–

WA ved avocat C.-L. Popescu,

–

den rumænske regering ved L.-E. Baţagoi, E. Gane og A. Rotăreanu, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved A. Biolan og E. Montaguti, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 26, stk. 2, TEUF, artikel 20, artikel 21, stk. 1, og artikel 45, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) samt af artikel 4-6 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side WA, der er en rumænsk statsborger, som udøver sit erhverv både i Frankrig og Rumænien, og på den anden side Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (direktoratet for folkeregistret og forvaltning af indenrigsministeriets databaser, Rumænien) (herefter »folkeregisterdirektoratet«) som følge af sidstnævntes afslag på at udstede et identitetskort til WA med den begrundelse, at han havde bopæl i en anden medlemsstat end Rumænien.

3

Første til fjerde betragtning til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:

4

Artikel 4 i direktiv 2004/38 med overskriften »Ret til udrejse« har følgende ordlyd:

»1.   Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, samt deres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som er i besiddelse af et gyldigt pas, ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.

2.   Personer, der er omfattet af stk. 1, kan ikke pålægges visumpligt eller en lignende forpligtelse ved udrejse.

3.   Medlemsstaterne udsteder og fornyer i overensstemmelse med deres nationale lovgivning identitetskort eller pas til deres statsborgere, der udtrykkeligt angiver indehaverens statsborgerskab.

4.   Passet skal mindst være gyldigt i alle medlemsstater og i de lande, der er direkte transitlande mellem disse. Foreskriver lovgivningen i en medlemsstat ikke udstedelse af identitetskort, skal gyldigheden af passet ved udstedelse eller fornyelse være på mindst fem år.«

5

Artikel 12 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (regeringens nøddekret nr. 97/2005 om rumænske borgeres registrering, faste bopæl, opholdssted og identitetsdokumenter, offentliggjort på ny i Monitorul Oficial al României, del I, nr. 719 af 12.10.2011, herefter »OUG nr. 97/2005«) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer:

»(1)   Der udstedes identitetsdokumenter til rumænske statsborgere, der er fyldt [14] år.

[...]

(3)   I dette nøddekret forstås der ved identitetsdokumenter: gyldigt identitetskort, gyldigt forenklet identitetskort, gyldigt elektronisk identitetskort, gyldigt midlertidigt identitetskort og gyldigt identitetshæfte.«

6

Artikel 13 i OUG nr. 97/2005 fastsætter:

»(1)   Identitetsdokumentet er bevis for indehaverens identitet, for vedkommendes rumænske statsborgerskab, bopælsadresse og i givet fald opholdsadresse.

(2)   I henhold til [Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (lov nr. 248/2005 om ordningen vedrørende fri bevægelighed for rumænske statsborgere i udlandet) (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 682 af 29.7.2005)], som efterfølgende ændret og suppleret (herefter »lov om fri bevægelighed«), gælder identitetskortet og det elektroniske identitetskort som rejsedokument i EU-medlemsstaterne.

(3)   Det elektroniske identitetskort giver indehaveren ret til at få bekræftet sin identitet i indenrigsministeriets IT-systemer og i andre offentlige eller private institutioners IT-systemer samt til at anvende elektronisk signatur på de i loven fastsatte betingelser.«

7

Artikel 15, stk. 3, i OUG nr. 97/2005 bestemmer:

»Anmodning om udstedelse af et nyt identitetsdokument skal kun ledsages af dokumenter, som i overensstemmelse med loven er bevis for den pågældendes bopæl og i givet fald opholdssted, medmindre:

8

Artikel 20, stk. 1, litra c), i OUG nr. 97/2005 har følgende ordlyd:

»Midlertidigt identitetskort udstedes i følgende tilfælde:

9

Artikel 28, stk. 1, i OUG nr. 97/2005 bestemmer:

»(1)   Bopælsadressen kan dokumenteres ved hjælp af:

10

Artikel 6 i lov om fri bevægelighed har følgende ordlyd:

»(1)   Følgende typer rejsedokument giver rumænske statsborgere ret til at rejse i udlandet:

[...]«

11

Denne lovs artikel 61, stk. 1, har følgende ordlyd:

»I denne lov udgør et gyldigt identitetskort, et gyldigt forenklet identitetskort og et gyldigt elektronisk identitetskort et rejsedokument, som giver rumænske statsborgere ret til at rejse til EU-medlemsstaterne og til de tredjelande, som anerkender disse som rejsedokumenter.

