1

Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Tjekkiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet den nægter unionsborgere, der ikke er tjekkiske statsborgere, men som har bopæl i Den Tjekkiske Republik, retten til at være medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

2

Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), bestemmer følgende i artikel 11 med overskriften »Forsamlings- og foreningsfrihed«:

»1.   Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og til foreningsfrihed, herunder ret til at oprette og slutte sig til fagforeninger for at beskytte sine interesser.

2.   Der må ikke gøres andre indskrænkninger i udøvelsen af disse rettigheder end sådanne, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller [sædeligheden] eller for at beskytte andres rettigheder og friheder. Denne artikel skal ikke forhindre, at der pålægges medlemmer af statens væbnede styrker, politi eller forvaltning lovlige indskrænkninger i udøvelsen af disse rettigheder.«

3

EMRK’s artikel 16, der har overskriften »Indskrænkninger i udlændinges politiske virke«, fastsætter:

»Ingen bestemmelse i [artikel] 10, 11 og 14 må anses som værende til hinder for, at de høje kontraherende parter fastsætter indskrænkninger i fremmede statsborgeres politiske virksomhed.«

4

Artikel 3 i tillægsprotokollen til EMRK, der blev undertegnet i Paris den 20. marts 1952, og som har overskriften »Ret til frie valg«, har følgende ordlyd:

»De høje kontraherende parter forpligter sig til at lade afholde frie, hemmelige valg med passende mellemrum under forhold, som sikrer folkets frie meningstilkendegivelse ved valget af medlemmer til den lovgivende forsamling.«

5

Artikel 2 TEU bestemmer:

»[Den Europæiske Union] bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

6

Artikel 4, stk. 1 og 2, TEU er sålydende:

»1.   I overensstemmelse med artikel 5 forbliver beføjelser, der ikke er tildelt Unionen i traktaterne, hos medlemsstaterne.

2.   Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre. Den respekterer deres centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed. Navnlig forbliver den nationale sikkerhed den enkelte medlemsstats eneansvar.«

7

Artikel 5, stk. 1 og 2, TEU fastsætter:

»1.   Afgrænsningen af Unionens beføjelser er underlagt princippet om kompetencetildeling. Udøvelsen af Unionens beføjelser er underlagt nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

2.   I medfør af princippet om kompetencetildeling handler Unionen kun inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri. Beføjelser, der ikke er tildelt Unionen i traktaterne, forbliver hos medlemsstaterne.«

8

Artikel 10 TEU bestemmer:

»1.   Unionens funktionsmåde bygger på det repræsentative demokrati.

2.   Borgerne repræsenteres direkte på EU-plan i Europa-Parlamentet.

Medlemsstaterne repræsenteres i Det Europæiske Råd af deres stats- eller regeringschef og i Rådet [for Den Europæiske Union] af deres regeringer, der selv er demokratisk ansvarlige enten over for deres nationale parlamenter eller over for deres borgere.

3.   Enhver borger har ret til at deltage i Unionens demokratiske liv. Beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt.

4.   Politiske partier på europæisk plan bidrager til at skabe en europæisk politisk bevidsthed og til at udtrykke unionsborgernes vilje.«

9

Artikel 18, stk. 1, TEUF er affattet således:

»Inden for traktaternes anvendelsesområde og med forbehold af disses særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.«

10

Artikel 20 TEUF har følgende ordlyd:

»1.   Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.

2.   Unionsborgerne har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne. De har bl.a. følgende rettigheder:

[...]

[...]

Disse rettigheder udøves med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse.«

11

Artikel 21, stk. 1, TEUF fastsætter:

»Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«

12

Artikel 22 TEUF bestemmer:

»1.   Enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, har valgret og er valgbar ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.

2.   Med forbehold af artikel 223, stk. 1, og gennemførelsesbestemmelserne hertil[…] har enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, valgret og er valgbar ved valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret kan udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.«

13

Artikel 12 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) med overskriften »Forsamlings- og foreningsfrihed« er sålydende:

»1.   Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og til foreningsfrihed på alle niveauer, navnlig i forbindelse med politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger, hvilket indebærer, at enhver har ret til sammen med andre at oprette fagforeninger og at slutte sig hertil for at beskytte sine interesser.

2.   Politiske partier på unionsplan bidrager til at udtrykke unionsborgernes politiske vilje.«

14

Chartrets artikel 39, der har overskriften »Stemmeret og valgbarhed til Europa-Parlamentet«, fastsætter:

»1.   Enhver unionsborger har valgret og er valgbar ved valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor den pågældende har bopæl, på samme betingelser som statsborgere i denne stat.

2.   Medlemmerne af Europa-Parlamentet vælges ved almindelige direkte, frie og hemmelige valg.«

15

Chartrets artikel 40 med overskriften »Stemmeret og valgbarhed til kommunale valg« bestemmer:

»Enhver unionsborger har valgret og er valgbar ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor den pågældende har bopæl, på samme betingelser som statsborgere i denne stat.«

16

Tredje til syvende betragtning til Rådets direktiv 93/109/EF af 6. december 1993 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (EFT 1993, L 329, s. 34), som ændret ved Rådets direktiv 2013/1/EU af 20. december 2012 (EUT 2013, L 26, s. 27) (herefter »direktiv 93/109«), er affattet på følgende måde:

»[D]en valgret og valgbarhed i bopælslandet ved valg til Europa-Parlamentet, der fastsættes ved artikel 8 B, stk. 2, [EF], er en udmøntning af forbuddet mod forskelsbehandling mellem et lands statsborgere og statsborgere fra andre EF-lande samt en logisk følge af retten til at færdes og opholde sig frit på andre medlemsstaters område i henhold til [...] artikel 8 A [EF.]

[A]rtikel 8 B, stk. 2, [EF] omhandler kun muligheden for at stemme og lade sig opstille ved valg til Europa-Parlamentet og foregriber på ingen måde, at der i henhold til [...] artikel 138, stk. 3, [EF] skal fastsættes en ensartet valgmåde i alle medlemsstater; bestemmelsen har hovedsagelig til formål at ophæve det krav om indfødsret i landet, der for øjeblikket stilles i de fleste medlemsstater for at kunne udøve disse rettigheder[.]

[A]nvendelsen af [...] artikel 8 B, stk. 2, [EF] forudsætter ikke en harmonisering af medlemsstaternes valgordninger, og under hensyn til [proportionalitetsprincippet] i [...] artikel 3 B, stk. 3, [EF] bør Fællesskabets lovgivning på dette område ikke omfatte mere, end hvad der er nødvendigt for at virkeliggøre målet i [...] artikel 8 B, stk. 2[, EF].

[A]rtikel 8 B, stk. 2, [EF] tilsigter, at alle unionsborgere ved valg til Europa-Parlamentet skal kunne udøve deres valgret og valgbarhed på samme vilkår i bopælslandet, uanset om de er statsborgere i det pågældende land eller ej; de krav, bl.a. med hensyn til varighed af bopæl i landet samt bevis herfor, der stilles til statsborgere fra andre EF-lande, må derfor være de samme som dem, der i givet fald stilles til landets egne statsborgere[.]

[D]en valgret og valgbarhed til Europa-Parlamentet i bopælslandet, som fastsættes for EF-borgere i [...] artikel 8 B, stk. 2, [EF,] træder dog ikke i stedet for deres valgret og valgbarhed i deres hjemland; det er vigtigt at respektere unionsborgernes frihed til at vælge, i hvilken medlemsstat de ønsker at deltage i EF-valg, idet der dog må drages omsorg for, at denne frihed ikke misbruges til at stemme eller lade sig opstille i flere lande samtidig.«

17

Artikel 1, stk. 1, i direktiv 93/109 fastsætter:

»I dette direktiv fastsættes bestemmelserne for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere.«

18

Direktivets artikel 10, stk. 1, bestemmer:

»Ved sin anmeldelse som kandidat skal en EF-valgbar føre samme beviser som en kandidat med statsborgerskab i landet. Vedkommende skal desuden fremlægge en formel erklæring med angivelse af:

19

Det nævnte direktivs artikel 11, stk. 2, har følgende ordlyd:

»Unionsborgere, som i bopælslandet har fået afslag på anmodning om optagelse på valglisten, eller hvis opstilling er blevet afvist, har samme klageadgang, som vælgere og valgbare med statsborgerskab i bopælslandet har i tilsvarende tilfælde i henhold til landets lovgivning.«

20

Fjerde, femte og fjortende betragtning til Rådets direktiv 94/80/EF af 19. december 1994 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved kommunale valg for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (EFT 1994, L 368, s. 38), er sålydende:

»[A]nvendelsen af [...] artikel 8 B, stk. 1, [EF] forudsætter ikke en global harmonisering af medlemsstaternes valgordninger, men har hovedsagelig til formål at ophæve det krav om statsborgerskab, der for øjeblikket i de fleste medlemsstater stilles for udøvelse af valgret og valgbarhed; i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i [...] artikel 3 B, stk. 3, [EF] bør Fællesskabets lovgivning på dette område desuden ikke omfatte mere, end hvad der er nødvendigt for at nå målet i [...] artikel 8 B, stk. 1[, EF.]

[A]rtikel 8 B, stk. 1, [EF] tilsigter, at alle unionsborgere skal kunne udøve deres valgret og valgbarhed ved kommunale valg i deres bopælsland på samme vilkår, uanset om de er statsborgere i det pågældende land; de krav, bl.a. med hensyn til varighed af bopæl i landet samt bevis herfor, der stilles til statsborgere fra andre medlemsstater, må derfor være de samme som dem, der i givet fald stilles til landets egne statsborgere; der bør ikke gælde særlige betingelser for udenlandske statsborgere, medmindre det i særlige tilfælde er berettiget at behandle dem anderledes end landets egne statsborgere, fordi de befinder sig i en anden situation end landets egne statsborgere[.]

[...]

