Sag C-421/22

»Dobeles AUTOBUSU Parks« SIA m.fl.

mod

Iepirkumu uzraudzības birojs,

»Autotransporta direkcija« VSIA

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Augstākā tiesa (Senāts))

Domstolens dom (Femte Afdeling) af 21. december 2023

»Præjudiciel forelæggelse – transport – offentlig personbefordring med jernbane og ad vej – forordning (EF) nr. 1370/2007 – artikel 1, stk. 1 – artikel 2a, stk. 2 – artikel 3, stk. 1 – artikel 4, stk. 1 – artikel 6, stk. 1 – kontrakt om offentlig personbefordring med bus – procedure for tildeling af en offentlig tjenesteydelseskontrakt – åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure– udbudsbetingelser – størrelsen af den kompensation, der ydes af den kompetente nationale myndighed – indeksering, der er begrænset tidsmæssigt og for specifikke omkostningskategorier – risikofordeling«

Transport – offentlig personbefordring med jernbane og ad vej – forordning nr. 1370/2007 – indgåelse af kontrakter om levering af offentlig personbefordring med bus – åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure – kompensation af passagertransportvirksomheders omkostninger forbundet med gennemførelsen af offentlige serviceforpligtelser – aftale om fordeling af omkostninger – de kompetente nationale myndigheders skønsmargen – mulighed for disse myndigheder for at indføre en kompensationsordning, der ikke automatisk dækker alle omkostningerne ved forvaltning og drift af denne tjeneste – lovlighed – periodisk omkostningsindeksering foreligger ikke – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1370/2007, art. 1, stk. 2, art. 2a, art. 3, stk. 1, art. 4, stk. 1, og art. 6, stk. 1]

(jf. præmis 41-44, 46-52, 54-56, 58 og 59 samt domskonkl.)

Resumé

I Letland blev der indledt en offentlig udbudsprocedure med henblik på tildeling af retten til at levere offentlig personbefordring med bus på nettet af regionale ruter for en periode på ti år.

»Dobeles Autobusu parks« SIA og flere andre lettiske selskaber, der driver virksomhed på transportområdet, indgav en klage til Iepirkumu uzraudzības biroja iesniegumu izskatīšanas komisija (klageudvalget under tilsynsmyndigheden for offentlige kontrakter, Letland), hvorved de anfægtede udbudsbetingelsernes bestemmelser. Sidstnævnte og det tilsvarende udkast til kontrakt tilsammen indførte en ulovlig mekanisme til kompensation for den omhandlede offentlige tjeneste, som ikke fastsatte en fuldstændig procedure for ændring af prisen for tjenesteydelsen i tilfælde af ændringer i omkostningerne, der påvirker denne pris. Da dette udvalg ikke gav dem medhold, anlagde disse selskaber sag ved Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland). Denne ret frifandt ligeledes de sagsøgte i det væsentlige med den begrundelse, at staten ikke var forpligtet til at dække alle omkostninger for operatørerne af en offentlig trafikbetjening, og at den indekseringsprocedure for kontraktprisen, der var fastsat i udkastet til den offentlig kontrakt, ikke var i strid med kravene i forordning nr. 1370/2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej ( 1 ).

Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland), som er den forelæggende ret i denne sag, besluttede at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af, om forordning nr. 1370/2007 tillader en kompensationsordning, som ikke fastsætter en periodisk indeksering af kontraktprisen, henset til omkostningsstigninger i forbindelse med levering af tjenesten, som er uden for tilbudsgiverens kontrol.

