Sag T-393/21

Max Heinr. Sutor OHG

mod

Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen)

Rettens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 8. maj 2024

»Den Økonomiske og Monetære Union – bankunionen – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – afgørelse fra Afviklingsinstansen om beregningen af ex ante-bidrag for 2021 – begrundelsespligt – princippet om god forvaltningsskik – princippet om effektiv domstolsbeskyttelse – ulovlighedsindsigelse – begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger«

Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – medregning af forvaltede passiver, der indehaves af et kreditinstitut, som har tilladelse til at udøve investeringsaktiviteter, i beregningen af disse bidrag – lovlighed

[Kommissionens forordning 2015/63, art. 5, stk. 1, litra e); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59, art. 2, stk. 2, nr. 3)]

(jf. præmis 41, 45, 51 og 147)
Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – medregning af forvaltede passiver, der indehaves af et kreditinstitut, som har tilladelse til at udøve investeringsaktiviteter, i beregningen af disse bidrag – nævnte passivers eksponering for samme risici som dem, der indehaves af investeringsselskaber, i tilfælde af afvikling – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 12. betragtning; Kommissionens forordning 2015/63, art. 5, stk. 1, litra e)]

(jf. præmis 89-92 og 95)
Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – medregning af forvaltede passiver, der indehaves af et kreditinstitut, som har tilladelse til at udøve investeringsaktiviteter, i beregningen af disse bidrag – princip om, at disse passiver skal opføres på det pågældende instituts regnskabsbalance – mulighed for at gøre undtagelse, som er givet medlemsstaterne, og som giver institutterne mulighed for at opføre de nævnte passiver under stregen – tilsidesættelse af princippet om ligebehandling som følge af eksisterende forskelle mellem medlemsstaternes forskellige lovgivninger – foreligger ikke

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 70, stk. 2, andet afsnit, litra b); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59, art. 103, stk. 2; Rådets direktiv 86/635, art. 10, stk. 1]

(jf. præmis 98-100, 104, 106 og 107)

Resumé

Retten, der skulle træffe afgørelse i et annullationssøgsmål, der blev taget til følge, annullerede afgørelsen fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelse af ex ante-bidrag for 2021 ( 1 ) til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) på grund af Afviklingsinstansens tilsidesættelse af sin begrundelsespligt med hensyn til fastsættelsen af det årlige målniveau. Retten tog endvidere stilling til rækkevidden af artikel 5, stk. 1, litra e), i delegeret forordning 2015/63 ( 2 ) og til den ulovlighedsindsigelse, der var fremsat over for denne delegerede forordning. Endelig behandlede Retten en påstået tilsidesættelse af nævnte forordnings artikel 5, stk. 1, litra e).

Max Heinr. Sutor OHG, som var sagsøger, er et kreditinstitut med hjemsted i Tyskland. Den 14. april 2021 havde Afviklingsinstansen vedtaget en afgørelse, hvori den havde fastsat ( 3 ) ex ante-bidrag for 2021 til Afviklingsfonden fra kreditinstitutter og visse investeringsselskaber, herunder sagsøgeren.

Rettens bemærkninger

Hvad i første række angik rækkevidden af artikel 5, stk. 1, i delegeret forordning 2015/63 bemærkede Retten, at ifølge retspraksis skal den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, og som tillader, at visse passiver udelukkes fra beregningen af ex ante-bidrag, fortolkes snævert. Den bemærkede ligeledes, at denne delegerede forordnings artikel 5, stk. 1, litra e), fastsætter tre kumulative betingelser for udelukkelsen af de pågældende passiver, nemlig den omstændighed, at disse passiver skal indehaves af et investeringsselskab, at de skal opstå som følge af besiddelse af kunders aktiver eller penge, og endvidere at disse kunder skal være beskyttet i henhold til gældende insolvensret.

