1.

I den sag, der ligger til grund for denne anmodning om præjudiciel afgørelse, har en række økonomiske aktører anfægtet bestemmelserne om udbudsbetingelserne i et offentligt udbud med henblik på vurderingen af en kontrakt om levering af offentlig personbefordring med bus. Ifølge disse aktører beskytter bestemmelserne dem ikke på behørig vis mod en eventuel stigning i visse omkostninger (til brændstof, lønninger og socialsikringsbidrag) i løbet af kontraktens tiårige løbetid.

2.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om forordning (EF) nr. 1370/2007 ( 2 ) giver mulighed for en »kompensationsordning«, hvorefter den kompetente myndighed ikke foretager en periodisk indeksering af kontraktprisen for så vidt angår stigninger i omkostningerne i forbindelse med leveringen af tjenesten, som er uden for tjenesteleverandørens kontrol.

3.

Domstolen har udtalt sig om kompensation for offentlige serviceforpligtelser inden for transport ( 3 ), men har ikke udtrykkeligt taget stilling til det spørgsmål, der forelægges i denne sag.

4.

27. og 34. betragtning er relevante.

5.

Artikel 1 (»Formål og anvendelsesområde«), stk. 1, har følgende ordlyd:

»1. Formålet med denne forordning er at fastlægge, hvordan de kompetente myndigheder inden for rammerne af fællesskabsretten kan tilrettelægge den offentlige personbefordring for at sikre levering af tjenesteydelser af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere end, hvad der kan opnås ved alene at lade markedskræfterne virke.

Med dette for øje fastlægger forordningen, på hvilke vilkår de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, yder operatører af offentlig trafikbetjening kompensation for deres omkostninger og/eller giver eneret til gengæld for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser.«

6.

Artikel 2a (»Specifikationer for offentlige serviceforpligtelser«), stk. 2, fastsætter følgende:

»Specifikationerne for offentlige serviceforpligtelser og den dermed forbundne kompensation for den finansielle nettovirkning af offentlige serviceforpligtelser skal:

7.

Artikel 3 (»Kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler«), stk. 1, har følgende ordlyd:

»Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.«

8.

Artikel 4 (»Obligatorisk indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler«), stk. 1, fastsætter følgende:

»I kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler skal det:

[…]«

9.

Artikel 6 (»Kompensation for offentlig trafikbetjening«), stk. 1, har følgende ordlyd:

»Kompensation ydet i forbindelse med en generel regel eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening skal være i overensstemmelse med artikel 4. […]«

10.

De bestemmelser, der finder anvendelse, er artikel 10, stk. 1 og 3, og artikel 11 i Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums ( 4 ) og artikel 2, stk. 1, og artikel 56 i Ministru kabineta 2015.gada 28.jūlija noteikumi Nr. 435 »Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu« ( 5 ).

11.

Valsts SIA Autotransporta direkcija (herefter »den ordregivende myndighed«) offentliggjorde et offentligt udbud »om koncession af retten til at udføre offentlig bustransport på rutenettet af regional betydning«. Dette udbud indeholdt bestemmelser om indgåelse af en offentlig kontrakt med leverandører af offentlig trafikbetjening for en periode på ti år ( 6 ).

12.

SIA Dobeles autobusu parks (herefter »Dobeles«) og andre økonomiske aktører ( 7 ) anfægtede bestemmelserne i udbudsbetingelserne og anførte, at udbudsbetingelserne fastsatte en ulovlig ordning for kompensation for offentlig trafikbetjening ( 8 ). De gjorde nærmere bestemt følgende gældende:

13.

Den 11. november 2019 afviste Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu Izskatīšanas komisija (kommissionen for klager under tilsynsmyndigheden for offentlige udbud, Letland) sagsøgernes klage.

14.

Alle sagsøgerne anlagde forvaltningsretligt søgsmål ved Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland), som frifandt sagsøgte ved dom af 29. maj 2019. Ifølge denne ret er staten i henhold til forordning nr. 1370/2007 og Kommissionens retningslinjer for fortolkningen heraf ( 9 ) ikke forpligtet til fuldt ud at dække alle omkostninger for udbydere af offentlig trafikbetjening.

