokumenter, der blev udarbejdet i forbindelse med forarbejderne til forordning nr. 4064/89 ( 4 ), forordning nr. 1310/97 ( 5 ) samt fusionsforordningen, og som ikke var blevet drøftet for Retten.

Idet Kommissionen havde bestridt, at de nævnte oplysninger kunne antages til realitetsbehandling, udtalte Domstolen, at når der som i de foreliggende sager rejses tvivl om fortolkningen af en bestemmelse i den afledte ret, skal Unionens retsinstanser enten af egen drift eller på grundlag af oplysninger, der gyldigt er blevet forelagt dem til bedømmelse, kunne tage stilling til de dokumenter, der er udarbejdet i forbindelse med forarbejderne, som har ført til bestemmelsens vedtagelse. En EU-retlig bestemmelses lovgivningsmæssige historie kan nemlig give vejledning om EU-lovgivers hensigt.

Vedrørende realiteten fastslog Domstolen, at i modsætning til, hvad Retten fastslog, gør en historisk fortolkning det ikke muligt at konkludere, at fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit, giver Kommissionen kompetence til at behandle en fusion uden EU-dimension som omhandlet i denne forordnings artikel 1, uanset rækkevidden af lovgivningen i den medlemsstat, der har indgivet en anmodning på området for kontrol med fusioner.

I denne henseende var Domstolen af den opfattelse, at de argumenter, som Retten fremførte vedrørende tilblivelseshistorien for fusionsforordningens artikel 22, ikke godtgør, at EU-lovgiver havde til hensigt at give de medlemsstater, der har en national lovgivning på området for kontrol med fusioner, beføjelse til at henvise transaktioner, der ikke er omfattet af denne lovgivning, til Kommissionen.

De historiske dokumenter vedrørende vedtagelsen af forordning nr. 4064/89 og af fusionsforordningen giver heller ikke belæg for, at det var EU-lovgivers ønske at anvende de henvisningsmekanismer, der er fastsat i henholdsvis artikel 22, stk. 3, i forordning nr. 4064/89 og fusionsforordningens artikel 22, til at afhjælpe de angivelige lakuner, der følger af de rigide kvantitative tærskler, som er fastsat i hver af disse forordningers artikel 1, med henblik på at identificere fusioner med en EU-dimension.

Kontekstuel fortolkning

Hvad angår den kontekstuelle fortolkning af fusionsforordningens artikel 22 fastslog Domstolen, at de kontekstuelle elementer, som Retten undersøgte, heller ikke er afgørende med henblik på at afgøre, om Kommissionen havde kompetence til at vedtage de omtvistede afgørelser.

Domstolen udtalte desuden, at Retten så bort fra andre kontekstuelle elementer, der kunne modsige den fortolkning, der var lagt til grund i den appellerede dom, og som var forbundet med

– for det første betingelserne for at anvende den henvisningsmekanisme, der er fastsat i fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit

– for det andet forskellene mellem denne henvisningsmekanisme og en anden henvisningsmekanisme, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 4, stk. 5, samt

– for det tredje den forenklede procedure, der er fastsat i denne forordning for ændring af de tærskeler og de kriterier, der definerer forordningens anvendelsesområde.

På baggrund af disse betragtninger konkluderede Domstolen, at det således var med urette, at Retten fastslog, at det fulgte af den kontekstuelle fortolkning af fusionsforordningens artikel 22, at en anmodning i henhold til denne bestemmelse kunne indgives, uanset om der findes en national lovgivning på området for forudgående kontrol med fusioner og rækkevidden heraf.

Formålsfortolkning

Domstolen fastslog endvidere, at Rettens konklusion om, at en formålsfortolkning af fusionsforordningens artikel 22 bekræfter, at denne artikel udgør en korrigerende mekanisme, der vedrører en effektiv kontrol med alle fusioner, som har betydelig indvirkning på konkurrencestrukturen i Unionen, uanset om der findes en national lovgivning på området for forudgående kontrol med fusioner og rækkevidden heraf, er fejlagtig.

