Sag T-33/21

Rumænien

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 18. januar 2023

»EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – udgifter afholdt af Rumænien – det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 – metoder til beregning af støttesatser for delforanstaltning »1a« i foranstaltning 215 – betaling til fordel for velfærd for »slagtesvin« og »gylte« – forhøjelse med mindst 10% af arealkravet for hvert dyr – begrundelsespligt – berettiget forventning – retssikkerhed – juridisk kvalifikation af fakta – artikel 12, stk. 6 og 7, i delegeret forordning (EU) nr. 907/2014 – retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning«

  1. EU-ret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser – præcise løfter afgivet af administrationen – begreb – godkendelse af et nationalt program efter drøftelser mellem de nationale myndigheder og Kommissionen vedrørende metoden til beregning af satserne for kompensationsbetaling – omfattet – vedholdenhed over tid af den pågældende medlemsstats berettigede forventninger

    (jf. præmis 69-71, 81-86, 88, 95, 101, 102 og 111-115)

  2. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – afslag på at afholde udgifter, der følger af uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af Unionens retsforskrifter – fast korrektion på 25% af udgifterne – betingelser – væsentlige uregelmæssigheder og forsømmelighed ved bekæmpelsen af ulovlig eller svigagtig praksis – anvendelse af en beregningsmetode og det finansielle resultat heraf godkendt på forhånd af Kommissionen efter en særlig forhandling – ikke omfattet

    (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013, art. 52, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 907/2014, art. 12, stk. 6 og 7)

    (jf. præmis 127, 128, 130, 132-135, 138 og 142-148)

Resumé

I juli 2008 godkendte Europa-Kommissionen Rumæniens nationale program for udvikling af landdistrikterne for perioden 2007-2013 (herefter »udviklingsprogrammet for 2007-2013«). I 2012 godkendte Kommissionen efter en anmodning om revision fra de rumænske myndigheder en ændring af udviklingsprogrammet for 2007-2013 ( 1 ). I forbindelse med denne ændring blev foranstaltning 215 – Betalinger for dyrevelfærd (herefter »foranstaltning 215«) bl.a. indført. Denne foranstaltning indeholdt flere delforanstaltninger, der fastsatte udbetaling af kompensation til landbrugere samt producenter af fjerkræ og svin, som frivilligt forpligtede sig til at gennemføre visse dyrevelfærdsstandarder.

I 2015 konstaterede Den Europæiske Revisionsret under et revisionsbesøg i Rumænien fejl for så vidt angik de udbetalinger, der var foretaget i henhold til foranstaltning 215. Blandt de delforanstaltninger i foranstaltning 215, der var omfattet af disse konstateringer, var delforanstaltning »1a«: »slagtesvin«, »gylte« og »søer« – En forhøjelse med mindst 10% af arealkravet for hvert dyr (udelukkende for så vidt angik »slagtesvin« og »gylte«) (herefter »den omtvistede delforanstaltning«).

Efter en første administrativ revision iværksat af Kommissionen vedrørende foranstaltning 215 for regnskabsårene 2014-2016 og ved afslutningen af den efterfølgende procedure anvendte Kommissionen i 2018 en fast finansiel korrektion på 25% for regnskabsårene 2015 og 2016 på grund af overvurderingen af størrelsen af de udbetalinger, der var foretaget i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning ( 2 ). Det af Rumænien anlagte søgsmål med påstand om delvis annullation af denne afgørelse blev afvist med den begrundelse, at det var anlagt for sent.

Efter afslutningen af regnskabsåret 2016 gennemførte Kommissionen endnu en revision, som omfattede regnskabsårene 2017-2019, hvori den påpegede de samme fejl som ved den første revision. Kommissionen konstaterede navnlig en tilsidesættelse af artikel 40, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1698/2005 ( 3 ).

Ved den anfægtede afgørelse ( 4 ) anvendte Kommissionen en fast finansiel korrektion på Rumænien, hvorefter 25% af de udgifter, som denne medlemsstat havde afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), dvs. et beløb på 18717475,08 EUR, blev udelukket fra EU-finansiering på grund af overvurderingen af størrelsen af de kompensationsbetalinger, der blev foretaget i henhold til den omtvistede delforanstaltning, i regnskabsårene 2017-2019.