15.

Visse af sagsøgerne har iværksat appel til prøvelse af dommen i første instans ved Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland) og i det væsentlige fremsat de samme argumenter som i de tidligere administrative og retslige instanser.

16.

Denne ret har på baggrund af parternes anbringender i sagen forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Tillader artikel 1, stk. 1, andet afsnit, artikel 2a, stk. 2, og artikel 3, stk. 2, i […] forordning nr. 1370/2007 […] en kompensationsordning, som ikke pålægger den kompetente myndighed en forpligtelse til at yde fuld kompensation til leverandøren af den offentlige trafikbetjening, men som i stedet henviser til en periodisk indeksering af kontraktprisen (kompensationsbeløbet) for enhver stigning i omkostningerne i forbindelse med levering af tjenesten, som er uden for tjenesteleverandørens kontrol, og som derfor ikke helt fjerner risikoen for, at tjenesteleverandøren lider tab, der ikke kompenseres?«

17.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 22. juni 2022.

18.

Sagsøgerne, den cypriotiske og den lettiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

19.

Den 8. juni 2023 blev der afholdt et retsmøde med deltagelse af Dobeles, den ordregivende myndighed, den cypriotiske og den lettiske regering samt Kommissionen.

20.

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at forordning nr. 1370/2007 finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, og anmoder om fortolkning af tre bestemmelser i denne forordning:

21.

Imidlertid afhænger anvendelsen af forordning nr. 1370/2007 af kendetegnene ved den kontrakt, hvis betingelser er genstanden for tvisten. Denne forordning

22.

I henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 indgås kontrakter om offentlig trafikbetjening principielt efter reglerne i denne forordning.

23.

Imidlertid indgås tjenesteydelseskontrakter eller offentlige tjenesteydelseskontrakter som defineret i direktiv 2014/24 og 2014/25, for så vidt angår offentlig personbefordring med bus eller sporvogn, efter de procedurer, der er fastsat i disse direktiver, når disse kontrakter ikke har form af koncessionskontrakter om tjenesteydelser.

24.

På baggrund af uklarheden om dette spørgsmål blev den omtvistede kontrakts natur drøftet i retsmødet. Dobeles, den ordregivende myndighed og den lettiske regering var enige om, at der var tale om en kontrakt om offentlig trafikbetjening, hvorved tilbudsgiveren ensidigt påtog sig visse risici, og ikke om en koncessionskontrakt ( 14 ).

25.

Det tilkommer den forelæggende ret at afklare, om denne opfattelse er korrekt. Med henblik herpå skal der navnlig tages hensyn til overgangen af den driftsrisiko, der er forbundet med de udbudte tjenesteydelser.

26.

Alle parterne var også enige om, at der foreligger en reel offentlig serviceforpligtelse, som den omtvistede kontrakt har til formål at opfylde.

27.

Idet disse usikkerhedsmomenter er afklaret, vil jeg koncentrere min bedømmelse om den juridiske ramme, der udgøres af forordning nr. 1370/2007.

28.

I forordning nr. 1370/2007 forstås ved »offentlig serviceforpligtelse«»det krav, som en kompetent myndighed definerer eller fastsætter for at sikre ydelser i forbindelse med offentlig personbefordring, som en operatør på rent forretningsmæssigt grundlag ikke ville påtage sig eller ikke ville påtage sig i samme omfang eller under samme vilkår uden at modtage nogen modydelse« ( 15 ).

29.

Jeg har i anden sammenhæng ( 16 ) forklaret, at forordning nr. 1370/2007 indfører en kompensation for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser, som indebærer en økonomisk byrde for de berørte virksomheder. Denne modydelse har form af kompensation eller en eneret ( 17 ).

30.

Begrebet »kompensation for offentlig trafikbetjening« knytter en fordel, herunder økonomisk, til opfyldelsen af en offentlig serviceforpligtelse, som omfatter udførelse af tjenesteydelser, der ikke vedrører forretningsmæssige interesser.

31.

