Sag C-431/22
Scuola europea di Varese
mod
PD, i egenskab af indehaver af forældreansvar over for NG
og
LC, i egenskab af indehaver af forældreansvar over for NG
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte suprema di cassazione)
Domstolens dom (Anden Afdeling) af 21. december 2023
»Præjudiciel forelæggelse – aftale om vedtægten for Europaskolerne – artikel 27, stk. 2 – Europaskolernes almindelige reglement – artikel 62, 66 og 67 – anfægtelse af et lærerråds afgørelse om ikke at give tilladelse til en elevs oprykning til næste klassetrin på sekundærniveau – de nationale retters manglende kompetence – Europaskolernes Klagenævns enekompetence – effektiv domstolsbeskyttelse«
Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – begrebet retsakt udstedt af institutionerne – aftale om vedtægten for Europaskolerne – omfattet
[Art. 267, stk. 1, litra b), TEUF og art. 352 TEUF; aftale om vedtægten for Europaskolerne]
(jf. præmis 50 og 51)
Internationale aftaler – aftale om vedtægten for Europaskolerne – Klagenævnets enekompetence – tvist om lovligheden af en afgørelse truffet af et lærerråd på en Europaskole om ikke at give tilladelse til en elevs oprykning til næste klassetrin på sekundærniveau – omfattet – tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse – foreligger ikke
(Aftale om vedtægten for Europaskolerne, art. 27, stk. 2; Europaskolernes almindelige reglement (2014), art. 61, 62, 66 og 67)
(jf. præmis 54, 56, 67, 68, 74, 75, 78, 82, 84, 85, 89 og 97-99 samt domskonkl.)
Resumé
Et forældrepar, der handlede i deres egenskab af retlige repræsentanter for deres mindreårige søn, som på det tidspunkt var elev på femte år på sekundærniveau på Scuola europea di Varese (Europaskolen i Varese, Italien), blev underrettet om en afgørelse fra det kompetente lærerråd om ikke at tillade deres søns oprykning til næste klassetrin. Disse forældre anlagde søgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (den regionale forvaltningsdomstol for Lombardiet, Italien) med påstand om annullation af denne afgørelse. Denne ret erklærede sig kompetent til at påkende dette søgsmål
Europaskolen i Varese fremsatte en indledende indsigelse om kompetencespørgsmål ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) i plenum ( 1 ), der var den forelæggende ret i den foreliggende sag, med påstand om, at det blev fastslået, at de italienske domstole savnede kompetence til at påkende den ovennævnte tvist. Ifølge denne skole henhørte en sådan tvist under den enekompetence, der tilkommer Europaskolernes Klagenævn (herefter »klagenævnet«), i henhold til bestemmelserne i artikel 27 i aftalen om vedtægten for Europaskolerne (herefter »aftalen«) ( 2 ), sammenholdt med bestemmelserne i artikel 67, stk. 1, i Europaskolernes almindelige reglement i den version, der fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen (herefter »2014-reglementet«) ( 3 ). Forældrene og den offentlige anklager var til gengæld af den opfattelse, at de italienske domstole havde kompetence til at påkende den pågældende tvist, navnlig eftersom Klagenævnets retslige enekompetence i henhold til aftalens artikel 27, stk. 2, er begrænset til skadevoldende handlinger foretaget af Det Øverste Råd eller skolens bestyrelse.
Den forelæggende ret, der skulle tage stilling til det indledende spørgsmål om de italienske retters kompetence, anførte, at den allerede havde udtalt sig til fordel for en sådan kompetence under omstændigheder svarende til dem, der kendetegnede den foreliggende tvist ( 4 ). Den havde således fastslået, at Klagenævnets enekompetence omfatter skadevoldende handlinger foretaget af Det Øverste Råd eller en skoles bestyrelse, men ikke de handlinger, der er foretaget af et lærerråd på en sådan skole ( 5 ). Den forelæggende ret anførte imidlertid, at på det tidspunkt, hvor den udtalte sig således, gav Europaskolernes daværende almindelige reglement kun en begrænset mulighed for interne klager af rent administrativ karakter i forhold til Europaskolerne over et lærerråds afgørelser om ikke at tillade en elevs oprykning til næste klassetrin, og reglementet gav endnu ikke mulighed for at indgive sådanne klager for Klagenævnet.