Med sin dom undersøgte Domstolen spørgsmålet, om medlemsstaterne inden for rammerne af kontrakter om offentlig trafikbetjening, der indgås efter en åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure, kan indføre en kompensationsordning, der indebærer, at risikoen for udviklingen i omkostninger overføres til en leverandør af personbefordring og medfører en risiko for underkompensation som følge af en stigning i visse af disse omkostninger. I denne forbindelse fastslog Domstolen, at forordning nr. 1370/2007 ikke er til hinder for en sådan kompensationsordning, der ikke pålægger de kompetente nationale myndigheder at tildele en leverandør af personbefordring, som er underlagt en forpligtelse til offentlig tjeneste, en fuldstændig kompensation, der ved hjælp af en periodisk indeksering dækker enhver stigning i omkostningerne ved forvaltning og drift af denne tjeneste, som er uden for dennes kontrol.

Domstolens bemærkninger

For det første bemærkede Domstolen, at det i kontrakter om offentlig trafikbetjening i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 skal fastlægges dels på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, hvilke parametre en eventuel kompensation, når den er fastsat, beregnes ud fra ( 2 ), dels hvordan omkostningerne til varetagelse af tjenesterne skal fordeles ( 3 ).

Det fremgår heraf, at de kompetente nationale myndigheder, for så vidt som det påhviler dem at fastlægge parametrene for beregningen af den kompensation, der skal betales til en operatør af offentlig trafikbetjening, og at fastlægge fremgangsmåden for fordelingen af de omkostninger, der er forbundet med leveringen af denne, inden for rammerne af en kontrakt om offentlig trafikbetjening råder over en skønsmargen ved udformningen af ordningen for en sådan kompensation. Domstolen fastslog navnlig, at muligheden for at fordele omkostningerne nødvendigvis indebærer, at disse myndigheder ikke er forpligtet til at kompensere for alle omkostninger, men kan overføre de risici, der er forbundet med udviklingen i visse af disse omkostninger, til tjenesteyderen af denne offentlige tjeneste, og uden at det er af betydning, om denne tjenesteyder fuldt ud kan kontrollere deres udvikling, eftersom denne udvikling henhører under omstændigheder, der ligger uden for den pågældende tjenesteyders kontrol.

Det følger således af selve ordlyden af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007, at de kompetente nationale myndigheder under udøvelsen af deres skønsbeføjelse kan fastsætte en kompensationsordning, der som følge af de parametre for beregningen heraf og den måde, hvorpå omkostningerne fordeles, som disse myndigheder har fastlagt, ikke automatisk sikrer operatøren af den offentlige trafikbetjening en fuldstændig dækning af disse.

For det andet udledte Domstolen efter at have bemærket, at forordning nr. 1370/2007 tilsigter at fastsætte betingelserne for ydelse af kompensation for at sikre levering af en offentlig personbefordring, der både er effektiv og finansielt rentabel ( 4 ), at enhver kompensationsordning ikke blot skal have til formål at undgå en overkompensation for omkostningerne, men også at fremme en større effektivitet for operatøren af en offentlig trafikbetjening. En kompensationsordning, der under alle omstændigheder sikrer automatisk dækning af alle omkostninger, som er forbundet med opfyldelsen af en kontrakt om offentlig tjeneste, indebærer imidlertid ikke et sådant incitament til større effektivitet, eftersom den pågældende tjenesteyder ikke foranlediges til at begrænse sine omkostninger.

En kompensationsordning, der i mangel af en periodisk indeksering ikke automatisk dækker alle disse omkostninger, men som indebærer, at visse risici overføres til udbyderen af den offentlige tjeneste, kan derimod bidrage til gennemførelsen af et sådant formål. Selv med hensyn til de omkostninger, der ligger uden for den pågældende tjenesteudbyders kontrol, vil de effektivitetsgevinster, som denne har opnået, nemlig gøre det muligt for denne at styrke sin økonomiske levedygtighed med henblik på at imødegå disse omkostninger, hvilket vil bidrage til at sikre en korrekt opfyldelse af de forpligtelser, der er fastsat i kontrakten om trafikbetjening.

