Sag C-718/21

L.G.

mod

Krajowa Rada Sądownictwa

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sąd Najwyższy)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 21. december 2023

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 267 TEUF – begrebet »ret« – kriterier – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager) ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) – præjudiciel forelæggelse, der hidrører fra et dommerkollegium, som ikke har egenskab af en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov – afvisning«

Præjudicielle spørgsmål – forelæggelse for Domstolen – national ret som omhandlet i artikel 267 TEUF – begreb – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager) ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) – dommerkollegium ved denne afdeling, der som følge af den fremgangsmåde, der førte til udnævnelsen af de dommere, som har sæde i kollegiet, ikke har egenskab af en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov – ikke omfattet

(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 267 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

(jf. præmis 58, 63-70 og 73-78)
EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – ret til adgang til en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov – rækkevidde

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2)

(jf. præmis 59, 60 og 64)

Resumé

Ved skrivelse af 30. december 2020 meddelte L.G., som var dommer ved Sąd Okręgowy w K. (den regionale domstol i K., Polen), Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd, Polen) (herefter »domstolsrådet«), at han ønskede at fortsætte i dommerembedet ud over den normale pensionsalder. Idet domstolsrådet fastslog, at det var ufornødent at træffe afgørelse om denne anmodning som følge af udløbet af den præklusionsfrist, der er fastsat til indgivelse heraf, iværksatte L.G. appel ved den forelæggende instans. Denne instans forelagde Domstolen præjudicielle spørgsmål, idet den ønskede oplyst, om en national lovgivning, der dels gør virkningen af en sådan erklæring fra en dommer betinget af domstolsrådets samtykke, dels fastsætter en absolut præklusionsfrist for denne erklæring, er forenelig med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

I det foreliggende tilfælde bestod den forelæggende instans af tre dommere ved Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager, herefter »afdelingen for ekstraordinær prøvelse«), der var blevet oprettet inden for Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) i forbindelse med nylige reformer af det polske retssystem ( 1 ). Disse tre dommere blev udnævnt til denne afdeling på grundlag af afgørelse nr. 331/2018, der blev vedtaget af domstolsrådet den 28. august 2018 (herefter »afgørelse nr. 331/2018«).

For det første var denne afgørelse imidlertid blevet annulleret ved dom afsagt af Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) den 21. september 2021 ( 2 ). For det andet var Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) i dom af 8. november 2021, Dolińska-Ficek og Ozimek mod Polen ( 3 ) (herefter »dommen i sagen Dolińska-Ficek og Ozimek mod Polen«), nået frem til den konklusion, at der forelå en tilsidesættelse af det krav om en »domstol, der er oprettet ved lov«, som er fastsat i artikel 6, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder ( 4 ), som følge af den procedure, der på grundlag af afgørelse nr. 331/2018 havde ført til udnævnelsen af medlemmerne af to dommerkollegier med tre dommere ved afdelingen for ekstraordinær prøvelse.

I sin dom fastslog Domstolen (Store Afdeling), at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kunne antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at den forelæggende instans ikke udgjorde en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.

Domstolens bemærkninger

Indledningsvis fastslog Domstolen, at den for at bedømme, om et forelæggende organ er en »ret« i henhold til artikel 267 TEUF, tager en hel række forhold i betragtning, herunder bl.a., om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling og træffer afgørelse på grundlag af retsregler, samt om det er uafhængigt. I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at den øverste domstol som sådan opfylder disse krav, og præciseret, at så længe en anmodning om præjudiciel afgørelse hidrører fra en national domstol, skal der gælde en formodning for, at denne domstol opfylder de nævnte krav uafhængigt af sin konkrete sammensætning. Inden for rammerne af en præjudiciel procedure tilkommer det nemlig ikke Domstolen, henset til opgavefordelingen mellem Domstolen og den nationale retsinstans, at efterprøve, om forelæggelsesafgørelsen er truffet i overensstemmelse med de nationale forskrifter vedrørende retternes sammensætning og virkemåde.

Denne formodning kan imidlertid afkræftes, når en endelig retsafgørelse, som er truffet af en retsinstans i en medlemsstat eller af en international retsinstans, fører til, at det lægges til grund, at den dommer, der udgør den forelæggende ret, ikke har status som en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ( 5 ).

I denne henseende bemærkede Domstolen, at Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Dolińska-Ficek og Ozimek mod Polen samt dommen fra den øverste domstol i forvaltningsretlige sager af 21. september 2021 var blevet endelige, og at de specifikt vedrørte de omstændigheder, hvorunder dommere ved afdelingen for ekstraordinær prøvelse var blevet udnævnt på grundlag af afgørelse nr. 331/2018.

