–

den estiske regering ved M. Kriisa, som befuldmægtiget,

–

den danske regering ved C. Maertens, som befuldmægtiget, bistået af advokat P. Biering,

–

Europa-Kommissionen ved F. Blanc, E. Randvere og A. Sauka, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1), artikel 54, stk. 1, og artikel 56, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 13) og artikel 35, stk. 6, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 181, s. 48).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en straffesag indledt i Estland mod R.M. og E.M., der er tiltalt for at have begået tre tilfælde af svindel med støtte til fordel for X OÜ (herefter »selskabet X«), og som er medskyldige i to af disse tilfælde af svig.

3

Fjerde betragtning til forordning nr. 2988/95 har følgende ordlyd:

»[F]or at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken.«

4

Denne forordnings artikel 1 bestemmer:

»1.   Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.

2.   Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«

5

Den nævnte forordnings artikel 2 bestemmer:

»1.   Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.

[...]

3.   Bestemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler, i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.

4.   Med forbehold af gældende fællesskabsret er det medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af kontrol, og af fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner.«

6

Samme forordnings artikel 4, som præciserer rækkevidden af begrebet »administrative foranstaltninger« i forordningens artikel 2, har følgende ordlyd:

»1.   Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:

[...]

4.   Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«

7

Artikel 5 i forordning nr. 2988/95, som præciserer rækkevidden af begrebet »administrative sanktioner« i forordningens artikel 2, bestemmer i stk. 1, at forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre de i denne bestemmelse omhandlede administrative sanktioner, herunder betaling af en administrativ bøde.

8

Denne forordnings artikel 7 bestemmer:

»De administrative fællesskabsforanstaltninger og ‑sanktioner kan anvendes på økonomiske beslutningstagere som omhandlet i artikel 1, dvs. fysiske eller juridiske personer samt andre enheder, som ifølge national ret har retsevne, når de har begået uregelmæssigheden. De kan ligeledes anvendes på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.«

9

39. betragtning til forordning nr. 1306/2013 havde følgende ordlyd:

»For at beskytte [Den Europæiske Unions] budgets finansielle interesser bør medlemsstaterne vedtage foranstaltninger, der kan sikre, at transaktioner, der finansieres gennem [Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)], rent faktisk har fundet sted og er gennemført korrekt. Medlemsstaterne bør også forebygge, afsløre og effektivt behandle enhver uregelmæssighed eller manglende overholdelse af forpligtelser fra støttemodtagernes side. I den forbindelse bør [forordning nr. 2988/95] finde anvendelse. I tilfælde af overtrædelse af sektorlovgivningen for landbruget bør medlemsstaterne, når der ikke i EU’s retsakter er fastsat detaljerede regler om administrative sanktioner, pålægge nationale sanktioner, der skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«

10

Denne forordnings artikel 2, stk. 1, litra g), definerede begrebet »uregelmæssighed« som omhandlet i denne forordning som en uregelmæssighed som defineret i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95.

11

Forordningens artikel 54 med overskriften »Fælles bestemmelser« fastsatte:

»1.   For enhver uretmæssig betaling som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelighed anmoder medlemsstaterne støttemodtageren om tilbagebetaling inden for 18 måneder efter, at det betalingsorgan, der er ansvarligt for inddrivelsen, har godkendt og i givet fald modtaget en kontrolrapport eller et tilsvarende dokument, hvoraf det fremgår, at en uregelmæssighed har fundet sted. Det hertil svarende beløb skal samtidig med anmodningen om tilbagebetaling indføres i betalingsorganets debitorregnskab.

[...]

3.   I behørigt begrundede tilfælde kan medlemsstaterne beslutte ikke at fortsætte inddrivelsen. Beslutning herom kan træffes i følgende tilfælde:

[...]

[...]«

12

Samme forordnings artikel 56 med overskriften »Særlige bestemmelser vedrørende ELFUL« bestemte i stk. 1:

»Hvis der afsløres uregelmæssigheder eller forsømmelighed i forbindelse med foranstaltninger eller programmer for udvikling af landdistrikterne, foretager medlemsstaterne finansielle justeringer ved fuldstændigt eller delvis at annullere den pågældende finansiering fra Unionen. Medlemsstaterne tager i den forbindelse hensyn til de konstaterede uregelmæssigheders art og grovhed samt til det økonomiske tab, der er påført ELFUL.«

13

Artikel 58 i direktiv 1306/2013 med overskriften » Beskyttelse af Unionens finansielle interesser« bestemte i stk. 1:

»Medlemsstaterne vedtager inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik alle love og administrative bestemmelser og træffer alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser, navnlig med henblik på at:

[...]