På denne måde sikres det, at de offentlige serviceforpligtelser, når de er bebyrdende, ikke er til økonomisk skade for de operatører, der skal opfylde dem, og i sidste ende til skade for udførelsen af tjenesteydelsen. I disse tilfælde skal en kompensation, som er modydelsen for en offentlig serviceforpligtelse, »ydes med det formål at sikre udførelse af tjenesteydelser, der virkelig er tjenesteydelser af almen interesse i traktatens forstand« ( 18 ).

32.

Forordning nr. 1370/2007 fastsætter samlet set ikke, at omkostningerne i forbindelse med de offentlige serviceforpligtelser kun skal bæres af transportoperatørerne: I så fald ville ingen sandsynligvis udføre ydelsen, som ikke i sig selv er af forretningsmæssig interesse.

33.

Ved beregningen af kompensationen (eller ved fastsættelsen af mekanismerne og parametrene herfor) ( 19 ) skal den kompetente myndighed både »realisere målene for den offentlige transportpolitik på en omkostningseffektiv måde« ( 20 ) og »finansielt støtte levering af offentlig personbefordring i overensstemmelse med kravene i den offentlige transportpolitik på lang sigt« ( 21 ).

34.

Forordning nr. 1370/2007 fastsætter ikke, at kompensationen fuldt ud skal dække nettoomkostningerne i forbindelse med den offentlige serviceforpligtelse. Ved henvisningen i 33. betragtning til forordningen til Altmark-dommen, erindres der om, at en kompensation for offentlig tjeneste, for ikke at anses for en begunstigelse i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 107, stk. 1, TEUF), ikke må overstige, »hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste« ( 22 ).

35.

På samme måde kræves det i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1370/2007, at det både i kontrakterne om offentlig trafikbetjening og i de generelle regler fastlægges, hvordan omkostningerne til varetagelse af tjenesterne skal fordeles. Det følger af dette krav, at den kompetente myndighed ikke er forpligtet til at kompensere for alle omkostninger, som operatøren afholder som følge af at have påtaget sig den offentlige serviceforpligtelse.

36.

Den kun delvise kompensation for omkostningerne i forbindelse med den offentlige serviceforpligtelse medfører en risiko for operatøren. Når denne kompensation er knyttet til en generel regel eller en kontrakt, som indgås uden forudgående udbud, skal den kompetente myndighed tage hensyn hertil ved beregningen af den rimelige fortjeneste ved opfyldelsen af den offentlige serviceforpligtelse ( 23 ).

37.

Endvidere må kompensationen for en offentlig serviceforpligtelse inden for transport til lands ikke udgøre overkompensation. Forhindring af overkompensation har et dobbelt formål: På den ene side undgås subsidiering, som udgør statsstøtte, og på den anden side opnås en forbedring af tjenesteydelsens kvalitet og effektivitet.

38.

27. betragtning og punkt 7 i bilaget ( 24 ) til forordning nr. 1370/2007 og, med en bredere formulering, den ovenfor anførte artikel 2a, stk. 2, litra a), i samme forordning, som blev indført ved forordning 2016/2338, henviser til dette sidstnævnte formål.

39.

Forordning nr. 1370/2007 giver ikke retningslinjer for, hvordan kompensationen skal anvendes til at fremme den effektive drift af transporten ( 25 ): De kompetente myndigheder har en vis handlefrihed ( 26 ).

40.

Kommissionen advarer i sine retningslinjer mod kompensationsordninger, der »blot dækker faktiske omkostninger, når de opstår« (dvs. a posteriori), for så vidt som de kun giver »få incitamenter til at begrænse omkostningerne eller blive mere effektive med tiden« ( 27 ).

41.

Fra denne synsvinkel kan en kompensation på et lavere beløb end nettoomkostningerne i forbindelse med den offentlige serviceforpligtelse tjene som incitament til effektiv drift for operatøren af den offentlige trafikbetjening, idet denne tilskyndes til at reducere de omkostninger, vedkommende har kontrol over.

42.