Nærmere bestemt fastslog Menneskerettighedsdomstolen for det første i dommen i sagen Dolińska-Ficek og Ozimek mod Polen i det væsentlige, at udnævnelserne af de medlemmer, der udgjorde de pågældende dommerkollegier ved afdelingen for ekstraordinær prøvelse, var blevet foretaget i åbenbar strid med grundlæggende nationale regler om proceduren for udnævnelse af dommere. Selv om det er korrekt, at der blandt de seks dommere, som indgik i de dommerkollegier ved afdelingen for ekstraordinær prøvelse, som var omhandlet i de sager, der gav anledning til den nævnte dom, kun er en enkelt af disse, som har sæde i den forelæggende instans, fremgår det imidlertid klart af dommens præmisser, at de vurderinger, som Menneskerettighedsdomstolen foretog, gælder uden forskel for samtlige de dommere i den nævnte afdeling, der er blevet udnævnt til denne afdeling under tilsvarende omstændigheder og navnlig på grundlag af afgørelse nr. 331/2018.

Ved dom af 21. september 2021 annullerede den øverste domstol i forvaltningsretlige sager for det andet resolution nr. 331/2018 på grundlag bl.a. af konstateringer og vurderinger, der i vidt omfang overlappede dem, som var indeholdt i dommen i sagen Dolińska-Ficek og Ozimek mod Polen.

I lyset af de konstateringer og vurderinger, der fulgte af disse to domme og af dens egen praksis, undersøgte Domstolen, om formodningen for, at kravene til en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF var opfyldt, skulle anses for at være afkræftet i forhold til den forelæggende instans.

I denne henseende anførte Domstolen for det første, at de dommere, der udgør den forelæggende instans, er blevet udnævnt til afdelingen for ekstraordinær prøvelse efter indstilling fra domstolsrådet, dvs. et organ, hvori 23 af de 25 medlemmer som følge af nylige lovændringer ( 6 ) er blevet udpeget af den udøvende og den lovgivende magt eller er medlemmer af disse magter. Den omstændighed, at et organ såsom domstolsrådet, der deltager i proceduren for udnævnelse af dommere, overvejende består af medlemmer valgt af den lovgivende magt, kan ganske vist ikke i sig selv rejse tvivl om egenskaben af domstol, der forudgående er oprettet ved lov, og om uafhængigheden af de dommere, der udnævnes ved afslutningen af denne procedure. Det kan imidlertid forholde sig anderledes, når denne omstændighed, sammenholdt med andre relevante forhold og de betingelser, hvorunder disse valg er blevet truffet, fører til at fremkalde en sådan tvivl. Lovændringerne vedrørende domstolsrådet fandt sted samtidig med vedtagelsen af en væsentlig reform af den øverste domstol, som bl.a. omfattede oprettelsen af to nye afdelinger ved den nævnte retsinstans samt nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved denne retsinstans. Disse ændringer indtrådte derfor på et tidspunkt, hvor mange ledige eller nyoprettede dommerstillinger ved den øverste domstol skulle besættes inden for kort tid.

For det andet er afdelingen for ekstraordinær prøvelse, der således er oprettet ex nihilo, blevet tildelt kompetencer på særligt følsomme områder, såsom valgtvister og sager vedrørende afholdelse af folkeafstemninger samt ekstraordinære sager om annullation af endelige afgørelser hidrørende fra de almindelige domstole eller fra andre afdelinger ved den øverste domstol.

For det tredje, og parallelt med de ovennævnte lovændringer, blev reglerne vedrørende tilgængelige retsmidler til prøvelse af domstolsrådets afgørelser om indstilling af kandidater til udnævnelse til dommerembeder ved den øverste domstol ændret væsentligt, hvorved sådanne søgsmåls effektivitet blev ophævet. I denne henseende fastslog Domstolen ligeledes, at de begrænsninger, der var blevet indført ved de sidstnævnte ændringer, alene vedrørte søgsmål anlagt til prøvelse af domstolsrådets afgørelser vedrørende forelæggelse af ansøgninger til dommerembeder ved den øverste domstol, mens domstolsrådets afgørelser om forelæggelse af ansøgninger til dommerembeder ved de øvrige nationale retter for deres del fortsat var undergivet den almindelige ordning for domstolsprøvelse, der tidligere var gældende ( 7 ).

For det fjerde fastslog Domstolen allerede i dommen i sagen W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) ( 8 ) ligeledes, at da det medlem af afdelingen for ekstraordinær prøvelse, der var omhandlet i den sag, som gav anledning til den nævnte dom, blev udnævnt på grundlag af afgørelse nr. 331/2018, havde den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, for hvilken der var blevet anlagt et søgsmål med påstand om annullation af denne afgørelse, den 27. september 2018 truffet afgørelse om, at fuldbyrdelsen af afgørelsen skulle udsættes. Denne omstændighed er godtgjort for så vidt angår udnævnelsen af de tre medlemmer, der har sæde i den forelæggende instans. Den omstændighed, at Republikken Polens præsident i al hast og uden at afvente at få kendskab til begrundelsen for kendelsen af 27. september 2018 foretog de omhandlede udnævnelser på grundlag af afgørelse nr. 331/2018, der ellers var blevet suspenderet ved den nævnte kendelse, udgjorde således et alvorligt indgreb i det princip om magtens tredeling, der er kendetegnende for en retsstats funktionsmåde.

For det femte og skønt den øverste domstol i forvaltningsretlige sager var blevet forelagt et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse nr. 331/2018 og havde udsat afgørelsen af denne tvist i afventning af Domstolens dom i sagen A.B. m.fl. ( 9 ), vedtog den polske lovgiver en lov, der bl.a. fastsatte, at ethvert søgsmål til prøvelse af domstolsrådets afgørelser om indstilling til udnævnelse af dommere til den øverste domstol var udelukket i fremtiden, og at det var ufornødent at træffe afgørelse i de søgsmål af denne art, som fortsat verserede ( 10 ). Hvad angår de ændringer, der således blev indført ved den nævnte lov, har Domstolen imidlertid allerede fastslået, at sådanne lovændringer, navnlig når de ses i sammenhæng med en række andre kontekstuelle forhold, kan tyde på, at den polske lovgivende magt handlede med det konkrete formål for øje at forhindre enhver mulighed for domstolsprøvelse af de pågældende afgørelser ( 11 ).

For det sjette og sidste præciserede Domstolen, at selv om det er korrekt, at virkningerne af den ovennævnte dom af 21. september 2021 fra den øverste domstol i forvaltningsretlige sager ikke vedrører gyldigheden og effektiviteten af de præsidentielle akter om udnævnelse til de pågældende dommerembeder, forholder det sig ikke desto mindre således, at den akt, hvorved domstolsrådet indstiller en kandidat til udnævnelse til et dommerembede ved den øverste domstol, udgør en ufravigelig betingelse for, at kandidaten kan udnævnes til et sådant embede af Republikken Polens præsident.

Sammenfattende fastslog Domstolen, at samtlige de såvel systemiske som faktuelle forhold, der er nævnt ovenfor, og som karakteriserede udnævnelsen til afdelingen for ekstraordinær prøvelse af de tre dommere, der udgør den forelæggende instans, har til følge, at denne instans ikke har egenskab af en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, stk. 2, således at dette kollegium ikke udgør en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF. Disse forhold kan nemlig skabe rimelig tvivl hos borgerne om, hvorvidt de berørte dommere og det dommerkollegium, hvor de har sæde, er uimodtagelige for eksterne faktorer, navnlig direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt i Polen, og om de er neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden. De nævnte forhold kan således føre til, at disse dommere og denne retsinstans ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde disse borgere i et demokratisk samfund og en retsstat.

( 1 ) – Denne afdeling og en anden ny afdeling ved den øverste domstol, Izba Dyscyplinarna (disciplinærafdelingen), blev oprettet i henhold til ustawa o Sądzie Najwyższym (lov om den øverste domstol) af 8.12.2017, som trådte i kraft den 3.4.2018.

( 2 ) – Denne dom blev afsagt som følge af dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153).

( 3 ) – CE:ECHR:2021:1108JUD004986819.

( 4 ) – Undertegnet i Rom den 4.11.1950.

( 5 ) – Jf. dom af 29.3.2022, Getin Noble Bank (C-132/20, EU:C:2022:235, præmis 72).

( 6 ) – Artikel 9a i ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (lov om domstolsrådet) af 12.5.2011, som ændret ved ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om domstolsrådet og visse andre love) af 8.12.2017, der trådte i kraft den 17.1.2018, og ved ustawa o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation og visse andre love) af 20.7.2018, der trådte i kraft den 27.7.2018.

( 7 ) – Dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 157, 162 og 164).

( 8 ) – Dom af 6.10.2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) (C-487/19, EU:C:2021:798).

( 9 ) – Dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153).

( 10 ) – Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (lov om ændring af lov om domstolsrådet og lov om forvaltningsretspleje) af 26.4.2019, der trådte i kraft den 23.5.2019.

( 11 ) – Dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 137 og 138).