[...]«

12

Nævnte lovs artikel 171, stk. 1, litra d), og artikel 171, stk. 2, litra b), bestemmer:

»(1)   Et midlertidigt almindeligt pas udstedes til rumænske statsborgere, som opfylder betingelserne i nærværende lov og ikke har fået inddraget deres ret til at rejse til udlandet, i følgende situationer:

[...]

[...]

(2) Et midlertidigt almindeligt pas udstedes:

[...]

13

Artikel 34, stk. 1, 2 og 6, i lov om fri bevægelighed bestemmer:

»1.   En rumænsk statsborger, der har bosat sig i udlandet, kan ansøge om udstedelse af et elektronisk almindeligt pas eller et midlertidigt almindeligt pas, idet vedkommende angiver sin bopælsstat og som ansøger befinder sig i en af følgende situationer:

2.   En rumænsk statsborger, som er indehaver af et registreringsbevis eller et dokument, der beviser vedkommendes opholdssted i en medlemsstat i Den Europæiske Union eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller i Det Schweiziske Forbund, og som er udstedt af de kompetente myndigheder i en medlemsstat i Den Europæiske Union eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller i Det Schweiziske Forbund, kan ansøge om udstedelse af et elektronisk almindeligt pas eller et midlertidigt almindeligt pas, idet vedkommende angiver denne stat som sin bopælsstat.

[...]

6.   En rumænsk statsborger, der har bosat sig i udlandet, har pligt til, når vedkommende får udleveret et elektronisk almindeligt pas eller et midlertidigt almindeligt pas, hvori bopælslandet er angivet, at aflevere det identitetsdokument, der beviser, at der foreligger en bopæl i Rumænien, og som er udstedt af de rumænske myndigheder.«

14

Sagsøgeren i hovedsagen er rumænsk statsborger og udøver sit erhverv som advokat både i Rumænien og i Frankrig, hvor han har været bosat siden 2014.

15

De rumænske myndigheder udstedte et elektronisk almindeligt pas til ham med angivelse af, at han var bosat i Frankrig. Grundet det forhold, at hans privatliv og arbejdsliv foregår såvel i Frankrig som i Rumænien, angav han også årligt sin bopæl i Rumænien og modtog i den forbindelse et midlertidigt identitetskort, selv om denne type kort imidlertid ikke udgør et dokument, der gør det muligt for ham at rejse til udlandet.

16

Den 17. september 2017 ansøgte sagsøgeren i hovedsagen folkeregisterdirektoratet om udstedelse af et identitetskort eller et elektronisk identitetskort. Denne ansøgning blev afslået med den begrundelse, at han ikke havde bopæl i Rumænien.

17

Den 18. december 2017 anlagde sagsøgeren i hovedsagen et forvaltningsretligt søgsmål ved Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien) med påstand om, at folkeregisterdirektoratet blev tilpligtet at udstede det ønskede dokument.

18

Ved en dom af 28. marts 2018 frifandt denne domstol folkeregisterdirektoratet med den begrundelse, at dets afgørelse om afslag var begrundet i rumænsk ret, som bestemmer, at identitetskort kun udstedes til rumænske statsborgere med bopæl i Rumænien. Appeldomstolen fandt, at rumænsk ret ikke var i strid med EU-retten, for så vidt som direktiv 2004/38 ikke pålægger medlemsstaterne en pligt til at udstede identitetskort til sine statsborgere. Nævnte domstol lagde endvidere til grund, at sagsøgeren i hovedsagen ikke var blevet forskelsbehandlet, for så vidt som de rumænske myndigheder havde udstedt et almindeligt elektronisk pas til ham, som udgør et rejsedokument, der tillader ham at rejse til udlandet.

