1.

»Den levende verden er unik og spektakulær […] Vi er afhængige af denne finjusterede, livgivende maskine, og den er afhængig af sin biodiversitet for at fungere optimalt« ( 2 ).

2.

Biodiversitet har ikke kun en iboende værdi, men er også yderst vigtig for menneskets overlevelse. Ifølge Det Verdensøkonomiske Forum ( 3 ) omfatter de mulige konsekvenser af tab af biodiversitet ( 4 ) som minimum fødevareusikkerhed, intensivering af klimaforandringer og risici for sundhed, handel og kultur.

3.

Den Europæiske Union anerkender de problemer, som tabet af biodiversitet kan medføre ( 5 ). Habitatdirektivet udgør en del af dens kamp for at bevare biodiversiteten ( 6 ).

4.

Det foreliggende traktatbrudssøgsmål vedrører dette direktiv. Europa-Kommissionen har på grundlag af artikel 258 TEUF anlagt et traktatbrudssøgsmål mod Irland, idet Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1.

5.

Dette er det tredje traktatbrudssøgsmål, der er blevet anlagt ved Domstolen – efter dom af 5. september 2019, Kommissionen mod Portugal (Udpegning og beskyttelse af særlige bevaringsområder) ( 7 ) og af 17. december 2020, Kommissionen mod Grækenland ( 8 ) – vedrørende gennemførelsen af habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1. To andre søgsmål af samme art er endvidere verserende ved Domstolen ( 9 ), og der pågår yderligere traktatbrudsprocedurer ( 10 ).

6.

Den foreliggende sag er derfor ikke blot endnu et »ordinært« traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen har anlagt mod en medlemsstat på grundlag af artikel 258 TEUF. Den synes snarere at være en del af Kommissionens politik for håndtering af utilstrækkelige resultater hvad angår forbedringen af levestedernes forhold og de arter, som lever i dem, hvilke er omfattet af habitatdirektivet ( 11 ).

7.

Samtidig viser den foreliggende sag flere vanskeligheder, som Domstolen står over for i traktatbrudsprocedurer, hvor det gøres gældende, at en medlemsstat ikke har nået miljømålene. Hvad er nøjagtigt de forpligtelser, som en medlemsstat skal opfylde, hvis den skal anses for på korrekt vis at have gennemført habitatdirektivet? Hvordan skal Kommissionen bevise en sådan tilsidesættelse, og hvad kan en medlemsstat påberåbe sig til sit forsvar? Herudover og ganske vigtigt, hvordan skal Domstolen bedømme disse argumenter?

8.

Som jeg vil vise, er det i højere grad end på mange andre områder inden for EU-retten vigtigt, at der ved besvarelsen af disse spørgsmål vælges en materiel løsning, der undgår juridisk formalisme og fokuserer på habitatdirektivets hovedformål. Dette formål er at beskytte biodiversiteten. Inden for rammerne af dette direktiv opnås dette ved foranstaltninger truffet af medlemsstaterne, der tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for udvalgte naturtyper samt vilde dyre- og plantearter ( 12 ).

9.

Habitatdirektivet har derfor til formål at opnå et resultat, som kan mærkes i naturen. Dette resultat er ikke et netværk af bestemmelser (selv om visse bestemmelser kan vise sig at være nødvendige), men at bevare den biodiversitet, som er omfattet af dette direktiv. Habitatdirektivets formål kan ikke blot opnås ved vedtagelsen af en række retlige normer eller ved håndhævelsen af sådanne normer. Mange krævede foranstaltninger er ikke retlige i den forstand, at de skaber rettigheder og pligter for specifikke retssubjekter. Sådanne foranstaltninger kan ofte ikke bedømmes ved hjælp af de sædvanlige bedømmelsesmetoder, som Domstolen anvender i traktatbrudsprocedurer, nemlig ved at kontrollere om der foreligger en retsakt, om den anvendes i praksis, og hvem den skaber rettigheder og pligter for. I den foreliggende sag er spørgsmålene af en anden art, og Domstolen er ikke rustet til at besvare dem på grundlag af sin egen viden. F.eks. er spørgsmålet om, hvorvidt et forbud mod anvendelse af visse dele af en skov til rekreative formål er tilstrækkeligt til at redde udryddelsestruede dyre- eller plantearter, vanskeligt for Domstolen at bedømme. Imidlertid er det nødvendigt, at Domstolen kan afgøre, om en medlemsstat har eller ikke har gjort, hvad habitatdirektivet kræver.

10.

Efter en kort beskrivelse af forløbet af dette traktatbrudssøgsmål mod Irland (II) vil jeg fortsætte på følgende måde. Jeg vil først forklare habitatdirektivets ordning og vise, at medlemsstaternes forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, skaber en udelelig helhed (III). Jeg vil derefter på Domstolens anmodning analysere Kommissionens klagepunkt i denne sag vedrørende tilsidesættelsen af dette direktivs artikel 6, stk. 1 (IV). Jeg kommer til at konkludere, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, hvilket materielt set indebærer en samtidig tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 4.