Retten gav Rumænien medhold i medlemsstatens søgsmål til prøvelse af denne afgørelse.

Denne sag foranledigede Retten til at præcisere anvendelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forbindelse med Unionens finansiering af udgifter afholdt af medlemsstaterne på landbrugsområdet.

Rettens bemærkninger

Hvad for det første angår den berettigede forventning konstaterede Retten, at Kommissionen ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke havde overholdt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ( 5 ) og dermed retssikkerhedsprincippet, hvoraf princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er en nødvendig følge.

Retten konstaterede i denne henseende for det første, at Kommissionen, da den godkendte ændringen af udviklingsprogrammet for 2007-2013, rådede over oplysninger, der gjorde det muligt for den at vurdere, om den omtvistede delforanstaltning var forenelig med forordning nr. 1698/2005 og metoderne til beregning af støttesatserne for denne foranstaltning. Drøftelserne mellem de rumænske myndigheder og Kommissionen før denne godkendelse vedrørte nemlig bl.a. beregningsmetoderne for kompensationsbetalinger vedrørende den omtvistede delforanstaltning, og såvel det endelige resultat som den måde, hvorpå dette resultat var blevet beregnet, blev stillet til Kommissionens rådighed. Denne godkendelse udgjorde følgelig Kommissionens »oplyste« samtykke til, at den omtvistede foranstaltning blev gennemført.

For det andet gjorde de drøftelser og dokumenter, der blev udvekslet under forløbet, det muligt at antage, at Kommissionen fremlagde præcise oplysninger, da den godkendte ændringen af udviklingsprogrammet for 2007-2013. Disse oplysninger var desuden ubetingede og samstemmende.

Kommissionen skabte således en berettiget forventning hos de rumænske myndigheder om, at satserne for kompensationsbetalinger vedrørende den omtvistede delforanstaltning var i overensstemmelse med EU-lovgivningen, og at de nævnte betalinger følgelig var omfattet af EU-finansieringen.

For det tredje var de rumænske myndigheders forventninger fortsat berettigede, selv efter Revisionsrettens konstateringer. Disse myndigheder handlede nemlig med al den nødvendige omhu med henblik på at afklare situationen hurtigst muligt og identificere en retligt holdbar løsningsmulighed. De henviste bl.a. flere gange til, at det var objektivt umuligt at ændre udviklingsprogrammet for 2007-2013, og anmodede om støtte fra Kommissionen med henblik på at finde en løsning.

Henset til den omstændighed, at metoderne til beregning af betalingssatserne vedrørende den omtvistede delforanstaltning og de finansielle resultater heraf havde været genstand for en særlig forhandling med Kommissionen, som udtrykkeligt accepterede dem som værende i overensstemmelse med forordning nr. 1698/2005, kunne Revisionsrettens konstateringer ikke med øjeblikkelig virkning afkræfte de nævnte metoder og resultater med den følge, at Rumæniens berettigede forventninger blev bragt til ophør.

Eftersom de berettigede forventninger med hensyn til den omstændighed, at satserne for kompensationsbetalinger vedrørende den omtvistede delforanstaltning blev overholdt i hele den periode, hvor støttemodtagerne havde påtaget sig forpligtelser, blev forlænget efter Revisionsrettens konstateringer, tilsidesatte Kommissionen dem således, da den vedtog den anfægtede afgørelse.

Denne konklusion blev ikke draget i tvivl af argumentet om, at Rumænien kunne have fundet en måde at reducere satserne for kompensationsbetalinger på. På grund af de forpligtelser, som støttemodtagerne havde påtaget sig inden for rammerne af foranstaltning 215, og som havde kontraktværdi, og på grund af udløbet af den fastsatte frist for at foreslå en ændring af udviklingsprogrammet for 2007-2013, var det ikke muligt for de rumænske myndigheder at foretage kompensationsbetalinger, der ikke svarede til det niveau, der fremgik af den tekniske vejledning for foranstaltning 215 i udviklingsprogrammet for 2007-2013. Under alle omstændigheder kunne den omstændighed, at Rumænien havde kunnet reducere udbetalingerne og således mindske sine tab som følge af landbrugsfondens afslag på at afholde disse udgifter, ikke fratage Rumænien muligheden for at støtte sig på medlemsstatens berettigede forventning om, at de satser for kompensationsbetalinger vedrørende den omtvistede delforanstaltning, der var fastsat i udviklingsprogrammet for 2007-2013, blev overholdt. I øvrigt udgjorde behovet for at indlede procedurer til ændring af kontrakterne og imødegå eventuelle retssager, der fulgte heraf, netop de negative konsekvenser af en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af Rumæniens berettigede forventninger.

