FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 14. september 2023 ( 1 )
Sag C-421/22
SIA Dobeles autobusu parks,
AS CATA,
SIA VTU Valmiera,
SIA Jelgavas autobusu parks,
SIA Jēkabpils autobusu parks
procesdeltagere:
Iepirkumu uzraudzības birojs,
VSIA Autotransporta direkcija
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland))
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EF) nr. 1370/2007 – offentlig personbefordring med bus – kontrakt med en løbetid på ti år – offentlig serviceforpligtelse – parametre for kompensation – udbudsprocedure«
1. |
I den sag, der ligger til grund for denne anmodning om præjudiciel afgørelse, har en række økonomiske aktører anfægtet bestemmelserne om udbudsbetingelserne i et offentligt udbud med henblik på vurderingen af en kontrakt om levering af offentlig personbefordring med bus. Ifølge disse aktører beskytter bestemmelserne dem ikke på behørig vis mod en eventuel stigning i visse omkostninger (til brændstof, lønninger og socialsikringsbidrag) i løbet af kontraktens tiårige løbetid. |
2. |
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om forordning (EF) nr. 1370/2007 ( 2 ) giver mulighed for en »kompensationsordning«, hvorefter den kompetente myndighed ikke foretager en periodisk indeksering af kontraktprisen for så vidt angår stigninger i omkostningerne i forbindelse med leveringen af tjenesten, som er uden for tjenesteleverandørens kontrol. |
3. |
Domstolen har udtalt sig om kompensation for offentlige serviceforpligtelser inden for transport ( 3 ), men har ikke udtrykkeligt taget stilling til det spørgsmål, der forelægges i denne sag. |
I. Retsforskrifter
A. EU-retten. Forordning nr. 1370/2007
4. |
27. og 34. betragtning er relevante. |
5. |
Artikel 1 (»Formål og anvendelsesområde«), stk. 1, har følgende ordlyd: »1. Formålet med denne forordning er at fastlægge, hvordan de kompetente myndigheder inden for rammerne af fællesskabsretten kan tilrettelægge den offentlige personbefordring for at sikre levering af tjenesteydelser af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere end, hvad der kan opnås ved alene at lade markedskræfterne virke. Med dette for øje fastlægger forordningen, på hvilke vilkår de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, yder operatører af offentlig trafikbetjening kompensation for deres omkostninger og/eller giver eneret til gengæld for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser.« |
6. |
Artikel 2a (»Specifikationer for offentlige serviceforpligtelser«), stk. 2, fastsætter følgende: »Specifikationerne for offentlige serviceforpligtelser og den dermed forbundne kompensation for den finansielle nettovirkning af offentlige serviceforpligtelser skal:
|
7. |
Artikel 3 (»Kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler«), stk. 1, har følgende ordlyd: »Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.« |
8. |
Artikel 4 (»Obligatorisk indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler«), stk. 1, fastsætter følgende: »I kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler skal det:
[…]« |
9. |
Artikel 6 (»Kompensation for offentlig trafikbetjening«), stk. 1, har følgende ordlyd: »Kompensation ydet i forbindelse med en generel regel eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening skal være i overensstemmelse med artikel 4. […]« |
B. National ret
10. |
De bestemmelser, der finder anvendelse, er artikel 10, stk. 1 og 3, og artikel 11 i Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums ( 4 ) og artikel 2, stk. 1, og artikel 56 i Ministru kabineta 2015.gada 28.jūlija noteikumi Nr. 435 »Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu« ( 5 ). |
II. Faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
11. |
Valsts SIA Autotransporta direkcija (herefter »den ordregivende myndighed«) offentliggjorde et offentligt udbud »om koncession af retten til at udføre offentlig bustransport på rutenettet af regional betydning«. Dette udbud indeholdt bestemmelser om indgåelse af en offentlig kontrakt med leverandører af offentlig trafikbetjening for en periode på ti år ( 6 ). |
12. |
SIA Dobeles autobusu parks (herefter »Dobeles«) og andre økonomiske aktører ( 7 ) anfægtede bestemmelserne i udbudsbetingelserne og anførte, at udbudsbetingelserne fastsatte en ulovlig ordning for kompensation for offentlig trafikbetjening ( 8 ). De gjorde nærmere bestemt følgende gældende:
|
13. |
Den 11. november 2019 afviste Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu Izskatīšanas komisija (kommissionen for klager under tilsynsmyndigheden for offentlige udbud, Letland) sagsøgernes klage. |
14. |
Alle sagsøgerne anlagde forvaltningsretligt søgsmål ved Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland), som frifandt sagsøgte ved dom af 29. maj 2019. Ifølge denne ret er staten i henhold til forordning nr. 1370/2007 og Kommissionens retningslinjer for fortolkningen heraf ( 9 ) ikke forpligtet til fuldt ud at dække alle omkostninger for udbydere af offentlig trafikbetjening. |
15. |
Visse af sagsøgerne har iværksat appel til prøvelse af dommen i første instans ved Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland) og i det væsentlige fremsat de samme argumenter som i de tidligere administrative og retslige instanser. |
16. |
Denne ret har på baggrund af parternes anbringender i sagen forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Tillader artikel 1, stk. 1, andet afsnit, artikel 2a, stk. 2, og artikel 3, stk. 2, i […] forordning nr. 1370/2007 […] en kompensationsordning, som ikke pålægger den kompetente myndighed en forpligtelse til at yde fuld kompensation til leverandøren af den offentlige trafikbetjening, men som i stedet henviser til en periodisk indeksering af kontraktprisen (kompensationsbeløbet) for enhver stigning i omkostningerne i forbindelse med levering af tjenesten, som er uden for tjenesteleverandørens kontrol, og som derfor ikke helt fjerner risikoen for, at tjenesteleverandøren lider tab, der ikke kompenseres?« |