19

Da sagsøgeren i hovedsagen var af den opfattelse, at dommen afsagt af Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest) tilsidesatte flere bestemmelser i EUF-traktaten, chartret og direktiv 2004/38, iværksatte han kassationsappel ved Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien), som er den forelæggende ret.

20

Den forelæggende ret har udtrykt tvivl om foreneligheden med EU-retten af afslaget på udstedelse af et identitetskort til sagsøgeren i hovedsagen under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder.

21

I denne henseende har den forelæggende ret fremhævet, at direktiv 2004/38 har til formål at harmonisere de betingelser, som medlemsstaterne kræver for indrejse på en anden medlemsstats område. Den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning giver imidlertid anledning til en restriktiv anvendelse af dette direktivs artikel 4, stk. 3, som fastsætter, at medlemsstaterne i overensstemmelse med deres nationale lovgivning udsteder identitetskort eller pas til deres statsborgere. Desuden kan bopælskriteriet endvidere udgøre forskelsbehandling, der for at kunne være begrundet i henseende til EU-retten skal være baseret på objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med de nationale bestemmelser. Endelig har folkeregisterdirektoratet i den foreliggende sag ikke anført, hvilket objektivt alment hensyn der kunne begrunde forskelsbehandlingen, der kommer til udtryk ved at nægte rumænske statsborgere med bopæl i en anden EU-medlemsstat retten til at få udstedt et nationalt identitetskort. Den forelæggende ret har anført, at den ikke har fundet en sådan begrundelse.

22

På denne baggrund har Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 26, stk. 2, TEUF, [chartrets] artikel 20, artikel 21, stk. 1, og artikel 45, stk. 1, […] samt artikel 4-6 i [direktiv 2004/38] fortolkes således, at [disse bestemmelser] er til hinder for en national lovgivning, hvorefter et identitetskort, der kan gælde som rejsedokument i EU, ikke kan udstedes til statsborgeren i en medlemsstat, fordi [vedkommende] har flyttet sin bopæl til en anden medlemsstat?«

23

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt kan Domstolen inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet. Den omstændighed, at en national ret rent formelt har udformet det præjudicielle spørgsmål under henvisning til bestemte EU-retlige bestemmelser, er nemlig ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de fortolkningsmomenter, der kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for denne, uanset om den henviser til dem i sine spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (dom af 5.12.2023, Nordic Info, C-128/22, EU:C:2023:951, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis).

24

I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at sagsøgeren i hovedsagens situation er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, navnlig de bestemmelser, der regulerer unionsborgeres udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold.

25

I denne henseende bemærkes, at artikel 20 TEUF tillægger enhver, der er statsborger i en medlemsstat, unionsborgerskab, hvis formål i henhold til fast retspraksis er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (dom af 9.6.2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C-673/20, EU:C:2022:449, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

26

En statsborger i en medlemsstat, der i sin egenskab af unionsborger har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat end sin oprindelsesmedlemsstat, kan desuden påberåbe sig de rettigheder, der følger af denne egenskab, bl.a. rettighederne fastsat i artikel 21, stk. 1, TEUF, herunder i givet fald i forhold til sin oprindelsesmedlemsstat (dom af 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C-490/20, EU:C:2021:1008, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

27

Sagsøgeren i hovedsagen kan således påberåbe sig de rettigheder, der er tillagt ved de nævnte bestemmelser, med forbehold for de begrænsninger og betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, i overensstemmelse med artikel 21, stk. 1, TEUF. Sådanne begrænsninger og betingelser er fastsat i direktiv 2004/38, der bl.a. har til formål at fastsætte betingelserne for udøvelsen af disse rettigheder og begrænsningerne heraf.

28

Under disse omstændigheder, og uden at det er fornødent at tage stilling til fortolkningen af artikel 26 TEUF, chartrets artikel 20 og artikel 21, stk. 1, samt artikel 5 og 6 i direktiv 2004/38, må det fastslås, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 21 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, sammenholdt med artikel 4 i direktiv 2004/38, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i denne medlemsstat, og som har udøvet retten til fri bevægelighed og ophold i en anden medlemsstat, nægtes udstedelse af et identitetskort, der kan gælde som rejsedokument i Unionen, alene fordi den pågældende har bosat sig på denne anden medlemsstats område.