14

Denne forordnings artikel 92 med overskriften »Støttemodtagere« bestemte i stk. 1:

»Artikel 91 anvendes på støttemodtagere, der modtager direkte betalinger i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608)] betalinger i henhold til artikel 46 og 47 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671)] og den årlige pris i henhold til artikel 21, stk. 1, litra a) og b), artikel 28-31 og artikel 33 og 34 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (EUT 2013, L 347, s. 487].«

15

Artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 1), i delegeret forordning nr. 640/2014 definerede begrebet »støttemodtager« som »en landbruger som defineret i artikel 4, stk. 1, litra a), i [forordning nr. 1307/2013] og som omhandlet i artikel 9 i samme forordning, en støttemodtager i henhold til artikel 92 i [forordning nr. 1306/2013], der er underlagt krav om krydsoverensstemmelse, og/eller en støttemodtager, der modtager støtte til udvikling af landdistrikterne, som omhandlet i artikel 2, stk. 10, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 [af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320)]«.

16

Stk. 6 i artikel 35, som har overskriften »Manglende opfyldelse af andre støtteberettigelseskriterier end dem, der vedrører arealstørrelse eller antal anmeldte dyr, forpligtelser eller andre forpligtelser«, foreskrev følgende:

»Hvis det fastslås, at støttemodtageren har leveret falsk bevismateriale med henblik på at opnå støtte eller ikke har indsendt de nødvendige oplysninger som følge af forsømmelse, udbetales støtten ikke eller trækkes helt tilbage. Derudover udelukkes støttemodtageren fra den samme foranstaltning eller type operation i det kalenderår, den manglende opfyldelse fastslås, samt det efterfølgende kalenderår.«

17

Artikel 2 med overskriften »Definitioner« i forordning nr. 1303/13, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 (EUT 2018, L 193, s. 1), har følgende ordlyd:

»I denne forordning forstås ved:

[...]

[…]«

18

Artikel 4 i forordning nr. 1307/13, der har overskriften »Definitioner og tilhørende bestemmelser«, foreskriver i stk. 1:

»I denne forordning forstås ved:

[...]«

19

I medfør af § 38, stk. 2, i kriminaalmenetluse seadustik (strafferetsplejeloven) kan en offentlig myndighed som et led i en straffesag anlægge en sag med påstand om anerkendelse af et offentligretligt krav, såfremt den begivenhed, der ligger til grund for kravet, i stort omfang er baseret på de samme materielle elementer, som udgør den af straffesagen omfattede forbrydelse.

20

§ 111 i Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (lov om gennemførelse af den fælles landbrugspolitik, RT I 2014, 3) med overskriften »Tilbagebetaling af tilskud« bestemmer i stk. 1:

»Hvis det efter udbetaling af en støtte viser sig, at støttemidlerne som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelighed er udbetalt uberettiget, bl.a. såfremt de ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med formålet, inddrives støttemidlerne helt eller delvist hos støttemodtageren, der eventuelt er udvalgt i en udvælgelsesprocedure, i overensstemmelse med de betingelser og frister, der er fastsat i [forordning nr. 1303/2013 og nr. 1306/2013] samt i andre relevante EU-forordninger.

[...]«

21

Selskabet X blev registreret i det estiske handelsregister den 7. november 2005 og blev slettet af registret den 20. juni 2019 efter selskabets fusion med Y OÜ (herefter »selskabet Y«). R.M. var direktør for selskabet X indtil den 18. december 2015 og blev efterfølgende bemyndiget fuldmægtig. E.M., som er R.M.’s ægtefælle, var direktør for det nævnte selskab fra den 18. december 2015, indtil dette sidstnævnte blev slettet af handelsregistret.