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
17. |
Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 22. juni 2022. |
18. |
Sagsøgerne, den cypriotiske og den lettiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. |
19. |
Den 8. juni 2023 blev der afholdt et retsmøde med deltagelse af Dobeles, den ordregivende myndighed, den cypriotiske og den lettiske regering samt Kommissionen. |
IV. Bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
1. Retsforskrifter, der finder anvendelse
20. |
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at forordning nr. 1370/2007 finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, og anmoder om fortolkning af tre bestemmelser i denne forordning:
|
21. |
Imidlertid afhænger anvendelsen af forordning nr. 1370/2007 af kendetegnene ved den kontrakt, hvis betingelser er genstanden for tvisten. Denne forordning
|
22. |
I henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 indgås kontrakter om offentlig trafikbetjening principielt efter reglerne i denne forordning. |
23. |
Imidlertid indgås tjenesteydelseskontrakter eller offentlige tjenesteydelseskontrakter som defineret i direktiv 2014/24 og 2014/25, for så vidt angår offentlig personbefordring med bus eller sporvogn, efter de procedurer, der er fastsat i disse direktiver, når disse kontrakter ikke har form af koncessionskontrakter om tjenesteydelser. |
2. Offentlig serviceforpligtelse og kontraktens natur
24. |
På baggrund af uklarheden om dette spørgsmål blev den omtvistede kontrakts natur drøftet i retsmødet. Dobeles, den ordregivende myndighed og den lettiske regering var enige om, at der var tale om en kontrakt om offentlig trafikbetjening, hvorved tilbudsgiveren ensidigt påtog sig visse risici, og ikke om en koncessionskontrakt ( 14 ). |
25. |
Det tilkommer den forelæggende ret at afklare, om denne opfattelse er korrekt. Med henblik herpå skal der navnlig tages hensyn til overgangen af den driftsrisiko, der er forbundet med de udbudte tjenesteydelser. |
26. |
Alle parterne var også enige om, at der foreligger en reel offentlig serviceforpligtelse, som den omtvistede kontrakt har til formål at opfylde. |
27. |
Idet disse usikkerhedsmomenter er afklaret, vil jeg koncentrere min bedømmelse om den juridiske ramme, der udgøres af forordning nr. 1370/2007. |
B. Kompensationen for offentlig trafikbetjening, modydelsen for den offentlige serviceforpligtelse
28. |
I forordning nr. 1370/2007 forstås ved »offentlig serviceforpligtelse«»det krav, som en kompetent myndighed definerer eller fastsætter for at sikre ydelser i forbindelse med offentlig personbefordring, som en operatør på rent forretningsmæssigt grundlag ikke ville påtage sig eller ikke ville påtage sig i samme omfang eller under samme vilkår uden at modtage nogen modydelse« ( 15 ). |
29. |
Jeg har i anden sammenhæng ( 16 ) forklaret, at forordning nr. 1370/2007 indfører en kompensation for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser, som indebærer en økonomisk byrde for de berørte virksomheder. Denne modydelse har form af kompensation eller en eneret ( 17 ). |
30. |
Begrebet »kompensation for offentlig trafikbetjening« knytter en fordel, herunder økonomisk, til opfyldelsen af en offentlig serviceforpligtelse, som omfatter udførelse af tjenesteydelser, der ikke vedrører forretningsmæssige interesser. |
31. |
På denne måde sikres det, at de offentlige serviceforpligtelser, når de er bebyrdende, ikke er til økonomisk skade for de operatører, der skal opfylde dem, og i sidste ende til skade for udførelsen af tjenesteydelsen. I disse tilfælde skal en kompensation, som er modydelsen for en offentlig serviceforpligtelse, »ydes med det formål at sikre udførelse af tjenesteydelser, der virkelig er tjenesteydelser af almen interesse i traktatens forstand« ( 18 ). |
32. |
Forordning nr. 1370/2007 fastsætter samlet set ikke, at omkostningerne i forbindelse med de offentlige serviceforpligtelser kun skal bæres af transportoperatørerne: I så fald ville ingen sandsynligvis udføre ydelsen, som ikke i sig selv er af forretningsmæssig interesse. |
1. Kompensationsbeløbet
33. |
Ved beregningen af kompensationen (eller ved fastsættelsen af mekanismerne og parametrene herfor) ( 19 ) skal den kompetente myndighed både »realisere målene for den offentlige transportpolitik på en omkostningseffektiv måde« ( 20 ) og »finansielt støtte levering af offentlig personbefordring i overensstemmelse med kravene i den offentlige transportpolitik på lang sigt« ( 21 ). |
34. |
Forordning nr. 1370/2007 fastsætter ikke, at kompensationen fuldt ud skal dække nettoomkostningerne i forbindelse med den offentlige serviceforpligtelse. Ved henvisningen i 33. betragtning til forordningen til Altmark-dommen, erindres der om, at en kompensation for offentlig tjeneste, for ikke at anses for en begunstigelse i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 107, stk. 1, TEUF), ikke må overstige, »hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste« ( 22 ). |
35. |
På samme måde kræves det i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1370/2007, at det både i kontrakterne om offentlig trafikbetjening og i de generelle regler fastlægges, hvordan omkostningerne til varetagelse af tjenesterne skal fordeles. Det følger af dette krav, at den kompetente myndighed ikke er forpligtet til at kompensere for alle omkostninger, som operatøren afholder som følge af at have påtaget sig den offentlige serviceforpligtelse. |
36. |
Den kun delvise kompensation for omkostningerne i forbindelse med den offentlige serviceforpligtelse medfører en risiko for operatøren. Når denne kompensation er knyttet til en generel regel eller en kontrakt, som indgås uden forudgående udbud, skal den kompetente myndighed tage hensyn hertil ved beregningen af den rimelige fortjeneste ved opfyldelsen af den offentlige serviceforpligtelse ( 23 ). |