Den omstændighed, at muligheden for et sådant søgsmål i mellemtiden var blevet fastsat i 2005-reglementet og dernæst bekræftet i 2014-reglementets artikel 67, kunne imidlertid ifølge den forelæggende ret vise sig at kunne begrunde, at der nu anerkendtes en enekompetence for Klagenævnet til at træffe afgørelse i denne type klager. Ifølge den forelæggende ret syntes en sådan løsning navnlig at kunne finde støtte i den lære, der kan udledes af Oberto og O’Leary-dommen ( 6 ), hvori Domstolen allerede på grundlag af reglerne i Wienerkonventionen ( 7 ) medgav, at Klagenævnet gyldigt kunne tillægge sig selv enekompetence til at træffe afgørelse i sager til prøvelse af en handling foretaget af en rektor for en Europaskole til skade for en af skolens lærere. Hvad der ligeledes kunne vise sig at være relevant i denne forbindelse, var forskellige dokumenter fremlagt af Europaskolen i Varese og navnlig de talrige afgørelser, hvorved Klagenævnet har truffet afgørelse i tvister vedrørende lærerrådsafgørelser om ikke at give tilladelse til en elevs oprykning til næste klassetrin, hvorved der har udviklet sig en fast retspraksis, siden nævnet blev tillagt kompetence til at påkende sådanne tvister ved 2005-reglementet.
Den forelæggende ret anførte dog, at de faktuelle forskelle mellem Oberto og O’Leary-dommen og den foreliggende sag ikke gjorde det muligt at fastslå, at en fortolkning af aftalens artikel 27, stk. 2, fremgik med en sådan klarhed, at der ikke var plads til nogen rimelig tvivl, og den havde derfor forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse.
Med sin dom fastslog Domstolen, at Klagenævnet har enekompetence i første og sidste instans til, når de i 2014-reglementet indførte administrative retsmidler er udtømte, at træffe afgørelse om en tvist om lovligheden af en afgørelse truffet af et lærerråd på en Europaskole om ikke at give tilladelse til en elevs oprykning til næste klassetrin på sekundærniveau ( 8 ).
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkede Domstolen, at ordningen med Europaskolerne er en ordning sui generis, som gennem en international aftale gennemfører et samarbejde mellem medlemsstaterne og mellem disse og Den Europæiske Union. Europaskolerne udgør en international organisation, der på trods af den funktionelle forbindelse, i hvilken den indgår med Unionen, formelt er adskilt fra denne Union og dens medlemsstater. Selv om aftalen for så vidt angår Unionen er en retsakt fra en af Unionens institutioner som omhandlet i artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF, er den følgelig ligeledes underlagt folkeretten og nærmere bestemt hvad angår dens fortolkning den internationale traktatret. Den internationale traktatret er i det væsentlige blevet kodificeret i Wienerkonventionen, hvis regler finder anvendelse på en aftale indgået mellem medlemsstaterne og en international organisation, såsom aftalen, for så vidt som disse regler er et udtryk for den almindelige folkeretlige sædvaneret. Denne sidstnævnte aftale skal følgelig fortolkes ud fra disse regler og især i overensstemmelse med dem, der er indeholdt i Wienerkonventionens artikel 31, som er udtryk for den folkeretlige sædvaneret.
Efter at have gennemgået ordlyden af aftalens artikel 27, stk. 2, samt indholdet og rækkevidden af de relevante bestemmelser i 2014-reglementet ( 9 ) undersøgte Domstolen, om reglerne i Wienerkonventionens artikel 31 analogt med, hvad Domstolen fastslog i Oberto og O’Leary-dommen vedrørende afgørelser truffet af en rektor for en Europaskole, gør det muligt at fortolke aftalens artikel 27, stk. 2, første afsnit, således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at Klagenævnet i henhold til bestemmelserne i 2014-reglementet har enekompetence til at behandle afgørelser om ikke at tillade, at en elev på en Europaskole rykker op til næste klassetrin, selv om disse afgørelser ikke træffes af Det Øverste Råd eller af denne skoles bestyrelse, men af et lærerråd.
