Sag C-351/22

Neves 77 Solutions SRL

mod

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Antifraudă Fiscală

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunalul Bucureşti)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 10. september 2024

»Præjudiciel forelæggelse – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – afgørelse 2014/512/FUSP – artikel 2, stk. 2, litra a) – Domstolens kompetence – artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU – artikel 275 TEUF – artikel 215 TEUF – artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – retssikkerhedsprincippet og det strafferetlige legalitetsprincip – mæglervirksomhed i forbindelse med militært udstyr – forbud mod levering af sådanne tjenester – manglende meddelelse til de kompetente nationale myndigheder – administrativ overtrædelse – bøde – automatisk konfiskering af de beløb, der er modtaget som modydelse for den forbudte transaktion«

  1. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – forbud mod at yde mæglervirksomhed i forbindelse med militært udstyr – domstolskontrol med lovligheden – omfang – alment gældende retsforskrift, der er tilknyttet en individuel foranstaltning

    [Art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, som ændret ved afgørelse 2014/659/FUSP, art. 2, stk. 2, litra a); Rådets forordning nr. 833/2014]

    (jf. præmis 37 og 39)

  2. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – fortolkning af almengyldig bestemmelser i en afgørelse om hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkelse af de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande – rækkevidde – bestemmelser om foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre afgørelsen – manglende gennemførelse ved Rådet – bestemmelser, der danner grundlag for en national sanktionsforanstaltning, der er truffet over for tredjemand – omfattet

    [Art. 2 TEU, 19 TEU, 21 TEU, 24 TEU og 40 TEU; artikel 215, stk. 1, og art. 267 TEUF; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, som ændret ved afgørelse 2014/659/FUSP, art. 2, stk. 2, litra a)]

    (jf. præmis 44-53, 56, 57, 60 og 61)

  3. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – anvendelsesområde – forbud mod at yde mæglervirksomhed i forbindelse med militært udstyr – omfattet – udstyr, som aldrig er blevet indført på en medlemsstats område – ingen betydning

    [Rådets afgørelse 2014/512/PESC, som ændret ved afgørelse 2014/659/FUSP, art. 2, stk. 2, litra a)]

    (jf. præmis 64, 65 og 71 samt domskonkl. 1)

  4. Grundrettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – omfang

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 3)

    (jf. præmis 82-84)

  5. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – forbud mod at yde mæglervirksomhed i forbindelse med militært udstyr – tilsidesættelse af forbuddet – manglende underretning af de kompetente nationale myndigheder om leveringen – automatisk konfiskation af hele udbyttet fra nævnte transaktion – lovlighed – betingelser

    [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 1; Rådets fælles holdning 2008/944/FUSP, art. 12; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, som ændret ved afgørelse 2014/659/FUSP, art. 2, stk. 2, litra a)]

    (jf. præmis 87-95, 101 og 107 samt domskonkl. 2)

Resumé

Efter en præjudiciel forelæggelse fra Tribunalul București (retten i første instans i Bukarest, Rumænien) præciserede Domstolen rækkevidden af begrænsningerne af dens kompetence på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) ( 1 ). Den tog desuden stilling til anvendelsesområdet for forbuddet mod at yde mæglervirksomhed i forbindelse med militært udstyr i artikel 2, stk. 2, litra a), i afgørelse 2014/512/FUSP ( 2 ) om restriktive foranstaltninger vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine.

Det rumænske selskab Neves 77 Solutions SRL (herefter »Neves«) er et selskab, hvis hovedaktivitet består i mæglervirksomhed inden for salg af luftfartsprodukter.

I 2019 indgik Neves en aftale med det ukrainske selskab SFTE Spetstechnoexport (herefter »SFTE«) om overdragelse af ejendomsretten til 32 radiostationer, der skulle leveres til De Forenede Arabiske Emirater. Efter at have købt disse radiostationer af et portugisisk selskab, hvoraf 20 var blevet fremstillet i Rusland og eksporteret til De Forenede Arabiske Emirater, overdrog Neves dem efter anmodning fra SFTE til et indisk selskab.