22

Ved dom afsagt af Viru Maakohus (retten i første instans i Viru, Estland) den 15. marts 2021 blev R.M. dømt for tre tilfælde af svindel med støtte. Ifølge denne ret havde R.M. som repræsentant for selskabet X bevidst afgivet urigtige oplysninger til Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (landbrugsregister- og informationskontoret, Estland, herefter »PRIA«) med henblik på at opnå støtte i henhold til Estlands programmer for udvikling af landdistrikterne for årene 2007-2013 og for årene 2014-2020 (herefter »den omhandlede støtte«). PRIA udbetalte følgelig uberettiget et samlet beløb på 143737,38 EUR til selskabet X i form af den omhandlede støtte. Ved domfældelsen af R.M. skete der ligeledes domfældelse af E.M. som medansvarlig for to af disse tilfælde af svindel.

23

Den nævnte ret pålagde desuden R.M. og E.M. i forbindelse med et søgsmål om anerkendelse af en offentligretlig fordring anlagt af Republikken Estland, repræsenteret ved PRIA, at betale denne medlemsstat det omhandlede støttebeløb, som selskabet X havde modtaget uden at have været berettiget hertil. I denne forbindelse blev R.M. pålagt at betale 87340 EUR og E.M. solidarisk med R.M. at betale de resterende 56397,38 EUR.

24

R.M. og E.M. iværksatte appel til prøvelse af denne afgørelse, både for så vidt som det heri blev fastslået, at de havde gjort sig skyldige i svindel med støtte, og for så vidt som denne afgørelse gav medhold i søgsmålet om anerkendelse af en offentligretlig fordring.

25

Ved afgørelse afsagt af Tartu Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tartu, Estland) den 15. september 2021 blev den af Viru Maakohus (retten i første instans i Viru) afsagte dom stadfæstet.

26

R.M. og E.M. har iværksat kassationsappeller til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret, Riigikohus (øverste domstol, Estland). Til støtte for disse appeller har de navnlig gjort gældende, at det søgsmål med påstand om anerkendelse af et offentligretligt krav, som Republikken Estland har anlagt, bør afvises med den begrundelse, at tilbagesøgning af uberettiget udbetalt støtte kun kan foretages på lovlig vis hos modtageren af denne støtte. Da selskabet X var blevet slettet af handelsregistret, indtrådte selskabet Y i dets rettigheder og forpligtelser som følge af fusionen mellem disse to selskaber. Republikken Estland havde imidlertid ikke tilbagesøgt den pågældende støtte hos selskabet Y.

27

Den 20. maj 2022 afsagde den forelæggende ret en mellemdom, hvorved den endeligt stadfæstede afgørelsen fra Tartu Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tartu) og afgørelsen fra Viru Maakohus (retten i første instans i Viru), bl.a. for så vidt som R.M. og E.M. ved disse afgørelser var blevet fundet skyldige i svindel med støtte.

28

Hvad derimod angår spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at kræve, at R.M. og E.M. skal tilbagebetale den omhandlede støtte, som selskabet X uberettiget modtog, er den forelæggende ret af den opfattelse, at det er nødvendigt at forelægge Domstolen to spørgsmål.

29

For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om der findes et retsgrundlag, der gør det muligt at kræve tilbagebetaling af denne støtte fra R.M. og E.M., henset til selskabet Y’s vanskelige økonomiske situation, som synes at være til hinder for, at selskabet tilbagebetaler den støtte, som selskabet X uberettiget modtog.

30

I det foreliggende tilfælde har ELFUL ifølge den forelæggende ret bidraget til finansieringen af Republikken Estlands programmer for udvikling af landdistrikterne for årene 2007-2013 og 2014-2020, inden for rammerne af hvilke den omhandlede støtte blev tildelt. Det fremgår af Domstolens praksis, at forordning nr. 1306/2013 udgør grundlaget for tilbagesøgningen af sådanne tilskud, også selv om støtten blev tildelt og udbetalt før denne forordnings ikrafttræden.

31

Nærmere bestemt har tilbagesøgningen af den omhandlede støtte, som selskabet X uberettiget modtog, sit retsgrundlag i artikel 56, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, sammenholdt med denne forordnings artikel 54, stk. 1, og med artikel 35, stk. 6, første punktum, i forordning nr. 640/2014. Selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt fastsætter muligheden for at kræve støtten tilbagebetalt fra andre personer end støttemodtageren, er en sådan mulighed fastsat i artikel 7 i forordning nr. 2988/95.