[F]ormålet med unionsborgerskabet er at fremme unionsborgernes integrering i deres bopælsland, og det stemmer i den sammenhæng overens med traktatens intentioner, nemlig at undgå enhver polarisering mellem nationale og ikke-nationale kandidatlister.«

21

Artikel 1, stk. 1, i direktiv 94/80 fastsætter:

»I dette direktiv fastsættes de nærmere bestemmelser om valgret og valgbarhed ved kommunale valg i bopælslandet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere.«

22

Direktivets artikel 8, stk. 3, er affattet på følgende måde:

»De [...] vælgere, der er blevet optaget på valglisten i bopælslandet, fortsætter med at være optaget på denne på samme vilkår som vælgere med statsborgerskab i landet, indtil de automatisk slettes, fordi de ikke længere opfylder de betingelser, der kræves opfyldt for udøvelse af valgretten.

Vælgere, der er blevet optaget på valglisten efter egen anmodning, kan også blive slettet af den, hvis de anmoder om det.

Hvis de flytter til et andet primært forvaltningsområde i samme medlemsstat, optages de på valglisten her på samme vilkår som landets egne statsborgere.«

23

Det nævnte direktivs artikel 9, stk. 1, bestemmer:

»Ved deres anmeldelse som kandidater skal de i artikel 3 omhandlede valgbare personer fremlægge samme beviser som kandidater med statsborgerskab i landet. Bopælslandet kan forlange, at de fremlægger en formel erklæring med oplysning om deres nationalitet og adresse i bopælslandet.«

24

Direktivets artikel 10, stk. 2, fastsætter:

»Unionsborgere, som ikke er blevet optaget på valglisten, eller som har fået afslag på anmodningen om optagelse på valglisten, eller hvis opstilling er blevet afvist, har den samme klageadgang, som bopælslandets egne statsborgere har i tilsvarende tilfælde i henhold til landets lovgivning.«

25

§ 1 i zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (lov nr. 424/1991 om sammenslutning i politiske partier og politiske bevægelser), som ændret ved zákon č. 117/1994 Sb. (lov nr. 117/1994) (herefter »lov om politiske partier og bevægelser«), bestemmer følgende i stk. 1:

»Borgerne har ret til at slutte sig sammen i politiske partier og politiske bevægelser (herefter »politiske partier og bevægelser«). Udøvelsen af denne ret gør det muligt for borgerne at deltage i det politiske liv i samfundet og navnlig at indgå i lovgivende forsamlinger og i organer under regionale og lokale myndigheder […]«

26

§ 2, stk. 3, i lov om politiske partier og bevægelser har følgende ordlyd:

»Borgere, der er fyldt 18 år, kan være medlemmer af et parti eller en bevægelse; de kan imidlertid kun være medlemmer af et enkelt parti eller en enkelt bevægelse.«

27

§ 20, stk. 1, i zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (lov nr. 491/2001 om valg til kommunalbestyrelser og om ændring af visse love), er i den affattelse, der finder anvendelse på det foreliggende søgsmål (herefter »lov om valg til kommunalbestyrelser«), sålydende:

»Valgpartier i henhold til denne lov kan udgøres af: registrerede politiske partier og registrerede politiske bevægelser […], der ikke har indstillet deres aktiviteter, samt koalitioner mellem disse partier, uafhængige kandidater, sammenslutninger af uafhængige kandidater eller sammenslutninger af politiske partier eller politiske bevægelser og uafhængige kandidater.«

28

§ 21, stk. 1, i zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (lov nr. 62/2003 om valg til Europa-Parlamentet og om ændring af visse love) fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på det foreliggende søgsmål (herefter »lov om valg til Europa-Parlamentet«), at registrerede politiske partier og bevægelser, der ikke har indstillet deres aktiviteter, samt koalitioner mellem disse partier og bevægelser kan fremlægge lister over kandidater til valg til Europa-Parlamentet.

29

§ 22, stk. 2 og 3, i lov om valg til Europa-Parlamentet bestemmer:

»(2)   Kandidatlisten skal vedlægges dokumentation for kandidaternes nationalitet og en underskrevet erklæring fra hver kandidat med angivelse af, at kandidaten indvilger i at lade sig opstille, ikke har kendskab til hindringer for sit kandidatur, idet eventuelle hindringer skal være overvundet på datoen for valget til Europa-Parlamentet, og ikke har givet samtykke til at blive optaget på en anden liste over kandidater til valget til Europa-Parlamentet, selv om det er sket i en anden medlemsstat. Kandidaten skal i erklæringen ligeledes angive sin bopæl eller, hvis vedkommende er statsborger i en anden medlemsstat, sit opholdssted og sin fødselsdato. Kandidatens erklæring kan affattes på tjekkisk eller på et af Den Europæiske Unions arbejdssprog i overensstemmelse med § 4.

(3)   Hvis kandidaten er statsborger i en anden medlemsstat, skal vedkommende i erklæringen, ud over de i stk. 2 nævnte oplysninger, angive sit fødested og sin seneste bopælsadresse i hjemlandet, vedlægge en erklæring, hvoraf det fremgår, at vedkommende ikke har mistet sin ret til at lade sig opstille i hjemlandet som følge af en retsafgørelse eller en administrativ afgørelse, og tilføje de dokumenter, der er anført i stk. 2, første punktum, til kandidatlisten.«

30

I 2010 meddelte Kommissionen inden for rammerne af EU Pilot-systemet Den Tjekkiske Republik, at den nærede tvivl om, hvorvidt det var foreneligt med artikel 22 TEUF, at kun tjekkiske statsborgere kunne blive medlemmer af et politisk parti.

31

Da de oplysninger, der var blevet fremlagt af Den Tjekkiske Republik, ikke havde bortvejret den nævnte tvivl, og da Kommissionen var af den opfattelse, at Den Tjekkiske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet medlemsstaten kun gjorde det muligt for tjekkiske statsborgere at blive medlemmer af et politisk parti, tilstillede Kommissionen denne medlemsstat en åbningsskrivelse den 22. november 2012. Sidstnævnte besvarede skrivelsen den 22. januar 2013 og bestred herved enhver tilsidesættelse af EU-retten.

32

Den 22. april 2014 afgav Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastholdt, at Den Tjekkiske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF ved at nægte de unionsborgere, der ikke er tjekkiske statsborgere, men som har bopæl på denne medlemsstats område, ret til at stifte et politisk parti eller en politisk bevægelse og ret til at blive medlemmer af et sådant parti eller en sådan bevægelse. Følgelig opfordrede denne institution Den Tjekkiske Republik til at træffe de foranstaltninger, som var nødvendige for at efterkomme den nævnte begrundede udtalelse, senest to måneder fra modtagelsen af denne.

33

Den Tjekkiske Republik angav i det væsentlige i det svar, der blev fremsendt den 20. juni 2014, at de foranstaltninger, som denne medlemsstat havde truffet, skulle anses for at være forholdsmæssige og forenelige med EU-retten.

34

Ved skrivelse af 2. december 2020 anmodede EU-kommissæren for retlige anliggender Den Tjekkiske Republik om oplysninger om, hvorvidt medlemsstaten havde ændret sin opfattelse, eller om, hvorvidt der eventuelt var blevet indført lovændringer med henblik på at sikre de pågældende rettigheder for de unionsborgere, der ikke er tjekkiske statsborgere, og som har bopæl på denne medlemsstats område.

35

Da Kommissionen ikke har modtaget noget svar på den nævnte skrivelse, har den besluttet at anlægge det foreliggende søgsmål, idet den har begrænset søgsmålets genstand til kun at vedrøre den nævnte medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF som følge af den omstændighed, at medlemsstaten forbeholder retten til at blive medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse til tjekkiske statsborgere alene.

36

Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 19. maj 2022 har Republikken Polen fået tilladelse til at intervenere i tvisten til støtte for Den Tjekkiske Republiks påstande.

37

Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, at nærværende traktatbrudssøgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, da det foreholdte traktatbrud ikke kan støttes på artikel 22 TEUF. Denne bestemmelse begrænser sig til at anvende princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet på valgret og valgbarhed, mens status som medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse udgør et andet aspekt af betingelserne for udøvelsen af disse rettigheder. Kommissionen har derfor til støtte for sit søgsmål i realiteten påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 18 TEUF samt, under henvisning til begrænsningerne af foreningsretten, en tilsidesættelse af denne ret, således som denne er sikret ved chartrets artikel 12, stk. 1.

38

I denne henseende fremgår det ikke på en forståelig måde af stævningen, hvilke retlige forhold søgsmålet er støttet på, og om Kommissionen ud over den påståede tilsidesættelse af artikel 22 TEUF ligeledes har foreholdt Den Tjekkiske Republik en tilsidesættelse af artikel 18 TEUF og chartrets artikel 12, stk. 1.

39

Kommissionen har således ikke overholdt de krav, der følger af Domstolens praksis, og hvorefter denne institution er forpligtet til på en sammenhængende og forståelig måde at redegøre for de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, idet disse omstændigheder skal svare til dem, som den nævnte institution har gjort gældende under den administrative fase af proceduren. Kommissionen kan ikke i stævningen basere en påstået tilsidesættelse af EU-retten fra en medlemsstats side på bestemmelser, der ikke er omhandlet i påstandene i denne stævning, og hvis tilsidesættelse ikke er blevet gjort gældende under den administrative fase af proceduren.

40

Kommissionen har gjort gældende, at denne argumentation er ugrundet.

41

Det skal bemærkes, at genstanden for et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF fastlægges af Kommissionens begrundede udtalelse, således at søgsmålet skal støttes på de samme grunde og anbringender som denne udtalelse (dom af 28.6.2022, Kommissionen mod Spanien (Lovgivers tilsidesættelse af EU-retten), C-278/20, EU:C:2022:503, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

42

Det fremgår endvidere af fast retspraksis vedrørende artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement, at enhver stævning tilstrækkeligt klart og præcist skal angive søgsmålets genstand og indeholde en kortfattet fremstilling af de anbringender, der gøres gældende, således at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Domstolen kan udøve sin kontrol. Følgelig skal de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene heri skal være utvetydigt formuleret for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et klagepunkt (dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse), C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 132 og den deri nævnte retspraksis).