Idet de rumænske skattemyndigheder bl.a. fandt, at denne mæglervirksomhed var i strid med artikel 2, stk. 2, litra a), i afgørelse 2014/512, udfærdigede den i 2020 en rapport over den lovovertrædelse, hvorved Neves blev pålagt en bøde, og konfiskation af de beløb, der var modtaget som modydelse for denne transaktion.

Neves anlagde sag med påstand om annullation af den nævnte rapport ved Judecătoria Sectorului 1 București (retten i første instans i Afdeling 1 i Bukarest, Rumænien), som frifandt skattemyndigheden. Neves appellerede herefter denne dom til den forelæggende ret, Tribunalul București (retten i første instans i Bukarest).

Domstolens bemærkninger

Hvad angår Domstolens kompetence til at fortolke artikel 2, stk. 2, litra a), i afgørelse 2014/512 fastslog Domstolen indledningsvis, at denne bestemmelse indfører en restriktiv foranstaltning af almen karakter, der tjener som grundlag for en national sanktionsforanstaltning. Selv om Domstolens kompetence på ingen måde er begrænset for så vidt angår en forordning vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, som gennemfører Unionens holdninger vedtaget i forbindelse med FUSP, var det forbud mod at yde mæglervirksomhed, der er fastsat i denne artikel 2, stk. 2, litra a), ikke blevet gennemført i en forordning på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen.

I forbindelse med kontrollen med overholdelsen af artikel 40, stk. 1, TEU ( 3 ) påhviler det imidlertid for det første Domstolen særligt at påse, at Rådet med hensyn til gennemførelsen af artikel 215 TEUF ikke kan omgå Domstolens kompetence med hensyn til en forordning i henhold til denne artikel. I denne henseende fremgår det af den klare ordlyd af artikel 215, stk. 1, TEUF, at det påhviler Rådet at vedtage de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre en FUSP-afgørelse, der fastlægger Unionens holdning til afbrydelse eller indskrænkning af de økonomiske og finansielle forbindelser med et tredjeland. Denne institution befinder sig således – i den situation, der er omfattet af dette stk. 1 – i en situation med bunden kompetence.

For det andet skal muligheden for at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål i henhold til traktaterne vedrørende en forordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 215, stk. 1, TEUF, være åben for så vidt angår alle de bestemmelser, som det påhvilede Rådet at medtage i en sådan forordning, og som tjener som grundlag for en national sanktionsforanstaltning over for tredjemand Denne fortolkning gør det muligt at sikre ikke blot, at EU-retten anvendes ensartet af de nationale retter, men også selve enheden i det retsbeskyttelsessystem, der er fastsat i Unionens retsorden. Proceduren med præjudicielle forelæggelser ( 4 ), som udgør kernen i Unionens domstolssystem, bidrager nemlig væsentligt til at bevare den værdi om bevarelse af retsstaten, som Unionen er baseret på ( 5 ).

Domstolen har således kompetence til at fortolke en almengyldig restriktiv foranstaltning i det tilfælde, hvor det påhvilede Rådet at gennemføre denne foranstaltning, der tjener som grundlag for en national sanktionsforanstaltning, i en forordning i henhold til artikel 215 TEUF. I det foreliggende tilfælde har det omhandlede forbud mod at yde mæglervirksomhed til formål at begrænse de økonomiske aktørers evne til at gennemføre transaktioner, der er omfattet af EUF-traktatens anvendelsesområde ( 6 ). Den kan kun gennemføres på EU-plan, hvis den efterfølges af vedtagelsen af en sådan forordning og henhører under de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre afgørelse 2014/512 på EU-plan, som det ville have påhvilet Rådet at gennemføre i forordning nr. 833/2014.

Følgelig er Domstolen kompetent til at besvare de præjudicielle spørgsmål.

Med hensyn til realiteten fastslog Domstolen for det første, at forbuddet i artikel 2, stk. 2, litra a), i afgørelse 2014/512 mod at yde mæglervirksomhed finder anvendelse, selv når det militærudstyr, der er genstand for den pågældende mæglervirksomhed, aldrig er blevet indført på en medlemsstats område.