I de forberedende arbejder til forordning 2016/2338 blev der fremsat ændringsforslag med henblik på at forhindre kompensation, som udgør »underkompensation« eller »falde[r] ned under det beløb, der er nødvendigt til dækning af den finansielle nettoeffekt på omkostninger og indtægter ved at opfylde de offentlige serviceforpligtelser« ( 28 ). Disse ændringsforslag mødte udtrykkelig modstand fra Rådet, for så vidt som de var i strid med den generelle indstilling ( 29 ), idet de pålagde de ordregivende myndigheder hele risikoen og ikke gjorde det muligt at indføre effektivitetsincitamenter i forbindelse med driften af tjenesteydelsen ( 30 ).

43.

Forordning nr. 1370/2007 indeholder ingen artikler, som direkte nævner en »passende«, »rimelig« eller »tilstrækkelig« kompensation ( 31 ). Henvisningerne til disse begreber fremgår af betragtningerne og indirekte af bilaget.

44.

I den tekst, der blev vedtaget i 2007, fremgår det af 27. betragtning, efter en påmindelse om, at kompensationen ikke må udgøre overkompensation, at »[n]år en kompetent myndighed ønsker at indgå en kontrakt om offentlig trafikbetjening uden udbud, bør den tillige følge detaljerede regler, som sikrer kompensationsbeløb af passende størrelse […]«.

45.

I den dispositive del af teksten fremgår bekymringen for underkompensation også, idet den dog kun nævnes i bilaget i forbindelse med den indvirkning, som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse kan have på operatørens andre aktiviteter eller på dennes net ( 32 ).

46.

Det anføres i Kommissionens retningslinjer, at en »passende« kompensation netop betales, så operatørens egne midler under en kontrakt om offentlig trafikbetjening ikke udhules på langt sigt og dermed forhindrer en effektiv opfyldelse af forpligtelserne i henhold til kontrakten samt fastholdelse af bestemmelsen om personbefordring af høj standard ( 33 ).

47.

Kommissionen tilføjer, at en ikke-passende kompensation desuden risikerer at reducere antallet af indsendte bud i en udbudsprocedure for indgåelse af en kontrakt om offentlig trafikbetjening ( 34 ).

48.

I sit ændringsforslag til forordning nr. 1370/2007 fastsatte Kommissionen et udtrykkeligt formål om at sikre, at den offentlige befordring er økonomisk bæredygtig ( 35 ).

49.

Denne bekymring fremgår klart af ændringen ifølge forordning 2016/2338. Artikel 2a, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1370/2007 fastsætter, at kompensationen bl.a. har til formål »finansielt [at] støtte levering af offentlig personbefordring i overensstemmelse med kravene i den offentlige transportpolitik på lang sigt«.

50.

11. betragtning til forordning 2016/2338 knytter den økonomiske bæredygtighed sammen med forpligtelsen til at kompensere operatører af offentlig trafikbetjenings opfyldelse af offentlige serviceforpligtelser »på passende vis«.

51.

Vurderingen af, om kompensationen er passende som anført ovenfor, udgør en del af bedømmelsen af proportionaliteten ( 36 ), som specifikationerne for offentlige serviceforpligtelser vedrørende levering af offentlig personbefordring som omhandlet i artikel 2a, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 skal leve op til.

52.

Kompensationen skal således muliggøre en vellykket levering af tjenesteydelsen for den operatør, som den offentlige serviceforpligtelse påhviler. Af de ovenfor anførte grunde indebærer dette ikke, at kompensationsbeløbet skal være identisk med de nettoomkostninger, der er forbundet med at opfylde denne forpligtelse.

53.

I henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 skal det i kontrakterne om offentlig trafikbetjening fastsættes, hvordan omkostningerne i forbindelse med leveringen af befordringsydelserne skal fordeles ( 37 ).

54.

Blandt disse omkostninger opregner bestemmelsen, på ikke-udtømmende vis, udgifter til personale, energiforbrug, infrastrukturafgifter, vedligeholdelse og reparation af offentlige transportmidler, det rullende materiel og anlæg, der er nødvendige for at udføre personbefordring, samt faste omkostninger og en passende forrentning af kapitalen.

55.