37. |
Endvidere må kompensationen for en offentlig serviceforpligtelse inden for transport til lands ikke udgøre overkompensation. Forhindring af overkompensation har et dobbelt formål: På den ene side undgås subsidiering, som udgør statsstøtte, og på den anden side opnås en forbedring af tjenesteydelsens kvalitet og effektivitet. |
38. |
27. betragtning og punkt 7 i bilaget ( 24 ) til forordning nr. 1370/2007 og, med en bredere formulering, den ovenfor anførte artikel 2a, stk. 2, litra a), i samme forordning, som blev indført ved forordning 2016/2338, henviser til dette sidstnævnte formål. |
39. |
Forordning nr. 1370/2007 giver ikke retningslinjer for, hvordan kompensationen skal anvendes til at fremme den effektive drift af transporten ( 25 ): De kompetente myndigheder har en vis handlefrihed ( 26 ). |
40. |
Kommissionen advarer i sine retningslinjer mod kompensationsordninger, der »blot dækker faktiske omkostninger, når de opstår« (dvs. a posteriori), for så vidt som de kun giver »få incitamenter til at begrænse omkostningerne eller blive mere effektive med tiden« ( 27 ). |
41. |
Fra denne synsvinkel kan en kompensation på et lavere beløb end nettoomkostningerne i forbindelse med den offentlige serviceforpligtelse tjene som incitament til effektiv drift for operatøren af den offentlige trafikbetjening, idet denne tilskyndes til at reducere de omkostninger, vedkommende har kontrol over. |
42. |
I de forberedende arbejder til forordning 2016/2338 blev der fremsat ændringsforslag med henblik på at forhindre kompensation, som udgør »underkompensation« eller »falde[r] ned under det beløb, der er nødvendigt til dækning af den finansielle nettoeffekt på omkostninger og indtægter ved at opfylde de offentlige serviceforpligtelser« ( 28 ). Disse ændringsforslag mødte udtrykkelig modstand fra Rådet, for så vidt som de var i strid med den generelle indstilling ( 29 ), idet de pålagde de ordregivende myndigheder hele risikoen og ikke gjorde det muligt at indføre effektivitetsincitamenter i forbindelse med driften af tjenesteydelsen ( 30 ). |
2. Passende kompensation?
43. |
Forordning nr. 1370/2007 indeholder ingen artikler, som direkte nævner en »passende«, »rimelig« eller »tilstrækkelig« kompensation ( 31 ). Henvisningerne til disse begreber fremgår af betragtningerne og indirekte af bilaget. |
44. |
I den tekst, der blev vedtaget i 2007, fremgår det af 27. betragtning, efter en påmindelse om, at kompensationen ikke må udgøre overkompensation, at »[n]år en kompetent myndighed ønsker at indgå en kontrakt om offentlig trafikbetjening uden udbud, bør den tillige følge detaljerede regler, som sikrer kompensationsbeløb af passende størrelse […]«. |
45. |
I den dispositive del af teksten fremgår bekymringen for underkompensation også, idet den dog kun nævnes i bilaget i forbindelse med den indvirkning, som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse kan have på operatørens andre aktiviteter eller på dennes net ( 32 ). |
46. |
Det anføres i Kommissionens retningslinjer, at en »passende« kompensation netop betales, så operatørens egne midler under en kontrakt om offentlig trafikbetjening ikke udhules på langt sigt og dermed forhindrer en effektiv opfyldelse af forpligtelserne i henhold til kontrakten samt fastholdelse af bestemmelsen om personbefordring af høj standard ( 33 ). |
47. |
Kommissionen tilføjer, at en ikke-passende kompensation desuden risikerer at reducere antallet af indsendte bud i en udbudsprocedure for indgåelse af en kontrakt om offentlig trafikbetjening ( 34 ). |
48. |
I sit ændringsforslag til forordning nr. 1370/2007 fastsatte Kommissionen et udtrykkeligt formål om at sikre, at den offentlige befordring er økonomisk bæredygtig ( 35 ). |
49. |
Denne bekymring fremgår klart af ændringen ifølge forordning 2016/2338. Artikel 2a, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1370/2007 fastsætter, at kompensationen bl.a. har til formål »finansielt [at] støtte levering af offentlig personbefordring i overensstemmelse med kravene i den offentlige transportpolitik på lang sigt«. |
50. |
11. betragtning til forordning 2016/2338 knytter den økonomiske bæredygtighed sammen med forpligtelsen til at kompensere operatører af offentlig trafikbetjenings opfyldelse af offentlige serviceforpligtelser »på passende vis«. |
51. |
Vurderingen af, om kompensationen er passende som anført ovenfor, udgør en del af bedømmelsen af proportionaliteten ( 36 ), som specifikationerne for offentlige serviceforpligtelser vedrørende levering af offentlig personbefordring som omhandlet i artikel 2a, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 skal leve op til. |
52. |
Kompensationen skal således muliggøre en vellykket levering af tjenesteydelsen for den operatør, som den offentlige serviceforpligtelse påhviler. Af de ovenfor anførte grunde indebærer dette ikke, at kompensationsbeløbet skal være identisk med de nettoomkostninger, der er forbundet med at opfylde denne forpligtelse. |
3. Omkostninger (elementer), for hvilke der kan ydes kompensation
53. |
I henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 skal det i kontrakterne om offentlig trafikbetjening fastsættes, hvordan omkostningerne i forbindelse med leveringen af befordringsydelserne skal fordeles ( 37 ). |
54. |
Blandt disse omkostninger opregner bestemmelsen, på ikke-udtømmende vis, udgifter til personale, energiforbrug, infrastrukturafgifter, vedligeholdelse og reparation af offentlige transportmidler, det rullende materiel og anlæg, der er nødvendige for at udføre personbefordring, samt faste omkostninger og en passende forrentning af kapitalen. |
55. |
De første forslag til forordningen indeholdt en forpligtelse for operatøren til som minimum at påtage sig »omkostningerne ved at drive de trafikforbindelser, der er omfattet af kontrakten, […] herunder bl.a. udgifter til personale og energi samt vedligeholdelse og reparation af køretøjer og rullende materiel« ( 38 ). |