I denne henseende fremhævede Domstolen bl.a., at den henvisningsmekanisme, der er fastsat i denne forordnings artikel 22, kun forfølger to hovedformål. Det første formål er at muliggøre efterprøvelse af fusioner, som kan fordreje konkurrencen på lokalt plan, når den pågældende medlemsstat ikke har en national lovgivning på området for kontrol med fusioner. Det andet formål er at udvide princippet om »kun én kontrolinstans« med henblik på at gøre det muligt for Kommissionen at behandle en fusion, der er anmeldt eller anmeldelsespligtig i flere medlemsstater, med henblik på at undgå parallelle anmeldelser på nationalt plan og således styrke retssikkerheden for virksomhederne.

Det var derimod ikke blevet godtgjort, at denne mekanisme har til formål at afhjælpe lakuner i et kontrolsystem, der er iboende en ordning, som hovedsageligt er baseret på omsætningstærskler, som pr. definition ikke kan omfatte alle potentielt problematiske fusioner.

Rettens fortolkning, hvorefter fusionsforordningens artikel 22 vedrører en effektiv kontrol med alle fusioner, som har betydelig indvirkning på konkurrencestrukturen i Unionen, kan i øvrigt bryde balancen mellem de forskellige formål, der forfølges med denne forordning. Denne fortolkning bringer navnlig den effektivitet, forudsigelighed og retssikkerhed, der skal sikres parterne i en fusion, i fare.

Det fremgår endvidere, at den brede fortolkning af fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit, som Retten anlagde, og som potentielt indebærer en udvidelse af denne forordnings anvendelsesområde og af Kommissionens beføjelse til at kontrollere fusioner, er i strid med den institutionelle ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning, som følger af artikel 13, stk. 2, TEU, og hvorefter hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser.

Domstolen fremhævede i denne forbindelse for det første, at fusionsforordningen fastsætter en forenklet procedure med henblik på at ændre de tærskler, der definerer forordningens anvendelsesområde. Hvis det viser sig, at effektiviteten af de tærskler for kompetence baseret på omsætningen, som er fastsat i denne forordning, er utilstrækkelig til at kontrollere visse transaktioner, der kan have en betydelig indvirkning på konkurrencen, tilkommer det derfor alene EU-lovgiver at ændre disse tærskler eller at fastsætte en beskyttelsesmekanisme, der gør det muligt for Kommissionen at kontrollere en sådan transaktion.

For det andet kan medlemsstaterne, når de finder det nødvendigt at udvide anvendelsesområdet for transaktioner, der skal undergives en forudgående behandling i henhold til lovgivningen om fusioner, nedsætte deres egne tærskler for kompetence baseret på omsætningen, der er fastsat i den nationale lovgivning.

Ophævelse af den appellerede dom og annullation af de omtvistede afgørelser

På baggrund af det ovenstående konkluderede Domstolen, at Retten begik en retlig fejl ved fortolkningen af fusionsforordningens artikel 22, stk. 1, første afsnit, idet den fastslog, at medlemsstaterne på de deri fastsatte betingelser kan indgive en anmodning i henhold til denne bestemmelse uafhængigt af rækkevidden af deres nationale lovgivning på området for forudgående kontrol med fusioner. Det var således med urette, at Retten fastslog, at det var med føje, at Kommissionen ved de omtvistede afgørelser accepterede den anmodning om henvisning, som den franske nationale konkurrencemyndighed havde indgivet, og imødekom de anmodninger om at tilslutte sig anmodningen, der var fremsat af andre nationale konkurrencemyndigheder, i henhold til nævnte forordnings artikel 22.

Følgelig ophævede Domstolen Rettens dom. Domstolen traf selv endelig afgørelse i sagen og annullerede i øvrigt de omtvistede afgørelser.

( 1 ) – Dom af 13.7.2022, Illumina mod Kommissionen (T-227/21, EU:T:2022:447).

( 2 ) – Rådets forordning (EØF) nr. 139/2004 af 20.1.2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EUT 2004, L 24, s. 1) (herefter »fusionsforordningen«).

( 3 ) – Jf. fodnote 1.

( 4 ) – Rådets forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21.12.1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT 1989, L 395, s. 1).

( 5 ) – Rådets forordning (EF) nr. 1310/97 af 30.6.1997 om ændring af forordning nr. 4064/89 (EFT 1997, L 180, s. 1).