11.

Denne sag vedrører Irlands gennemførelse af sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, i det atlantiske biogeografiske område ( 13 ).

12.

For dette område vedtog Kommissionen med sin beslutning 2004/813/EF ( 14 ) en liste over 413 lokaliteter af fællesskabsbetydning på Irlands område. Kommissionen ajourførte efterfølgende denne liste med navnlig to beslutninger ( 15 ), som med hensyn til Irland tilføjede 11 lokaliteter og slog 2 lokaliteter sammen. Den foreliggende sag omhandler derfor det samlede antal på 423 lokaliteter, som er opført i disse tre kommissionsbeslutninger.

13.

I forlængelse af forespørgsler inden for rammerne af en EU-pilotprojektprocedure tilstillede Kommissionen den 27. februar 2015 en åbningsskrivelse til Irland i overensstemmelse med artikel 258 TEUF, hvori den fremlagde det synspunkt, at denne medlemsstat ved ikke at have udpeget en række lokaliteter på dens område som særlige bevaringsområder og ved ikke at have fastsat lokalitetsspecifikke bevaringsmålsætninger og iværksat de nødvendige bevaringsforanstaltninger for alle de omhandlede 423 lokaliteter havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1.

14.

Den 30. april 2015 besvarede Irland denne åbningsskrivelse og redegjorde for sine fremskridt med hensyn til udpegningen af særlige bevaringsområder og fastsættelsen af lokalitetsspecifikke bevaringsmålsætninger. Samtidig fremhævede Irland, at irsk ret beskytter lokaliteter inden deres formelle udpegning som særlige bevaringsområder. Irland gav endvidere oplysninger om bevaringsforanstaltninger, som var indledt på mange lokaliteter. Herudover sendte Irland den9. december 2015, den 15. januar 2016 og den 4. marts 2016 tre opdateringer til Kommissionen om udpegningen af særlige bevaringsområder og fastsættelsen af lokalitetsspecifikke bevaringsmålsætninger.

15.

Den 29. april 2016 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Irland, idet den fandt at de påståede tilsidesættelser af habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, fortsat forelå i forhold til hovedparten af lokaliteterne ( 16 ). Den anmodede den pågældende medlemsstat om at bringe disse tilsidesættelser til ophør inden for en periode på to måneder fra modtagelsen af denne begrundede udtalelse.

16.

Den 27. juni 2016 besvarede Irland den begrundede udtalelse. Navnlig redegjorde Irland for det nyligt godkendte »Arbejdsprogram for udpegning og forvaltning af særlige bevaringsområder« til gennemførelsen af udpegning af særlige bevaringsområder og lokalitetsspecifikke bevaringsmålsætninger og udviklingen af bevaringsforanstaltninger på lokalitetsniveau.

17.

Den 9. november 2018 fremsendte Kommissionen en supplerende begrundet udtalelse til Irland, som indeholdt en mere detaljeret analyse af de bevaringsforanstaltninger, som medlemsstaten havde fremlagt ( 17 ). Irland blev i henhold til denne udtalelse anmodet om at bringe de påståede tilsidesættelser til ophør inden den 9. januar 2019.

18.

Den 11. januar 2019 besvarede Irland den supplerende begrundede udtalelse. Medlemsstaten redegjorde navnlig for sine fremskridt og fremlagde en tidsplan for gennemførelse af udpegningen af særlige bevaringsområder og fastsættelse af lokalitetsspecifikke bevaringsmålsætninger inden udgangen af 2020 og for identificering og gennemførelse af nødvendige bevaringsforanstaltninger for alle lokaliteter inden 2021. Ud over dette fremsendte Irland den 26. april 2019, den 2. maj 2019, den 11. oktober 2019, den 12. december 2019, den 14. januar 2020 og den 14. april 2020 seks opdateringer til Kommissionen om udpegningen af lokaliteter som særlige bevaringsområder, offentliggørelsen af lokalitetsspecifikke bevaringsmålsætninger og udviklingen vedrørende lokalitetsspecifikke bevaringsforanstaltninger.

19.

Ved stævning indleveret den 16. juli 2021 har Kommissionen anlagt den foreliggende sag ved Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, idet det er dens opfattelse, at Irland den 9. januar 2019 stadig ikke opfyldte sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1.

20.

Kommissionen har med sine to første klagepunkter anmodet om, at det fastslås, at Irland har tilsidesat habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, for det første ved ikke at udpege et antal lokaliteter på sit område som særlige bevaringsområder (217 ud af 423 lokaliteter af fællesskabsbetydning) og for det andet ved ikke at fastsætte lokalitetsspecifikke detaljerede bevaringsmålsætninger for visse lokaliteter (140 ud af 423 lokaliteter af fællesskabsbetydning).

21.