43

Domstolen har ligeledes fastslået, at et søgsmål, der anlægges i henhold til artikel 258 TEUF, skal indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at medlemsstaten og Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den hævdede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten kan tage effektivt til genmæle, og at Domstolen kan efterprøve, om det hævdede traktatbrud er begået (dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse), C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 133 og den deri nævnte retspraksis).

44

Særligt skal Kommissionens søgsmål indeholde en sammenhængende og detaljeret redegørelse for dens grunde til at antage, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EU-retten (dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv), C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 190 og den deri nævnte retspraksis).

45

Hvad for det første angår genstanden for det foreliggende traktatbrudssøgsmål har Kommissionen i påstandene i stævningen anført, at den foreholder Den Tjekkiske Republik en tilsidesættelse af artikel 22 TEUF, for så vidt som denne medlemsstat nægter de unionsborgere, der ikke er tjekkiske statsborgere, men som har bopæl på dens område, retten til at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

46

Dette klagepunkt var faktisk indeholdt i åbningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse.

47

Hvad for det andet angår Den Tjekkiske Republiks argumenter om, at stævningen ikke er formuleret på en sammenhængende og forståelig måde og ikke gør det muligt for denne medlemsstat præcist at forstå omfanget af den foreholdte tilsidesættelse af EU-retten, skal det bemærkes, at det utvetydigt fremgår af påstandene i den nævnte stævning, at Kommissionen har foreholdt Den Tjekkiske Republik at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF og nærmere bestemt kravet om, at medlemsstaterne skal sikre de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, de samme betingelser som dem, der finder anvendelse på denne medlemsstats statsborgere, med hensyn til retten til at stille op som kandidat ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet. Eftersom Kommissionen ikke har henvist til artikel 18 TEUF i sin stævning, kan det således ikke lægges til grund, at den har foreholdt den nævnte medlemsstat en tilsidesættelse af denne artikel og ikke af artikel 22 TEUF. Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 22 TEUF faktisk indeholder en forpligtelse til at tillade de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, at blive medlemmer af politiske partier og bevægelser i denne stat, er i øvrigt et materielt spørgsmål, som skal prøves i forbindelse med undersøgelsen af grundlaget for det påståede traktatbrud.

48

Hvad angår chartrets artikel 12 fremgår det lige så klart af stævningen, at Kommissionen har gjort gældende, at artikel 22 TEUF skal fortolkes i lyset af denne bestemmelse i chartret, uden at påberåbe sig en selvstændig tilsidesættelse heraf.

49

Det kan følgelig ikke lægges til grund, at den nævnte stævning er formuleret tvetydigt og på dette punkt ikke opfylder de krav i retspraksis, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 42 og 43.

50

Det følger af det ovenstående, at formalitetsindsigelsen skal forkastes.

51

Kommissionen har gjort gældende, at artikel 22 TEUF sikrer en unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborger dér, valgret og valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet på samme betingelser som statsborgere i denne stat. Følgelig har Den Tjekkiske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, for så vidt som lov om politiske partier og bevægelser kun giver tjekkiske statsborgere ret til at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, og for så vidt som de unionsborgere, der har bopæl på denne medlemsstats område uden at være statsborgere dér, ikke kan udøve deres ret til at stille op til kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet på samme betingelser som tjekkiske statsborgere.

52

Artikel 22 TEUF fastsætter en generel forpligtelse til ligebehandling og indebærer afskaffelse af kravet om statsborgerskab som betingelse for at stemme ved og stille op til disse valg samt af alle foranstaltninger, der kan forhindre de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, i at udøve deres ret til at være valgbare på samme betingelser som statsborgerne i denne medlemsstat. Disse unionsborgere bør således have adgang til alle de midler, der findes i den nationale retsorden, og som er til rådighed for de nationale kandidater ved de nævnte valg.

53

For det første spiller politiske partier en grundlæggende rolle i medlemsstaternes valgsystemer, eftersom de udgør den væsentligste form for deltagelse i det politiske liv og det hyppigst anvendte middel til at deltage i valgene som kandidater. Der er desuden en direkte forbindelse mellem medlemskabet af et politisk parti og muligheden for succesfuldt og effektivt at stille op til valg. Under disse omstændigheder er den omstændighed, at de unionsborgere, der har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, ikke kan blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse og dermed nyde godt af de mange fordele – navnlig med hensyn til genkendelse, menneskelige og finansielle ressourcer, organisatoriske infrastrukturer samt adgang til medierne – som en sådan status som medlem indebærer, en hindring for deres mulighed for at stille op til valg på samme betingelser som tjekkiske statsborgere.

54

Selv hvis en unionsborger, der har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborger dér, kunne opstille på et politisk partis eller en politisk bevægelses liste som uafhængig kandidat, ville vedkommende ikke desto mindre befinde sig i en mindre gunstig position end de valgkandidater, der er medlemmer af det pågældende parti eller den pågældende bevægelse. En sådan unionsborger ville nemlig ikke have de samme chancer for at indtage en fordelagtig plads på den nævnte liste og ville skulle tilslutte sig et program, hvis udarbejdelse vedkommende som udgangspunkt ikke ville have deltaget i. Selve den omstændighed, at den pågældende kun ville kunne opstille på den nævnte liste som uafhængig kandidat, mens tjekkiske statsborgere kan gøre det som medlemmer af dette parti eller denne bevægelse, vidner i sig selv om, at de unionsborgere, der har bopæl i denne medlemsstat uden at være statsborgere dér, ikke kan stille op som kandidater til valg på samme betingelser som tjekkiske statsborgere.

55

For det andet har Kommissionen gjort gældende, at indholdet af og det materielle anvendelsesområde for artikel 22 TEUF ikke kan begrænses til kun at omfatte de formelle aspekter, der er reguleret ved direktiv 93/109 og 94/80, som blev vedtaget på grundlag af denne artikel. En sådan fortolkning afspejler sig hverken i denne bestemmelses ordlyd eller i ordlyden af direktiv 93/109 og 94/80 og fratager artikel 22 TEUF dens effektive virkning. Dom af 12. september 2006, Eman og Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545) – der på ingen måde bekræfter en restriktiv fortolkning af rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelse i henhold til artikel 22 TEUF – understreger den afgørende betydning, som princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet har i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af denne bestemmelse. Den af artikel 22 TEUF følgende forpligtelse til at sikre ligebehandling drages i øvrigt ikke i tvivl af den omstændighed, at denne bestemmelse ikke indeholder en udtømmende liste over de betingelser, som skal være opfyldt med henblik herpå.

56

For det tredje har Kommissionen gjort gældende, at selv om det på nuværende tidspunkt tilkommer medlemsstaterne at regulere de aspekter vedrørende kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, der ikke er harmoniseret på EU-plan, skal disse stater udøve deres beføjelser under iagttagelse af EU-retten. En national foranstaltning, som kan begrænse udøvelsen af en af de rettigheder, der følger af status som unionsborger, såsom retten til at være valgbar ved disse valg, kan kun begrundes i almene hensyn, hvis denne foranstaltning er forenelig med de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU-retten, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.

57

For det fjerde er Kommissionen af den opfattelse, at artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF skal fortolkes i lyset af chartrets bestemmelser, og navnlig chartrets artikel 12, stk. 1, hvis ordlyd svarer til ordlyden af EMRK’s artikel 11.

58

Fratagelse af retten til at blive medlem af et politisk parti er en begrænsning af den grundlæggende ret til foreningsfrihed og kan i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, ikke gå videre end de begrænsninger, der er fastsat i EMRK. De grunde, der er fastsat i EMRK’s artikel 11, stk. 2, og som kan begrunde en indskrænkning i retten til foreningsfrihed, finder ikke anvendelse i den foreliggende sag. Det fremgår desuden af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 27. april 1995, Piermont mod Frankrig (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), at medlemsstaterne ikke kan påberåbe sig EMRK’s artikel 16 over for de statsborgere fra andre medlemsstater, der gør de rettigheder gældende, som de er tillagt ved traktaterne, så meget desto mere som begrebet »unionsborgerskab« nu er udtrykkeligt defineret i traktaterne og tillægger unionsborgerne rettigheder.

59

For det femte har Kommissionen gjort gældende, at den væsentlige rolle, som de politiske partier og bevægelser spiller i forbindelse med nationale parlamentsvalg, ikke gør det muligt at anlægge en restriktiv fortolkning af artikel 22 TEUF, og at forbuddet mod at blive medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse ikke kan begrundes i målet om at undgå enhver indblanding i nationale sager og ethvert indgreb i den nationale identitet.

60

For det første er de politiske rettigheder blevet indføjet i EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgerskab med det formål at sikre, at de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, kan integrere sig og spille en aktiv politisk rolle i denne medlemsstat for så vidt angår kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet. Den tjekkiske lovgivning om politiske partier og bevægelser begrænser sig imidlertid til at give sådanne unionsborgere den samme status som den, der tillægges tredjelandsstatsborgere.

61

For det andet står det medlemsstaterne frit for at forbeholde deres statsborgere retten til valgbarhed ved nationale valg eller, i visse tilfælde, regionale valg eller at vedtage særlige regler, der indebærer en begrænsning af de rettigheder, som er tillagt de unionsborgere, der har bopæl i disse medlemsstater uden at være statsborgere dér, i deres egenskab af medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, uden at disse foranstaltninger har et sådant omfang, at de bringer de lige vilkår for de nævnte personers deltagelse i kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i fare. Et generelt forbud for sådanne unionsborgere mod at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, der deltager aktivt i såvel kommunale valg som parlamentsvalg eller valg til Europa-Parlamentet, omfatter derimod klart også områder, hvor retten til ligebehandling er sikret, og er mere restriktiv end en begrænsning af deres deltagelse i visse beslutninger truffet af det pågældende politiske parti eller den pågældende politiske bevægelse.