32

Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt der af R.M. og E.M. kan kræves tilbagebetaling af den omhandlede støtte eller ej, afhænger af, om artikel 56, stk. 1, og artikel 54, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 35, stk. 6, første punktum, i delegeret forordning nr. 640/2014 kan sammenholdes med artikel 7 i forordning nr. 2988/95, således at forpligtelsen til at tilbagebetale denne støtte under omstændighederne i den foreliggende sag ligeledes kan finde anvendelse på personer, der, selv om de ikke er modtagere af den nævnte støtte, har deltaget i den uregelmæssighed, der førte til den uretmæssige udbetaling af støtten. Svaret på dette spørgsmål afhænger af, om artikel 7 i forordning nr. 2988/95 i denne henseende har direkte virkning.

33

Hverken ordlyden af forordning nr. 2988/95 eller Domstolens praksis vedrørende denne forordnings artikel 7 gør det muligt at drage åbenlyse konklusioner i denne henseende.

34

Domstolen har i dom af 28. oktober 2010, SGS Belgium m.fl. (C-367/09, EU:C:2010:648), ganske vist afvist enhver direkte virkning af forordning nr. 2988/95 for så vidt angår de administrative sanktioner, der er fastsat i forordningens artikel 5, henset til ordlyden af denne bestemmelse og denne forordnings artikel 7. Det fremgår desuden af denne doms præmis 44-62, at sanktioner for at skade Unionens finansielle interesser kun kan pålægges de personer, der er omhandlet i den nævnte forordnings artikel 7, hvis de er baseret på et klart og utvetydigt retsgrundlag vedtaget på EU-plan eller i medlemsstaterne. Forpligtelsen til at tilbagebetale uretmæssigt modtaget støtte udgør imidlertid ikke en »administrativ sanktion« som omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 2988/95, men en »administrativ foranstaltning« som omhandlet i denne forordnings artikel 4. Denne forpligtelse er nemlig blot en konsekvens af konstateringen af, at de nødvendige betingelser for at opnå den fordel, der følger af EU-lovgivningen, ikke er blevet overholdt, hvilket gør støtten uberettiget. Domstolen har ikke desto mindre i dom af 18. december 2014, Somvao (C-599/13, EU:C:2014:2462), fastslået, at eftersom forordning nr. 2988/95 begrænser sig til at fastsætte generelle regler for kontrol og sanktioner med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser, er det på grundlag af andre bestemmelser, dvs. i givet fald sektorspecifikke bestemmelser, at tilbagesøgningen af uretmæssigt modtaget støtte skal finde sted.

35

Ifølge den forelæggende ret er der flere forhold, der taler for en fortolkning, hvorefter artikel 7 i forordning nr. 2988/95, sammenholdt med de relevante sektorspecifikke bestemmelser, der regulerer tilbagesøgningen af en uretmæssigt udbetalt støtte, under omstændighederne i den foreliggende sag giver et relevant retsgrundlag for at kræve tilbagebetaling af den omhandlede støtte fra R.M. og E.M. For det første vedrører den foreliggende sag en situation, hvor den uregelmæssighed, der førte til ydelsen af støtten, skyldtes, at de personer, som støtten skal tilbagesøges fra, bevidst gav de nationale myndigheder urigtige oplysninger. For det andet er det ikke muligt at tilbagesøge støtten hos støttemodtageren på grund af dennes forsvinden, idet selskabet X er blevet opløst, mens udsigten til tilbagesøgning af støtten hos støttemodtagerens efterfølger ved første øjekast synes usikker. Den forelæggende ret har tilføjet, at R.M. og E.M. under de foreliggende omstændigheder kan anses for at være personer, der har deltaget i gennemførelsen af den af selskabet X begåede uregelmæssighed som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 2988/95.

36

EU-lovgiver synes selv at være af den opfattelse, at det i visse tilfælde er muligt at kræve tilbagebetaling af støtte, der er udbetalt som følge af uregelmæssigheder i de programmer, der medfinansieres af ELFUL, også fra personer, som ikke selv er de anmeldte støttemodtagere, således som det bl.a. fremgår af artikel 54, stk. 3, litra b), i forordning nr. 1306/2013.