For så vidt angår Wienerkonventionens artikel 31, stk. 1, erindrede Domstolen her om, at en traktat ifølge denne bestemmelse skal fortolkes i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål. Domstolen fastslog således, at selv om lærerrådenes handlinger ikke udtrykkeligt er nævnt i aftalens artikel 27, stk. 2, første afsnit, gør den normative sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og de med aftalen forfulgte formål det muligt at fastslå, at den kompetenceudvidelse, der er sket til fordel for Klagenævnet ved hjælp af 2014-reglementets bestemmelser, ikke er i strid med denne bestemmelse i aftalen.
For så vidt angik Wienerkonventionens artikel 31, stk. 3, litra a) og b), erindrede Domstolen om, at det fremgår af denne bestemmelse, at der ved fortolkningen af en traktat, jævnsides med sammenhængen, skal tages hensyn dels til en eventuel efterfølgende aftale mellem deltagerne vedrørende traktatens fortolkning eller anvendelsen af dens bestemmelser, dels til enhver efterfølgende praksis vedrørende traktatens anvendelse, som fastslår en enighed mellem deltagerne vedrørende dens fortolkning.
I denne forbindelse fastslog Domstolen, at Det Øverste Råds vedtagelse af 2014-reglementets artikel 62, 66 og 67 og før dette af de tilsvarende bestemmelser i 2005-reglementet samt såvel generalsekretærens som Klagenævnets siden da uafbrudte anvendelse af disse bestemmelser, uden at de kontraherende parter i aftalen har anfægtet denne vedtagelse og anvendelse, kan godtgøre, at der foreligger om ikke en efterfølgende aftale mellem disse deltagere vedrørende denne aftales fortolkning eller anvendelsen af dens bestemmelser som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 31, stk. 3, litra a), så i det mindste en praksis, som fastslår en enighed mellem deltagerne vedrørende en sådan fortolkning som omhandlet i denne konventions artikel 31, stk. 3, litra b). Den omstændighed, at parterne i aftalen ikke har anfægtet en sådan uafbrudt anvendelse, må nemlig anses for en adfærd fra disse parters side, som er udtryk for deres stiltiende samtykke til den nævnte anvendelse, og dermed for en sådan praksis. En sådan aftale og/eller en sådan praksis kan have forrang for ordlyden af aftalens artikel 27, stk. 2, første afsnit, første punktum. Det fulgte heraf, at denne bestemmelse skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at afgørelser truffet af Europaskolernes lærerråd om ikke at give tilladelse til en elevs oprykning til næste klassetrin principielt betragtes som omfattet af den nævnte bestemmelse.
Domstolen udledte heraf, at Klagenævnet i henhold til 2014-reglementets artikel 67, stk. 1, har enekompetence i første og sidste instans til, når de i dette reglements artikel 62, stk. 1, indførte administrative retsmidler er udtømte, at træffe afgørelse om en tvist om en afgørelse truffet af et lærerråd på en Europaskole om ikke at give tilladelse til en elevs oprykning til næste klassetrin på sekundærniveau, og at en sådan enekompetence ikke er i strid med aftalens artikel 27, stk. 2.
Domstolen præciserede i øvrigt, at en sådan fortolkning af de relevante bestemmelser i aftalen og i 2014-reglementet ikke tilsidesætter de berørtes ret til en effektiv domstolsbeskyttelse.
Hvad angår aftalen skal de generelle EU-retlige principper både styre fortolkningen af denne aftale og behørigt tages i betragtning og overholdes af de ved denne aftale oprettede organer, når disse organer udøver de beføjelser, der følger af de i aftalen opstillede regler, og foretager handlinger i overensstemmelse med aftalens bestemmelser. Som det fremgår af de afgørelser fra Klagenævnet, som Europaskolen i Varese har fremlagt, er bestemmelserne i 2014-reglementets artikel 62, stk. 1, selv om de angår en administrativ klage indgivet til generalsekretæren, følgelig også afgørende for rækkevidden af dette nævns retslige kompetence i tilfælde af, at en elevs retlige repræsentanter påklager en afgørelse fra generalsekretæren om ikke at give medhold i den administrative klage, der oprindeligt blev indgivet til generalsekretæren.