De første forslag til forordningen indeholdt en forpligtelse for operatøren til som minimum at påtage sig »omkostningerne ved at drive de trafikforbindelser, der er omfattet af kontrakten, […] herunder bl.a. udgifter til personale og energi samt vedligeholdelse og reparation af køretøjer og rullende materiel« ( 38 ).

56.

Forordning nr. 1370/2007 bestemmer derimod ikke, at bestemte omkostninger skal påhvile den ene eller den anden part; der fastsættes således ikke et krav om kompensation for konkrete omkostninger ( 39 ). Den kompetente myndighed har fleksibilitet i denne henseende ( 40 ).

57.

En kompensation for offentlig trafikbetjening, som er i overensstemmelse med forordning nr. 1370/2007, er en kompensation, som ikke i kraft af sin størrelse medfører en økonomisk fordel, der kan kvalificeres som statsstøtte. Dette beløb skal desuden afspejle en balance mellem formålet om effektiv drift af befordringsydelsen og den langsigtede finansielle bæredygtighed af udførelsen af denne ydelse.

58.

En kompensation, som er lavere end nettoomkostningerne i forbindelse med opfyldelsen af den offentlige serviceforpligtelse, udgør ikke en tilsidesættelse af forordning nr. 1370/2007. Risikoovergangen til tjenesteyderen er ikke i sig selv i strid med denne forordning.

59.

Den kompetente myndighed har en vid skønsmargen ved afgørelsen af, til hvilke parter der skal ydes kompensation, og således med hensyn til, hvilke konkrete risici der påhviler operatøren af tjenesteydelsen.

60.

I retsmødet blev det drøftet, hvilken betydning det kan have haft for kompensationen, at en udbudsprocedure gik forud for indgåelsen af kontrakten (således som det skete i den foreliggende sag).

61.

Med henblik på fastsættelsen af en forpligtelse til offentlig trafikbetjening omhandler forordning nr. 1370/2007 to typer retlige værktøjer: kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler ( 41 ). Førstnævnte skal principielt vælges, når der er fastsat en kompensation ( 42 ). Undtagelsesvis kan der, hvad angår forpligtelser vedrørende maksimaltakster, anvendes en fremgangsmåde, hvorved sådanne forpligtelser pålægges ensidigt ved generelle regler ( 43 ).

62.

De ordregivende myndigheder har i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1370/2007 mulighed for at indgå kontrakt uden forudgående udbud (med en intern operatør eller, under visse omstændigheder, med en tredjemand) eller ved en udbudsprocedure. Detaljeringsgraden i bestemmelserne i forordning nr. 1370/2007 om metoden for beregning af modydelsen varierer, alt efter i hvilken form kontrakten indgås.

63.

Af ordlyden fremgår der nogle generelle retningslinjer. Artikel 6, som vedrører »kompensation for offentlig trafikbetjening«, fastsætter i stk. 1, første led, at denne kompensation skal være i overensstemmelse med artikel 4 i forordning nr. 1370/2007 ( 44 ).

64.

Hvad angår metoden for beregning af kompensationen i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, omhandler forordning nr. 1370/2007 kun dette, for så vidt som denne forpligtelse er fastlagt ved en generel regel eller inden for rammerne af en kontrakt, der er indgået uden forudgående udbud.

65.

Med andre ord indeholder forordning nr. 1370/2007 ingen specifikke regler, der finder anvendelse på metoden for beregning af kompensationen, når kontrakten indgås ved en udbudsprocedure. Efter min opfattelse skyldes denne udeladelse lovgivers overbevisning om, at procedurer med konkurrence er mere velegnede til selv at finde en balance mellem de modstridende interesser.

66.

I denne type udbud har de ordregivende myndigheder frihed til at inkorporere ordninger for ændring af priserne efter indekseringsformler eller lignende i udbudsbetingelserne eller at undlade dette. Domstolen ( 45 ) har i forbindelse med nationale regler, som ikke foreskrev regelmæssig prisrevision af kontrakterne efter tildelingen, fastslået, at EU-retten ( 46 ) ikke er til hinder for sådanne regler.

67.