37

Den forelæggende ret har tilføjet, at en accept af en situation, hvor opløsningen af en støttemodtagende juridisk persons eller dennes insolvens i det væsentlige gør det umuligt at tilbagesøge en støtte, der er blevet uretmæssigt udbetalt som følge af en forsætligt begået uregelmæssighed, vil være til alvorlig skade for Unionens finansielle interesser.

38

Den forelæggende ret har for det andet anført, at R.M. og E.M. ikke alene var repræsentanter for selskabet X, men også på skift agerede som den eneste partner i dette selskab på det tidspunkt, hvor svigen blev begået, idet R.M. var den eneste partner og den eneste direktør mellem den 10. november 2005 og den 18. december 2015, og E.M. påtog sig disse funktioner fra sidstnævnte dato, indtil selskabet blev slettet af handelsregistret. Ikke desto mindre fortsatte R.M. med at agere i selskabets navn på grundlag af en fuldmagt udstedt af E.M., selv efter at han havde overdraget sine selskabsandele og var trådt tilbage som direktør for det nævnte selskab. Der skal ligeledes tages hensyn til den omstændighed, at R.M. og E.M. udgjorde et ægtepar i den periode, hvor selskabet X modtog den omhandlede støtte, således at det må lægges til grund, at R.M. og E.M. var de reelle støttemodtagere i dette selskab, hvis virksomhed de ledte og kontrollerede.

39

Der opstår derfor det spørgsmål, om disse forhold kan anses for tilstrækkelige til at kvalificere ikke blot selskabet X, men også R.M. og E.M. som modtagere af den omhandlede støtte. I så fald er det ikke nødvendigt derudover at basere sig på artikel 7 i forordning nr. 2988/95 med henblik på at tilbagesøge støtten.

40

På denne baggrund har Riigikohus (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

41

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Den omstændighed, at en national ret rent formelt har udformet det præjudicielle spørgsmål under henvisning til visse bestemmelser i EU-retten, er ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de fortolkningsmomenter, der kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som er indbragt for denne, uanset om den henviser til dem i sine spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen af samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (dom af 21.9.2023, Juan, C-164/22, EU:C:2023:684, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

42

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 medfører enhver uregelmæssighed i almindelighed en forpligtelse til at tilbagebetale den uberettiget modtagne støtte. Forordningens artikel 7 bestemmer, at en sådan administrativ foranstaltning ligeledes kan finde anvendelse på personer, der har medvirket til gennemførelsen af den pågældende uregelmæssighed, samt på personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.

43

Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at forordning nr. 2988/95 kun indeholder generelle bestemmelser for udøvelse af kontrol og iværksættelse af sanktioner med det formål at beskytte Unionens finansielle interesser. Tilbagesøgning af beløb, der ikke er anvendt korrekt, skal ske på grundlag af andre bestemmelser, i det konkrete tilfælde på grundlag af sektorspecifikke bestemmelser (dom af 26.5.2016, Județul Neamțe og Județul Bacău, C-260/14 og C-261/14, EU:C:2016:360, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

44

Det fremgår ligeledes af denne retspraksis, at når tilbagesøgningen af beløb, der er uretmæssigt udbetalt i forbindelse med et støtteprogram, der er godkendt og medfinansieret af ELFUL i medfør af programmeringsperioden 2007-2013, finder sted efter afslutningen af denne programmeringsperiode, dvs. efter den 1. januar 2014, skal denne tilbagesøgning støttes på bestemmelserne i forordning nr. 1306/2013 (dom af 18.1.2024, Askos Properties,C-656/22, EU:C:2024:56, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

45

Eftersom den omhandlede støtte har modtaget finansiering fra ELFUL, skal tilbagesøgningen af sådan støtte i det foreliggende tilfælde ske på grundlag af denne forordnings artikel 56, idet denne bestemmelse, således som det fremgår af dens overskrift, fastsætter særlige bestemmelser for ELFUL.