Med det tredje klagepunkt har Kommissionen anmodet om, at det fastslås, at Irland har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ved ikke at iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger for nogen af de 423 lokaliteter, der er opført som lokaliteter af fællesskabsbetydning i de relevante kommissionsbeslutninger.

22.

I svarskriftet, der blev indleveret den 15. oktober 2021, har Irland, støttet af Forbundsrepublikken Tyskland ( 18 ), nedlagt påstand om frifindelse.

23.

Kommissionen og Irland har også indleveret en replik og en duplik henholdsvis den 29. november 2021 og den 20. januar 2022.

24.

Der blev afholdt retsmøde den 9. november 2022, hvori Kommissionen og Irland afgav mundtlige indlæg.

25.

De særlige bevaringsområder, som er udpeget i medfør af habitatdirektivet ( 19 ), udgør sammen med de særligt beskyttede områder, som er udpeget i medfør af fugledirektivet ( 20 ), en del af Natura 2000, der er et sammenhængende europæisk økologisk net, som skal sikre Den Europæiske Unions mest værdifulde og truede levesteders og arters overlevelse på lang sigt.

26.

Natura 2000 udgør det største koordinerede net af naturbeskyttelsesområder i verden ( 21 ). Det dækker næsten en femtedel af Den Europæiske Unions terrestriske landområde og ca. 10% af dens farvande og tæller næsten 28000 lokaliteter i 27 medlemsstater ifølge nylige rapporter ( 22 ).

27.

Natura 2000 er opdelt i fem marine biogeografiske områder og ni terrestriske biogeografiske områder, herunder det i hovedsagen omhandlede Atlanterhavsområde. Dette områder omfatter otte (tidligere ni) medlemsstater helt eller delvis (nemlig hele Irland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige samt dele af Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrig og Portugal). Det omfatter mere end halvdelen af Det Europæiske Unions kystlinje og to af de mest produktive farvande i verden, nemlig Nordsøen og det (nordøstlige) Atlanterhav. Det er også et at de mest tætbefolkede områder i Den Europæiske Union med mere end 100 mio. mennesker (næsten en fjerdedel af EU’s befolkning) ( 23 ).

28.

Det er relevant i den foreliggende sag, at det atlantiske biogeografiske område i Irland indeholder et antal prioriterede ( 24 ) naturtyper og arter, som er udryddelsestruede. F.eks. er terrændækkende moser ( 25 ) en bestemt form for vådområde, som består af blød, svampet jordbund, der hovedsagelig indeholder delvis rådne plantedele, som kaldes tørv, og som langsomt opbygges over tusinder af år i områder, hvor klimaet er koldt og vådt. De er yderst vigtige bl.a. for klimaforandringerne, da de lagrer millioner ton kulstof (tørveformerende planter såsom sphagnummos og sumpgræs absorberer kulstof fra atmosfæren) ( 26 ). Kystlaguner ( 27 ) er en del af kystlinjen, hvor havet møder land, og de er vigtige økosystemer for den samlede produktivitet i kystvande, da de støtter en række forskellige natursteder ( 28 ). Ferskvandsperlemuslingen (Margaritifera margaritifera) ( 29 ), som drastisk falder i antal (den er tilsyneladende en af de 365 mest udryddelsestruede arter i verden), er ligeledes en fantastisk art, som kan leve i mere end 200 år, og som spiller en vigtig rolle i økosystemer ved at filtrere vand, hvilket forbedrer vandkvaliteten ( 30 ).

29.

Habitatdirektivets artikel 3, stk. 2, kræver, at medlemsstaterne bidrager til oprettelsen af Natura 2000 i overensstemmelse med andelen af de relevante naturtyper og arter, der er repræsenteret på deres områder. De skal således til dette formål i overensstemmelse med direktivets artikel 4 udpege lokaliteter som særlige bevaringsområder og i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, iværksætte foranstaltninger, som bevarer disse naturtyper og arter.

30.

Det er min opfattelse, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, er den vigtigste bestemmelse og habitatdirektivets formål, som i det væsentlige kræver, at medlemsstaterne iværksætter aktive bevaringsforanstaltninger til at bevare levestederne, og de arter, som lever i dem.

31.

For at disse bevaringsforanstaltninger er i overensstemmelse med habitatdirektivets krav, skal de være en del af den struktur, som er udformet af dette direktiv. Det er kun, hvis foranstaltningerne passer ind i denne struktur, at det kan konkluderes, at en medlemsstat opfylder sine kerneforpligtelser i henhold til dette direktiv.

32.

Det er derfor nødvendigt kort at forklare relevante aspekter af habitatdirektivets ordning.

33.

I henhold til habitatdirektivets artikel 4 finder processen med udpegning af lokaliteter som særlige bevaringsområder sted i tre etaper ( 31 ) (eller fire ( 32 ) afhængig af, hvordan de opdeles).

34.