62

Den af Kommissionen anlagte fortolkning af artikel 22 TEUF er ikke i strid med princippet om respekt for den nationale identitet, for så vidt som artikel 4, stk. 2, TEU for det første skal fortolkes i overensstemmelse med de øvrige bestemmelser i traktaterne, herunder artikel 22 TEUF, og sidstnævnte artikel for det andet kun finder anvendelse på kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet og ikke på nationale parlamentsvalg. Rækkevidden af artikel 22 TEUF kan ikke begrænses på grundlag af artikel 4, stk. 2, TEU og muliggøre en direkte forskelsbehandling af unionsborgere på grundlag af deres nationalitet.

63

Under alle omstændigheder har Den Tjekkiske Republik ikke fremlagt noget bevis for, at det ville udgøre en trussel mod denne medlemsstats nationale identitet, hvis det var muligt for de unionsborgere, der har bopæl i den nævnte medlemsstat uden at være statsborgere dér, og som ønsker at stille op som kandidater til kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i denne medlemsstat, at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

64

For det sjette har Kommissionen gjort gældende, at den i forbindelse med et søgsmål vedrørende en tilsidesættelse af EU-retten som følge af en national lovgivning og ikke som følge af en urigtig anvendelse af EU-retten ikke er forpligtet til at forelægge Domstolen statistiske oplysninger om antallet af unionsborgere, der i praksis har lidt skade som følge af denne lovgivning, idet det i øvrigt er praktisk umuligt at føre bevis for de negative virkninger af en diskriminerende foranstaltning af afskrækkende karakter.

65

De statistiske oplysninger, som Den Tjekkiske Republik har fremlagt med henblik på at godtgøre, at situationen i denne medlemsstat faktisk er i overensstemmelse med artikel 22 TEUF, er af denne grund ligeledes irrelevante.

66

Under alle omstændigheder vedrører de statistiske oplysninger, som Den Tjekkiske Republik har fremlagt, generelt »personer uden politisk tilhørsforhold«, uden at det er muligt blandt disse at identificere antallet af unionsborgere, der har bopæl i denne medlemsstat uden at være statsborgere dér. Disse sidstnævntes situation er imidlertid speciel, fordi de pr. definition er mindre kendte i deres værtsmedlemsstat og derfor har en større interesse i at blive medlemmer af etablerede politiske partier eller bevægelser, hvis værdier og politiske kurs er alment kendte, og hvis valgkampagneinfrastrukturer er velsmurte. Det er heller ikke muligt af de nævnte oplysninger at udlede antallet af de anmodninger om optagelse af sådanne unionsborgere på parti- eller partikoalitionslisterne, der er blevet afslået.

67

De nævnte oplysninger relativiserer eller endog modsiger Den Tjekkiske Republiks erklæring om, at chancerne for at blive valgt for en kandidat, der er opført på et politisk partis eller en politisk bevægelses liste, er fuldt ud sammenlignelige, uanset om der er tale om en uafhængig kandidat eller et medlem af dette parti eller denne bevægelse. Det fremgår nemlig af disse oplysninger, at for så vidt angår de valg til Europa-Parlamentet, der blev afholdt mellem 2004 og 2019, stillede et stort flertal af kandidaterne op som medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, og at andelen af valgte ved tre af de fire valg til Europa-Parlamentet, der blev afholdt i denne periode, var mindre blandt de kandidater, som ikke var medlemmer af et sådant parti eller en sådan bevægelse, end hos dem, der var det. De uafhængige kandidater, som vælges til Europa-Parlamentet, er meget ofte personer, der er særligt kendte og populære, og den omstændighed, at der findes et enkelt tilfælde, hvor en unionsborger, som havde bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborger dér, blev valgt til Europa-Parlamentet, er ikke repræsentativ og kan ikke afkræfte, at der foreligger en forskelsbehandling de iure.

68

Hvad angår de kommunale valg har Kommissionen anført, at selv om det som hævdet af Den Tjekkiske Republik kan antages, at vælgerne, henset til disse valgs lokale dimension, er tilbøjelige til at foretrække personer, der er kendt på dette plan, hvilket i en vis grad mindsker deres interesse i at stille op som medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse frem for som uafhængige kandidater, forekommer en sådan betragtning kun relevant, hvis disse personer er statsborgere i den pågældende medlemsstat. De unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, vil nemlig pr. definition være mindre kendte på lokalt plan og vil netop have større chancer for at blive valgt, hvis de har mulighed for at stille op som medlemmer af et politisk parti.

69

Endelig forholder det sig således, at selv om de kommunale valg i Den Tjekkiske Republik også er åbne for sammenslutninger af kandidater uden politisk tilhørsforhold samt for sammenslutninger af politiske partier og kandidater uden politisk tilhørsforhold, og selv om valgreglerne gør det muligt for alle vælgere at have lige så mange stemmer, som der er medlemmer af kommunalbestyrelsen, hvilket forøger de forskellige kandidaters chancer for at blive valgt, fjerner dette på ingen måde den forskelsbehandling, som de unionsborgere, der har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, er genstand for. I henhold til § 21, stk. 4, i lov om valg til kommunalbestyrelser skal uafhængige kandidater – i modsætning til de kandidater, der opstilles af politiske partier og bevægelser – desuden indgive en underskriftindsamling, der støtter deres kandidatur, og som er underskrevet af et vist antal vælgere i forhold til størrelsen af den kommune, hvor de stiller op.

70

Den Tjekkiske Republik har, støttet af Republikken Polen, for det første gjort gældende, at spørgsmålet om opnåelse af status som medlem af et politisk parti ikke henhører under artikel 22 TEUF. En sådan konklusion følger af ordlyden af denne artikel, der ikke henviser til betingelserne for at blive medlem af et politisk parti, og som ikke gør det muligt at udlede, at den nævnte artikel omfatter retten for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, til at være medlemmer af politiske partier. Dette bekræftes af den historiske, systematiske og teleologiske fortolkning af artikel 22 TEUF samt af Domstolens praksis og navnlig af dom af 12. september 2006, Eman og Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545, præmis 53), hvoraf det følger, at denne artikel begrænser sig til at anvende princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet på valgret og valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, og at den ikke omfatter andre nationale foranstaltninger vedrørende valg.

71

Det i artikel 22 TEUF indeholdte udtryk »udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet [...] har vedtaget« indebærer, at udøvelsen af valgretten og valgbarheden ved kommunale valg og ved valg til Europa-Parlamentet er betinget af vedtagelsen af bestemmelser i den afledte ret, idet denne artikel ikke kan finde selvstændig anvendelse uden for rammerne af den relevante afledte ret. EU-lovgiver har imidlertid med vedtagelsen af direktiv 93/109 og 94/80 på grundlag af artikel 22 TEUF lagt til grund, at de aspekter, som er reguleret ved disse direktiver, er dem, der er nødvendige for at overholde den nævnte artikel. Idet det i disse direktiver er undladt at regulere andre aspekter, herunder hvordan unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, opnår status som medlemmer af et politisk parti, bekræfter direktivernes respektive materielle anvendelsesområde klart, at disse andre aspekter ikke er omfattet af de »samme betingelser« som omhandlet i artikel 22 TEUF, som disse unionsborgere skal kunne nyde godt af i forhold til statsborgerne i deres bopælsmedlemsstat. Det følger af betragtningerne til direktiv 93/109 og 94/80, at EU-lovgivers hensigt alene var at forbyde nationalitetskravet i forbindelse med udøvelse af valgret og valgbarhed, og disse direktiver antyder på ingen måde, at den i artikel 22 TEUF fastsatte ret kan have nogen som helst indvirkning på de betingelser, hvorunder sådanne unionsborgere kan blive medlemmer af et politisk parti.

72

Den Tjekkiske Republik er af den opfattelse, at til forskel fra artikel 18 TEUF, der fastsætter det generelle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, finder artikel 22 TEUF som en særbestemmelse først anvendelse på en unionsborger, efter at denne eventuelt har opnået status som vælger eller kandidat til et valg. Den omstændighed, at en person kan blive medlem af et politisk parti, indebærer imidlertid ikke, at denne person vil stille op som kandidat til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet eller vil blive udpeget som kandidat på det politiske partis lister, hvorfor det generelle spørgsmål om opnåelse af status som medlem af et politisk parti ikke kan henhøre under artikel 22 TEUF.

73

Artikel 22 TEUF udgør en undtagelse til de restriktioner, som medlemsstaterne kan indføre med hensyn til udenlandske statsborgeres politiske virke, og som ligeledes er anerkendt i EMRK’s artikel 16.

74

I denne sammenhæng forholder det sig således, at selv om Kommissionens argument om, at sidstnævnte bestemmelse ikke kan påberåbes med henblik på at begrænse unionsborgernes politiske aktiviteter i forbindelse med udøvelsen af de rettigheder, som de er tillagt ved traktaterne, skulle tiltrædes, er der intet til hinder for, at en medlemsstat begrænser udenlandske statsborgeres deltagelse i politiske aktiviteter, der går langt ud over udøvelsen af denne valgret og valgbarhed.

75

Følgelig kan der ikke anlægges en vid fortolkning af artikel 22 TEUF, der bevirker, at rækkevidden af artikel 4, stk. 2, TEU indskrænkes. Lovgivningen vedrørende de politiske partiers funktion er hjørnestenen i medlemsstaternes politiske og forfatningsmæssige strukturer, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anerkender de politiske partiers grundlæggende rolle i forbindelse med de nationale parlamentsvalg. For så vidt som EU-retten ikke forbyder en medlemsstat at forbeholde muligheden for at stille op til disse valg til sine statsborgere alene, er det logisk, at nævnte ret heller ikke forbyder en medlemsstat på samme måde at begrænse muligheden for statsborgere fra andre medlemsstater for at deltage i den »nøgleplatform« for politisk virke på nationalt plan, som de politiske partier udgør. En sådan konklusion følger ligeledes af den ved artikel 5, stk. 3, i direktiv 94/80 tillagte ret for medlemsstaterne til at forbeholde deres statsborgere alene stillinger i de kommunale forvaltningsorganer.