Hvad for det andet angår pålæggelsen af en fast finansiel korrektion fastslog Retten, at Kommissionen havde begået en fejl i forbindelse med den retlige kvalificering, idet den støttede sig på artikel 12, stk. 7, litra c), i delegeret forordning nr. 907/2014 ( 6 ), sammenholdt med dens retningslinjer for beregning af finansielle korrektioner ( 7 ), med henblik på at begrunde anvendelsen af en sats på 25%.

For så vidt som det var tilstedeværelsen og alvoren af de uregelmæssigheder og forsømmelser, som de rumænske myndigheder havde begået som følge af den systematiske anvendelse af overvurderede betalinger, der førte Kommissionen til at antage, at der forelå en risiko for økonomisk skade på EU-budgettet, skulle det nemlig i den foreliggende sag udelukkes, at der forelå såvel hævdede uregelmæssigheder eller forsømmelser som, at disse havde »grov eller systematisk karakter«.

Først var den retlige kvalificering af beregningsmetoden i forbindelse med den omtvistede delforanstaltning og det finansielle resultatet heraf som »generelle uregelmæssigheder« og »mange forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis« ikke korrekt.

Endvidere kunne den systematiske karakter af den manglende vedtagelse af foranstaltninger med henblik på at reducere kompensationsbetalingerne eller endog suspendere dem ikke sidestilles med »generelle uregelmæssigheder«.

Endelig kunne såvel de rumænske myndigheders som de pågældende støttemodtagernes adfærd ikke sidestilles med »væsentlige« forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis. På grund af de rumænske myndigheders berettigede forventning om, at den beregningsmetode, der blev drøftet med Kommissionen, var i overensstemmelse med gældende regler, kunne der i det foreliggende tilfælde ikke identificeres nogen ulovlig eller svigagtig praksis.

( 1 ) – Ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2012) 3529 final af 25.5.2012.

( 2 ) – Ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/873 af 13.6.2018 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2018, L 152, s. 29).

( 3 ) – Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20.9.2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1). I henhold til dennes artikel 40, stk. 3, ydes betalingerne for dyrevelfærd »på årsbasis og skal dække ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af den påtagne forpligtelse. Om nødvendigt kan de også dække transaktionsomkostninger«.

( 4 ) – Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2020/1734 af 18.11.2020 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2020, L 390, s. 10), for så vidt som denne udelukker visse udgifter afholdt for regnskabsårene 2017-2019 for et beløb på 18717475,08 EUR (herefter »den anfægtede afgørelse«).

( 5 ) – Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning giver enhver retsundergiven, hos hvem en EU-institution ved at afgive præcise løfter har givet anledning til begrundede forventninger, ret til at påberåbe sig denne beskyttelse. Sådanne løfter skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være præcise, ubetingede og samstemmende. Jf. i denne retning dom af 13.9.2017, Pappalardo m.fl. mod Kommissionen (C 350/16 P, EU:C:2017:672, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

( 6 ) – Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 907/2014 af 11.3.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, finansiel forvaltning, regnskabsafslutning, sikkerhedsstillelse og brug af euroen (EUT 2014, L 255, s. 18). I henhold til den delegerede forordnings artikel 12, stk. 7, litra c), er de forhold, der på grund af manglernes grovhed udgør en større risiko for at skade Unionens budget, bl.a. tilfælde, hvor der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis.

( 7 ) – Retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning, sådan som det er indeholdt i Kommissionens meddelelse C(2015) 3675 final af 8.6.2015. Det fremgår af disse retningslinjers punkt 3.2.5, at »[n]år medlemsstaten ikke anvender »et kontrolsystem eller anvender det meget mangelfuldt, og der kan påvises mange uregelmæssigheder og forsømmelser med hensyn til at forhindre ulovlig eller svigagtig praksis[...]«, er en korrektion på 25% begrundet, idet det med rimelighed kan antages, at frihed til ustraffet at indgive uretmæssige anmodninger vil medføre særdeles store økonomiske tab for EU-budgettet«.