For det første foreslår hver medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 1, en liste over lokaliteter og oplyser, hvilke naturtyper og hvilke naturligt hjemmehørende arter der findes på lokaliteten, og denne liste fremsendes til Kommissionen.

35.

For det andet opstiller Kommissionen ifølge habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, i forståelse med hver af medlemsstaterne og på grundlag af medlemsstaternes lister et udkast til en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning. På grundlag af dette udkast vedtager Kommissionen listen over udpegede lokaliteter. Beslutningerne, hvori de 423 lokaliteter af fællesskabsbetydning i Irland er opført, blev som forklaret ovenfor (jf. punkt 12 i dette forslag til afgørelse) vedtaget i henholdsvis 2004, 2007 og 2008.

36.

Endelig fremgår det af habitatdirektivets artikel 4, stk. 4 ( 33 ), at når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt, udpeger den pågældende medlemsstat denne lokalitet som særligt bevaringsområde. Habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, har følgende ordlyd:

»Når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt efter fremgangsmåden i stk. 2, udpeger den pågældende medlemsstat denne lokalitet som særligt bevaringsområde hurtigst muligt og inden for højst seks år, idet prioriteringen fastsættes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for.«

37.

I henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, skal enhver lokalitet af fællesskabsbetydning med andre ord udpeges af den pågældende medlemsstat som et særligt bevaringsområde ( 34 ). Endvidere skal en sådan udpegning ske inden seks år efter vedtagelsen af den bindende liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning. Fristen udløb i forhold til de i den foreliggende sag omhandlede lokaliteter af fællesskabsbetydning i henholdsvis 2010 og 2014 (jf. fodnote 14 og 15 i dette forslag til afgørelse).

38.

Selv om medlemsstaterne skal omdanne lokaliteter af fællesskabsbetydning til særlige bevaringsområder, har Kommissionens opførelse af en lokalitet på en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning allerede direkte retlige konsekvenser. Ifølge habitatdirektivets artikel 4, stk. 5, er en lokalitet, så snart den er opført på den af Kommissionen vedtagne liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning, underlagt de forpligtelser, som er fastsat i direktivets artikel 6, stk. 2 og 4. Disse sidstnævnte bestemmelser har til formål at foregribe, at der sker skade på lokaliteten, eller, i særlige tilfælde, hvor skade må accepteres, at minimere den pågældende skade ( 35 ).

39.

Kernebestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, aktiveres imidlertid kun, hvis en lokalitet af fællesskabsbetydning udpeges som et særligt bevaringsområde ( 36 ).

40.

Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, bestemmer:

»For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.«

41.

Bevaringsforanstaltningerne skal, som ordlyden af denne bestemmelse klart angiver, opfylde de økologiske behov for de naturtyper og arter, der findes på det pågældende særlige bevaringsområde. Dette indebærer, at udpegningen af et særligt bevaringsområde ikke kun kræver, at dets geografiske grænser fastsættes gennem en bindende retsakt ( 37 ), men også at årsagen til dets eksistens eller med andre ord de mål, som skal opnås ved en sådan udpegning, fastsættes. Det følger af Domstolens praksis, at fastsættelse af bevaringsmålsætninger udgør et obligatorisk og nødvendigt skridt for at udpege særlige bevaringsområder og gennemføre bevaringsforanstaltninger ( 38 ).

42.

Iværksættelsen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, er obligatorisk. Selv om medlemsstaterne med andre ord bibeholder en vis skønsbeføjelse hvad angår valget af de mest hensigtsmæssige midler til iværksættelse ( 39 ), kan de ikke vælge ikke at vedtage passende og effektive foranstaltninger i den forstand, at de skal være i stand til at opnå målene med det særlige bevaringsområde.

43.

Selv om habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ikke fastsætter en frist, skal bevaringsforanstaltningerne, henset til, at de skal integreres i de særlige bevaringsområder, der for sin del skal udpeges inden seks år efter Kommissionens vedtagelse af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning, ligeledes vedtages inden for denne frist.

44.

Efter min opfattelse giver ovenstående anledning til to konklusioner. For det første kan medlemsstater ikke opfylde deres forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, hvis de ikke har udpeget lokaliteten som et særligt bevaringsområde ( 40 ), og for det andet er det nødvendigt, at medlemsstaterne ved udpegning af særlige bevaringsområder gør det klart, hvilke bevaringsmålsætninger der skal nås for hvert enkelte særlige bevaringsområde. Hvis ikke, kan det ikke afgøres, om bevaringsforanstaltningerne opfylder de økologiske behov for den enkelte naturtype og art.

45.

Konstateringen af en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, er derfor nødvendigvis indbyrdes forbundne. Det er derfor ingen overraskelse, at Kommissionen normalt anlægger traktatbrudssøgsmål for manglende opfyldelse af disse bestemmelser samtidig.

46.