29

Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at sagsøgeren i hovedsagen har haft bopæl i Frankrig siden 2014, og at han har udøvet sit erhverv som advokat såvel i Frankrig som i Rumænien. De rumænske myndigheder har udstedt et elektronisk almindeligt pas til ham med angivelse af, at han er bosat i denne første medlemsstat og et midlertidigt identitetskort.

30

Sidstnævnte er ikke et rejsedokument. Det udstedes til rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat, som er midlertidigt bosiddende i Rumænien, og det skal fornyes hvert år. Sagsøgeren i hovedsagen ansøgte folkeregisterdirektoratet om udstedelse af et almindeligt eller elektronisk identitetskort, der gjaldt som rejsedokument, hvilket ville have gjort det muligt for ham at rejse til Frankrig. Denne ansøgning blev afslået i det væsentlige med den begrundelse, at denne lovgivning ikke foreskriver en sådan udstedelse i tilfælde af bopæl i udlandet, hvilket i øvrigt ikke er i strid med EU-retten.

31

Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at alle rumænske statsborgere, uanset hvor de har bopæl, har ret til at få udstedt et pas i henhold til artikel 6, stk. 1, litra f) og g), og artikel 34, stk. 1 og 2, i lov om fri bevægelighed. Desuden har rumænske statsborgere, der er bosiddende i Rumænien, fra det fyldte 14. år ret til at få udstedt enten et almindeligt identitetskort eller et elektronisk identitetskort, der gælder som rejsedokument, i henhold til artikel 12, stk. 1 og 3, i OUG nr. 97/2005, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, i lov om fri bevægelighed.

32

Rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat har derimod ikke ret til at få udstedt disse identitetskort. I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at sådanne statsborgere i henhold til artikel 34, stk. 6, i lov om fri bevægelighed, når de får udstedt et pas, der angiver den medlemsstat, hvor de har bopæl, er forpligtet til at aflevere det identitetsdokument, som har karakter af et rejsedokument, og som attesterer, at de har bopæl i Rumænien. Hvis de opholder sig midlertidigt i denne medlemsstat, får de imidlertid udstedt et midlertidigt identitetskort, som i henhold til artikel 12, stk. 3, i OUG nr. 97/2005, sammenholdt med artikel 13, stk. 2, heri, ikke kan betragtes som et rejsedokument.

33

Det følger heraf, at den rumænske lovgivning om udstedelse af rejsedokumenter indfører en forskelsbehandling mellem rumænske statsborgere med bopæl i udlandet, herunder i en anden medlemsstat, og rumænske statsborgere, som har bopæl i Rumænien, idet sidstnævnte kan få udstedt et eller to rejsedokumenter, der gør det muligt for dem at rejse inden for Unionen, dvs. et identitetskort og et pas, mens de førstnævnte kun kan få udstedt et pas som rejsedokument.

34

Det skal derfor afgøres, om en sådan forskelsbehandling er i strid med artikel 21 TEUF, chartrets artikel 45, stk. 1, og artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/38.

35

For at gøre det muligt for deres statsborgere at udøve retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område pålægger artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/38 medlemsstaterne at udstede eller forny identitetskort eller pas, der angiver deres statsborgerskab, i overensstemmelse med deres lovgivning.

36

Som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, fremgår det klart af denne bestemmelses ordlyd og navnlig af EU-lovgivers valg om at anvende den adskillende konjunktion »eller«, at den nævnte bestemmelse giver medlemsstaterne frit valg mellem typen af rejsedokument, dvs. et identitetskort eller pas, som de er forpligtet til at udstede til deres egne statsborgere.

37

Det skal imidlertid bemærkes, at direktiv 2004/38, således som det fremgår af første til fjerde betragtning hertil, tilsigter at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som direkte er tillagt unionsborgerne i artikel 21, stk. 1, TEUF, og at det navnlig har til formål at styrke denne ret (dom af 11.4.2019, Tarola, C-483/17, EU:C:2019:309, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

38

Selv om udstedelse af identitetskort på EU-rettens nuværende udviklingstrin henhører under medlemsstaternes kompetence, skal det imidlertid bemærkes, at de skal udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten og navnlig traktatens bestemmelser om retten til at færdes og opholde sig frit på deres område i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, A (Grænsepassage med et lystfartøj), C-35/20, EU:C:2021:813, præmis 53 og 57).