Med hensyn til den første betingelse bemærkede Retten, at ifølge delegeret forordning 2015/63 ( 4 ) og direktiv 2014/59 ( 5 ) fandt undtagelsen i artikel 5, stk. 1, litra e), i delegeret forordning på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke anvendelse på enheder, der både var kreditinstitutter og investeringsselskaber, som det var tilfældet med sagsøgeren. Retten fandt, at hvis Kommissionen havde ønsket at omfatte kreditinstitutter, der ligeledes er investeringsselskaber, ville den i nævnte delegerede forordnings artikel 5, stk. 1, litra e), have henvist til »institutter« og ikke til »investeringsselskaber« ( 6 ), mens den – for at begrænse anvendelsen af en undtagelse til visse enheder – havde gjort brug af mere præcise formuleringer ( 7 ).

Retten bemærkede i denne henseende, at definitionen af »investeringsselskab« i direktiv 2014/59 var blevet ændret ved direktiv 2019/2034 ( 8 ), som in fine henviser til begrebet »investeringsselskab« i direktiv 2014/65. Ændringen af denne definition fandt imidlertid først anvendelse fra den 26. juni 2021 ( 9 ). Artikel 5, stk. 1, litra e), i delegeret forordning 2015/63 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse den 14. april 2021, skulle derfor fortolkes således, at denne bestemmelse ikke tillader udelukkelsen af passiver, der indehaves af kreditinstitutter såsom sagsøgeren, fra beregningen af passiver, som anvendes til fastsættelsen af deres ex ante-bidrag. Sagsøgerens forvaltede passiver opfyldte således ikke den første betingelse af de tre kumulative betingelser fastsat i nævnte delegerede forordnings artikel 5, stk. 1, litra e), og Retten forkastede anbringendet i dets helhed.

Hvad i anden række angik tilsidesættelsen af artikel 103, stk. 7, i direktiv 2014/59 havde sagsøgeren dels gjort gældende, at sagsøgerens forvaltede passiver var risikofrie, dels at den manglende udelukkelse af disse fra beregningen af ex ante-bidrag indebar en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling.

For det første bemærkede Retten indledningsvis, at Kommissionen råder over et vidt skøn ved fastsættelsen af kriterierne for at afpasse ex ante-bidraget til risikoprofilen, og at Unionens retsinstansers prøvelse skal begrænses til en undersøgelse af, om udøvelsen af en sådan skønsbeføjelse er behæftet med en åbenbar fejl, eller om der foreligger magtfordrejning, eller om grænserne for denne beføjelse åbenbart er blevet overskredet. Indledningsvis bemærkede Retten for det første, at artikel 103, stk. 7, i direktiv 2014/59 fastsætter otte elementer, som Kommissionen skal tage hensyn til med henblik på forholdsmæssigt at afpasse ex ante-bidragene efter institutternes risikoprofil. Der var dernæst intet i artikel 103, stk. 7, i direktiv 2014/59, der indikerer, at Kommissionen er forpligtet til at lægge afgørende vægt på ét eller flere af de nævnte elementer såsom instituttets risikoeksponering, eller, i øvrigt, hvordan Kommissionen skal tage hensyn til denne eksponering. Endelig og under alle omstændigheder havde sagsøgeren ikke godtgjort, at de forvaltede passiver var helt uden risiko i tilfælde af afvikling. Dels gav tysk ret i tilfælde af insolvens således ikke nogen særlig beskyttelse til kundernes midler, så længe de befinder sig på en samlekonto oprettet af sagsøgeren hos denne og forvaltet i eget navn, men på kundernes vegne (herefter »transitkontoen«), dels var det nødvendigt – for at kundernes penge er beskyttet af indskudsgarantiordningen – at de pågældende europæiske kreditinstitutter (herefter »produktinstitutter«) har deres hjemsted i en medlemsstat, og at kunderne ikke placerer mere end 100000 EUR i sådanne institutter, således at den nævnte beskyttelse begrænses både territorialt og kvantitativt.

For det andet præciserede Retten for så vidt angik indholdet af og formålet med direktiv 2014/59, forordning nr. 806/2014 og delegeret forordning 2015/63, at disse retsakter henhører under området for den fælles afviklingsmekanisme, hvis oprettelse tager sigte på ( 10 ) bl.a. at sikre en neutral tilgang til behandlingen af nødlidende institutter. Med henblik på at undersøge, om kreditinstitutter, der har tilladelse til ligeledes at udøve investeringsaktiviteter såsom sagsøgeren, befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for investeringsselskaber ( 11 ), for så vidt angår medregning af forvaltede passiver med henblik på beregning af ex ante-bidrag bemærkede Retten indledningsvis, at disse ex ante-bidrag har til formål at finansiere afviklingsforanstaltninger, hvis vedtagelse er betinget af, at en sådan foranstaltning er nødvendig i almenhedens interesse ( 12 ). Kreditinstitutter og investeringsselskaber udgør imidlertid ikke en sammenlignelig risiko for så vidt angår de skadelige virkninger, som deres sammenbrud kunne have for den finansielle stabilitet, eftersom investeringsselskaber ikke har store porteføljer af lån til privatkunder og erhvervskunder og ikke modtager indlån. Dette gælder så meget desto mere, som kreditinstitutternes og investeringsselskabernes kunder er forskellige.

Under disse omstændigheder er sandsynligheden for at blive taget under afvikling højere for et kreditinstitut såsom sagsøgeren end for et investeringsselskab, således at disse to kategorier af virksomheder ikke i denne henseende befinder sig i en sammenlignelig situation.

Tilsvarende var deres situation ikke sammenlignelig med hensyn til behandlingen af forvaltede passiver. I tysk ret havde investeringsselskaber pligt til omgående at adskille de midler, som de modtager af kunderne på forvaltningskonti oprettet hos kreditinstitutter. Et kreditinstitut, såsom sagsøgeren, havde derimod ikke pligt til omgående at overføre de nævnte midler fra transitkontoen til »produktinstitutter«.

Sagsøgeren havde derfor ikke godtgjort, at forvaltede passiver, der indehaves af investeringsselskaber, var udsat for et højt risikoniveau, som var sammenligneligt med det for forvaltede passiver, der indehaves af kreditinstitutter, som ligeledes har tilladelse til at udøve investeringsaktiviteter.

Hvad dernæst angik en ulighed i behandlingen, som i det væsentlige vedrørte den omstændighed, at Afviklingsinstansen havde anvendt den samme metode til beregning af det årlige basisbidrag for alle institutter uden at tage hensyn til den omstændighed, at visse medlemsstater havde gjort brug af den undtagelse, som gør det muligt at opføre passiver i relation til midler, der forvaltes i eget navn, men for fremmed regning, under stregen ( 13 ), bemærkede Retten, at for så vidt angik fastsættelsen af de passiver, der skulle tages i betragtning med henblik på beregningen af ex ante-bidrag, definerer delegeret forordning 2015/63 »passiver i alt« som passiver i alt som defineret i direktiv 86/635 eller som defineret i henhold til IFRS-standarderne som omhandlet i forordning nr. 1606/2002 ( 14 ). Selv om de midler, som et institut forvalter i eget navn, men for fremmed regning, endvidere som hovedregel – således som det var tilfældet i Tyskland – skulle opføres på dette instituts balance, såfremt det er indehaver af de tilsvarende aktiver, havde visse medlemsstater gjort brug af undtagelsen i direktiv 86/635, som gør det muligt at opføre disse passiver under stregen. Denne situation fulgte af den fælles anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 806/2014 og direktiv 2014/59, sammenholdt med direktiv 86/635, hvoraf sagsøgeren ikke havde bestridt gyldigheden i forhold til princippet om ligebehandling.

Med hensyn til den manglende hensyntagen til de eksisterende forskelle mellem regnskabsreglerne i de forskellige medlemsstater for så vidt angik medregning af forvaltede passiver på institutternes balance bemærkede Retten, at princippet om ligebehandling ikke kunne give Kommissionen bemyndigelse, når den vedtager delegerede retsakter, til at handle ud over den delegerede beføjelse, den er tillagt af EU-lovgiver. I det foreliggende tilfælde gav hverken direktiv 2014/59 eller forordning nr. 806/2014 Kommissionen bemyndigelse til at harmonisere de nationale regnskabsregler på dette område. Kommissionen kunne således ikke kritiseres for at have tilsidesat princippet om ligebehandling ved ikke at have afhjulpet disse uoverensstemmelser. Forbuddet mod forskelsbehandling tog endvidere ikke sigte på medlemsstaternes forskellige lovgivninger på den betingelse, at disse lovgivninger påvirker alle personer, der er omfattet af deres anvendelsesområde, på samme måde. I den foreliggende sag havde sagsøgeren ikke gjort gældende, og endnu mindre godtgjort, at den tyske lovgivning ikke påvirkede alle personer, der er omfattet af dens anvendelsesområde, på samme måde. Vedtagelsen af EU-lovgivning på et bestemt politikområde kunne endvidere have forskellige virkninger for visse økonomiske operatører på grund af deres individuelle situation eller på grund af de nationale regler, som de i øvrigt er underlagt, idet sådanne virkninger ikke kunne anses for at være en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling, såfremt den nævnte lovgivning har grundlag i objektive kriterier, der er egnede til de mål, der forfølges hermed. Der var ikke fremlagt nogen oplysninger for Retten, der kunne godtgøre, at artikel 3, nr. 11), i delegeret forordning 2015/63 ikke havde grundlag i objektive kriterier, der var egnede til de mål, der forfølges med delegeret forordning 2015/63.

Hvad endelig angik en ulige behandling mellem sagsøgeren og de kreditinstitutter, der opstiller deres balance efter de internationale regnskabsstandarder, mens denne metode i henhold til tysk ret udelukkende kun var tilladt for moderselskaber, bemærkede Retten dels, at denne situation var en følge af anvendelsen af en tysk retsregel og ikke af delegeret forordning 2015/63, dels at sagsøgeren kunne have udarbejdet regnskaber i overensstemmelse med disse regnskabsstandarder, men havde valgt ikke at gøre dette af administrative og økonomiske årsager. Sagsøgeren kunne derfor ikke af denne grund påberåbe sig en ulige behandling.

Hvad for det tredje og endelig angik tilsidesættelsen af artikel 5, stk. 1, litra e), i delegeret forordning 2015/63, for så vidt som denne sidstnævnte ikke tillod at udelukke sagsøgerens forvaltede passiver fra beregningen af dennes ex ante-bidrag, fandt Retten for det første, at Afviklingsinstansen ikke begik en retlig fejl ved ikke at udelukke beløbet for disse passiver fra nævnte beregning.

For det andet bemærkede Retten, at Domstolen allerede havde fastslået, at artikel 5, stk. 1, litra e), i delegeret forordning 2015/63 ikke overlader de kompetente myndigheder en skønsmæssig beføjelse til at udelukke visse passiver ved den forholdsmæssige afpasning af bidrag efter risiko, men opregner derimod præcist betingelserne for, hvordan visse passiver kan udelukkes. Følgelig havde Afviklingsinstansen ikke begået en retlig fejl, da den ikke heroverfor ved analogi anvendte artikel 5, stk. 1, litra e), i delegeret forordning 2015/63. Hvad angik hensyntagen til princippet om ligebehandling og proportionalitetsprincippet sondrer nævnte delegerede forordning endvidere mellem situationer, der fremviser særlige og specifikke karakteristika, som er direkte forbundet med risikoen ved de pågældende passiver. Henset til disse betragtninger var den manglende anvendelse ved analogi af den delegerede forordnings artikel 5, stk. 1, litra e), ikke i strid med princippet om ligebehandling. Det samme gjorde sig gældende for proportionalitetsprincippet, med hensyn til hvilket Retten fandt, at sagsøgeren havde begrænset sig til at fremsætte ikke-underbyggede udsagn.

I tredje række og med hensyn til det klagepunkt, hvorefter medregningen af sagsøgerens forvaltede passiver i beregningen af dennes ex ante-bidrag ville føre til en eventuel dobbelt medregning af disse passiver i forbindelse med nævnte beregning, fastslog Retten indledningsvis, at sagsøgeren ikke havde forklaret, hvilken konkret metode for beregning af ex ante-bidrag der ville være mindre indgribende for institutterne samtidig med at være egnet til – på en lige så effektiv måde – at nå de mål, der er fastsat i forordningen. Endvidere og under alle omstændigheder havde sagsøgeren ikke anført noget forhold, der kunne ændre Afviklingsinstansens udsagn om betingelserne for at kunne omfattes af indskudsgarantiordningsbeskyttelsen. Endelig var der ikke blevet fremsat noget argument, der indikerede, at Kommissionen havde haft til hensigt helt at fjerne enhver form for dobbelt medregning af passiver.

Hvad for det fjerde angik argumentet om, at medregningen af forvaltede passiver i beregningen af sagsøgerens ex ante-bidrag ikke opfyldte nødvendighedskriteriet, idet sagsøgerens kunder i tilfælde af insolvens har ret til adskillelse af forvaltede aktiver, der forvaltes af denne, hvilket viser, at der består tilstrækkelige garantier til beskyttelse af disse kunder, fremhævede Retten, at sagsøgeren ikke havde godtgjort, at dennes kunders aktiver og kontanter i tilfælde af insolvens er dækket af garantier, der er sammenlignelige med dem, der dækker aktiver og kontanter tilhørende kunder i investeringsselskaber.

For det femte bemærkede Retten, at der ikke for den var fremført noget forhold til godtgørelse af, at medtagelse af forvaltede passiver i beregningen af ex ante-bidrag medførte ulemper, der er åbenbart uforholdsmæssige i forhold til de mål, der forfølges med direktiv 2014/59.

( 1 ) – Afgørelse SRB/ES/2021/22 truffet af Den Fælles Afviklingsinstans den 14.4.2021 om beregning af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond for 2021 (herefter »den anfægtede afgørelse«).

( 2 ) – Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/63 af 21.10.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU for så vidt angår ex ante-bidrag til afviklingsfinansieringsordninger (EUT 2015, L 11, s. 44).

( 3 ) – I henhold til artikel 70, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15.7.2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 225, s. 1).

( 4 ) – Og artikel 3, nr. 2), heri.

( 5 ) – Som omhandlet i artikel 2, stk. 1, nr. 3), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15.5.2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 190).

( 6 ) – Således som den havde gjort i denne bestemmelses litra a), b) og f) ved at anvende udtrykket »institut«.

( 7 ) – Som det er tilfældet med centrale modparter, værdipapircentraler og investeringsselskaber.

( 8 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/2034 af 27.11.2019 om tilsyn med investeringsselskaber og om ændring af direktiv 2002/87/EF, 2009/65/EF, 2011/61/EU, 2013/36/EU, 2014/59/EU og 2014/65/EU (EUT 2019, L 314, s. 64).

( 9 ) – I henhold til artikel 67, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2019/2034, sammenholdt med 39. betragtning til dette direktiv.

( 10 ) – Som det følger af 12. betragtning til forordning nr. 806/2014.

( 11 ) – Som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra e), i delegeret forordning 2015/63.

( 12 ) – Således som nævnt i artikel 14, stk. 2, litra b), i denne forordning nr. 806/2014 ved bl.a. at undgå de betydelige negative konsekvenser, som en likvidation af et institut kunne have for den finansielle stabilitet, navnlig ved at forebygge afsmittende virkninger, herunder for markedets infrastrukturer, og ved at opretholde markedsdisciplinen.

( 13 ) – I medfør af artikel 10, stk. 1, tredje punktum, i Rådets direktiv 86/635/EØF af 8.12.1986 om bankers og andre penge- og finansieringsinstitutters årsregnskaber og konsoliderede regnskaber (EFT 1986, L 372, s. 1).

( 14 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1606/2002 af 19.7.2002 om anvendelse af internationale regnskabsstandarder (EFT 2002, L 243, s. 1).