Det anføres i afsnit 2.4.1 i Kommissionens retningslinjer, hvordan en »åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure inden for betydningen af artikel 5, stk. 3, vil minimere den offentlige kompensation, som de kompetente myndigheder skal betale tjenesteleverandøren for at opnå det niveau af offentlig trafikbetjening, som er pålagt i udbuddet, og dermed forebygge overkompensation. I så fald er der ikke behov for at anvende de detaljerede regler om kompensation, der er beskrevet i bilaget«.

68.

Udbudsprocedurerne for indgåelse af kontrakten er i første række udformet som egnede ordninger til under de bedst mulige kvalitets- og prismæssige betingelser at tildele den offentlige trafikbetjening til en kompetent økonomisk operatør. I denne sammenhæng er reguleringsmyndighedens indgriben mindre nødvendig.

69.

Kommissionens retningslinjer underbygger denne opfattelse: Markedskræfterne gør det muligt at fastsætte en kompensation, der er reduceret til et minimum ( 47 ), således at den ordregivende myndighed eller enhed kan vælge det tilbud, der påfører samfundet færrest omkostninger (eller det tilbud, der udgør den mest effektive mulighed med hensyn til pris og kvalitet) ( 48 ).

70.

I forordning nr. 1370/2007 er overbevisningen om, at udbudsproceduren muliggør en automatisk tilpasning af modydelsen, ikke kun knyttet til kravet om, at kompensationen ikke må udgøre overkompensation. Udbudsproceduren er endvidere velegnet til at opnå en passende kompensation med henblik på at sikre den langsigtede økonomiske bæredygtighed af offentlig personbefordring i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i politikken om offentlig transport ( 49 ).

71.

Det ovenfor anførte hviler på den antagelse, at udformningen af udbuddet muliggør en reel og effektiv konkurrence, både med hensyn til proceduren og kontraktens indhold:

72.

Idet de råder over disse oplysninger, kan operatørerne vælge, om de vil afgive tilbud på kontrakten eller ej; hvis de gør dette, kan de forberede tilbuddet ved at lade prisen på alle relevante faktorer indgå heri ( 52 ).

73.

Kompensationsbeløbet – eller mekanismen eller parametrene for at fastlægge det – er naturligvis et af disse relevante elementer. Hvis det beregnes for lavt, kan det afskrække mulige tilbudsgivere eller begrænse deres antal i strid med bestemmelsen i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 1370/2007 ( 53 ).

74.

Den ordregivende myndighed skal således undgå, at udbudsbetingelserne omfatter kompensationsparametre, som ved uden begrundelse at gøre den offentlige serviceforpligtelse overdrevent byrdefuld for de potentielle leverandører afskrækker dem fra at deltage i udbuddet. Når dette sker, opfylder proceduren ikke sit væsentligste formål om at gøre det muligt at vælge det mest fordelagtige tilbud (med henblik på udførelsen af den offentlige serviceforpligtelse).

75.

Afgørelsen af, om der foreligger en skævhed mellem ydelser, og om en sådan skævhed er begrundet, kræver en vurdering fra sag til sag i lyset af de formål, som forordning nr. 1370/2007 forfølger med kompensationen.

76.

Den forelæggende ret fremsætter i forelæggelseskendelsen argumenter for og imod sagsøgernes anbringender. Blandt de førstnævnte anføres følgende:

77.

De modsatrettede argumenter omfatter, stadig ifølge den forelæggende ret, følgende:

78.

Henset til det ovenfor anførte er det min opfattelse, at de kompetente myndigheder ikke er forpligtet til at fastsætte mekanismer for fuld omkostningsindeksering med henblik på tilpasning af kontraktprisen til fordel for leverandøren af den offentlige trafikbetjening.

79.

Det kræves nemlig i henhold til forordning nr. 1370/2007 ikke, at udførelsen af tjenesteydelserne indeholder bestemmelser om fuld indeksering, der fungerer som en slags »forsikring« mod stigningerne i omkostningerne til brændstof, løn eller sociale sikringsbidrag. Den ordregivende myndighed kan inden for sin skønsmargen fastsætte en sådan indeksering som en delvis indeksering, der kun finder anvendelse på bestemte perioder og for det tilfælde, at stigningerne i omkostningerne overstiger en vis tærskel ( 55 ).