46

Den nævnte bestemmelse, som for så vidt angår ELFUL fastsætter, at medlemsstaterne foretager finansielle justeringer, hvis der afsløres uregelmæssigheder eller forsømmelighed i forbindelse med foranstaltninger eller programmer for udvikling af landdistrikterne, ved fuldstændigt eller delvis at annullere den pågældende finansiering fra Unionen, skal sammenholdes med dels denne forordnings artikel 54, stk. 1, som generelt bestemmer, at medlemsstaterne for enhver uretmæssig betaling som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelighed skal kræve tilbagebetaling fra støttemodtageren, dels artikel 35, stk. 6, første punktum, i delegeret forordning nr. 640/2014, som præciserer, at støtten skal trækkes helt tilbage, hvis det fastslås, at støttemodtageren har leveret falsk bevismateriale med henblik på at opnå denne støtte.

47

Under disse omstændigheder skal det, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 28 i forslaget til afgørelse, lægges til grund, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 56, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, sammenholdt dels med denne forordnings artikel 54 og med artikel 35, stk. 6, første punktum, i delegeret forordning nr. 640/2014, dels i lyset af artikel 7 i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at tilbagesøgningen af støtte, der finansieres af ELFUL, og som uberettiget er blevet modtaget som følge af svigagtige handlinger, kan foretages ikke blot hos støttemodtageren, men også hos personer, der uden at kunne anses for modtagere af den nævnte støtte forsætligt har givet urigtige oplysninger med henblik på at opnå denne støtte.

48

Med henblik på at besvare dette spørgsmål bemærkes, at der ifølge fast retspraksis ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 13.7.2023, G GmbH, C-134/22, EU:C:2023:567, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

49

Hvad i første række angår ordlyden af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1306/2013 og i delegeret forordning nr. 640/2014 bemærkes, at denne forordning ikke i sig selv gør det muligt at afgøre, om tilbagebetaling af en uretmæssigt udbetalt støtte som omhandlet i disse bestemmelser kan kræves af andre personer end de økonomiske aktører, der har begået den pågældende uregelmæssighed.

50

Selv om artikel 54, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 bestemmer, at enhver uretmæssig udbetaling skal kræves tilbagebetalt hos »støttemodtageren«, begrænser denne forordnings artikel 56 sig nemlig til at angive, hvorledes de beløb, som medlemsstaterne inddriver, skal anvendes, uden dog at præcisere, hos hvilke personer denne inddrivelse skal foretages. Hvad angår artikel 35, stk. 6, i delegeret forordning nr. 640/2014 indeholder denne bestemmelse, selv om den henviser til »støttemodtageren«, heller ikke en sådan angivelse.

51

Hvad i anden række angår den sammenhæng, hvori de relevante bestemmelser indgår, skal det for det første bemærkes, at 39. betragtning til forordning nr. 1306/2013 understreger nødvendigheden for medlemsstaterne af at forebygge, afsløre og effektivt behandle enhver uregelmæssighed, og at de med henblik herpå bør anvende forordning nr. 2988/95. Det følger heraf – således som den danske regering har anført i sine skriftlige bemærkninger – at bestemmelserne i forordning nr. 1306/2013 bør fortolkes i overensstemmelse med de generelle regler i forordning nr. 2988/95.

52

For så vidt som artikel 54, stk. 3, litra b), i forordning nr. 1306/2013 gør det muligt for medlemsstaterne at undlade at fortsætte inddrivelsen af støtte, der er modtaget uretmæssigt som følge af en uregelmæssighed, hvis denne inddrivelse ikke er mulig, på grund af at debitor »eller de personer, der er juridisk ansvarlige for uregelmæssigheden«, er insolvente, skal det for det andet bemærkes, at denne bestemmelse ville blive frataget sin effektive virkning for så vidt angår de sidstnævnte personer, hvis det ikke var muligt også at fortsætte inddrivelsen af den pågældende støtte hos disse personer.