56. |
Forordning nr. 1370/2007 bestemmer derimod ikke, at bestemte omkostninger skal påhvile den ene eller den anden part; der fastsættes således ikke et krav om kompensation for konkrete omkostninger ( 39 ). Den kompetente myndighed har fleksibilitet i denne henseende ( 40 ). |
4. Delkonklusion
57. |
En kompensation for offentlig trafikbetjening, som er i overensstemmelse med forordning nr. 1370/2007, er en kompensation, som ikke i kraft af sin størrelse medfører en økonomisk fordel, der kan kvalificeres som statsstøtte. Dette beløb skal desuden afspejle en balance mellem formålet om effektiv drift af befordringsydelsen og den langsigtede finansielle bæredygtighed af udførelsen af denne ydelse. |
58. |
En kompensation, som er lavere end nettoomkostningerne i forbindelse med opfyldelsen af den offentlige serviceforpligtelse, udgør ikke en tilsidesættelse af forordning nr. 1370/2007. Risikoovergangen til tjenesteyderen er ikke i sig selv i strid med denne forordning. |
59. |
Den kompetente myndighed har en vid skønsmargen ved afgørelsen af, til hvilke parter der skal ydes kompensation, og således med hensyn til, hvilke konkrete risici der påhviler operatøren af tjenesteydelsen. |
C. Kompensation og udbudsprocedurer
60. |
I retsmødet blev det drøftet, hvilken betydning det kan have haft for kompensationen, at en udbudsprocedure gik forud for indgåelsen af kontrakten (således som det skete i den foreliggende sag). |
61. |
Med henblik på fastsættelsen af en forpligtelse til offentlig trafikbetjening omhandler forordning nr. 1370/2007 to typer retlige værktøjer: kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler ( 41 ). Førstnævnte skal principielt vælges, når der er fastsat en kompensation ( 42 ). Undtagelsesvis kan der, hvad angår forpligtelser vedrørende maksimaltakster, anvendes en fremgangsmåde, hvorved sådanne forpligtelser pålægges ensidigt ved generelle regler ( 43 ). |
62. |
De ordregivende myndigheder har i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1370/2007 mulighed for at indgå kontrakt uden forudgående udbud (med en intern operatør eller, under visse omstændigheder, med en tredjemand) eller ved en udbudsprocedure. Detaljeringsgraden i bestemmelserne i forordning nr. 1370/2007 om metoden for beregning af modydelsen varierer, alt efter i hvilken form kontrakten indgås. |
63. |
Af ordlyden fremgår der nogle generelle retningslinjer. Artikel 6, som vedrører »kompensation for offentlig trafikbetjening«, fastsætter i stk. 1, første led, at denne kompensation skal være i overensstemmelse med artikel 4 i forordning nr. 1370/2007 ( 44 ). |
64. |
Hvad angår metoden for beregning af kompensationen i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, omhandler forordning nr. 1370/2007 kun dette, for så vidt som denne forpligtelse er fastlagt ved en generel regel eller inden for rammerne af en kontrakt, der er indgået uden forudgående udbud. |
65. |
Med andre ord indeholder forordning nr. 1370/2007 ingen specifikke regler, der finder anvendelse på metoden for beregning af kompensationen, når kontrakten indgås ved en udbudsprocedure. Efter min opfattelse skyldes denne udeladelse lovgivers overbevisning om, at procedurer med konkurrence er mere velegnede til selv at finde en balance mellem de modstridende interesser. |
66. |
I denne type udbud har de ordregivende myndigheder frihed til at inkorporere ordninger for ændring af priserne efter indekseringsformler eller lignende i udbudsbetingelserne eller at undlade dette. Domstolen ( 45 ) har i forbindelse med nationale regler, som ikke foreskrev regelmæssig prisrevision af kontrakterne efter tildelingen, fastslået, at EU-retten ( 46 ) ikke er til hinder for sådanne regler. |
67. |
Det anføres i afsnit 2.4.1 i Kommissionens retningslinjer, hvordan en »åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure inden for betydningen af artikel 5, stk. 3, vil minimere den offentlige kompensation, som de kompetente myndigheder skal betale tjenesteleverandøren for at opnå det niveau af offentlig trafikbetjening, som er pålagt i udbuddet, og dermed forebygge overkompensation. I så fald er der ikke behov for at anvende de detaljerede regler om kompensation, der er beskrevet i bilaget«. |
68. |
Udbudsprocedurerne for indgåelse af kontrakten er i første række udformet som egnede ordninger til under de bedst mulige kvalitets- og prismæssige betingelser at tildele den offentlige trafikbetjening til en kompetent økonomisk operatør. I denne sammenhæng er reguleringsmyndighedens indgriben mindre nødvendig. |
69. |
Kommissionens retningslinjer underbygger denne opfattelse: Markedskræfterne gør det muligt at fastsætte en kompensation, der er reduceret til et minimum ( 47 ), således at den ordregivende myndighed eller enhed kan vælge det tilbud, der påfører samfundet færrest omkostninger (eller det tilbud, der udgør den mest effektive mulighed med hensyn til pris og kvalitet) ( 48 ). |
70. |
I forordning nr. 1370/2007 er overbevisningen om, at udbudsproceduren muliggør en automatisk tilpasning af modydelsen, ikke kun knyttet til kravet om, at kompensationen ikke må udgøre overkompensation. Udbudsproceduren er endvidere velegnet til at opnå en passende kompensation med henblik på at sikre den langsigtede økonomiske bæredygtighed af offentlig personbefordring i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i politikken om offentlig transport ( 49 ). |
71. |
Det ovenfor anførte hviler på den antagelse, at udformningen af udbuddet muliggør en reel og effektiv konkurrence, både med hensyn til proceduren og kontraktens indhold:
|
72. |
Idet de råder over disse oplysninger, kan operatørerne vælge, om de vil afgive tilbud på kontrakten eller ej; hvis de gør dette, kan de forberede tilbuddet ved at lade prisen på alle relevante faktorer indgå heri ( 52 ). |
73. |