39

Selv om det, som generaladvokaten har anført i punkt 40 i forslaget til afgørelse, er korrekt, at artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/38 ikke pålægger medlemsstaterne at udstede to identitetsdokumenter, der gælder som rejsedokumenter, til deres statsborgere, idet det derimod overlades til disse stater at vælge at udstede enten et identitetskort eller et pas til disse, kan denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 21 TEUF, imidlertid ikke give medlemsstaterne mulighed for at foretage dette valg således, at de behandler deres statsborgere, som har udøvet deres ret til fri bevægelighed og ophold inden for Unionen, mindre gunstigt, og ved at begrænse denne ret, uden at dette er begrundet i objektive almene hensyn.

40

I denne sammenhæng skal det fastslås, at rumænske statsborgere, der er bosiddende i andre medlemsstater, og som ønsker at få både et pas og et (almindeligt eller elektronisk) identitetskort, i det foreliggende tilfælde skal have bopæl i Rumænien. I denne henseende fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at beviset for bopælsadressen bl.a. skal foreligge i form af et skøde, en lejekontrakt eller dokumentation for logi, hvilket betyder, at sådanne statsborgere enten skal være ejere, lejere eller logerende personer, der er indkvarteret i en bolig i Rumænien. Et sådant krav medfører imidlertid en mindre gunstig behandling af de nævnte statsborgere på grund af udøvelsen af deres ret til fri bevægelighed, idet de således skal bevare en bopæl i Rumænien for at kunne opnå to rejsedokumenter, hvilket er en betingelse, som de rumænske statsborgere, der ikke har udøvet denne ret, har lettere ved at opfylde.

41

I denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at en national lovgivning, som stiller visse statsborgere i en EU-medlemsstat ringere, blot fordi de har gjort brug af deres ret til frit at færdes og tage ophold i en anden medlemsstat, udgør en begrænsning af de friheder, som ifølge artikel 21, stk. 1, TEUF tilkommer enhver unionsborger (dom af 19.11.2020, ZW, C-454/19, EU:C:2020:947, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

42

Domstolen har desuden allerede fastslået, at de i traktaten fastsatte rettigheder med hensyn til fri bevægelighed for unionsborgerne ikke ville få fuld gennemslagskraft, såfremt en statsborger fra en medlemsstat – på grund af de hindringer, der skyldes dennes ophold i en anden medlemsstat – kunne blive afskrækket fra at udøve dem som følge af en lovgivning i den pågældendes oprindelsesstat, der stiller vedkommende ringere, alene fordi denne har udnyttet rettighederne (dom af 25.7.2018, A (Hjælp til en handicappet person), C-679/16, EU:C:2018:601, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

43

I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning, idet den giver afslag på at udstede et identitetskort, der kan gælde som et rejsedokument, til sagsøgeren i hovedsagen alene med den begrundelse, at han har bopæl i en anden medlemsstat, nemlig Frankrig, kan afholde rumænske statsborgere, der befinder sig i en situation som den, denne sagsøger befinder sig i, fra at udøve deres ret til at færdes og opholde sig frit inden for Unionen.

44

Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 55 i forslaget til afgørelse, kan udøvelsen af retten til fri bevægelighed for rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat i modsætning til, hvad den rumænske regering har gjort gældende, hindres af den i hovedsagen omhandlede lovgivning, selv om disse personer er i besiddelse af et pas.