Selv et søgsmål, der er således afgrænset, tilsidesætter imidlertid ikke princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, for så vidt som der ved »tilsidesættelse af en retsregel vedrørende proceduren for oprykning til næste klassetrin« som omhandlet i 2014-reglementets artikel 62, stk. 1, i bred forstand forstås tilsidesættelse af enhver såvel rent processuel som materiel regel, der nødvendigvis skal ligge til grund for lærerrådenes drøftelser. Blandt sådanne regler indgår bl.a. de gældende generelle principper i EU-retten, som Klagenævnet følgelig skal sikre bliver overholdt, når det modtager en klage over et lærerråds afgørelse om ikke at give tilladelse til en elevs oprykning til næste klassetrin.
Hvad angår omfanget af den prøvelse, som dette klagenævn udøver angående begrundelsen for en sådan afgørelse fra et lærerråd, kræver princippet om effektiv domstolsbeskyttelse således navnlig, at en sådan prøvelse – med forbehold af den vide skønsmargen, der er uløseligt forbundet med den funktion med drøftelse, som lærerrådet er tildelt – som minimum omfatter en efterprøvelse af, at der ikke foreligger overskridelse af beføjelser eller magtfordrejning, retlige fejl eller et åbenbart urigtigt skøn.
( 1 ) – På grundlag af artikel 41 i den italienske retsplejelov, der har følgende ordlyd: »Såfremt der ikke er truffet afgørelse om sagens realitet i første instans, kan enhver part anmode [Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien)] i plenum om at bilægge kompetencespørgsmålene [...].«
( 2 ) – Aftale om vedtægten for Europaskolerne, indgået i Luxembourg den 21.6.1994 mellem medlemsstaterne og De Europæiske Fællesskaber (EFT 1994, L 212, s. 3). Aftalens artikel 27, stk. 2, første afsnit, har følgende ordlyd: »Klagenævnet har enekompetence i første og sidste instans til, når de administrative retsmidler er opbrugt, at træffe afgørelse om tvister om anvendelsen af denne aftale på de personer, der er nævnt heri, bortset fra det tekniske og administrative personale, for så vidt angår lovligheden af en handling – baseret på aftalen eller regler i henhold hertil – der er til skade for de pågældende personer, og som er foretaget af Det Øverste Råd eller Bestyrelsen for én af skolerne under udøvelsen af de beføjelser, de har fået tillagt ved denne aftale.« Det præciseres i aftalens artikel 27, stk. 2, andet afsnit, at betingelserne for og de nærmere gennemførelsesregler for de procedurer, der indledes ved Klagenævnet, afhængigt af det enkelte tilfælde er beskrevet i vedtægten for lærerpersonalet eller i den ordning, der gælder for lektorerne, eller i Europaskolernes almindelige reglement.
( 3 ) – Europaskolernes almindelige reglement, i sin version nr. 2014-03-D-14-en-11. 2014-reglementets artikel 67, stk. 1, har følgende ordlyd: »De administrative afgørelser, der implicit eller eksplicit træffes vedrørende de i foregående artikel omhandlede klager, kan af de retlige repræsentanter for de elever, der er direkte berørt af den omtvistede afgørelse, gøres til genstand for en klage til Klagenævnet som fastsat i artikel 27 i [aftalen].«
( 4 ) – Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien), dom af 15.3.1999, ECLI:IT:CASS:1999:138CIV.
( 5 ) – I henhold til aftalens artikel 6, stk. 2, sammenholdt med dennes artikel 27, stk. 1, 2 og 7.
( 6 ) – Dom af 11.3.2015, Oberto og O’Leary (C-464/13 og C-465/13, EU:C:2015:163), herefter »Oberto og O’Leary-dommen«.
( 7 ) – Wienerkonventionen om traktatretten af 23.5.1969 (De Forenede Nationers traktatsamling, bind 1155, s. 331).
( 8 ) – I henhold til bestemmelserne i aftalens artikel 27, stk. 2, sammenholdt med bestemmelserne i 2014-reglementets artikel 61, 62, 66 og 67.
( 9 ) – 2014-reglementets artikel 61, A, stk. 1, artikel 62, stk. 1 og 2, artikel 66, stk. 1 og 5, og artikel 67, stk. 1.