76

Republikken Polen har i denne henseende yderligere anført, at den af Kommissionen støttede fortolkning af artikel 22 TEUF ville føre til, at de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, ville have ret til at deltage permanent og uden begrænsninger i denne medlemsstats politiske liv, hvilken ret de ikke er tillagt ved den nævnte artikel. Det henhører principielt under medlemsstaternes enekompetence at fastsætte reglerne for funktion, struktur og formål for de politiske partier, der opererer på deres område. Følgelig er den af Kommissionen foreslåede fortolkning af artikel 22 TEUF i strid med det princip om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU. En sådan fortolkning ville desuden føre til anvendelsen af traktaternes bestemmelser på området for de kompetencer, der henhører under medlemsstaterne, hvilket ville være i strid med artikel 4, stk. 1 og 2, TEU.

77

For det andet har Den Tjekkiske Republik, støttet af Republikken Polen, subsidiært gjort gældende, at selv om tjekkisk ret ikke gør det muligt for de unionsborgere, der har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, gennemfører den nævnte ret fuldt ud de rettigheder, som er sikret ved artikel 22 TEUF.

78

Udtrykket »på samme betingelser« i denne bestemmelses forstand betyder, at de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, skal have mulighed for at udøve deres valgret og valgbarhed på samme betingelser som statsborgerne i denne medlemsstat, og at de dér skal have adgang til de samme retsmidler. En sådan fortolkning følger dels af sjette betragtning til direktiv 93/109 samt af dette direktivs artikel 10, stk. 1, og artikel 11, stk. 2, dels af femte betragtning til direktiv 94/80 samt af sidstnævnte direktivs artikel 8, stk. 3, artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 2. Udtrykket er fuldt ud gennemført i tjekkisk ret.

79

Den omstændighed, at en person stiller op som kandidat til valg på de politiske partiers eller de politiske partikoalitioners lister, er ikke betinget af, at vedkommende har status som medlem af noget politisk parti eller nogen politisk bevægelse, og stemmer overens med almindelig praksis i Den Tjekkiske Republik.

80

Det fremgår af Domstolens praksis, at Kommissionen er forpligtet til at underbygge sine påstande om, at de kandidater til valg, der ikke er opstillet af et politisk parti eller en politisk bevægelse, befinder sig i en mindre gunstig situation end dem, som er det, og har mindre chancer for at blive valgt, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen som helst formodning herom.

81

Under alle omstændigheder afkræftes disse påstande i praksis, således som det fremgår af de statistiske oplysninger, som Den Tjekkiske Republik har fremlagt. Disse statistiske oplysninger viser, at der er mange kandidater uden politisk tilhørsforhold i denne medlemsstat, at de på ingen måde er ringere stillet ved valg, at deres status ikke varierer afhængigt af deres nationalitet, og at de kan opstille på de politiske partiers eller partikoalitioners lister, herunder øverst på listen, og således drage fuld fordel af disse partiers omdømme. En kandidats succes ved valg afhænger ikke af, om vedkommende er medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse, men snarere af faktorer som den pågældendes meninger og personlighed.

82

Ved de valg til Europa-Parlamentet, der blev afholdt i Den Tjekkiske Republik i 2004, 2009, 2014 og 2019, indeholdt listerne fra de politiske partier – herunder de store politiske partiers lister – eller politiske partikoalitioners lister således mindst 30% kandidater uden politisk tilhørsforhold. Disse kandidater havde en tilstrækkelig høj position – ofte som spidskandidater – og en tilstrækkelig stærk støtte til at blive valgt, hvilket ligeledes viser deres indflydelse på fastlæggelsen og gennemførelsen af prioriteterne i disse partiers eller partikoalitioners program. Ved det valg til Europa-Parlamentet, der blev afholdt i Den Tjekkiske Republik i 2004, blev en tysk statsborger, som stillede op til valget i denne medlemsstat, således valgt.

83

Hvad angår de kommunale valg, der blev afholdt i Den Tjekkiske Republik i 2006, 2010, 2014 og 2018, udgjorde kandidater uden politisk tilhørsforhold det overvældende flertal af kandidaterne og de folkevalgte, og navnlig optrådte en stor andel af dem på de øverste pladser på de store politiske partiers lister. Kandidater uden politisk tilhørsforhold blev ligeledes placeret øverst på listen og valgt i de store byer, bl.a. i Prag i 2010 og 2014.

84

Desuden fremgår det af § 20, stk. 1, i lov om valg til kommunalbestyrelser, at bl.a. uafhængige kandidater, sammenslutninger af uafhængige kandidater eller sammenslutninger af politiske partier eller politiske bevægelser og uafhængige kandidater kan stille op til kommunale valg. I henhold til den nævnte lovs § 34 har en vælger lige så mange stemmer som antallet af kommunalbestyrelsesmedlemmer, der skal vælges, og vælgeren kan stemme på specifikke kandidater, som er opstillet på forskellige lister. En vælger er derfor ikke forpligtet til at stemme på en enkelt liste, men har mulighed for at afgive sine stemmer på bestemte kandidater uafhængigt af den liste, hvorpå de er opstillet. Ved kommunale valg spiller de forskellige kandidaters personlighed en afgørende rolle, således at spørgsmålet om, hvorvidt de er medlemmer eller ej af et politisk parti eller en politisk bevægelse, har mindre betydning.

85

Kommissionen kan ikke relativisere den succes, som kandidater uden politisk tilhørsforhold har haft ved kommunale valg i Den Tjekkiske Republik, ved at gøre gældende, at der var tale om fremtrædende personligheder, eller hævde, at de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, kan være mindre kendte, hvilket så meget desto mere begrunder, at de kan stille op til disse valg som medlemmer af et politisk parti for at have en chance for at blive valgt. En kandidats personlighed er en særlig vigtig faktor ikke kun ved kommunale valg, hvor der vælges repræsentanter på det niveau, som er tættest på borgerne, men ligeledes ved valg til Europa-Parlamentet, navnlig for så vidt angår de medlemsstater, der har færre medlemmer af Europa-Parlamentet. En unionsborger, der har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborger dér, har nøjagtig den samme mulighed for at stille sine personlige egenskaber til skue som en statsborger i denne medlemsstat, og den omstændighed, at en sådan unionsborger, der ikke var særlig kendt i den nævnte medlemsstat inden valget af den pågældende, er blevet valgt til Europa-Parlamentet, kan ikke kvalificeres som »et enkeltstående tilfælde«, således som Kommissionen ellers har gjort gældende. Dette viser tværtimod, at sådanne unionsborgere fuldt ud er i stand til at stille op til kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet og blive valgt selv uden at være medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

86

For det tredje er Den Tjekkiske Republik af den opfattelse, at den nationale lovgivning, der bevirker, at de unionsborgere, som har bopæl i denne medlemsstat uden at være statsborgere dér, forhindres i at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, har til formål at sikre beskyttelsen af den nævnte medlemsstats politiske og forfatningsmæssige system og dermed sikre respekten for den nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU, idet retten til at deltage i »en nøgleplatform« for det nationale politiske virke således forbeholdes tjekkiske statsborgere. Den foranstaltning, der er blevet valgt med henblik på at sikre respekten for denne identitet, er i overensstemmelse med såvel det primære formål med de politiske partier og bevægelser, som er at påvirke statens politik på det højst mulige niveau, som den omstændighed, at status som medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse i tilfælde af kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet hverken er en betingelse for at stille op som kandidat til valget eller så meget desto mindre en garanti for at blive valgt. En sådan foranstaltning er hensigtsmæssig og udgør ikke et indgreb i indholdet af den valgret og valgbarhed, der er omhandlet i artikel 22 TEUF. Den gør det i praksis muligt for de unionsborgere, der har bopæl i denne medlemsstat uden at være statsborgere dér, at udøve disse rettigheder fuldt ud.

87

Det legitime mål, der forfølges med den tjekkiske lovgivning, kan ikke nås ved hjælp af en mindre indgribende foranstaltning. Det er ikke muligt at tillade de unionsborgere, som har bopæl i denne medlemsstat uden at være statsborgere dér, at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse og samtidig begrænse deres rettigheder som medlemmer af partiet eller bevægelsen ved at knytte dem til beslutninger vedrørende kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet, da dette ville betyde, at de kun ville kunne deltage i en marginal del af dette partis eller denne bevægelses virke, og at de ville være udelukket fra alle andre aspekter af partiets eller bevægelsens virke. Den Tjekkiske Republik, støttet af Republikken Polen, har anført, at en sådan lovgivning dels er i strid med det grundlæggende princip om ligebehandling af medlemmerne af et politisk parti, dels ikke giver disse unionsborgere den stærke position i det politiske parti, som Kommissionen med urette anser for nødvendig. Kommissionen har i øvrigt i den begrundede udtalelse heller ikke præciseret, hvilke mindre restriktive foranstaltninger Den Tjekkiske Republik kunne have vedtaget i denne henseende.

88

Endelig har Den Tjekkiske Republik, støttet af Republikken Polen, gjort gældende, at det af Domstolens praksis følger, at det i mangel af specifikke bestemmelser i EUF-traktaten vedrørende retten for de unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, til at blive medlemmer af politiske partier tilkommer medlemsstaterne at vedtage de regler, som er bedst tilpasset deres forfatningsmæssige system.