45

I denne henseende fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, og af svarene på de spørgsmål, der blev stillet i retsmødet, at sagsøgeren i hovedsagen i en periode på 12 dage ikke kunne rejse til Frankrig, eftersom han ikke var i besiddelse af et identitetskort, der gjaldt som rejsedokument, mens hans pas med henblik på udstedelse af visum befandt sig på et tredjelands ambassade i Bukarest (Rumænien). I et sådant tilfælde ville en rumænsk statsborger med bopæl i Rumænien have kunnet rejse til en anden medlemsstat med sit identitetskort. Den rumænske regering har i denne henseende gjort gældende, at i en situation som den, der er påberåbt af sagsøgeren i hovedsagen, udstedes et midlertidigt pas inden for en frist på tre arbejdsdage efter indgivelsen af en ansøgning herom. Et sådant dokument sikrer, at rumænske statsborgere under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede hurtigt og uden hindringer kan udøve deres ret til fri bevægelighed, uanset hvor de har deres bopæl. Sagsøgeren i hovedsagen har i retsmødet imidlertid gjort gældende, at det i perioder med spidsbelastning tager en måned at få et møde med henblik på at kunne indgive en ansøgning om et midlertidigt pas.

46

Under alle omstændigheder synes rumænske statsborgere, der befinder sig i en situation som sagsøgeren i hovedsagens, at blive pålagt større administrative byrder end rumænske statsborgere med bopæl i Rumænien for så vidt angår proceduren for udstedelse af identitetskort og/eller pas, hvilket skaber hindringer for deres ret til at færdes og opholde sig frit inden for Unionen.

47

I denne sammenhæng skal det ligeledes fastslås, som Europa-Kommissionen har gjort gældende, at unionsborgere, der udøver denne ret, generelt har interesser i forskellige medlemsstater og derfor udviser en vis grad af mobilitet mellem disse. Det er derfor sandsynligt, at disse personer til enhver tid vil have brug for et gyldigt rejsedokument, og besiddelse af et andet dokument af denne art kan vise sig at være nødvendigt, eller endda afgørende, for dem.

48

Det følger af det ovenstående, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning udgør en restriktion for den ret til at færdes og opholde sig frit, der er fastsat i artikel 21, stk. 1, TEUF.

49

Hvad angår chartrets artikel 45 bemærkes, at denne bestemmelse i stk. 1 sikrer enhver unionsborger retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, idet denne ret ifølge forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17) svarer til den ret, der er sikret ved artikel 20, stk. 2, første afsnit, litra a), TEUF, og i henhold til artikel 20, stk. 2, andet afsnit, TEUF og chartrets artikel 52, stk. 2, skal udøves med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse.

50

I denne henseende bemærkes, at det fremgår af Domstolens praksis, at en national foranstaltning, der kan begrænse den frie bevægelighed for personer, kun kan begrundes, når denne foranstaltning er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, og som Domstolen skal beskytte (dom af 21.6.2022, Ligue des droits humains, C-817/19, EU:C:2022:491, præmis 281 og den deri nævnte retspraksis). Enhver restriktion for de rettigheder, der er fastsat i artikel 21, stk. 1, TEUF, er derfor nødvendigvis i strid med chartrets artikel 45, stk. 1, for så vidt som den i chartret fastsatte ret for enhver unionsborger til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område afspejler den ret, der er tillagt ved artikel 21, stk. 1, TEUF (i denne retning dom af 21.6.2022, Ligue des droits humains, C-817/19, EU:C:2022:491, præmis 275).

51

Eftersom en restriktion for den ret, der er fastsat i artikel 21, stk. 1, TEUF, allerede er blevet konstateret i nærværende doms præmis 48, skal en sådan restriktion ligeledes konstateres for så vidt angår den ret, der er sikret ved chartrets artikel 45, stk. 1.

52

En restriktion som den, der er nævnt i denne doms præmis 48, er kun begrundet efter EU-retten, såfremt den er baseret på objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med national ret. Det fremgår af Domstolens praksis, at en foranstaltning er forholdsmæssig, når den er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilstræbte formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt hertil (dom af 25.7.2018, A (Hjælp til en handicappet person), C-679/16, EU:C:2018:601, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

53

Den forelæggende ret har imidlertid ikke identificeret noget objektivt alment hensyn, der kan danne grundlag for den i hovedsagen omhandlede lovgivning.

54

Den rumænske regering har derimod såvel i sit skriftlige indlæg som i retsmødet gjort gældende, at den omstændighed, at der gives afslag på at udstede et nationalt identitetskort, der kan udgøre et rejsedokument, til rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat, bl.a. er begrundet i, at det er umuligt at anføre disse statsborgeres bopæl uden for Rumænien på dette.