Kompensationsbeløbet – eller mekanismen eller parametrene for at fastlægge det – er naturligvis et af disse relevante elementer. Hvis det beregnes for lavt, kan det afskrække mulige tilbudsgivere eller begrænse deres antal i strid med bestemmelsen i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 1370/2007 ( 53 ). |
74. |
Den ordregivende myndighed skal således undgå, at udbudsbetingelserne omfatter kompensationsparametre, som ved uden begrundelse at gøre den offentlige serviceforpligtelse overdrevent byrdefuld for de potentielle leverandører afskrækker dem fra at deltage i udbuddet. Når dette sker, opfylder proceduren ikke sit væsentligste formål om at gøre det muligt at vælge det mest fordelagtige tilbud (med henblik på udførelsen af den offentlige serviceforpligtelse). |
75. |
Afgørelsen af, om der foreligger en skævhed mellem ydelser, og om en sådan skævhed er begrundet, kræver en vurdering fra sag til sag i lyset af de formål, som forordning nr. 1370/2007 forfølger med kompensationen. |
D. Anvendelse på tvisten i hovedsagen
76. |
Den forelæggende ret fremsætter i forelæggelseskendelsen argumenter for og imod sagsøgernes anbringender. Blandt de førstnævnte anføres følgende:
|
77. |
De modsatrettede argumenter omfatter, stadig ifølge den forelæggende ret, følgende:
|
78. |
Henset til det ovenfor anførte er det min opfattelse, at de kompetente myndigheder ikke er forpligtet til at fastsætte mekanismer for fuld omkostningsindeksering med henblik på tilpasning af kontraktprisen til fordel for leverandøren af den offentlige trafikbetjening. |
79. |
Det kræves nemlig i henhold til forordning nr. 1370/2007 ikke, at udførelsen af tjenesteydelserne indeholder bestemmelser om fuld indeksering, der fungerer som en slags »forsikring« mod stigningerne i omkostningerne til brændstof, løn eller sociale sikringsbidrag. Den ordregivende myndighed kan inden for sin skønsmargen fastsætte en sådan indeksering som en delvis indeksering, der kun finder anvendelse på bestemte perioder og for det tilfælde, at stigningerne i omkostningerne overstiger en vis tærskel ( 55 ). |
80. |
Jeg gentager, at der ikke gælder en forpligtelse til fuld kompensation for enhver stigning i omkostningerne i forbindelse med udførelsen af tjenesteydelsen. Derfor er en national ordning for kontrakter om offentlig trafikbetjening, som tildeles ved offentligt udbud, og som til forskel fra den ordning, der tidligere var gældende i Letland ( 56 ), ikke eliminerer hele risikoen for, at leverandøren af tjenesteydelsen lider tab, forenelig med forordning nr. 1370/2007. |
81. |
Det kan ikke udelukkes, at der i forbindelse med denne model kan opstå situationer, hvor operatøren pålægges risici. Imidlertid er modellen ved en abstrakt betragtning i overensstemmelse med forordning nr. 1370/2007, som tillader en kompensation, der ikke er fuldstændig, for så vidt som den tjener som effektivitetsincitament. |
82. |
Spørgsmålet om, hvorvidt denne model forpligter tilbudsgiverne til at påtage sig en for høj risiko ved fastsættelsen af prisen, bør for det første besvares således, at deltagelse i udbuddet ikke er obligatorisk, og at kandidaterne skal overveje, om det er i deres interesse at deltage i det eller ej ( 57 ). |
83. |
For det andet udformer tilbudsgiverne som tidligere anført, idet de råder over de nødvendige oplysninger, deres tilbud i lyset af alle de relevante elementer, herunder en fremtidig stigning i de omkostninger, som påvirker tjenesteydelsen, og den tilsvarende risikopræmie. De skal foretage en prognose for en konkret periode over de omkostninger, der indgår i prisen for tjenesteydelsen, herunder omkostninger, hvis udvikling (om de stiger eller falder) de ikke har nogen indflydelse på. |
84. |
Denne vurdering af de fremtidige omkostninger omfatter nødvendigvis også omkostninger, hvis stigning ikke afhænger af operatørerne, altså omkostninger, som ikke er direkte knyttet til »transportvirksomhedens driftseffektivitet (eller mangel på samme)« ( 58 ). Jeg gentager imidlertid, at forordning nr. 1370/2007 ikke fastsætter en forpligtelse til at kompensere for præcise omkostninger. Hvis kompensationen som følge af disse stigninger er lavere end de af operatøren beregnede omkostninger, skal denne sikre besparelser på andre områder, som vedkommende faktisk har indflydelse på. |
85. |
Ovenstående betragtninger er ikke til hinder for, at den forelæggende ret i lyset af bestemmelserne i udbudsbetingelserne (og de underliggende økonomiske beregninger) vurderer deres mulige afskrækkende effekt inden for tilbuddets overordnede ramme ( 59 ). Rettens bedømmelse kan føre den til at fastslå, at kompensationen for den offentlige serviceforpligtelse som følge af sin åbenbare utilstrækkelighed på urimelig vis reducerer tilgængeligheden eller kvaliteten af tjenesten eller kunstigt begrænser antallet af tilbudsgivere. |
86. |
Domstolen må ikke træde i den forelæggende rets sted hvad angår dens bedømmelse af, om indholdet af udbudsbetingelserne var behæftet med sådanne fejl og dermed ikke gjorde det muligt at vælge det mest fordelagtige tilbud. Alt tyder på, at dette ikke var tilfældet i den foreliggende sag (idet der faktisk deltog en række tilbudsgivere, som udformede deres tilbud frit), men jeg understreger, at dette kun kan afklares af den forelæggende ret. |
V. Forslag til afgørelse
87. |
På baggrund af ovenstående foreslår jeg at svare Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland) således: »Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2338 af 14. december 2016, skal fortolkes således, at denne forordning tillader, at udbudsbetingelserne i en offentlig udbudsprocedure vedrørende en kontrakt om offentlig personbefordring med bus ikke indeholder en bestemmelse om periodisk indeksering af alle omkostninger, herunder omkostninger, som er uden for tjenesteleverandørens kontrol, til gengæld for den offentlige serviceforpligtelse, som er genstand for denne kontrakt.« |
( 1 ) – Originalsprog: spansk.
( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 23.10.2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT 2007, L 315, s. 1). Den nugældende version, som finder anvendelse på den foreliggende sag, er den, der følger af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2338 af 14.12.2016 om ændring af førstnævnte direktiv for så vidt angår åbning af markedet for indenlandsk personbefordring med jernbane (EUT 2016, L 354, s. 22).
( 3 ) – Senest i dom af 8.9.2022, AS Lux Express Estonia (C-614/20, EU:C:2022:641). Vedrørende den umiddelbart foregående retsakt, Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 af 26.6.1969 om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1969, L 156, s. 1), jf. dom af 27.11.1973, Nederlandse Spoorwegen (36/73, EU:C:1973:130), i en sag om transport med jernbane, og af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415, herefter »Altmark-dommen«), af 7.5.2009, Antrop m.fl. (C-504/07, EU:C:2009:290), og af 3.4.2014, CTP (C-516/12 – C-518/12, EU:C:2014:220), om transport med bus.
( 4 ) – Lov om offentlige transportydelser.
( 5 ) – Ministerrådets dekret nr. 435 af 28.7.2015 om proceduren for fastsættelse og kompensation for tab og udgifter i forbindelse med levering af offentlige transportydelser og for prissætning af sådanne ydelser.
( 6 ) – Udbudsproceduren havde referencenummer AD 2019/7. Procedure 2019/S 138-340153 blev offentliggjort i supplement til Den Europæiske Unions Tidende den 19.7.2019 (EUT 2019, S 138, s. 1).
( 7 ) – AS CATA, SIA VTU Valmiera, SIA Jelgavas autobusu parks og SIA Jēkabpils autobusu parks (herefter, sammen med Dobeles, »sagsøgerne«).
( 8 ) – I retsmødet forklarede den ordregivende myndighed, at tjenesteyderens indtægter består af to dele: a) passagerernes betaling for rejsehjemmel og b) en økonomisk kompensation fra staten svarende til forskellen mellem den pris for ydelsen, som tilbudsgiveren foreslår i sit tilbud, og indtjeningen fra salg af billetter til passagererne.
( 9 ) – Meddelelse fra Kommissionen om retningslinjer for fortolkningen af forordning (EF) nr. 1370/2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej [(EUT 2014, C 92, s. 1), herefter »Kommissionens retningslinjer«]. Disse retningslinjer har ikke normgivende karakter.
( 10 ) – Henset til de faktiske omstændigheder i denne sag er artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007 reelt ikke relevant for sagens afgørelse.
( 11 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65).
( 12 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243).
( 13 ) – Dom af 20.9.2018, Rudigier (C-518/17, EU:C:2018:757), præmis 49.
( 14 ) – Den ordregivende myndighed bekræftede, at ministerrådets dekret nr. 435 af 28.7.2015, som finder anvendelse her, adskiller sig fra det, som Domstolen tog stilling til i dom af 10.11.2011, Norma-A og Dekom (C-348/10, EU:C:2011:721), idet det blev udelukket, at den kontrakt, der var omtvistet i den pågældende sag, kunne kvalificeres som en »koncession«. I denne sag påtog tilbudsgiveren sig ikke hele eller blot en del af risikoen ved driften.
( 15 ) – Artikel 2, litra e), i forordning nr. 1370/2007.
( 16 ) – Forslag til afgørelse Lux Express Estonia (C-614/20, EU:C:2022:180), punkt 38.
( 17 ) – Artikel 2, litra f), i forordning nr. 1370/2007 definerer dette som »en ret for en operatør af offentlig trafikbetjening til som den eneste at drive nærmere afgrænset offentlig personbefordring på en bestemt strækning eller rute, i et bestemt rutenet eller i et bestemt geografisk område«.
( 18 ) – 34. betragtning til forordning nr. 1370/2007.
( 19 ) – Forordning nr. 1370/2007 fastsætter ikke en beregningsmetode. I den foreliggende sag vedrører tvisten indekseringen af priserne, men dette er kun en af de mulige modeller for at beregne kompensationen og i sidste ende afhjælpe de mulige negative effekter, som opfyldelsen af den offentlige serviceforpligtelse kan medføre for ordremodtageren.
( 20 ) – Artikel 2a, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1370/2007. I henhold til bilaget skal kompensationen fastsættes på en måde, der fremmer en effektiv drift af tjenesteydelsen. Denne bestemmelse kan opfattes som et konkret udtryk for formålet om effektivitet.
( 21 ) – Artikel 2a, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1370/2007. Dette er formuleret klarere i 11. betragtning til forordning 2016/2338.
( 22 ) – Altmark-dommen, præmis 92 og domskonklusionen.
( 23 ) – Punkt 6 i bilaget til forordning nr. 1370/2007 definerer rimelig fortjeneste som »en forrentning af kapitalen, der er sædvanlig for sektoren i en given medlemsstat, og som tager hensyn til den risiko eller den manglende risiko, som operatøren af offentlig trafikbetjening har som følge af myndighedernes intervention«.
( 24 ) – Vedrørende den offentlige serviceforpligtelse, som enten ikke er genstand for en kontrakt eller er genstand for en kontrakt, men ikke ved en udbudsprocedure. Lovgiver er som tidligere anført af den opfattelse, at en åben udbudsprocedure naturligt fører til en kompensation, der ikke udgør overkompensation.
( 25 ) – Meddelelse fra Kommissionen – Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (EUT 2012, C 8, s. 15), punkt 40 og 41, nævner to metoder som eksempler: fastsættelse på forhånd af et fast kompensationsniveau, som forlods indregner de effektivitetsgevinster, som virksomheden må forventes at høste i løbet af overdragelsesaktens gyldighedsperiode, eller opstilling af produktionsmål i overdragelsesakten, idet kompensationen afhænger af, i hvor høj grad målene opfyldes. Lignende procedurer fremgår af det ændrede forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om medlemsstaternes håndtering af krav om offentlig service og indgåelse af kontrakter om offentlig service inden for personbefordring med jernbane og ad vej og indre vandveje (forelagt af Kommissionen i henhold til artikel 250, stk. 2, i EF-traktaten) (KOM(2002) 107 endelig), bilaget, punkt 6.