80.

Jeg gentager, at der ikke gælder en forpligtelse til fuld kompensation for enhver stigning i omkostningerne i forbindelse med udførelsen af tjenesteydelsen. Derfor er en national ordning for kontrakter om offentlig trafikbetjening, som tildeles ved offentligt udbud, og som til forskel fra den ordning, der tidligere var gældende i Letland ( 56 ), ikke eliminerer hele risikoen for, at leverandøren af tjenesteydelsen lider tab, forenelig med forordning nr. 1370/2007.

81.

Det kan ikke udelukkes, at der i forbindelse med denne model kan opstå situationer, hvor operatøren pålægges risici. Imidlertid er modellen ved en abstrakt betragtning i overensstemmelse med forordning nr. 1370/2007, som tillader en kompensation, der ikke er fuldstændig, for så vidt som den tjener som effektivitetsincitament.

82.

Spørgsmålet om, hvorvidt denne model forpligter tilbudsgiverne til at påtage sig en for høj risiko ved fastsættelsen af prisen, bør for det første besvares således, at deltagelse i udbuddet ikke er obligatorisk, og at kandidaterne skal overveje, om det er i deres interesse at deltage i det eller ej ( 57 ).

83.

For det andet udformer tilbudsgiverne som tidligere anført, idet de råder over de nødvendige oplysninger, deres tilbud i lyset af alle de relevante elementer, herunder en fremtidig stigning i de omkostninger, som påvirker tjenesteydelsen, og den tilsvarende risikopræmie. De skal foretage en prognose for en konkret periode over de omkostninger, der indgår i prisen for tjenesteydelsen, herunder omkostninger, hvis udvikling (om de stiger eller falder) de ikke har nogen indflydelse på.

84.

Denne vurdering af de fremtidige omkostninger omfatter nødvendigvis også omkostninger, hvis stigning ikke afhænger af operatørerne, altså omkostninger, som ikke er direkte knyttet til »transportvirksomhedens driftseffektivitet (eller mangel på samme)« ( 58 ). Jeg gentager imidlertid, at forordning nr. 1370/2007 ikke fastsætter en forpligtelse til at kompensere for præcise omkostninger. Hvis kompensationen som følge af disse stigninger er lavere end de af operatøren beregnede omkostninger, skal denne sikre besparelser på andre områder, som vedkommende faktisk har indflydelse på.

85.

Ovenstående betragtninger er ikke til hinder for, at den forelæggende ret i lyset af bestemmelserne i udbudsbetingelserne (og de underliggende økonomiske beregninger) vurderer deres mulige afskrækkende effekt inden for tilbuddets overordnede ramme ( 59 ). Rettens bedømmelse kan føre den til at fastslå, at kompensationen for den offentlige serviceforpligtelse som følge af sin åbenbare utilstrækkelighed på urimelig vis reducerer tilgængeligheden eller kvaliteten af tjenesten eller kunstigt begrænser antallet af tilbudsgivere.

86.

Domstolen må ikke træde i den forelæggende rets sted hvad angår dens bedømmelse af, om indholdet af udbudsbetingelserne var behæftet med sådanne fejl og dermed ikke gjorde det muligt at vælge det mest fordelagtige tilbud. Alt tyder på, at dette ikke var tilfældet i den foreliggende sag (idet der faktisk deltog en række tilbudsgivere, som udformede deres tilbud frit), men jeg understreger, at dette kun kan afklares af den forelæggende ret.

87.

På baggrund af ovenstående foreslår jeg at svare Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland) således:

»Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2338 af 14. december 2016,

skal fortolkes således, at

denne forordning tillader, at udbudsbetingelserne i en offentlig udbudsprocedure vedrørende en kontrakt om offentlig personbefordring med bus ikke indeholder en bestemmelse om periodisk indeksering af alle omkostninger, herunder omkostninger, som er uden for tjenesteleverandørens kontrol, til gengæld for den offentlige serviceforpligtelse, som er genstand for denne kontrakt.«