Med andre ord tilsidesætter en medlemsstat som følge af den struktur, som er udformet af habitatdirektivet, direktivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, samtidig i hvert tilfælde, hvor medlemsstaten ikke har udpeget et særligt bevaringsområde inden en frist på seks år efter vedtagelsen af listen over lokaliteter med fællesskabsbetydning. Dette er tilfældet, da bevaringsforanstaltninger kun er iværksat korrekt, hvis de indgår i den ordning, som er indført med habitatdirektivet.

47.

En af konsekvenserne af udpegningen af et særligt bevaringsområde er, at bevaringsforanstaltninger som krævet i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, vedtages og gennemføres ( 41 ).

48.

Det er efter Kommissionens opfattelse muligt at påberåbe sig en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, adskilt fra direktivets artikel 6, stk. 1, hvis medlemsstaten ikke har truffet formelle foranstaltninger til at udpege et særligt bevaringsområde. Efter min opfattelse er det imidlertid ikke muligt at konkludere, at en medlemsstat på korrekt vis har udpeget et særligt bevaringsområde i materiel henseende, hvis den ikke har fastsat sine bevaringsmålsætninger og iværksat bevaringsforanstaltninger, hvorved disse mål kan opnås. Det er følgelig også rigtigt, at medlemsstaten ved ikke at vedtage de nødvendige bevaringsforanstaltninger ikke kun tilsidesætter habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, men også direktivets artikel 4, stk. 4, fortolket i materiel henseende.

49.

Et andet, men lige så vigtigt spørgsmål omhandler, hvad der udgør en nødvendig bevaringsforanstaltning som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Hvis vi vælger den materielle løsning som foreslået indledningsvis i dette forslag til afgørelse (jf. dette forslag til afgørelses punkt 8), kan dette kun være en foranstaltning, som på grundlag af den nuværende videnskabelige viden er i stand til at opnå det resultat, som er fastsat med bevaringsmålsætningen for et bestemt særligt bevaringsområde. Når et særligt bevaringsområde har flere bevaringsmålsætninger, da det omfatter bestemte levesteder samt adskillige dyre- og plantearter, som det huser, skal foranstaltningerne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, omfatte alle disse målsætninger. Denne løsning er bekræftet i retspraksis, hvor Domstolen fastslog, at bevaringsforanstaltninger skal gennemføres effektivt ved fuldstændige, klare og præcise foranstaltninger ( 42 ).

50.

Inden for rammerne af et traktatsøgsmål anmodes Domstolen om at afgøre, om de omhandlede bevaringsforanstaltninger opfylder disse krav på grundlag af de beviser, som Kommissionen har fremlagt for den, og som kan lægges til grund eller bestrides af den berørte medlemsstat. Efter min opfattelse er det i denne forbindelse ikke nødvendigt for Kommissionen at godtgøre eller for Domstolen at bedømme bevaringsforanstaltningernes utilstrækkelighed for hvert af de særlige bevaringsområder på medlemsstatens område. Det er tilstrækkeligt at godtgøre, at der foreligger et mønster af utilstrækkelighed med hensyn til sådanne foranstaltninger. Det er i denne henseende, at et klagepunkt om en generel og vedvarende tilsidesættelse bliver vigtig (jf. punkt 90-112 i dette forslag til afgørelse).

51.

Dette rejser for sin del et spørgsmål om det bevis, der skal fremlægges, og de respektive roller, som Kommissionen, den berørte medlemsstat og Domstolen har med hensyn til kontrol af overholdelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Domstolen har allerede i denne henseende anerkendt, at Kommissionen ikke har nogen undersøgelsesbeføjelser, men er afhængig af de oplysninger, som medlemsstaterne meddeler ( 43 ). Disse oplysninger kan meddeles gennem overvågning og rapportering i henhold til direktivets artikel 11 og 17 eller på grundlag af Kommissionens anmodninger. Under alle omstændigheder bør Kommissionen på grundlag af de oplysninger, som den modtager, være i stand til nemt at kontrollere, om der er iværksat bevaringsforanstaltninger og deres forbindelse til alle de relevante bevaringsmålsætninger for hver af levestederne og arterne ( 44 ). Da det er den berørte medlemsstat, der ligger inde med disse oplysninger, er denne medlemsstat også i stand til at godtgøre bevaringsforanstaltningernes eksistens og omfang, og hvordan de er relateret til hver lokalitets bevaringsmålsætninger. Det forekommer derfor muligt at kræve, at den berørte medlemsstat identificerer de bevaringsforanstaltninger, der er truffet for hvert levested og hver art uden at kræve, at Kommissionen godtgør – hvilket ville være alt for bebyrdende – at ingen af de bevaringsforanstaltninger, som denne medlemsstat har truffet, vedrører denne art eller dette levested. Samtidig vil det stadig påhvile Kommissionen at godtgøre, at de bevaringsforanstaltninger, som medlemsstaten har fremlagt som beskyttende for en art eller et levested, er utilstrækkelige til at opfylde denne opgave. På samme måde bør Domstolen være i stand til at afgøre, om bevaringsforanstaltningerne er i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, i kraft af de oplysninger, som de relevante parter fremlægger for den, uden at skulle »udføre omfattende detektivarbejde« ( 45 ).