( 26 ) – Myndighederne skal holde incitamenterne på et rimeligt niveau og undgå, at operatøren opnår uforholdsmæssige effektivitetsfordele; endvidere skal det sikres, at disse incitamenter ikke er til hinder for, at der leveres tjenester af høj kvalitet. Disse påmindelser fremgår af afsnit 2.4.5 i Kommissionens retningslinjer; de følger ligeledes af en systematisk og formålsorienteret fortolkning af forordning nr. 1370/2007.
( 27 ) – Kommissionens retningslinjer, afsnit 2.4.3.
( 28 ) – Forslag til Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets Forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1370/2007 for så vidt angår åbning af de nationale markeder for personbefordring med jernbane [(COM(2013) 0028 – C7-0024/2013 – 2013/0028(COD)], dokument A7-0034/2014 af 16.1.2014, ændringsforslag 10 og 40.
( 29 ) – Dette afspejles i dokument 12777/15 af 12.10.2015 fra Rådets generalsekretariat til delegationerne.
( 30 ) – Jf. meddelelse fra Rådets generalsekretariat til Coreper, dokument 13146/15 af 4.12.2015, linje 112, og dokument 5159/16, add.1, af 15.1.2016, linje 112. Jeg minder om, at et direkte forbud mod »utilstrækkelig« kompensation, som blev foreslået i de forberedende arbejder til første version af forordningen, heller ikke blev gennemført: Der er flere forskellige årsager til, at dette mislykkedes, og de hænger ikke nødvendigvis sammen med effektivitetsincitamentet. Jf. fodnote 31.
( 31 ) – Forslag til Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning om Rådets fælles holdning til vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (13736/1/2006 – C6-0042/2007 – 2000/0212(COD)), dokument A6-0131/2007 af 4.4.2007, ændringsforslag 6, 14 og 18, ændrede den fælles holdning således, at det blev krævet, at kompensationen hverken udgjorde underkompensation eller var utilstrækkelig. Medlemsstaternes delegationer var delte, både med hensyn til, om dette krav skulle optages eller ej (navnlig én delegation var af den opfattelse, at forhindring af underkompensation ikke var formålet med forordningen), og med hensyn til, hvor og hvordan dette skulle gøres: jf. meddelelse fra Rådets generalsekretariat til Coreper, dokument 7974/07 af 2.4.2007 om visse ændringsforslag. I sidste ende blev de ikke optaget i tekst.
( 32 ) – Bilaget, punkt 3. Der advares både mod overkompensation og »manglende kompensation«, og det anføres, at der bør tages hensyn til »målelige økonomiske virkninger på operatørens berørte net«, når den økonomiske nettovirkning af den offentlige serviceforpligtelse beregnes.
( 33 ) – Kommissionens retningslinjer, afsnit 2.4.8.
( 34 ) – Ibidem.
( 35 ) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1370/2007 for så vidt angår åbning af de nationale markeder for personbefordring med jernbane, COM(2013) 28 final, femte betragtning og artikel 2a, stk. 4. De undersøgelser og høringer, som teksten hvilede på, fokuserede på befordring med jernbane, som også er hovedgenstanden for ændringen af forordning nr. 1370/2007. Henset til ordlyden er forslagets rækkevidde dog generelt i denne henseende.
( 36 ) – Den offentlige serviceforpligtelse skal som et indgreb i markedet opfylde proportionalitetsprincippet som fastsat i EU-retten: Den skal være begrundet, skal være egnet til at nå det forfulgte formål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde det.
( 37 ) – Den samme forpligtelse gælder for generelle regler, som ikke er genstand for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Vedrørende dette begreb jf. fodnote 41.
( 38 ) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om medlemsstaternes håndtering af krav om offentlig service og indgåelse af kontrakter om offentlig service inden for personbefordring med jernbane og ad vej og indre vandveje (KOM(2000) 7 endelig), artikel 6, litra b), og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om medlemsstaternes håndtering af krav om offentlig service og indgåelse af kontrakter om offentlig service inden for personbefordring med jernbane og ad vej og indre vandveje (forelagt af Kommissionen i henhold til artikel 250, stk. 2, i EF-traktaten) (KOM(2002) 107 endelig), artikel 6, litra b).
( 39 ) – En bestemmelse, som ikke giver mulighed for fleksibilitet med hensyn til fordelingen af omkostningerne, kan vise sig at være upraktisk, således som Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg advarede om i sin udtalelse om »forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om medlemsstaternes håndtering af krav om offentlig service og indgåelse af kontrakter om offentlig service inden for personbefordring med jernbane og ad vej og indre vandveje« (EFT 2001, C 221, s. 31), punkt 5.1.1.
( 40 ) – Et andet eksempel på denne fleksibilitet fremgår af artikel 2a, stk. 1, første led, i forordning nr. 1370/2007, som giver den kompetente myndighed mulighed for at sammenlægge omkostningsdækkende tjenester med ikkeomkostningsdækkende tjenester.
( 41 ) – Som defineret i artikel 2, litra i) henholdsvis l), i forordning nr. 1370/2007. En kontrakt om offentlig trafikbetjening afspejler en »aftale mellem en kompetent myndighed og en operatør af offentlig trafikbetjening«. Ved en generel regel forstås en »foranstaltning, som gælder uden forskelsbehandling for al offentlig personbefordring af samme art inden for et bestemt geografisk område«.
( 42 ) – Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007: »Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.«
( 43 ) – Artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1370/2007: »Uanset stk. 1 kan offentlige serviceforpligtelser, der består i anvendelse af maksimaltakster for samtlige passagerer eller for bestemte passagerkategorier, også være omfattet af generelle regler. […]«
( 44 ) – I henhold til denne bestemmelse skal det i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler »[…] b) på objektiv og gennemsigtig måde på forhånd fastlægges, i) hvilke parametre en eventuel kompensation beregnes ud fra, og ii) i hvilken form og i hvilket omfang eventuelle enerettigheder tildeles, og på en sådan måde, at overkompensation udelukkes. […] c) fastlægges, hvordan omkostningerne til varetagelse af tjenesterne skal fordeles. […]«
( 45 ) – Dom af 19.4.2018, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264), præmis 29-31.