53

Hvad i tredje række angår de formål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, bemærkes, at artikel 54 og 56 i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 35, stk. 6, i delegeret forordning nr. 640/2014 ved at fastsætte en forpligtelse for medlemsstaterne til at tilbagesøge støtte, der er blevet uretmæssigt udbetalt som følge af en uregelmæssighed, forfølger formålet om at beskytte Unionens finansielle interesser, således som det bekræftes af artikel 58, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1306/2013. Muligheden for at fortsætte inddrivelsen af støtte, der er blevet uretmæssigt udbetalt ikke blot hos støttemodtageren, men ligeledes, i henhold til artikel 7 i forordning nr. 2988/95, hos »personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted«, kan imidlertid klart bidrage til virkeliggørelsen af dette formål, navnlig når støttemodtageren er en juridisk person, som ikke længere eksisterer eller ikke råder over tilstrækkelige midler til at tilbagebetale denne støtte. Denne fortolkning er navnlig berettiget i lyset af det mål om en effektiv bekæmpelse af svig, der er nævnt i fjerde betragtning til forordning nr. 2988/95.

54

Det følger heraf, at fortolkningen af artikel 56, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, sammenholdt med denne forordnings artikel 54, stk. 1, artikel 35, stk. 6, første punktum, i delegeret forordning nr. 640/2014 og i lyset af artikel 7 i forordning nr. 2988/95, samt under hensyntagen til formålet med den lovgivning, som den udgør en del af, fører til den antagelse, at den nævnte artikel tillader, at tilbagesøgning af støtte, der finansieres af ELFUL, og som uberettiget er blevet modtaget som følge af svigagtige handlinger, kan foretages ikke blot hos støttemodtageren, men ligeledes hos personer, som uden at kunne anses for modtagere af den nævnte støtte forsætligt har afgivet urigtige oplysninger med henblik på at opnå denne støtte.

55

Det skal imidlertid undersøges, om en sådan fortolkning overholder retssikkerhedsprincippet, idet Domstolen har fastslået, at tilbagekaldelsen af uretmæssigt udbetalte beløb kun kan ske under iagttagelse af dette princip, som kræver, at en EU-retlig bestemmelse giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved pålægges dem (jf. i denne retning dom af 18.12.2014, Somvao, C-599/13, EU:C:2014:2462, præmis 50 og 51 samt den deri nævnte retspraksis).

56

I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at når EU-lovgiver inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik fastsætter betingelser for udbetaling af støtte, er den præklusion, som en manglende overholdelse af en af disse betingelser medfører, ikke en sanktion, men alene en konsekvens af, at de i loven fastsatte betingelser ikke er blevet overholdt (dom af 13.12.2012, FranceAgriMer, C-670/11, EU:C:2012:807, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).

57

Således tilsidesætter forpligtelsen til at tilbagebetale en uberettiget opnået fordel ikke legalitetsprincippet. Konstateringen af, at de nødvendige betingelser for at drage fordel af EU-retten er blevet kunstigt skabt, gør under alle omstændigheder den opnåede fordel uretmæssig og begrunder derfor en forpligtelse til at betale den tilbage (jf. i denne retning dom af 13.12.2012, FranceAgriMer, C-670/11, EU:C:2012:807, præmis 63-65 og 67 samt den deri nævnte retspraksis).

58

I denne henseende bestemmer artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 2988/95 udtrykkeligt, at foranstaltningerne i denne forordnings artikel 4, stk. 1, herunder bl.a. forpligtelsen til at tilbagebetale uretmæssigt modtaget støtte, ikke betragtes som sanktioner.

59

Hvad angår andre personer end støttemodtageren, som er omfattet af artikel 7 i forordning nr. 2988/95, udgør forpligtelsen til at tilbagebetale den omhandlede støtte en særskilt forpligtelse ud over den tilbagebetalingsforpligtelse, der påhviler støttemodtageren.

60

I denne sammenhæng skal det fastslås, at den relevante lovgivning i det foreliggende tilfælde er tilstrækkeligt klar for så vidt angår den omstændighed, at der foreligger en forpligtelse til tilbagebetaling af støtte for de personer, der uden at være modtagere af støtte, som er finansieret af ELFUL, bevidst har afgivet urigtige oplysninger med henblik på at opnå denne støtte, bl.a. i det tilfælde, hvor den pågældende støttemodtager eller dennes eventuelle retlige efterfølger ikke er i stand til at tilbagebetale det pågældende beløb.