52.

Endelig er det vigtigt at påpege, at en medlemsstat, der tilsidesætter enten habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, eller artikel 6, stk. 1, ikke kun skader sine egne naturbeskyttelsesområder, men også bestræbelserne på EU-niveau for at fremme bevaring og biodiversitet gennem Natura 2000. Som Domstolen har anerkendt, fremgår det af fjerde og ellevte betragtning til direktivet, at de truede levesteder og arter er en del af Den Europæiske Unions naturarv, og at truslerne mod dem i mange tilfælde er af grænseoverskridende karakter, hvorfor vedtagelsen af bevaringsforanstaltninger er alle medlemsstaters fælles ansvar ( 46 ).

53.

Der foreligger en risiko for, at habitatdirektivet, som f.eks. er blevet udråbt som »et kraftfuldt værktøj hvad angår naturbeskyttelse« ( 47 ) og »en af EU’s mest imponerende miljølovgivninger« ( 48 ), mislykkes, hvis medlemsstaterne ikke iværksætter de nødvendige bevaringsforanstaltninger for opnåelsen af bevaringsmålsætningerne for hver lokalitet, som er udvalgt til at deltage i Natura 2000.

54.

Det er på denne baggrund, jeg nu vil vende mig mod det tredje klagepunkt, som Kommissionen har gjort gældende i den foreliggende sag.

55.

Med det tredje klagepunkt gør Kommissionen gældende, at Irland har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ved ikke at have iværksat de nødvendige bevaringsforanstaltninger for nogen af de omhandlede 423 lokaliteter.

56.

Kommissionen har i det væsentligt gjort fire typer anbringender gældende. For det første at visse lokaliteter ikke har nogen bevaringsforanstaltninger overhovedet (230 ud af 423 lokaliteter). For det andet at visse lokaliteter har ufuldstændige bevaringsforanstaltninger, da de kun vedrører en undergruppe af de relevante naturtyper eller arter, der i betydeligt omfang findes på disse lokaliteter (149 ud af de tilbageværende 193 lokaliteter). For det tredje at visse lokaliteter har bevaringsforanstaltninger, der ikke baseret på lokalitetsspecifikke og tydeligt definerede bevaringsmålsætninger (de tilbageværende 44 lokaliteter). For det fjerde at de eksisterende bevaringsforanstaltninger i mange lokaliteter ikke er effektive, da de ikke er tilstrækkeligt præcise og ikke forholder sig til alle betydelige belastninger og trusler. Kommissionen har herudover gjort gældende, at den sidstnævnte tilsidesættelsestype er af generel og vedvarende karakter.

57.

Jeg vil i det følgende behandle hver af de fire typer anbringender for sig.

58.

Inden jeg indleder denne bedømmelse, er det vigtigt at klargøre, at der efter min opfattelse ikke er noget til hinder for, at Kommissionen gør et separat klagepunkt gældende i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, hvis der også er gjort et klagepunkt gældende i forhold til den samme lokalitet i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4 (f.eks. på grund af at der ikke formelt er udpeget et særligt bevaringsområde, eller at der ikke findes specifikke bevaringsmålsætninger, som er forbundet med bestemte særlige bevaringsområder) ( 49 ).

59.

I den foreliggende sag har Kommissionen gjort gældende, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, er tilsidesat med henblik på alle de omhandlede 423 lokaliteter, og i forhold til visse af disse lokaliteter har Kommissionen endvidere gjort gældende, at der er en tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 4.

60.

Som jeg allerede har forklaret (jf. punkt 44-48 i dette forslag til afgørelse) indebærer konstateringen af, at der er sket en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, automatisk, at der også er sket en tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 4, i materiel henseende, da et særligt bevaringsområde ikke kan anses for at være korrekt oprettet, uden at der vedtages og gennemføres nødvendige bevaringsforanstaltninger. Omvendt indebærer konstateringen af, at en medlemsstat ikke formelt har udpeget et særligt bevaringsområde eller fastsat dets bevaringsmålsætninger i strid med habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, samtidigt, at direktivets artikel 6, stk. 1, også er tilsidesat, da bevaringsforanstaltninger kun kan vedtages i overensstemmelse med habitatdirektivet, hvis de er forbundet med et specifikt særligt bevaringsområde og dets bevaringsmålsætninger.

61.

Henset til disse to bestemmelsers sammenfletning kan Kommissionen derfor, selv om anbringenderne om tilsidesættelse kan bedømmes separat, ikke undgå at anlægge traktatbrudssøgsmål vedrørende dem begge.

62.

Kommissionen har på grundlag af de oplysninger, som Irland har meddelt inden for rammerne af den administrative procedure, gjort gældende, at der er 230 lokaliteter, som slet ikke har nogen bevaringsforanstaltninger.