89

Kommissionen har med sit søgsmål nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Tjekkiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet denne medlemsstat nægter de unionsborgere, som har bopæl på dens område uden at være statsborgere dér, retten til at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

90

Med henblik på at undersøge grundlaget for dette søgsmål skal rækkevidden af artikel 22 TEUF fastlægges, inden det vurderes, om den forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der således er indført ved den tjekkiske lovgivning med hensyn til muligheden for at blive medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse, er forbudt i henhold til denne bestemmelse eller eventuelt kan begrundes i hensynet til respekten for en medlemsstats nationale identitet.

91

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd og de mål, som forfølges med den, men også til den sammenhæng, hvori den indgår. En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (dom af 14.7.2022, Italien og Comune di Milano mod Rådet (Hjemstedet for Det Europæiske Lægemiddelagentur), C-59/18 og C-182/18, EU:C:2022:567, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

92

For det første fremgår det af ordlyden af artikel 22 TEUF, at de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, har valgret og er valgbare ved kommunale valg og ved valg til Europa-Parlamentet på samme betingelser som statsborgerne i denne medlemsstat, og at disse rettigheder udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet har vedtaget.

93

Ordlyden af artikel 22 TEUF indeholder ikke nogen henvisning til betingelserne vedrørende opnåelse af status som medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

94

Det fremgår derimod indledningsvis af den nævnte ordlyd, at den valgret og den valgbarhed, som de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, er tillagt, vedrører kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i denne medlemsstat.

95

Det følger dernæst heraf, at disse unionsborgere har denne ret »på samme betingelser« som statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har bopæl. Ved at henvise til de betingelser for valgret og valgbarhed, der finder anvendelse på statsborgere i en sådan unionsborgers bopælsmedlemsstat, indfører artikel 22 TEUF et forbud for denne medlemsstat mod at underlægge denne unionsborgers udøvelse af denne ret andre betingelser end dem, som finder anvendelse på dens egne statsborgere.

96

Ved den nævnte bestemmelse er der således indført en specifik regel om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der finder anvendelse på udøvelsen af valgretten og valgbarheden ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet (jf. i denne retning domme af 12.9.2006, Spanien mod Det Forenede Kongerige, C-145/04, EU:C:2006:543, præmis 66, samt Eman og Sevinger, C-300/04, EU:C:2006:545, præmis 53, og dom af 6.10.2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 42), og bestemmelsen finder følgelig anvendelse på enhver national foranstaltning, som medfører en forskelsbehandling, der kan skade den effektive udøvelse af disse rettigheder.

97

Det skal desuden bemærkes, at den nævnte regel om forbud mod forskelsbehandling blot er det konkrete udtryk for det almindelige lighedsprincip, som er et af EU-rettens grundlæggende principper (jf. analogt dom af 20.2.2024, X (Ingen opsigelsesgrund), C-715/20, EU:C:2024:139, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

98

I overensstemmelse med fast retspraksis kan artikel 18, stk. 1, TEUF kun anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EUF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (dom af 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, EU:C:2021:602, præmis 65).

99

Den Tjekkiske Republik kan derfor ikke med rette hævde, at den nationale lovgivning, der er omhandlet i Kommissionens stævning, er omfattet af artikel 18, stk. 1, TEUF og ikke af artikel 22 TEUF, som først finder anvendelse på en unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborger dér, fra det tidspunkt, hvor den pågældende har opnået status som vælger eller kandidat til et valg.

100

Endelig fremgår det af ordlyden af artikel 22 TEUF, at denne valgret og denne ret til at være valgbar udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet vedtager.

101

I denne henseende fastsætter direktiv 93/109 og 94/80, som er blevet vedtaget på grundlag af artikel 8 B EF, nu artikel 22 TEUF, de nærmere regler for udøvelsen af valgret og valgbarhed ved henholdsvis valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg.

102

Disse direktiver, hvorved der – således som det fremgår af femte betragtning til direktiv 93/109 og fjerde betragtning til direktiv 94/80 – ikke er foretaget en udtømmende harmonisering af medlemsstaternes valgordninger, indeholder ganske vist ikke bestemmelser om betingelserne for, at unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, kan opnå status som af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

103

Anvendelsesområdet for disse direktiver kan imidlertid ikke, end ikke implicit, begrænse rækkevidden af de rettigheder og forpligtelser, der følger af artikel 22 TEUF. I sidstnævnte henseende skal det nemlig bemærkes, at den specifikke regel om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der er indeholdt i denne bestemmelse, heri er formuleret i generelle vendinger, og at det ifølge selve ordlyden af artikel 22 TEUF kun er udøvelsen af den herved sikrede valgret og valgbarhed, som er underlagt de nærmere bestemmelser, som Rådet har vedtaget. Selv om disse nærmere bestemmelser ganske vist kan »omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette«, må de derimod ikke uden for dette særlige tilfælde bevirke, at disse rettigheders effektive virkning generelt bringes i fare.

104

Selv om det i mangel af specifikke bestemmelser vedrørende betingelserne for, at unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, kan blive medlemmer af politiske partier eller politiske bevægelser i denne medlemsstat, forholder sig således, at fastsættelsen af disse betingelser henhører under medlemsstaternes kompetence, skal det i denne henseende bemærkes, at medlemsstaterne ved udøvelsen af denne kompetence er forpligtet til at overholde de forpligtelser, som påhviler dem i henhold til EU-retten (jf. analogt dom af 2.3.2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis, af 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C-490/20, EU:C:2021:1008, præmis 38, af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv), C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 63, og af 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Fortabelse af dansk statsborgerskab), C-689/21, EU:C:2023:626, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

105

Selv om en medlemsstat overholder de nærmere bestemmelser, der er fastsat i de nævnte direktiver, kan den således ikke uden for de ved disse direktiver regulerede områder underlægge en unionsborger, som har bopæl i denne medlemsstat uden at være statsborger dér, nationale bestemmelser, hvorved der er indført en forskelsbehandling i forbindelse med udøvelsen af de rettigheder, som den pågældende er tillagt ved artikel 22 TEUF, idet der ellers ville blive rejst tvivl om den effektive virkning af den regel om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er fastsat i den nævnte artikel (jf. analogt for så vidt angår artikel 21, stk. 1, TEUF dom af 12.3.2014, O. og B., C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 54, og af 27.6.2018, Altiner og Ravn, C-230/17, EU:C:2018:497, præmis 26).

106

Følgelig gør hverken den omstændighed, at direktiv 93/109 og 94/80 ikke indeholder nogen bestemmelser vedrørende betingelserne for, at unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, kan blive medlemmer af politiske partier eller politiske bevægelser i denne medlemsstat, eller det i artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU fastsatte princip om, at enhver beføjelse, der ikke er tildelt Unionen i traktaterne, forbliver hos medlemsstaterne, det muligt at konkludere, at fastsættelsen af betingelserne for opnåelse af status som medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse falder uden for anvendelsesområdet for artikel 22 TEUF.

107

Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 22 TEUF indgår, skal der henvises såvel til de øvrige bestemmelser i EUF-traktaten som til de bestemmelser med samme rang, der bl.a. er indeholdt i EU-traktaten og chartret.

108

I denne henseende skal det for det første bemærkes, at artikel 22 TEUF findes i EUF-traktatens anden del, der indeholder bestemmelserne om ikke-forskelsbehandling og unionsborgerskab.

109

Artikel 20 TEUF tillægger enhver, der er statsborger i en medlemsstat, unionsborgerskab, hvis formål i henhold til fast retspraksis er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (dom af 20.9.2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31, af 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Tilbagekaldelse af tilsagn om naturalisation), C-118/20, EU:C:2022:34, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis, samt af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques, C-673/20, EU:C:2022:449, præmis 49).

110

Artikel 22 TEUF, sammenholdt med artikel 20, stk. 2, TEUF, knytter valgret og valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet til status som unionsborger (jf. i denne retning dom af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques, C-673/20, EU:C:2022:449, præmis 49-51 og den deri nævnte retspraksis, samt af 18.4.2024, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques, C-716/22, EU:C:2024:339, præmis 40 og 41).

111

Valgret og valgbarhed ved kommunale valg og ved valg til Europa-Parlamentet er således tildelt ved unionsborgerskabet og kan derfor i modsætning til, hvad Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, ikke betragtes som en undtagelse til en påstået regel om, at kun statsborgerne i en medlemsstat kan deltage i denne stats politiske liv, hvilket kræver en restriktiv fortolkning af artikel 22 TEUF. En sådan fortolkning er i strid med den grundlæggende status, som unionsborgerskabet skal skabe for de nævnte statsborgere.

112

I henhold til artikel 20, stk. 2, TEUF og artikel 21 TEUF giver unionsborgerskabet i øvrigt enhver unionsborger en grundlæggende og individuel ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i EUF-traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil (dom af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques, C-673/20, EU:C:2022:449, præmis 50).

113

Der er således en forbindelse mellem på den ene side retten til fri bevægelighed og ophold og på den anden side valgretten og valgbarheden ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet for de unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér. Således som generaladvokaten har anført i punkt 68 og 69 i forslaget til afgørelse, blev denne forbindelse etableret, straks da nævnte valgret og valgbarhed blev knæsat ved Maastrichttraktaten, idet de nævnte rettigheder blev knyttet til retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

114

For det andet fremgår det af artikel 10, stk. 1, TEU, at Unionens funktionsmåde bygger på det repræsentative demokrati, som konkretiserer værdien demokrati. Denne værdi udgør i medfør af artikel 2 TEU en af de værdier, Unionen bygger på (jf. i denne retning domme af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen, C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 64, og Junqueras Vies, C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 63).

115

Artikel 10, stk. 2 og 3, TEU anerkender unionsborgernes ret til at være direkte repræsenteret i Europa-Parlamentet og til at deltage i Unionens demokratiske liv.

116

Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, tydeliggør nævnte artikel 10 TEU for så vidt angår valg til Europa-Parlamentet forbindelsen mellem på den ene side princippet om repræsentativt demokrati i Unionen og på den anden side den ved artikel 22, stk. 2, TEUF sikrede valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet, der er knyttet til unionsborgerskabet.

117

For det tredje fastsætter chartrets artikel 12, stk. 1, enhvers ret til foreningsfrihed på alle niveauer, navnlig i forbindelse med politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger.

118

Denne ret svarer til den, der er sikret ved EMRK’s artikel 11, stk. 1, og skal derfor tillægges samme betydning og omfang som sidstnævnte i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3 (jf. i denne retning dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed), C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 111), hvilket ikke er til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse (dom af 22.6.2023, K.B. og F.S. (Prøvelse ex officio på det strafferetlige område), C-660/21, EU:C:2023:498, præmis 41).

119

I denne sammenhæng fremgår det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at retten til foreningsfrihed udgør en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, idet den gør det muligt for borgerne at handle kollektivt inden for områder af fælles interesse og derved bidrage til et velfungerende offentligt liv (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.2.2004, Gorzelik m.fl. mod Polen, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 88, 90 og 92).

120

De politiske partiers afgørende rolle med hensyn til at udtrykke unionsborgernes vilje er for så vidt angår politiske partier på europæisk plan anerkendt i artikel 10, stk. 4, TEU og chartrets artikel 12, stk. 2.

121

Politiske partier, hvis funktion bl.a. er at opstille kandidater til valg (jf. analogt Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.2008, Parti travailliste géorgien mod Georgien, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), varetager således en væsentlig funktion i det system med repræsentativt demokrati, som Unionens funktionsmåde i henhold til artikel 10, stk. 1, TEU bygger på.

122

Det følger heraf, at status som medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse i væsentlig grad bidrager til den effektive udøvelse af retten til at være valgbar, således som denne ret er tillagt ved artikel 22 TEUF.

123

Hvad for det tredje angår formålet med artikel 22 TEUF tilsigter denne artikel for det første at tillægge de unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, ret til at deltage i denne medlemsstats demokratiske valgproces. Denne ret omfatter, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 94, deltagelse i denne proces gennem valgret og valgbarhed på europæisk og lokalt plan.

124

For det andet har den nævnte artikel til formål at sikre ligebehandling af unionsborgerne, hvilket med henblik på en effektiv udøvelse af retten til at være valgbar for de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, indebærer en lige adgang til de midler, der findes i den nationale retsorden, og som statsborgerne i den nævnte medlemsstat har adgang til med henblik på udøvelsen af denne ret for så vidt angår kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet.

125

For det tredje følger det af den i nærværende doms præmis 113 anførte forbindelse mellem på den ene side retten til fri bevægelighed og ophold og på den anden side valgret og valgbarhed ved de nævnte valg, at de sidstnævnte rettigheder bl.a. har til formål at fremme den pågældende unionsborgers progressive integration i værtsmedlemsstatens samfund (dom af 14.11.2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 56, og af 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Tilbagekaldelse af tilsagn om naturalisation), C-118/20, EU:C:2022:34, præmis 42).

126

Som generaladvokaten har anført i punkt 75 i forslaget til afgørelse, har artikel 22 TEUF således til formål at sikre repræsentativitet for de unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, idet denne repræsentativitet er en naturlig følge af deres integration i værtsmedlemsstatens samfund.

127

Følgelig skal det fastslås, at artikel 22 TEUF – fortolket i lyset af artikel 20 TEUF og 21 TEUF, artikel 10 TEU samt chartrets artikel 12 – kræver, at for at de unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, effektivt skal kunne udøve deres valgret og ret til at være valgbar ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i denne medlemsstat, skal de have lige adgang til de midler, som den nævnte medlemsstats statsborgere råder over med henblik på en effektiv udøvelse af disse rettigheder.

128

Således som det fremgår af nærværende doms præmis 90, er der ved den tjekkiske lovgivning indført en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet med hensyn til muligheden for at blive medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

129

Den Tjekkiske Republik, støttet af Republikken Polen, er imidlertid subsidiært af den opfattelse, at denne forskelsbehandling ikke er i strid med artikel 22 TEUF, for så vidt som tjekkisk ret for det første giver de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, mulighed for at benytte sig af alle tilgængelige former for opstilling, herunder en opstilling på en liste foreslået af et politisk parti eller en politisk bevægelse, idet opstillingen på en sådan liste ikke er betinget af, at denne person er medlem af noget politisk parti eller nogen politisk bevægelse.

130

For det andet har Kommissionen hverken godtgjort, at forbuddet for sådanne unionsborgere mod at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse begrænser udøvelsen af deres ret til ret til at være valgbare ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, eller at kandidater uden politisk tilhørsforhold befinder sig i en mindre gunstig position end de kandidater, der er medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, idet de statistiske oplysninger, som Den Tjekkiske Republik har fremlagt, i øvrigt afkræfter en sådan påstand.

131

I sidstnævnte henseende skal det bemærkes, at det efter Domstolens faste praksis påhviler Kommissionen at godtgøre, at de hævdede traktatbrud foreligger, og at Kommissionen ikke kan påberåbe sig nogen formodning herfor (dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed), C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

132

Eksistensen af et traktatbrud kan imidlertid, såfremt det udspringer af vedtagelsen af lovgivning, hvis eksistens og anvendelse ikke bestrides, imidlertid bevises ved hjælp af en juridisk analyse af bestemmelserne i denne lovgivning (dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed), C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis, samt af 16.11.2021, Kommissionen mod Ungarn (Kriminalisering af hjælp til asylansøgere), C-821/19, EU:C:2021:930, præmis 106).

133

I den foreliggende sag finder det traktatbrud, som Kommissionen har foreholdt Den Tjekkiske Republik, sit udspring i vedtagelsen af lovgivning – og navnlig af § 1 og § 2, stk. 3, i lov om politiske partier og bevægelser – hvis eksistens og anvendelse denne medlemsstat ikke har bestridt, og hvis bestemmelser er genstand for en juridisk analyse i stævningen.

134

Det skal derfor efterprøves, om den nævnte analyse er velbegrundet, idet det skal undersøges, om den forskelsbehandling, der er indført ved § 1 og § 2, stk. 3, i lov om politiske partier og bevægelser, medfører, at de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, i strid med artikel 22 TEUF ikke har lige adgang til de midler, som denne medlemsstats statsborgere råder over med henblik på den effektive udøvelse af deres valgbarhed.

135

Hvad angår valg til Europa-Parlamentet fastsætter § 21, stk. 1, i lov om valg til Europa-Parlamentet, at registrerede politiske partier og bevægelser samt koalitioner mellem disse partier og bevægelser kan fremlægge lister over kandidater til disse valg. I henhold til denne lovs § 22, stk. 2 og 3, kan statsborgere fra en anden medlemsstat end Den Tjekkiske Republik blive optaget på den således forelagte kandidatliste.

136

Hvad angår kommunale valg fremgår det af § 20, stk. 1, i lov om valg til kommunalbestyrelser, at valgpartier i henhold til denne lov kan udgøres af registrerede politiske partier og bevægelser samt koalitioner mellem disse partier, uafhængige kandidater, sammenslutninger af uafhængige kandidater eller sammenslutninger af politiske partier eller politiske bevægelser og uafhængige kandidater.

137

Det følger heraf, at politiske partier og bevægelser samt deres koalitioner er de eneste, der kan opstille kandidater til valg til Europa-Parlamentet, og at disse politiske partier og bevægelser for så vidt angår kommunale valg tilhører de sammenslutninger, som er beføjet til at opstille kandidater til disse valg.

138

I henhold til § 22, stk. 2 og 3, i lov om valg til Europa-Parlamentet kan statsborgere fra en anden medlemsstat end Den Tjekkiske Republik opstilles på den kandidatliste, der forelægges af registrerede politiske partier og bevægelser samt af deres koalitioner. Den Tjekkiske Republik har anført, uden at dette er blevet bestridt af Kommissionen, at det i forbindelse med kommunale valg ligeledes er muligt at foretage en sådan opstilling på en liste, der forelægges af et politisk parti eller en politisk bevægelse eller deres koalitioner, og at uafhængige kandidater under alle omstændigheder kan udgøre et valgparti med henblik på at stille op til disse kommunale valg.

139

Selv om det derfor er muligt, således som Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, at en kandidat, der ikke er medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse, kan opstilles på en kandidatliste, som forelægges af et politisk parti eller af en politisk bevægelse eller af deres koalitioner, skal det for det første bemærkes, at den omstændighed, at en unionsborger, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborger dér, og som ønsker at deltage i disse valg, ikke kan blive medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse i henhold til § 1 og § 2, stk. 3, i lov om politiske partier og bevægelser, risikerer at udelukke den pågældende fra at deltage i partiets eller bevægelsens beslutningstagning med hensyn til at opstille vedkommende på denne kandidatliste og med hensyn til den plads, som denne unionsborger kan indtage på listen, eller i det mindste begrænse denne deltagelse.

140

For så vidt angår de potentielle kandidater, der deler et politisk partis eller en politisk bevægelses politiske idéer, forholder det sig således, at selv om et forbud mod at blive medlemmer af dette parti eller denne bevægelse ikke gør det umuligt for dem at blive opstillet på et politisk partis eller en politisk bevægelses liste, gør forbuddet som minimum denne opstilling mere vanskelig, eftersom det principielt er medlemmerne af et politisk parti eller en politisk bevægelse, der vælger de kandidater, som skal opstilles på deres lister, samt den plads, som de skal indtage på disse lister, og som kan have en indflydelse på deres chancer for at blive valgt.

141

Denne omstændighed stiller de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, i en mindre gunstig position end de tjekkiske statsborgere, som er medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse i denne medlemsstat, for så vidt angår muligheden for ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet at blive opstillet som kandidat på et sådant politisk partis eller en sådan politisk bevægelses eller deres koalitioners liste.

142

For det andet, og således som generaladvokaten har anført i punkt 109 i forslaget til afgørelse, viser den omstændighed, at tjekkiske statsborgere kan vælge at være kandidater enten som medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse eller som uafhængige kandidater, mens de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, kun har sidstnævnte mulighed, at disse unionsborgere ikke kan udøve deres ret til at være valgbare ved disse valg på samme betingelser som tjekkiske statsborgere.

143

Den forskelsbehandling, der er indført ved § 1 og § 2, stk. 3, i lov om politiske partier og bevægelser, medfører derfor, at de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, ikke har lige adgang til de midler, som denne medlemsstats statsborgere råder over med henblik på den effektive udøvelse af deres ret til at være valgbare ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet.

144

Den Tjekkiske Republik har imidlertid gjort gældende, at der er mange kandidater uden politisk tilhørsforhold, at de ikke er ringere stillet, og at medlemskab af et politisk parti eller en politisk bevægelse ikke har nogen indvirkning på kandidaternes chancer for at blive valgt, idet disse afgøres af kandidaternes aktiviteter og personlighed. De statistiske oplysninger, som denne medlemsstat har fremlagt, vidner således om, at den omhandlede lovgivning ikke har nogen negativ indvirkning på de unionsborgere, som har bopæl i den nævnte medlemsstat uden at være statsborgere dér, og som ønsker at stille op til kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet.

145

Statistiske oplysninger, der generelt afspejler andelen af uafhængige kandidater ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, kan imidlertid ikke rejse tvivl om den konstatering, som er foretaget i nærværende doms præmis 143, og hvorefter den forskelsbehandling, der er indført ved den tjekkiske lovgivning, som er genstand for Kommissionens søgsmål, fratager de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, lige adgang til de midler, som denne medlemsstats statsborgere råder over med henblik på den effektive udøvelse af deres ret til at være valgbare ved kommunale valg og ved valg til Europa-Parlamentet.

146

Disse oplysninger gør det ganske vist muligt at fastslå, at størstedelen af kandidaterne og de valgte for så vidt angår valgene til Europa-Parlamentet var medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, selv om en ikke-ubetydelig del af kandidaterne og de folkevalgte stillede op til disse valg som uafhængige. Hvad angår de kommunale valg kan det endvidere udledes af disse oplysninger, at ved de fire valg, som de vedrører, var andelen af kandidater og valgte, der var medlemmer af politiske partier, mindre end andelen af uafhængige kandidater og valgte.

147

Således som Kommissionen har gjort gældende, gør disse konstateringer det imidlertid ikke muligt at udlede et afgørende svar med hensyn til den særlige situation for de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, for så vidt angår den effektive udøvelse af deres ret til at være valgbare ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet.

148

For det første er disse borgere generelt mindre kendte end statsborgerne i deres bopælsmedlemsstat og kan således have større interesse end disse statsborgere i at drage fordel af et partis strukturer og image med henblik på at profilere sig bedre og styrke deres chancer for at blive valgt. For det andet indeholder de statistikker, som Den Tjekkiske Republik har fremlagt, ingen sammenligning mellem de unionsborgere, som har bopæl i denne medlemsstat uden at være statsborgere dér, og medlemsstatens statsborgere med hensyn til deres respektive chancer for at opstille som uafhængige kandidater på de lister, der forelægges af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

149

Hvad angår de argumenter, hvormed det tilsigtes at relativisere interessen i at opstille som kandidat på et politisk partis eller en politisk bevægelses liste ved kommunale valg, gør disse – henset til de regler for afstemning, der gør det muligt for vælgerne at stemme på kandidater fra forskellige lister – det ikke muligt at drage nogen konklusion med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, har adgang til at opstille som kandidater på en liste, der foreslås af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

150

Således som generaladvokaten har anført i punkt 111 i forslaget til afgørelse, har Kommissionen – uden at blive modsagt af Den Tjekkiske Republik på dette punkt – endvidere med rette gjort gældende, at adgangen til at opstille som uafhængig kandidat er underlagt en retlig forpligtelse til at indgive en underskriftindsamling, der er underskrevet af vælgerne, idet antallet af krævede underskrifter fastlægges i forhold til størrelsen af den kommune, hvor kandidaten stiller op, mens de politiske partiers eller de politiske bevægelsers kandidater ikke er underlagt en sådan forpligtelse.

151

Endelig bemærkes, at selv om den virkning, som valgkandidaternes personlighed og deres aktiviteter har på vælgerne, ikke må undervurderes, kan deres medlemskab af et politisk parti eller en politisk bevægelse, som i sagens natur søger at opnå et gunstigt resultat for sine kandidater ved valget, og hvis organisatoriske strukturer samt menneskelige, administrative og økonomiske ressourcer er afsat til at nå dette mål, øge deres chancer for at blive valgt.

152

Henset til det ovenstående skal det fastslås, at den forskelsbehandling, der er indført ved § 1 og § 2, stk. 3, i lov om politiske partier og bevægelser, medfører, at de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, ikke har lige adgang til de midler, som denne medlemsstats statsborgere råder over med henblik på den effektive udøvelse af deres ret til at være valgbare ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, og derfor udgør en forskelsbehandling, der principielt er forbudt i henhold til artikel 22 TEUF.

153

Der skal endvidere foretages en undersøgelse af Den Tjekkiske Republiks argumenter om, at § 1 og § 2, stk. 3, i lov om politiske partier og bevægelser har til formål at sikre beskyttelsen af det politiske og forfatningsmæssige system på nationalt plan og dermed sikrer respekten for den nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU ved at forbeholde tjekkiske statsborgere alene retten til at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, for så vidt som de sidstnævnte skal anses for »en nøgleplatform« for politisk virke på nationalt plan.

154

I denne henseende bemærkes for det første, at den tilrettelæggelse af det nationale politiske liv, som de politiske partier og bevægelser bidrager til, udgør en del af den nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU.

155

For det andet forholder det sig imidlertid således, at for så vidt som den valgret og valgbarhed, som de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, er tillagt i henhold til artikel 22 TEUF, vedrører kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i den nævnte medlemsstat, indebærer denne bestemmelse hverken en forpligtelse for denne medlemsstat til at give disse borgere valgret og valgbarhed ved nationale valg eller et forbud for medlemsstaten mod at vedtage særlige regler, der vedrører beslutningstagningen i et politisk parti eller en politisk bevægelse med hensyn til udnævnelsen af kandidaterne til nationale valg, og som udelukker de medlemmer af partiet eller bevægelsen, der ikke er statsborgere i den pågældende stat, fra at deltage i en sådan beslutningstagning.

156

Den Tjekkiske Republiks argument om, at det ikke er muligt at begrænse aktiviteten eller deltagelsen af de unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, til aspekter, som udelukkende er knyttet til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet, eftersom en sådan lovgivning er i strid med det grundlæggende princip om ligebehandling af medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse, kan ikke tiltrædes.

157

Det følger nemlig af artikel 22 TEUF, at de unionsborgere, som har bopæl i Den Tjekkiske Republik uden at være statsborgere dér, ikke befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for denne medlemsstats statsborgere, for så vidt angår udøvelse af valgret og valgbarhed ved nationale valg, hvilket kan udgøre et grundlag for en forskellig behandling af de førstnævnte i forhold til de sidstnævnte i denne henseende.

158

For det tredje skal artikel 4, stk. 2, TEU læses under hensyntagen til bestemmelserne af samme rang – bl.a. artikel 2 TEU og 10 TEU – og kan derfor ikke fritage medlemsstaterne for overholdelsen af de krav, der følger heraf (jf. i denne retning dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv), C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 72).

159

I denne henseende skal det bemærkes, at demokratiprincippet og ligebehandlingsprincippet i henhold til artikel 2 TEU udgør værdier, som Unionen bygger på (jf. i denne retning dom af 3.6.2021, Ungarn mod Parlamentet, C-650/18, EU:C:2021:426, præmis 94).

160

Artikel 2 TEU fastlægger ikke blot retningslinjer eller hensigter af politisk art, men indeholder de værdier, der udgør selve Unionens identitet som fælles retsorden, hvilke værdier udmøntes i principper, der indebærer juridisk bindende forpligtelser for medlemsstaterne (domme af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet, C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 232, samt Polen mod Parlamentet og Rådet, C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 264).

161

Endvidere, og således som det fremgår af nærværende doms præmis 114, bygger Unionens funktionsmåde i henhold til artikel 10, stk. 1, TEU på princippet om repræsentativt demokrati, der konkretiserer værdien demokrati som nævnt i artikel 2 TEU (dom af 19.12.2019, Junqueras Vies, C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

162

Ved at sikre de unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, valgret og valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i denne medlemsstat, og dette på samme betingelser som for denne medlemsstats egne statsborgere, konkretiserer artikel 22 TEUF de demokratiske principper og – som anført i nærværende doms præmis 97 – princippet om ligebehandling af unionsborgere, hvilke principper henhører under Unionens identitet og fælles værdier, som medlemsstaterne tilslutter sig, og som de skal sikre overholdelsen af på deres område.

163

Den omstændighed, at sådanne unionsborgere gives adgang til at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse i deres bopælsmedlemsstat med henblik på at gennemføre demokratiprincippet og ligebehandlingsprincippet fuldt ud, kan følgelig ikke anses for at udgøre et indgreb i denne medlemsstats nationale identitet.

164

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Den Tjekkiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet denne medlemsstat nægter de unionsborgere, der ikke er tjekkiske statsborgere, men som har bopæl i Den Tjekkiske Republik, retten til at blive medlemmer af et politisk parti eller en politisk bevægelse.

165

I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Tjekkiske Republik har tabt sagen, bør den pålægges at bære sine egne omkostninger og betale de omkostninger, som Kommissionen har afholdt, i overensstemmelse med sidstnævntes påstand.

166

I henhold til det nævnte reglements artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Republikken Polen bærer følgelig sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):