61

Selv om artikel 56 i forordning nr. 1306/2013 ikke udtrykkeligt fastsætter en sådan forpligtelse, skal den læses i lyset af 39. betragtning hertil, som klart angiver, at medlemsstaterne forebygger, afslører og effektivt behandler enhver uregelmæssighed fra støttemodtagernes side, og at forordning nr. 2988/95 finder anvendelse med henblik herpå. Desuden henviser denne forordnings artikel 2, stk. 1, litra g), udtrykkeligt til forordning nr. 2988/95 for så vidt angår definitionen af begrebet »uregelmæssighed«. I medfør af artikel 7 i forordning nr. 2988/95 kan tilbagebetaling af støtten, som det fremgår af denne doms præmis 42, ligeledes foretages hos personer, der har medvirket til gennemførelsen af den pågældende uregelmæssighed.

62

Det følger heraf, at personer som de i hovedsagen omhandlede, der med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage i denne henseende, forsætligt har afgivet urigtige oplysninger med henblik på at opnå støtte finansieret af ELFUL, må forvente, at de vil kunne blive anmodet om at tilbagebetale denne støtte. Den omstændighed, at disse personer anmodes om at tilbagebetale en sådan uretmæssigt udbetalt støtte, er derfor ikke i strid med retssikkerhedsprincippet.

63

Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 56, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, dels sammenholdt med denne forordnings artikel 54, stk. 1, og med artikel 35, stk. 6, første punktum, i delegeret forordning nr. 640/2014, dels i lyset af artikel 7 i forordning nr. 2988/95, skal fortolkes således, at tilbagesøgningen af støtte, der finansieres af ELFUL, og som uberettiget er blevet modtaget som følge af svigagtige handlinger, kan foretages ikke blot hos støttemodtageren, men også hos personer, der uden at kunne anses for modtagere af den nævnte støtte forsætligt har givet urigtige oplysninger med henblik på at opnå denne støtte.

64

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 54, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 35, stk. 6, i delegeret forordning nr. 640/2014 skal fortolkes således, at når en juridisk person har opnået landbrugsstøtte som følge af svigagtige handlinger, der kan tilskrives dennes repræsentanter, kan disse repræsentanter, for så vidt som det i praksis er disse repræsentanter, der oppebærer den fortjeneste, som denne juridiske person genererer, anses for at være »modtagere« af denne støtte som omhandlet i disse bestemmelser.

65

Begrebet »støttemodtager« er defineret i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 1), i delegeret forordning nr. 640/2014, der supplerer forordning nr. 1306/2013, som omfattende en landbruger som defineret i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1307/2013, en støttemodtager i henhold til artikel 92 i forordning nr. 1306/2013, der er underlagt krav om krydsoverensstemmelse, og/eller en støttemodtager, der modtager støtte til udvikling af landdistrikterne, som omhandlet i artikel 2, stk. 10, i forordning nr. 1303/2013.

66

Med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, må det konstateres, at R.M. og E.M. i deres egenskab af repræsentanter for det selskab X, der har modtaget den omhandlede støtte, ikke henhører under nogen af disse tre kategorier af personer.

67

Selv om tilbagesøgning af støtte, der er finansieret af ELFUL, og som en juridisk person uberettiget har modtaget som følge af svigagtige handlinger, der kan tilskrives dennes repræsentanter, således som det fremgår af besvarelsen af det første spørgsmål, ganske vist ligeledes kan foretages hos disse repræsentanter, forholder det sig ikke desto mindre således, at det ikke kan udledes af dette svar, at de nævnte repræsentanter kan kvalificeres som »støttemodtagere« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 1), i delegeret forordning nr. 640/2014, når de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, ikke er opfyldt. Disse repræsentanter kan derimod, således som det bl.a. fremgår af denne doms præmis 62, være forpligtet til at tilbagebetale en sådan støtte, selv når de har handlet på denne juridiske persons vegne uden at have denne egenskab af »støttemodtager«.

68

Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 35, stk. 6, i delegeret forordning nr. 640/2014 skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor en juridisk person har opnået landbrugsstøtte som følge af svigagtige handlinger, der kan tilregnes dennes repræsentanter, kan disse repræsentanter dog ikke anses for at være »modtagere« af denne støtte i denne bestemmelses forstand, sammenholdt med den delegerede forordnings artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 1), hvis de ikke er omfattet af nogen af de tre kategorier af personer, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, og dette selv om det reelt er disse repræsentanter, der oppebærer den fortjeneste, som denne juridiske person genererer.

69

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret: