1.

Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Upravni sud u Zagrebu (forvaltningsdomstolen i Zagreb, Kroatien) vedrører nærmere bestemt anvendelsesområdet for direktiv 2006/123/EF ( 2 ), også kaldet »tjenesteydelsesdirektivet«. Et selskab, der udlejer biler til sine kunder, blev i mangel af en gyldig tilladelse til at udbyde finansielle tjenesteydelser pålagt at indstille sin virksomhed.

2.

Domstolen har gentagne gange taget stilling til spørgsmålet om de forskellige former for leasing, navnlig i forbindelse med moms og forbrugerret. Dette er den første sag, hvor der skal tages stilling til leasing inden for rammerne af direktiv 2006/123.

3.

I dette forslag til afgørelse vil jeg foreslå Domstolen ikke at udelukke virksomhed som den i hovedsagen omhandlede, der består i at udbyde såkaldt operationel leasing, fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123. Denne virksomhed udgør ikke finansielle tjenesteydelser som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i nævnte direktiv. Følgelig kan en medlemsstat ikke stille krav om en tilladelsesordning, som forvaltes af et organ, der har til opgave at føre tilsyn med de finansielle markeder.

4.

I henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/123 finder direktivet ikke anvendelse på »finansielle tjenesteydelser såsom bank-, kredit- forsikrings- og genforsikringsvirksomhed, erhvervstilknyttede eller personlige pensionsordninger, tjenesteydelser i forbindelse med værdipapirer, investeringsfonde, betalings- og investeringsrådgivning, herunder de tjenesteydelser, der er opført i bilag I til direktiv 2006/48/EF «.

5.

Afdeling 1 i kapitel III ( 3 ) i direktiv 2006/123 vedrører »[t]illadelser«. Denne afdeling indeholder artikel 9-13 i direktiv 2006/123.

6.

Artikel 9 i direktiv 2006/123 med overskriften »Tilladelsesordninger« bestemmer i stk. 1:

»Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:

7.

Artikel 10 i direktiv 2006/123 (»Betingelser for udstedelse af tilladelse«) har følgende ordlyd:

»1.   Tilladelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt.

2.   De i stk. 1 omhandlede kriterier skal være:

3.   Betingelserne for udstedelse af tilladelse til en yderligere etablering må ikke overlappe krav og kontroller, som er tilsvarende eller i det væsentlige sammenlignelige med hensyn til deres formål, og som tjenesteyderen allerede er underlagt i en anden eller samme medlemsstat. De i artikel 28, stk. 2, omhandlede forbindelsespunkter og tjenesteyderen bistår den kompetente myndighed med at tilvejebringe de nødvendige oplysninger om disse krav.

4.   Tilladelsen skal give tjenesteyderen adgang til at optage eller udøve den pågældende servicevirksomhed på hele det nationale område, herunder gennem oprettelse af agenturer, filialer, datterselskaber eller kontorer, undtagen når et tvingende alment hensyn berettiger, at der skal anmodes om tilladelse for hvert enkelt etableringssted, eller at tilladelsen begrænses til en bestemt del af området.

5.   Tilladelsen udstedes, så snart det ved en passende undersøgelse er fastslået, at betingelserne for tilladelsen er opfyldt.

6.   Med undtagelse af udstedelse af en tilladelse begrundes enhver afgørelse truffet af de kompetente myndigheder, herunder afslag eller inddragelse af tilladelsen, fuldt ud, og den skal kunne prøves ved domstolene eller andre klageinstanser.

7.   Denne artikel berører ikke kompetencefordelingen på lokalt og regionalt plan mellem de myndigheder i medlemsstaterne, der udsteder tilladelser.«

8.

Artikel 15, stk. 1, i Zakon o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (lov om det kroatiske tilsynsorgan for finansielle tjenesteydelser) (Narodne novine, nr. 140/05, nr. 154/11 og nr. 12/12) bestemmer, at det kroatiske tilsynsorgan for finansielle tjenesteydelser (herefter »tilsynsorganet« eller »organet«) med henblik på udøvelse af offentlige beføjelser er bemyndiget til at udstede forskrifter i henhold til denne lov og til love, der regulerer kapitalmarkedet, investeringsforeninger m.fl., erhvervelse af aktieselskaber, pensionsforsikringsselskaber, forsikring, genforsikring og finansielle tjenesteydelser samt på grundlag af andre love, hvis disse retsakter bemyndiger organet til at udstede sådanne forskrifter.

9.

Artikel 15, stk. 2, i loven om det kroatiske tilsynsorgan for finansielle tjenesteydelser bestemmer, at organet, med henblik på udøvelse af offentlige beføjelser er bemyndiget til at føre tilsyn med aktiviteterne hos enheder under tilsyn, der er specificeret i bestemmelserne, som fremgår af stk. 1, i denne artikel, og juridiske personer, der beskæftiger sig med factoringtjenester, medmindre de leveres af banker som led i deres registrerede aktiviteter, samt at pålægge foranstaltninger til at afhjælpe de identificerede ulovligheder og uregelmæssigheder.

10.

Artikel 3, stk. 1, i Zakon o leasingu (lov om leasing) (Narodne novine, nr. 141/13) bestemmer, at et leasingselskab er et kommercielt selskab etableret i Republikken Kroatien, der er opført i retsregisteret på grundlag af en tilladelse til at udføre leasingaktiviteter, som er udstedt af agenturet på de betingelser, der er fastsat i denne lov.

11.

Artikel 4, stk. 1, i lov om leasing bestemmer, at leasing er en retlig transaktion, hvorved leasinggiveren erhverver det leasede aktiv på en sådan måde, at vedkommende køber det af leverandøren og erhverver ejendomsretten til det leasede aktiv og efterfølgende giver leasingtageren mulighed for at anvende det leasede aktiv i en nærmere fastsat periode, og leasingtageren forpligter sig til at betale et gebyr herfor.

12.

Artikel 5, stk. 1, i lov om leasing bestemmer, at leasing, afhængigt af leasingens indhold og specificitet, kan være finansiel eller operationel leasing.

13.

Artikel 5, stk. 2, i lov om leasing bestemmer, at finansiel leasing er en retlig transaktion, hvorved leasingtager i det leasede aktivs brugstid betaler leasinggiver et gebyr, som beregnes på baggrund af det leasede aktivs samlede værdi, afholder afskrivningsomkostningerne på det leasede aktiv og på grund af frikøbsoptionen kan erhverve ejendomsretten til det leasede aktiv til en fast pris, der, når muligheden udnyttes, er lavere end den faktiske værdi af det leasede aktiv på det tidspunkt, og risici og fordele ved ejerskabet af det leasede aktiv stort set er overgået til leasingtageren.

14.

Artikel 5, stk. 3, i lov om leasing bestemmer, at operationel leasing er en retlig transaktion, hvorved leasingtager i det leasede aktivs brugstid til leasinggiver betaler et bestemt gebyr, som ikke behøver at tage højde for den samlede værdi af det leasede aktiv, leasinggiveren afholder afskrivningsomkostningerne på det leasede aktiv, leasingtageren har ikke i henhold til aftalen en frikøbsoption, og risici og fordele ved ejendomsretten til det leasede aktiv forbliver stort set hos leasinggiveren, hvilket vil sige, at de ikke overføres til leasingtageren.

15.

Artikel 6, stk. 1, i lov om leasing bestemmer, at leasingvirksomhed kan udøves af: et leasingselskab som omhandlet i lovens artikel 3, et leasingselskab i en medlemsstat som omhandlet i artikel 46, og en filial af et leasingselskab fra et tredjeland som omhandlet i artikel 48.

16.

Autotechnica er et selskab, der er registreret i Kroatien med henblik på at udøve aktiviteterne »billeasing«, »udlejning og leasing af personbiler og lastbiler (med eller uden chauffør)« og »udlejning og leasing af cykler, scootere etc.«. Sagsøgeren er et datterselskab af et moderselskab i en anden medlemsstat, hvor det leverer tjenesteydelser af samme art som de i den foreliggende sag omhandlede.

17.

Ved en ekstraordinær kontrol hos Autotechnica konstaterede tilsynsorganet, at sagsøgeren havde indgået tre langtidslejekontrakter (vedrørende fire biler) og derefter, efter kundens udtrykkelige anmodning, købt bilerne hos en leverandør, hvorved sagsøgeren erhvervede ejendomsretten over dem og stillede dem til rådighed for kunderne til brug. Tilsynsorganet konkluderede på baggrund af de nævnte faktiske omstændigheder, at Autotechnica i realiteten udøvede leasingvirksomhed uden gyldig tilladelse. Følgelig nedlagde sagsøgte, ved en afgørelse af 14. februar 2019 (herefter »den omtvistede afgørelse«), forbud mod, at Autotechnica udøver leasingvirksomhed uden gyldig tilladelse.

18.

Autotechnica anlagde søgsmål ved den forelæggende ret med påstand om annullation af denne afgørelse. Sagsøgeren har gjort gældende, at dennes ved EU-retten tillagte rettigheder er blevet tilsidesat, med den begrundelse, at Republikken Kroatien ikke kan sidestille operationel leasing med en finansiel tjenesteydelse og følgelig undergive udøvelsen af denne form for virksomhed, såsom leasing af personbiler og lastbiler, tilsyn fra organet.

19.

Den forelæggende ret har anført, at direktiv 2013/36/EU ( 4 ) udelukkende henviser til finansiel leasing og ikke omfatter operationel leasing. Ud fra et ræsonnement a contrario burde direktiv 2006/123 også finde anvendelse på operationel leasing. Det fremgår af 33. betragtning til og artikel 2 i direktiv 2006/123, at direktivet finder anvendelse på en bred vifte af tjenesteydelser, der dækker diverse aktiviteter, herunder biludlejning, som kan betragtes som operationel leasing.

20.

Den forelæggende ret har tilføjet, at den i hovedsagen omhandlede kroatiske lovgivning kan hindre eller afholde sagsøgeren og personer fra andre medlemsstater, der ønsker at etablere sig i Republikken Kroatien, fra at udføre kommerciel udlejnings- eller operationel leasingvirksomhed med det resultat, at lovgivningen måske ikke er i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 49 TEUF.

21.

På denne baggrund har Upravni sud u Zagrebu (forvaltningsdomstolen i Zagreb, Kroatien) ved afgørelse af 12. april 2022, modtaget af Domstolen den 22. april 2022, besluttet at udsætte behandlingen af sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

22.

Der er indgivet skriftlige indlæg af parterne i hovedsagen, den kroatiske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen. Samtlige parter med undtagelse af den nederlandske regering deltog i retsmødet, der blev afholdt den 1. marts 2023.

23.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt operationel leasing udgør en finansiel tjenesteydelse som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/123/EF, og om en sådan tjenesteydelse skal udøves af et »finansieringsinstitut« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning (EU) nr. 575/2013.

24.

Det fremgår af spørgsmålet, at den forelæggende ret sondrer mellem tre forskellige typer situationer: udlejning af biler, operationel leasing og finansiel leasing. Disse begreber har alle deres udspring i national civilret. De har endnu ikke som sådan været genstand for en harmonisering af EU-lovgiver og er således ikke positivt defineret på EU-plan. Indledningsvis og med henblik på dette forslag til afgørelse vil det derfor være hensigtsmæssigt kort at præcisere disse begreber.

25.

En omfattende sammenligning mellem forskellige nationale borgerlige lovbøger om lejeaftaler, operationelle leasingaftaler og finansielle aftaler falder uden for rammerne for denne sag. Det kan imidlertid konstateres, at lejekontrakter har været et centralt emne i national civilret (lovbøgerne) i århundreder, mens det samme ikke er tilfældet for leasingaftaler (uanset om det drejer sig om operationel eller finansiel leasing). Grunden hertil er, at sidstnævnte aftaler opfylder behov, som først er opstået i de seneste årtier, hvilket jeg vil forsøge at illustrere nedenfor navnlig ved at tage udgangspunkt i aftaler om en bil.

26.

Biludlejningstjenester er enkle at forstå set ud fra et juridisk og økonomisk perspektiv. Der er kun ét (juridisk) forhold: A, der er ejer af en bil, udlejer bilen til B mod betaling af et gebyr, hvorefter B midlertidigt har bilen i sin besiddelse. Biler udlejes normalt på kort sigt. Det kan være i erhvervsmæssig sammenhæng, typisk på forretningsrejser, eller i forbindelse med fritidsaktiviteter, f.eks. under ferier. Udlejning af biler foregår normalt uafhængigt af, om den person, der lejer bilen, selv har en bil »i virkeligheden« ( 5 ).

27.

Leasingaftaler følger en anden logik: Her ønsker en person permanent at råde over en bil (dvs. hele døgnet rundt) og i en bestemt periode. Sådanne aftaler opfylder ikke kortsigtede (forretnings- eller ferie-)behov, men snarere mellem- og langsigtede behov samt, vigtigere endnu, daglige behov. En person ønsker at kunne bruge en bil, når det passer ham eller hende, til daglige formål. Spørgsmålet om, hvem der faktisk ejer bilen, bliver sekundært. Det afgørende er, at en bil stilles til rådighed for en person, som så kan bruge den effektivt.

28.

Inden for rammerne af en operationel leasingaftale påtager leasingtageren (brugeren af bilen) sig ikke nogen ejer- eller restværdirisiko. Leasinggiveren (ejeren af bilen) bevarer ejendomsretten til bilen og er ansvarlig for vedligeholdelse og reparationer. Ved aftalens ophør returnerer leasingtageren bilen til leasinggiveren. Inden for rammerne af en finansiel leasingaftale tager leasingtageren derimod bilen i besiddelse og påtager sig restværdirisikoen. Typisk køber leasinggiveren bilen på leasingtagerens anmodning og leaser den til vedkommende i en nærmere fastsat periode, typisk flere år. Leasingtageren erlægger periodiske leasingydelser og er ansvarlig for vedligeholdelse og reparationer. Ved aftalens udløb har leasingtageren normalt mulighed for at købe bilen til restværdien.

29.

Til illustration fungerer operationel leasing typisk på følgende måde: En person (A) ønsker en bil, typisk til daglig brug. Med henblik herpå henvender personen sig til en specialist (B), normalt en bilforhandler eller, som i det foreliggende tilfælde, en virksomhed, der har specialiseret sig i at stille biler til rådighed for kunder i en nærmere angivet periode. B har enten allerede en bil, som svarer til kundens ønsker, i sin bilpark, eller, hvilket er mere sandsynligt, vil anskaffe en bil i overensstemmelse med A’s ønsker. Denne bil vil derefter blive leaset til A.

30.

B er ejer af bilen i ordets juridiske forstand. A benytter bilen og betaler en ydelse herfor. Forskellige andre betingelser er fastsat i kontrakten mellem A og B, herunder f.eks. en maksimal kilometerstand og de gebyrer, der skal betales, hvis denne kilometerstand overskrides. Ved udløbet af den i kontrakten fastsatte periode tilbageleveres bilen til leasinggiveren. Det afgørende er, at de betalinger, som A har foretaget, ikke svarer til afskrivningen på bilens værdi. B påtager sig med andre ord den økonomiske risiko med hensyn til mulighederne for, at B vil kunne genbruge, genudleje, genlease eller videresælge bilen.

31.

Finansiel leasing følger et andet mønster. Udgangspunktet for aftalen er det samme som for aftalen om operationel leasing (se punkt 29 ovenfor). Finansiel leasing adskiller sig imidlertid fra operationel leasing ved, at køretøjet afskrives på grundlag af de betalinger, der foretages mellem A og B. Ved finansiel leasing er køretøjet ved udløbet af den fastsatte periode typisk enten »afbetalt«, og ejendomsretten overgår fra B til A, eller A har mulighed for at erhverve køretøjet mod betaling af et endeligt beløb. Men også her er den anden mulighed den mest udbredte, hvilket betyder, at selv finansiel leasing ikke nødvendigvis er rettet mod erhvervelse af køretøjet. Dette er kun logisk – hvis erhvervelsen af køretøjet var af central betydning for parternes hensigter, ville de vælge at indgå en almindelig købsaftale med betalingshenstand.

32.

Kort sagt har leasing – uanset om det er operationel eller finansiel leasing – til formål at stille en bil til rådighed for en kunde, således at denne kan anvende den. Dette er grunden til, at leasing, og navnlig operationel leasing, i de nationale retssystemer generelt betragtes som en lejekontrakt med visse særlige kendetegn.

33.

Selv om kontrakter om operationel leasing, alt efter omstændighederne, indeholder elementer af leje, salg og lån, behandles de med andre ord generelt som lejekontrakter ( 6 ), da hovedindholdet i aftalen – i overensstemmelse med parternes hensigt – er lejeaspektet. I nogle tilfælde behandles operationel leasing og finansiel leasing endog på samme måde i national civilret ( 7 ).

34.

Afslutningsvis, og som konklusion på denne del, må det på grundlag af de oplysninger, som Domstolen råder over, antages, at den operationelle leasingvirksomhed, som Autotechnica udøver, udøves på en måde, der svarer til den i punkt 28-30 beskrevne.

35.

På baggrund af det ovenstående er kernen i det første spørgsmål: Kan operationel leasing under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede anses for en »finansiel tjenesteydelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/123?

36.

Svaret er et rungende »nej«.

37.

Formålet med direktiv 2006/123 er defineret i artikel 1 som værende at fastsætte »de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og samtidig sikre et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser«. Direktiv 2006/123 har et bredt anvendelsesområde, eftersom det i princippet finder anvendelse på alle tjenesteydelser, der leveres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat ( 8 ). Undtagelserne, dvs. de områder, som direktiv 2006/123 ikke finder anvendelse på, er opregnet i direktivets artikel 2, stk. 2.

38.

I overensstemmelse med den generelle logik mellem regel og undtagelse, der ligger til grund for hele det indre marked, skal disse undtagelser fortolkes snævert. Selv om det ved første øjekast kan se ud, som om de aktiviteter, der er opregnet i artikel 2, stk. 2, litra a)-l), i direktiv 2006/123, ikke følger nogen logik i sig selv, men udgør et tilfældigt »kludetæppe«, der er dikteret af politiske valg fra den daværende EU-lovgiver ( 9 ), er jeg desuden af den opfattelse, at de følger en retlig logik. Visse former for virksomhed er udelukket af en af tre grunde: fordi EU-lovgiveren har besluttet at følge logikken i primærretten ( 10 ), fordi de, i det mindste i nogle medlemsstater, generelt udføres af offentlige organer på grund af deres følsomhed ( 11 ), eller fordi de er blevet harmoniseret på EU-plan, hvilket gør anvendelsen af direktiv 2006/123 overflødig. Eksempler på sidstnævnte kategori er elektroniske kommunikationstjenester og ‑netværk ( 12 ) og, efter min opfattelse, finansielle tjenesteydelser ( 13 ). Dette bekræftes af 18. betragtning til direktiv 2006/123, hvori det hedder, at finansielle tjenesteydelser bør udelukkes fra dette direktivs anvendelsesområde, »da denne form for virksomhed er omfattet af specifik [EU]-lovgivning, der ligesom dette direktiv sigter mod at gennemføre et ægte indre marked for tjenesteydelser« ( 14 ).

39.

Artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/123 nævner som eksempel ( 15 ) blandt de finansielle tjenesteydelser, som dette direktiv ikke finder anvendelse på, bank-, kredit- forsikrings- og genforsikringsvirksomhed, erhvervstilknyttede eller personlige pensionsordninger, tjenesteydelser i forbindelse med værdipapirer, investeringsfonde, betalings- og investeringsrådgivning, herunder de tjenesteydelser, der er opført i bilag I til direktiv 2013/36 ( 16 ). I bilag I til direktiv 2013/36 opregnes 15 aktiviteter, der er omfattet af gensidig anerkendelse i henhold til dette direktiv. En af disse aktiviteter er finansiel leasing ( 17 ). Operationel leasing er ikke nævnt på denne liste.

40.

Sidstnævnte konstatering gør det allerede muligt at konkludere, at tjenesteydelsen operationel leasing ikke anses for en finansiel tjenesteydelse af EU-lovgiver, og at den følgelig er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123. Dette understøttes også af Kommissionens ikke-bindende, men ikke desto mindre informative »Håndbog i gennemførelsen af tjenesteydelsesdirektivet«, hvori det hedder, at »tjenesteydelser, der ikke udgør en finansiel tjenesteydelse, såsom operationelle leasingydelser, der består i udlejning af goder, er ikke omfattet af denne udelukkelse« ( 18 ).

41.

Også andre argumenter taler imod at betegne operationel leasing som en finansiel tjenesteydelse.

42.

Enhver handelstransaktion omfatter et finansielt element i bred forstand, nemlig den pris eller det gebyr, der betales for en vare eller en tjenesteydelse. For at købe en flaske vand i et supermarked skal man således betale den angivne pris, og for at tage toget skal man betale for en billet. Alligevel udgør de fleste handelstransaktioner ikke finansielle tjenesteydelser. Det afgørende spørgsmål er, hvor tyngdepunktet ligger: Er formålet med aftalen umiddelbart at erhverve eller leje en vare eller tjenesteydelse? Eller er det at finansiere erhvervelsen af en vare eller tjenesteydelse?

43.

Hvad angår operationel leasing er svaret klart: Formålet med en aftale er at leje en bil for et bestemt tidsrum. De finansielle elementer er sekundære og kan ikke i sig selv føre til en klassifikation af operationel leasing som en finansiel tjenesteydelse.

44.

Som en sidste, men vigtig bemærkning vil jeg gerne understrege, at det i denne forbindelse er uden betydning, om leasinggiveren, som tilsynsorganet har gjort gældende, erhverver bilen på leasingtagers anmodning. Dette er typisk for enhver form for leasing og har ingen betydning for, om en transaktion udgør en finansiel tjenesteydelse eller ej.

45.

I lyset af min konklusion om, at operationel leasing ikke udgør en finansiel tjenesteydelse, følger det, at udbydere af sådanne tjenesteydelser ikke behøver at være et finansieringsinstitut som omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 ( 19 ).

46.

Sammenfattende foreslår jeg, at det første spørgsmål besvares således, at tjenesteydelsen operationel leasing ikke udgør en finansiel tjenesteydelse som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/123. Den er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv.

47.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 9-13 i direktiv 2006/123 eller artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for et krav om en forudgående tilladelse for at udøve virksomhed med operationel leasing. Det tredje spørgsmål vedrører en situation, hvor et selskab i en medlemsstat ønsker at levere tjenesteydelser i form af operationel leasing i en anden medlemsstat gennem et datterselskab.

48.

Jeg vil behandle spørgsmålene samlet, da den juridiske analyse er den samme. I henhold til fast praksis skal bestemmelserne i kapitel III i direktiv 2006/123 om etableringsfrihed for tjenesteydere ( 20 ) fortolkes således, at de ikke kun finder anvendelse på en grænseoverskridende situation, men også på en situation, hvor alle relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat ( 21 ).

49.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 49 TEUF og artikel 9-13 i direktiv 2006/123 er til hinder for nationale bestemmelser som dem, der er fastsat i lov om leasing, og som finder anvendelse i hovedsagen, hvorefter leverandører af operationelle leasingtjenester og langtidsudlejning af biler behandles som leverandører af finansielle tjenesteydelser og dermed som finansieringsinstitutter, og navnlig for kravet om en forudgående tilladelse fra tilsynsorganet.

50.

I lyset af min konklusion om, at Autotechnica ikke leverer finansielle tjenesteydelser, skal det indledningsvis understreges, at hele logikken i at give tilsynsorganet beføjelse til at meddele tilladelse til de virksomheder, der leverer leasingtjenester, og til at anmode virksomhederne om at indstille deres aktivitet, forekommer tvivlsom. Det er vanskeligt at se, hvorfor et tilsynsorgan, der fører tilsyn med de finansielle markeder, skulle involveres i så harmløse aktiviteter som operationel leasing af køretøjer.

51.

Som Kommissionen med rette har fremhævet i sit indlæg, indfører bestemmelserne i den kroatiske lov om leasing, navnlig dens artikel 3, en tilladelsesordning som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 ( 22 ).

52.

Følgelig finder artikel 9-13 i direktiv 2006/123 ( 23 ) anvendelse. Disse bestemmelser omhandler tilladelsesordninger, betingelserne herfor og de proceduremæssige aspekter i forbindelse hermed. Dette direktivs artikel 9 regulerer de situationer, hvor medlemsstaterne i princippet kan anvende tilladelsesordninger, der regulerer adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed (spørgsmålet om »hvorvidt«), mens samme direktivs artikel 10 fastsætter betingelserne for udstedelse af tilladelse (spørgsmålet om »hvorledes«) ( 24 ).

53.

I henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123 kan medlemsstaterne gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende tre betingelser er opfyldt: a) Tilladelsesordningen indebærer ikke en forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder, b) nødvendigheden af en tilladelsesordning er begrundet i et tvingende alment hensyn, og c) det tilsigtede mål kan ikke nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.

54.

Det tilkommer den forelæggende ret at foretage en bedømmelse af disse spørgsmål. På grundlag af de oplysninger, som Domstolen har fået forelagt, og de forskellige parters indlæg kan jeg foreslå følgende vejledning.

55.

For det første synes der i mangel af oplysninger om, hvordan Autotechnicas konkurrenter ( 25 ) behandles af tilsynsorganet med hensyn til spørgsmålet om tilladelse, ikke at være tale om forskelsbehandling af Autotechnica i Kroatien ( 26 ). Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om der er sket forskelsbehandling af Autotechnica.

56.

For det andet fremgår det, at der – principielt – foreligger en begrundelse for en tilladelsesordning i form af forbrugerbeskyttelse, således som tilsynsorganet og den kroatiske regering har gjort gældende. I denne henseende er det tilstrækkeligt at fastslå, at forbrugerbeskyttelse er et af de tvingende almene hensyn, der udtrykkeligt anerkendes i direktiv 2006/123 ( 27 ). Det er imidlertid ikke tydeligt for mig, hvori operationel leasing adskiller sig fra andre aftaler, som en forbruger indgår, og som berettiger til beskyttelse på grundlag af artikel 9 ff. i direktiv 2006/123 ud over den generelle forbrugerbeskyttelse, der allerede er sikret ved f.eks. direktiv 2011/83. I forbindelse med en finansiel tjenesteydelse er en forbruger klart sårbar i den forstand, at vedkommende risikerer at pådrage sig en for stor gæld, hvis der ikke er truffet tilstrækkelige forholdsregler. Men da operationel leasing ikke udgør en finansiel tjenesteydelse, og da der ikke er nogen risiko for, at forbrugeren pådrager sig en for stor gæld, er det vanskeligt at se, hvorfor en forbruger skal beskyttes på grundlag af bestemmelserne i direktiv 2006/123.