55

I denne henseende har denne regering for det første gjort gældende, at beviset for bopæl og ophold i henhold til artikel 91, stk. 1, i Codul civil (den civile lovbog) føres ved hjælp af de oplysninger, der fremgår af identitetskortet, og som således hovedsageligt tjener til at bevise dette iboende element i de rumænske statsborgeres identitet med henblik på, at sidstnævnte kan udøve deres rettigheder og opfylde deres forpligtelser på bl.a. det civilretlige og det administrative område. Den nævnte regering her herefter påpeget, at angivelsen af bopælsadresse på identitetskortet derfor kan gøre identifikationen af disse statsborgere mere effektiv og forebygge overdreven behandling af de nævnte statsborgeres personoplysninger. Regeringen har endelig præciseret, at selv hvis de rumænske statsborgeres bopælsadresse i en anden medlemsstat var angivet på deres identitetskort, ville de rumænske myndigheder ikke kunne påtage sig ansvaret for at dokumentere, at der faktisk foreligger en sådan bopæl, eftersom de ud over den manglende kompetence i denne henseende ikke ville have midlerne til at kontrollere denne adresse, da en sådan kontrol ville blive en uforholdsmæssig administrativ byrde eller endog umulig at gennemføre.

56

Det skal fastslås, at de argumenter, som den rumænske regering har fremført, ikke gør det muligt at fastslå, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er støttet på objektive almene hensyn som omhandlet i Domstolens praksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 52.

57

Hvad angår bevisværdien af oplysningen om bopælsadressen, som fremgår af identitetskortet, har den rumænske regering ikke godtgjort forbindelsen mellem angivelsen af en sådan adresse på dette dokument – en oplysning, som forvaltningen utvivlsomt har brug for – og forpligtelsen til at nægte at udstede et identitetskort til rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat.

58

Det er desuden tilstrækkeligt at fastslå, at det følger af Domstolens faste praksis, at forvaltningsmæssige hensyn ikke kan begrunde, at en medlemsstat fraviger de EU-retlige regler, så meget desto mere, når den pågældende fravigelse medfører, at udøvelsen af en af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved traktaten, udelukkes eller endog begrænses (jf. i denne retning dom af 23.11.1999, Arblade m.fl., C-369/96 og C-376/96, EU:C:1999:575, præmis 37). En effektiv identifikation og kontrol af adressen på de rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat udgør derfor heller ikke et objektivt alment hensyn, der kan begrunde en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.

59

Denne betragtning afkræftes ikke af den retspraksis, hvorefter medlemsstaterne ikke kan afskæres fra muligheden for at opfylde legitime mål ved at indføre generelle regler, som de kompetente myndigheder let kan forvalte og håndhæve (dom af 24.2.2015, Sopora, C-512/13, EU:C:2015:108, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis), som den rumænske regering har påberåbt sig. En sådan betragtning forudsætter nemlig, at der foreligger et legitimt formål, som den rumænske regering ikke har kunnet godtgøre i det foreliggende tilfælde.

60

Det følger af disse betragtninger, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede udgør en restriktion for retten til at færdes og opholde sig frit inden for Unionen som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 21, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, i forhold til rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat, som hverken kan begrundes i nødvendigheden af at tillægge den adresse, der er anført på identitetskortet, bevisværdi, eller i den kompetente nationale myndigheds effektive identifikation og kontrol af denne adresse.

61

Det følger af det ovenstående, at artikel 21 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/38, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i denne medlemsstat, og som har udøvet retten til fri bevægelighed i en anden medlemsstat, nægtes udstedelse af et identitetskort, der kan gælde som rejsedokument i Unionen, alene fordi den pågældende har bosat sig på denne anden medlemsstats område.

62

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 21 TEUF og artikel 45, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF,

skal fortolkes således, at

disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i denne medlemsstat, og som har udøvet retten til fri bevægelighed i en anden medlemsstat, nægtes udstedelse af et identitetskort, der kan gælde som rejsedokument i Den Europæiske Union, alene fordi den pågældende har bosat sig på denne anden medlemsstats område.