Sag C-329/21

DIGI Communications NV

mod

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Törvényszék)

Domstolens dom (Femte Afdeling) af 20. april 2023

»Præjudiciel forelæggelse – telekommunikation – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – direktiv 2002/21/EF (rammedirektivet) – artikel 4, stk. 1 – direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet) – artikel 7 – tildeling af brugsrettigheder til frekvenser – auktionsprocedure – holdingselskab, der ikke er registreret som udbyder af elektroniske kommunikationstjenester i den pågældende medlemsstat – udelukkelse fra tildelingsproceduren – ret til at påklage afgørelsen om tildeling«

Tilnærmelse af lovgivningerne – telekommunikation – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – bevilling – direktiv 2002/20 – procedure for begrænsning af det antal brugsrettigheder til radiofrekvenser, der vil blive tildelt – afgørelse om tildeling, som denne procedure udmunder i – formål – fremme og udvikling af en effektiv og ufordrejet konkurrence – overholdelse af ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet – fase i proceduren, hvori det undersøges, om eventuelle ansøgninger er i overensstemmelse udbudsbetingelserne – lovlighed – betingelse

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20, art. 7)

(jf. præmis 25-32 og domskonkl. 1)
Tilnærmelse af lovgivningerne – telekommunikation – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – rammebestemmelser – direktiv 2002/21 – søgsmålsret – auktionsprocedure gennemført af en national tilsynsmyndighed, der har ført til en afgørelse om tildeling – klageadgang for en virksomhed, der udbyder elektroniske kommunikationstjenester – begreb – virksomhed, som ved at indgive en ansøgning har deltaget i denne procedure – virksomhed, som ikke selv udbyder disse tjenester på markedet i den medlemsstat, der er berørt af denne procedure – virksomhed, som har været genstand for en afgørelse fra nævnte tilsynsmyndighed om afslag på at registrere dennes ansøgning med den begrundelse, at ansøgningen ikke opfylder de opstillede krav – afgørelse, som er blevet endelig som følge af en retsafgørelse om afvisning af en klage over denne afgørelse – omfattet

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21, art. 4, stk. 1)

(jf. præmis 46-61 og domskonkl. 2)

Resumé

Den 18. juli 2019 indledte Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (den nationale medie- og kommunikationsmyndighed, Ungarn, herefter »NMHH«) en auktionsprocedure med henblik på tildeling af brugsrettigheder til frekvenser knyttet til støtte for udrulning af 5G og yderligere trådløse bredbåndstjenester. De detaljerede regler blev offentliggjort i en dokumentation samme dag.

Digi Communications, der er et selskab stiftet i Nederlandene, og som ikke er registreret i Ungarn, der udbyder af elektroniske kommunikationstjenester, meldte sig som kandidat til denne auktionsprocedure. NMHH var af den opfattelse, at denne ansøgning ikke var formelt gyldig, eftersom Digi Communications ifølge denne myndighed havde misbrugt sin ret til at deltage i denne procedure og udvist en adfærd, der havde til formål at omgå den nævnte procedure ved at forsøge at vildlede den nævnte myndighed. Ifølge NMHH havde dette selskab nemlig meldt sig som kandidat i stedet for sit ungarske datterselskab, som er et selskab registreret i Ungarn, og som dér leverer elektroniske kommunikationstjenester. En eventuel ansøgning fra dette datterselskab blev udelukket fra auktionsproceduren på grundlag af en udelukkelsesregel, der var fastsat i dokumentationen.

NMHH fortsatte auktionsproceduren efter at have besluttet at udelukke Digi Communications herfra. Digi Communications anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse om udelukkelse. Søgsmålet blev forkastet i første instans og i anden instans af Kúria (øverste domstol, Ungarn). NMHH vedtog i mellemtiden en afgørelse om afslutning af den omtvistede auktionsprocedure, hvorved den tildelte de brugsrettigheder til frekvenser, der var genstand for denne procedure, til tre udbydere af elektroniske kommunikationstjenester på det ungarske marked.

Ved et søgsmål anlagt ved Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn), som er den forelæggende ret i nærværende sag, nedlagde Digi Communications påstand om annullation af den omtvistede afgørelse om tildeling, idet selskabet støttede sin søgsmålskompetence på selskabets egenskab af »berørt virksomhed« som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1 ( 1 ).