For det andet påpegede Domstolen, at den nævnte bestemmelse, sammenholdt med ejendomsretten, der er sikret ved artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), samt retssikkerhedsprincippet og det strafferetlige legalitetsprincip, ikke er til hinder for en national foranstaltning om konfiskation af hele udbyttet fra en mæglerforretning som omhandlet i denne artikel 2, stk. 2, litra a), som sker automatisk, efter at de kompetente nationale myndigheder har konstateret en tilsidesættelse af forbuddet mod at gennemføre denne transaktion og af forpligtelsen til at give meddelelse herom.

Hvad angår ejendomsretten henviste Domstolen indledningsvis til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) praksis, hvorefter konfiskationsforanstaltninger vedrørende udbyttet af en ulovlig lovovertrædelse eller aktivitet eller et instrument, der har været anvendt til en lovovertrædelse, der ikke tilhører en tredjemand i god tro, generelt henhører under reguleringen af anvendelsen af formuegoder, selv om de i sagens natur fratager en person dennes ejendom ( 7 ).

I det foreliggende tilfælde synes denne begrænsning i udøvelsen af ejendomsretten at overholde proportionalitetsprincippet og følgelig være begrundet i forhold til de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Denne begrænsning er nemlig fastlagt i lovgivningen ( 8 ) og respekterer ejendomsrettens væsentligste indhold, eftersom den er omfattet af lovgivningen om anvendelsen af ejendommen som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1, tredje punktum, og ikke udgør en berøvelse af ejendom som omhandlet i denne artikel 17, stk. 1, andet punktum. Denne foranstaltning opfylder desuden mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.

Hvad angår proportionalitetsprincippet forekommer konfiskation af hele udbyttet af den forbudte mæglervirksomhed nødvendig for reelt og effektivt at afskrække erhvervsdrivende fra at overtræde forbuddet mod at yde mæglervirksomhed i forbindelse med militært udstyr. Den automatiske iværksættelse af en konfiskationsforanstaltning er ligeledes nødvendig for at sikre sanktionens fulde virkning. I forbindelse med pålæggelsen af en konfiskationssanktion uafhængigt af en straffedom er det ifølge Menneskerettighedsdomstolens praksis ikke desto mindre vigtigt, at proceduren i sin helhed giver den pågældende mulighed for at forsvare sig såvel over for de nationale myndigheder, som har pålagt vedkommende denne sanktion, som ved de domstole, for hvilke der er anlagt sag til prøvelse af disse myndigheders afgørelser, således at de kan foretage en samlet undersøgelse af de forskellige foreliggende interesser ( 9 ).

( 1 ) – Disse begrænsninger indføres ved artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF.

( 2 ) – Rådets afgørelse 2014/145/FUSP af 31.7.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 229, s. 13), som senest ændret ved Rådets afgørelse 2014/659/FUSP af 8.9.2014 (EUT 2023, L 271, s. 54).

( 3 ) – I henhold til artikel 40, stk. 1, TEU berører gennemførelsen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i artikel 3 TEUF til 6 TEUF.

( 4 ) – Den præjudicielle procedure er fastsat i artikel 19, stk. 3, litra b), TEU og i artikel 267 TEUF.

( 5 ) – Jf. artikel 2 TEU og 21 TEU, hvortil artikel 23 TEU om FUSP henviser.

( 6 ) – Den handel med våben, militært udstyr og tjenesteydelser, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra a), i afgørelse 2014/512, henhører rent faktisk under dette anvendelsesområde i henhold til artikel 114 TEUF og 207 TEUF.

( 7 ) – Jf. navnlig Menneskerettighedsdomstolens dom af 24.10.1986, Agosi mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1986:1024JUD000911880, § 51), af 12.5.2015, Gogitidze m.fl. mod Georgien (CE:ECHR:2015:0512JUD003686205, § 94), og af 15.10.2020, Karapetyan mod Georgien (CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 32).

( 8 ) – Denne foranstaltning er baseret på Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 202/2008 privind punerea în aplicare a sancțiunilor internaționale (regeringens hastedekret nr. 202/2008 om anvendelsen af internationale sanktioner) af 4.12.2008 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 825 af 8.12.2008) og på den nationale liste over militærteknologi og ‑udstyr, der er omhandlet i artikel 12 i fælles holdning 2008/944, og hvilken for så vidt angår Rumænien blev udarbejdet ved bekendtgørelse nr. 156/2018 og nr. 901/2019

( 9 ) – Jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.10.2020, Karapetyan mod Georgien (CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 35).