63.

Irland har som svar på dette anbringende forklaret, at irsk ret indeholder en liste over »notifiable actions« (anmeldelsespligtige foranstaltninger) og en liste over »activities requiring consent« (samtykkebaserede aktiviteter), hvor de aktiviteter, som kræver ministerens samtykke, inden de kan gennemføres på en bestemt lokalitet, fastlægges. Både anmeldelsespligtige foranstaltninger og samtykkebaserede aktiviteter er efter Irlands opfattelse lokalitetsspecifikke bevaringsforanstaltninger, som gennemføres for at forebygge skade på arter og levesteder for hver lokalitet. Ifølge Irland er der således ingen af de 423 omhandlede lokaliteter, som ikke har nogen lokalitetsspecifikke bevaringsforanstaltninger, da hver lokalitet har en liste over anmeldelsespligtige foranstaltninger eller en liste over samtykkebaserede aktiviteter.

64.

Som anført af Kommissionen skal forpligtelsen til at vedtage de nødvendige bevaringsforanstaltninger i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, imidlertid ikke forveksles med eller begrænses til vedtagelsen af foranstaltninger, der har til formål at forhindre en forværring af lokaliteterne. Sådanne foranstaltninger skal vedtages på grundlag af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, straks efter offentliggørelsen af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning (jf. punkt 38 i dette forslag til afgørelse). De bevaringsforanstaltninger, som kræves i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, udgør derimod konkrete, proaktive foranstaltninger til bevarelse eller genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus af lokaliteten ( 50 ).

65.

Ifølge de oplysninger, som Irland har meddelt om listen over anmeldelsespligtige foranstaltninger og listen over samtykkebaserede aktiviteter, som finder anvendelse for hver lokalitet, er de i mange henseende af generel karakter (mange er de samme for flere lokaliteter, f.eks. »indvinding, herunder opfyldning« og »sprængning, boring, opmudring eller på anden vis fjernelse eller forstyrrelse af fossiler, sten, mineraler, mudder, sand, grus eller andet sediment«) og indeholder ikke detaljer om deres effektive gennemførelse, eller hvordan de hænger sammen med hver lokalitets økologiske behov.

66.

Herudover har Irland fremlagt en liste over 79 lokaliteter, med hensyn til hvilke medlemsstaten gør gældende, at der foreligger et fuldstændigt og komplet sæt af bevaringsforanstaltninger. Irland har endvidere påberåbt sig ti horisontale programmer, der gennemfører bevaringsforanstaltninger i forhold til naturtyper og arter i stedet for med henvisning til individuelle lokaliteter. Irland har rejst disse samme argumenter i forhold til anbringendet om, at Irland har vedtaget ufuldstændige bevaringsforanstaltninger for visse lokaliteter (jf. punkt 72-76 i dette forslag til afgørelse).

67.

Uden at det er nødvendigt her at indlede en undersøgelse af, om disse 79 lokaliteters bevaringsforanstaltninger faktisk er fuldstændige og komplette, kan et sådant argument imidlertid ikke afkræfte klagepunktet om, at der er lokaliteter, hvor der ikke er nogen bevaringsforanstaltninger på plads (Kommissionen har gjort gældende, at der er findes 230 sådanne lokaliteter). Det samme gør sig gældende for Irlands påberåbelse af de ti horisontale programmer. Uden yderligere oplysninger er det vanskeligt kun på grundlag af eksistensen af sådanne programmer at fastslå, at der ikke er nogen lokaliteter uden nogen foranstaltninger.

68.

Det er derfor min opfattelse, at Irland ikke har tilbagevist Kommissionens anbringende om, at et antal lokaliteter ikke har nogen bevaringsforanstaltninger.

69.

Kommissionen har på grundlag af de oplysninger, som Irland har meddelt inden for rammerne af den administrative procedure, gjort gældende, at der for 149 lokaliteter er ufuldstændige bevaringsforanstaltninger, da de kun omfatter en undergruppe af de relevante levesteder og arter, som lokaliteten blev udpeget med henblik på.

70.

Til støtte for dette anbringende har Kommissionen påberåbt sig Domstolens praksis, som kræver, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, gennemføres ved fuldstændige foranstaltninger.

71.

I denne retspraksis ( 51 ) fremhævede Domstolen, at de omhandlede bevaringsforanstaltninger var ufuldstændige for så vidt som de ikke omfattede foranstaltninger, der var fastsat på systematisk vis i overensstemmelse med de økologiske behov for hver naturtype og hver art, der fandtes i hver af de særlige bevaringsområder.

72.

Irland har heroverfor gjort gældende, at medlemsstaten i øjeblikket gennemfører ti horisontale programmer i forskellige særlige bevaringsområder, der, som nævnt ovenfor, gennemfører bevaringsforanstaltninger på levesteds- eller artsniveau i stedet for med henvisning til individuelle lokaliteter.

73.