( 46 ) – Der var tale om Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31.3.2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004, L 134, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1251/2011 af 30.11.2011 (EUT 2011, L 319, s. 43), og de generelle principper, hvorpå det er baseret. I dag er indeksering anført som en mulighed i 111. betragtning til direktiv 2014/24: »De ordregivende myndigheder bør i de enkelte kontrakter selv have mulighed for at få indført ændringer af en kontrakt ved hjælp af revisionsbestemmelser eller optionsklausuler, men sådanne klausuler må ikke give dem ubegrænset spillerum. […] Det bør således præciseres, at tilstrækkeligt tydelige revisions- eller optionsklausuler f.eks. kan give anledning til prisindeksering […].« Enslydende betragtninger fremgår af direktiv 2014/23 og direktiv 2014/25.
( 47 ) – Afsnit 2.4.2 i Kommissionens retningslinjer. Et andet eksempel på, at udbuddet fungerer som et element i den selvstændige fastlæggelse af kompensationen i kraft af samspillet mellem udbud og efterspørgsel, fremgår af afsnit 2.4.3, hvori Kommissionen i forbindelse med begrebet rimelig fortjeneste omhandler det tilfælde, at der findes »en generelt accepteret godtgørelse på markedet for en given tjeneste«, idet »denne markedsgodtgørelse [er] den bedste referenceværdi med henblik på at fastsætte kompensationen i mangel af udbud«.
( 48 ) – Kriteriet om »de laveste omkostninger for samfundet« fremgår ikke af forordning nr. 1370/2007. Det anvendes i Altmark-dommens præmis 93, men ikke i den dispositive del. Ifølge meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT 2012, C 8, s. 4 (meddelelse om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse)) skal dette kriterium fortolkes således, at det gør det muligt at vælge tilbuddet til den laveste pris eller det tilbud, der giver det bedste forhold mellem kvalitet og pris. Selv vom disse retningslinjer vedrører artikel 106 TEUF, er der efter min opfattelse intet til hinder for i denne sammenhæng at overføre dem på artikel 93 TEUF.
( 49 ) – Jeg henviser til 11. betragtning til forordning 2016/2338: »For så vidt angår kontrakter om offentlig trafikbetjening, der ikke er tildelt på grundlag af en udbudsprocedure, bør operatører af offentlig trafikbetjenings opfyldelse af offentlige serviceforpligtelser kompenseres på passende vis […].« Min fremhævelse.
( 50 ) – I henhold til artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 1370/2007 skal proceduren »være åben for alle operatører, retfærdig og i overensstemmelse med principperne om gennemskuelighed og ikke-forskelsbehandling«. Niende betragtning henviser også til proportionalitetsprincippet. Proceduren for indgåelse af kontrakter skal overholde principperne i TEUF, uanset om de nævnes i den dispositive tekst.
( 51 ) – Afsnit 2.3.2.
( 52 ) – De kan ligeledes, hvis de finder det relevant, træffe foranstaltninger for at beskytte sig mod udsving på markedet (f.eks. ved at tegne en forsikring mod fremtidige stigninger i priserne på de produkter og tjenesteydelser, som de skal bruge).
( 53 ) – Når der indgås kontrakt om den offentlige serviceforpligtelse, kan en for stor skævhed i parternes respektive forpligtelser i henhold til kontrakten til fordel for den ordregivende myndighed begrænse konkurrencen, idet de økonomiske operatører sædvanligvis ikke er villige til at påtage sig tab.
( 54 ) – Satiksmes ministrijas informatīvais ziņojums »Par reģionālās nozīmes sabiedriskā transporta pakalpojumu attīstību 2021.-2030.gadam« (transportministeriets informationsrapport »Om udvikling af den offentlige transport af regional betydning i perioden 2021-2030«), kan hentes på http://tap.mk.gov.lv/mk/tap/?pid=40473219. De omtvistede udbudsbetingelser blev offentliggjort i 2019; i retsmødet forklarede den ordregivende myndighed og den lettiske regering, at det allerede på daværende tidspunkt var muligt at anvende den nye finansieringsmodel (som beskrevet i førnævnte informationsrapport) på kontrakter, som skulle udføres fra 2021. Det tilkommer den forelæggende ret at afklare, om udbudsbetingelserne i 2019 var reguleret ved den nye eller den tidligere ordning.
( 55 ) – Jf. punkt 66 i dette forslag til afgørelse.
( 56 ) – Forelæggelseskendelsens præmis 13: »En sådan ændring hænger sammen med, at tjenesteleverandørerne indtil nu hovedsageligt har opereret på risikofrie vilkår, idet staten kompenserede dem for alle omkostninger (prisstigninger, fald i efterspørgslen). For at sikre en mere effektiv anvendelse af offentlige midler skal det imidlertid sikres, at det først og fremmest er leverandørerne selv, der er interesseret i at nå de kommercielle mål.« Som anført i fodnote 54 skal den forelæggende ret afgøre, om domstolsprøvelsen af udbudsbetingelserne skal foretages i lyset af de lovgivningsmæssige kriterier, der var gældende før 2021, eller i lyset af dem, der var gældende efter 2021.
( 57 ) – I retsmødet bekræftede Dobeles såvel som den ordregivende myndighed og den lettiske regering forskellige tilbudsgiveres (herunder sagsøgernes) deltagelse i den udbudsprocedure, hvis udbudsbetingelser er blevet anfægtet.
( 58 ) – Som udtrykt af Dobeles, punkt 11 i dennes skriftlige indlæg.
( 59 ) – Faktisk er det den ordregivende myndighed, der, når der foreligger tegn såsom manglende tilbud, kun ét tilbud eller tilbud, som generelt ikke svarer til dens prognoser, bør overveje, om udbudsbetingelserne i praksis er uholdbare.