57.

Det er heller ikke muligt at påberåbe sig den finansielle sektors stabilitet eller omdømme ( 28 ) eller behovet for tilsynsregler ( 29 ), da de pågældende tjenesteydelser ikke udgør finansielle tjenesteydelser. Operationel leasing udgør ikke, selv ved udbredt anvendelse, en trussel mod den finansielle sektors stabilitet eller omdømme af den simple grund, at når en forbruger ikke længere er i stand til at betale den månedlige ydelse, returneres bilen til leasinggiveren, leasingydelserne ophører, og der opstår nærmest intet økonomisk tab. Det vil på ingen måde føre til et krak i den finansielle sektor.

58.

For det tredje kan jeg ikke se, hvordan betingelsen i artikel 9, stk. 1, litra c), i direktiv 2006/123 er opfyldt, nemlig at målet om forbrugerbeskyttelse ikke kan nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, såsom en efterfølgende kontrol. Der er ikke ført bevis for, hvorfor det er nødvendigt med en forudgående kontrol. Da der ikke foreligger andre relevante elementer, forekommer det mig, at betingelsen i artikel 9, stk. 1, litra c), i direktiv 2006/123 ikke er opfyldt.

59.

Hvad angår betingelserne for udstedelse af en tilladelse i henhold til artikel 10 i direktiv 2006/123, giver de anledning til at fremsætte følgende bemærkninger.

60.

For det første tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om den omhandlede tilladelsesordning bygger på kriterier, som er til hinder for, at tilsynsorganet udøver sin skønsbeføjelse vilkårligt, således som det kræves i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123.

61.

For det andet skal de kriterier, der ligger til grund for tilladelsesordningen, stå i et rimeligt forhold til det tvingende almene hensyn om at beskytte forbrugerne. I den foreliggende sag skal kriterierne vurderes på baggrund af kriteriet i artikel 9, stk. 1, litra c), i direktiv 2006/123 ( 30 ). Det er ikke muligt at fastslå, hvorfor der ikke er behov for mindre restriktive foranstaltninger.

62.

For det tredje vil jeg gerne henlede opmærksomheden på artikel 10, stk. 3, i direktiv 2006/123, hvorefter betingelserne for udstedelse af en tilladelse ikke må overlappe krav og kontroller, som er tilsvarende eller i det væsentlige sammenlignelige med hensyn til deres formål, og som tjenesteyderen allerede er underlagt i en anden medlemsstat. Da Autotechnica ikke synes at være underlagt tilladelsesordninger i andre medlemsstater, er det imidlertid muligt, at den nationale ret ikke behøver anvende denne bestemmelse på den foreliggende sag.

63.

Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet og det tredje spørgsmål med, at artikel 9, stk. 3, og artikel 10, stk. 2, litra c), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for anvendelsen af en ordning med forudgående tilladelse til udøvelse af virksomhed med operationel leasing.

64.

I lyset af det foreslåede svar er der ikke behov for at undersøge sagen på baggrund af artikel 49 i TEUF ( 31 ). Det ville under alle omstændigheder ikke føre til et andet resultat end det, der følger af direktiv 2006/123.

65.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Upravni sud u Zagrebu (forvaltningsdomstolen i Zagreb, Kroatien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»Artikel 2, stk. 2, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked

skal fortolkes således, at

tjenesteydelsen operationel leasing ikke udgør en finansiel tjenesteydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/123, og er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv.

Artikel 9, stk. 3, og artikel 10, stk. 2, litra c), i direktiv 2006/123

skal fortolkes således, at

disse bestemmelser er til hinder for anvendelsen af en ordning med forudgående tilladelse til udøvelse af virksomhed med operationel leasing.«