For det tredje bemærkede Domstolen, at når kontrakten om offentlig trafikbetjening indgås ved en udbudsprocedure, har en sådan procedure som følge af denne udbudsprocedure i sig selv den virkning, at størrelsen af den kompensation, der tilkommer operatøren af den offentlige trafikbetjening, reduceres til et minimum, hvorved ikke blot en overkompensation, men ligeledes en utilstrækkelig kompensation ved en automatisk justering undgås.

Enhver tjenesteyder, der beslutter sig for at deltage i en udbudsprocedure med henblik på opfyldelse af en kontrakt om offentlig trafikbetjening, fastsætter selv vilkårene i sit tilbud på grundlag af alle relevante parametre og navnlig den sandsynlige omkostningsudvikling, der kan påvirke leveringen af tjenesteydelsen, og definerer således det risikoniveau, som vedkommende er villig til at påtage sig. Det kan derfor antages, at den pågældendes tilbud vil kunne sikre vedkommende en forrentning af den investerede kapital, der svarer til risikoniveauet, hvis han får tildelt kontrakten. Det følger heraf, at en kompensationsordning i forbindelse med en kontrakt om offentlig trafikbetjening, som er tildelt efter en åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure, i sig selv kan sikre operatøren af denne offentlige tjeneste en dækning af dennes omkostninger, som ligeledes sikrer denne en passende kompensation, hvis størrelse varierer i forhold til den risiko, som sidstnævnte er villig til at påtage sig.

De kompetente nationale myndigheder er således ikke inden for rammerne af en udbudsprocedure forpligtet til ved hjælp af en periodisk indeksering automatisk at kompensere for alle de omkostninger, som afholdes af leverandøren af en transporttjeneste i forbindelse med opfyldelsen af en kontrakt om offentlig trafikbetjening, uanset om de er under dennes kontrol eller ej, for at denne kontrakt kan yde ham en passende kompensation.

Den omstændighed, at der ikke findes en mekanisme for periodisk omkostningsindeksering, kan endvidere ikke i sig selv anses for at udgøre en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. En leverandør af personbefordring, der deltager i en sådan procedure, fastlægger nemlig selv indholdet af sit tilbud. Det tilkommer navnlig denne udbyder at undersøge det risikoniveau, som han er villig til at påtage sig, henset til de nærmere vilkår for kompensationen i kontrakten om offentlig trafikbetjening, herunder bl.a. fraværet af en sådan mekanisme. Hvis en kompetent national myndighed i forbindelse med en udbudsprocedure skulle overveje urimelige eller uforholdsmæssige betingelser, henset til de risici, som den pågældende udbyder af offentlig tjeneste skal påtage sig, er det derfor lidet sandsynligt, at der vil blive afgivet tilbud til denne myndighed, således at denne myndighed skal ændre disse betingelser for at gøre dem forenelige med proportionalitetsprincippet.

For så vidt angår det tilfælde, at en leverandør af personbefordring i håb om at vinde kontrakten tilbyder en kontraktpris, som ikke tager tilstrækkeligt hensyn til en fremtidig omkostningsstigning, er det uløseligt forbundet med enhver udbudsprocedure. Denne mulighed begrunder således ikke, at det kræves, at de kontrakter om offentlig trafikbetjening, der indgås efter en åben udbudsprocedure, altid indeholder en mekanisme for periodisk indeksering, der automatisk gør det muligt at sikre fuld kompensation for enhver stigning i omkostningerne, der er forbundet med opfyldelsen heraf, uanset om de er under tjenesteyderens kontrol eller ej.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70, som ændret ved forordning (EU) nr. 2016/2338 af 14.12.2016 (EUT 2016, L 354, s. 22) (herefter »forordning nr. 1370/2007«).

( 2 ) – Artikel 4, stk. 1, litra b), første afsnit, nr. i), i forordning nr. 1370/2007.

( 3 ) – Artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1370/2007.

( 4 ) – Artikel 1, stk. 1, artikel 2a, stk. 2, og punkt 7 i bilaget til forordning nr. 1370/2007, sammenholdt med 4., 7., 27. og 34. betragtning dertil.