Den forelæggende ret anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse angående den fortolkning, der skal anlægges af dette begreb, idet den konstaterede, at der ikke var en definitionen heraf i rammedirektivet, og idet den bl.a. henviste til Tele2 Telecommunication-dommen ( 2 ) og T-Mobile Austria-dommen ( 3 ). Den henviste nærmere bestemt til tre betingelser, som Domstolen undersøgte i disse to domme, med henblik på at fastslå, hvorvidt en virksomhed er berørt i rammedirektivets forstand. Ifølge denne ret består disse betingelser i at fastslå for det første, at den pågældende virksomhed udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester og udgør en konkurrent til adressaten eller adressaterne for den pågældende nationale tilsynsmyndigheds afgørelse (herefter »den nationale tilsynsmyndighed«), for det andet, at denne afgørelse er truffet inden for rammerne af en procedure, der har til formål at beskytte konkurrencen, og for det tredje, at den nævnte afgørelse kan påvirke denne virksomheds stilling på markedet.

I sin dom præciserede Domstolen bl.a. rækkevidden af det personelle anvendelsesområde for rammedirektivets artikel 4, stk. 1, for så vidt angår muligheden for, at en virksomhed, der ikke selv udbyder elektroniske kommunikationstjenester på det pågældende marked, men som allerede har deltaget i en auktionsprocedure som den i den foreliggende sag omhandlede ved at indgive en ansøgning, kan anlægge sag til prøvelse af en national tilsynsmyndigheds afgørelse om afslutte denne procedure, selv om nævnte virksomhed allerede var blevet udelukket fra proceduren på et tidligere tidspunkt, og denne udelukkelse allerede var blevet stadfæstet ved en endelig retsafgørelse.

Domstolens bemærkninger

Domstolen undersøgte for det første spørgsmålet om, hvorvidt en udvælgelsesprocedure med henblik på tildeling af brugsrettigheder til frekvenser og den afgørelse om tildeling, som denne procedure udmunder i, tilsigter at beskytte konkurrencen som omhandlet i tilladelsesdirektivet ( 4 ). I denne henseende fastslog Domstolen for det første, at det fremgår af de retlige rammer, der fandt anvendelse i den foreliggende sag ( 5 ), at en procedure som den omtvistede auktionsprocedure og følgelig den afgørelse om tildeling, som denne udbudsprocedure udmundede i, har til formål at fremme og udvikle en effektiv og ufordrejet konkurrence under overholdelse af ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet.

Domstolen bemærkede dernæst, at den forelæggende ret ønskede oplyst, om dette formål kunne undergraves af den omstændighed, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed ved en særskilt afgørelse afslog at registrere en virksomheds ansøgning, som af denne grund ikke længere var adressat for den afgørelse, der afsluttede den pågældende auktionsprocedure. Hvad angår procedurerne for tildeling af radiofrekvenser gør de rammebestemmelser, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, det principielt muligt på grund af knaphed på radiofrekvenser og for at sikre en effektiv forvaltning heraf at begrænse det antal brugsrettigheder til radiofrekvenser, der kan tildeles. Hvad angår karakteren af og de nærmere regler for de procedurer for tildeling af frekvenser, som medlemsstaterne tilrettelægger, råder de ifølge Domstolen over en skønsmargen, og der er principielt ikke noget grundlag for at antage, at en sådan procedure ikke kan omfatte et trin, hvor det undersøges, om eventuelle ansøgere opfylder kravene i de udbudsbetingelser, der er fastsat af den nationale tilsynsmyndighed, hvilket i givet fald indebærer, at visse af de ansøgende enheder udelukkes fra denne procedure, forudsat at den nævnte procedure samlet set kan anses for at være i overensstemmelse med de krav og betingelser, der er opstillet i tilladelsesdirektivet ( 6 ).

For det andet tog Domstolen stilling til fortolkningen af rammedirektivets artikel 4, stk. 1. I denne henseende fremhævede den, at denne bestemmelse udspringer af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ( 7 ).

Først bemærkede Domstolen, at hverken rammedirektivet eller tilladelsesdirektivet indeholder en definition af begrebet »udbyder af elektroniske kommunikationstjenester«. Domstolen præciserede derfor rækkevidden af dette begreb under henvisning til den retlige ramme, der er indført ved tilladelsesdirektivet, og til de formål, der forfølges med samtlige relevante bestemmelser ( 8 ). Det følger heraf, at i en medlemsstat som Ungarn, der pålægger de berørte virksomheder at indgive en anmeldelse som omhandlet i tilladelsesdirektivet ( 9 ), skal disse virksomheder kun indgive denne anmeldelse, inden de påbegynder den faktiske levering af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester. Det kan således ikke udelukkes, at en virksomhed, der påtænker at påbegynde en sådan aktivitet, kan deltage i en procedure som den omtvistede auktionsprocedure, inden den indgiver en sådan anmeldelse til den pågældende nationale tilsynsmyndighed.

Ifølge Domstolen skal en virksomhed for at blive anset for at være en virksomhed, der »udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester« som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1, ikke nødvendigvis have indgivet en formel anmeldelse til de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat i de tilfælde, hvor en sådan anmeldelse er påkrævet i henhold til den nationale lovgivning under anvendelse af tilladelsesdirektivet ( 10 ), eller mere generelt allerede være til stede på denne medlemsstats marked, forudsat at denne virksomhed opfylder de objektive betingelser, som den generelle tilladelse, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, er underlagt i nævnte medlemsstat, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. En virksomhed, når denne, selv om den endnu ikke er integreret på markedet, ved at indgive en ansøgning har deltaget i en procedure som den omtvistede auktionsprocedure, må således anses for at opfylde de ovennævnte krav på betingelse af, at den opfylder disse objektive betingelser, uanset om den har et datterselskab, som er til stede på markedet.

Hvad dernæst angår betingelsen i rammedirektivets artikel 4, stk. 1, hvorefter en virksomhed skal være »berørt« af en national tilsynsmyndigheds afgørelse, som den agter at anfægte, er denne betingelse opfyldt, hvis den pågældende virksomheds rettigheder potentielt påvirkes af den pågældende nationale tilsynsmyndigheds afgørelse, dels på grund af dens indhold, dels på grund af den aktivitet, der udøves eller påtænkes udøvet af denne virksomhed. En virksomhed, der ved at indgive en ansøgning har deltaget i en procedure som den omtvistede auktionsprocedure, er derfor »berørt« som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1, som fortolket af Domstolen bl.a. i dom i sagen T-Mobile Austria, af den nationale tilsynsmyndigheds afgørelse truffet efter afslutningen af denne procedure, eftersom denne afgørelse ved sit indhold har en indvirkning på den af denne virksomhed påtænkte aktivitet.

Domstolen fastslog i denne henseende, at i forbindelse med et søgsmål, der i henhold til rammedirektivets artikel 4, stk. 1 – som adskiller sig fra et søgsmål anlagt i henhold til bestemmelserne i direktiv 89/665 – er anlagt af en virksomhed med henblik på at anfægte en afgørelse om tildeling, der afslutter den auktionsprocedure, som denne virksomhed ved at indgive en ansøgning har deltaget i, men som virksomheden er blevet udelukket fra ved en tidligere afgørelse, der er blevet endelig, kan denne virksomheds søgsmålsinteresse bl.a. udledes af, at virksomheden eventuelt kan deltage i en ny auktionsprocedure vedrørende tildeling af de samme brugsrettigheder til radiofrekvenser, og i givet fald tildeles disse i tilfælde af, at den ordregivende myndighed som følge af en annullation af den nævnte afgørelse beslutter at iværksætte en sådan procedure.

For det tredje og sidste henviste Domstolen imidlertid til den betydning, som princippet om retskraft har både i Unionens retsorden og i de nationale retsordener. I det tilfælde, hvor en virksomhed, der er blevet udelukket fra en auktionsprocedure såsom den omtvistede auktionsprocedure ved en afgørelse fra den nationale tilsynsmyndighed, som er blevet endelig som følge af en retsafgørelse, har anlagt et søgsmål i henhold til rammedirektivets artikel 4, stk. 1, med henblik på at anfægte den afgørelse om tildeling, der afslutter denne procedure, må denne klage følgelig ikke tilsidesætte den retskraft, der er knyttet til denne retsafgørelse.

I denne henseende fremhævede Domstolen, at retskraften vedrører de faktiske og retlige omstændigheder, som en retsafgørelse rent faktisk eller nødvendigvis har taget stilling til. Anvendelsen af princippet om retskraft i den foreliggende sag afhænger således principielt af rækkevidden af det søgsmål, som Digi Communications har anlagt med henblik på at anfægte den omtvistede afgørelse om tildeling, og dermed af den eventuelle overlapning mellem denne rækkevidde og rækkevidden af den retsafgørelse, hvorved DIGI Communications’ søgsmål til prøvelse af afgørelsen om at udelukke selskabet fra den omtvistede auktionsprocedure endeligt blev forkastet.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7.3.2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EFT 2002, L 108, s. 33), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25.11.2009 (EUT 2009, L 337, s. 37) (herefter »rammedirektivet«).

( 2 ) – Dom af 21.2.2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, EU:C:2008:103).

( 3 ) – Dom af 22.1.2015, T-Mobile Austria (C-282/13, EU:C:2015:24).

( 4 ) – Som omhandlet i artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7.3.2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EFT 2002, L 108, s. 21), som ændret ved direktiv 2009/140 (herefter »tilladelsesdirektivet«).

( 5 ) – Tilladelsesdirektivets artikel 7, stk. 1, litra a), og artikel 7, stk. 3, samt rammedirektivets artikel 8.

( 6 ) – Nærmere bestemt ved tilladelsesdirektivets artikel 7.

( 7 ) – Som sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

( 8 ) – Tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 2, og artikel 6, stk. 1.

( 9 ) – Som omhandlet i tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 2.

( 10 ) – I medfør af tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 2.