Forbundsrepublikken Tyskland har i denne henseende tilføjet, at bevaringsforanstaltninger for at være fuldstændige og komplette ikke nødvendigvis skal fastsættes individuelt, »art for art« og »naturtype for naturtype«. Afhængig af sammenhængen kan et generelt forbud mod skadelige aktiviteter i nogle tilfælde håndtere alle centrale trusler og belastninger, hvor det i andre tilfælde er nødvendigt med mere differentierende foranstaltninger.

74.

Selv om gennemførelse af bevaringsforanstaltninger gennem horisontale programmer ikke i sig selv kan anses for problematisk, skal det efter min opfattelse være klart, hvordan sådanne programmer håndterer hvert levested og hver art på hver lokalitet.

75.

Irland har imidlertid ikke fremlagt specifikke oplysninger om, hvilke af de bevaringsforanstaltninger, som er fastlagt på grundlag af disse programmer, der opfylder de specifikke bevaringsmålsætninger for hver lokalitet. Det er derfor vanskeligt kun på baggrund af oplysninger om disse horisontale programmer at konkludere, at de opfylder behovene for hvert levested og hver art i hvert særlige bevaringsområde. Som anført af Kommissionen, uden at dette er tilbagevist af Irland, er fire af disse programmer desuden oprettet efter udløbet af fristen i den supplerende begrundede udtalelse (jf. punkt 17 i dette forslag til afgørelse) og kan således ikke tages i betragtning i den foreliggende sag ( 52 ).

76.

Irland har endvidere fremlagt en liste over 79 lokaliteter, som medlemsstaten gør gældende har fuldstændige og komplette bevaringsforanstaltninger. Som Kommissionen har anført, er denne liste imidlertid ikke underbygget med nogen oplysninger om de fuldstændige og komplette foranstaltninger for disse lokaliteter eller om de datoer, hvor disse foranstaltninger blev iværksat. Irland har fremlagt illustrative eksempler for 6 lokaliteter og for yderligere 21 lokaliteter, der beskytter den lille hesteskonæse (Rhinolophus hipposideros), men forklarer ikke med hensyn til nogen af disse eksempler, hvordan de er forbundet med bevaringsmålsætningerne, eller at de er fuldstændige under hensyntagen til disse målsætninger. Irland har endvidere ikke med hensyn til disse eksempler angivet datoen, hvor bevaringsforanstaltningerne blev vedtaget og gennemført. Det følger heraf, at det ikke kan fastslås, om de er truffet før eller efter udløbet af fristen i den supplerende begrundede udtalelse (jf. punkt 17 i dette forslag til afgørelse) ( 53 ).

77.

Lad mig give nogle eksempler.

78.

Jeg kan derfor ikke se, hvordan det bevismateriale, som Irland har fremlagt, underbygger, at disse eksempler kan anses for at godtgøre, at lokaliteter har fuldstændige og komplette bevaringsforanstaltninger. Det forhold, at der kan findes nogle bevaringsforanstaltninger for nogle lokaliteter, er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at opfylde kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1.

79.

Det er derfor min opfattelse, at Irland ikke har tilbagevist Kommissionens anbringende om, at et antal lokaliteter ikke har fuldstændige bevaringsforanstaltninger.

80.

Kommissionen har på grundlag af de oplysninger, som Irland har meddelt inden for rammerne af den administrative procedure, gjort gældende, at bevaringsforanstaltningerne for (mindst) 44 lokaliteter ikke er baseret på de bevaringsmålsætninger, som er fastsat for hver lokalitet.

81.

Kommissionen opfatter kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, om at basere bevaringsforanstaltninger på lokalitetsspecifikke detaljerede bevaringsmålsætninger således, at de har materielle (målsætninger og foranstaltningerne skal svare til hinanden) og sekventielle (målsætninger må ikke efterfølge foranstaltninger) bestanddele. Det er Kommissionens opfattelse, at dette er i overensstemmelse med dette direktivs sammenhæng og formål. Som Kommissionen fremhævede i retsmødet, er situationen, hvor en medlemsstat først iværksætter bevaringsforanstaltninger og derefter fastsætter bevaringsmålsætninger, og hvor førstnævnte tilfældigvis fuldt ud svarer til sidstnævnte, urealistisk, og der er en betydelig risiko for, at bevaringsmålsætninger ikke tjener som målestok for at bedømme bevaringsforanstaltningernes hensigtsmæssighed, men blot afspejler sådanne foranstaltninger.

82.

Irland har med støtte fra Forbundsrepublikken Tyskland bestridt Kommissionens anbringender. Navnlig har disse to medlemsstater gjort gældende, at der ikke findes noget krav om, at bevaringsmålsætninger skal fastsættes inden iværksættelsen af bevaringsforanstaltninger.

83.

Som Irland fremhævede i retsmødet, kræver habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ikke en specifik rækkefølge af bevaringsforanstaltninger og bevaringsmålsætninger, da dette ikke støttes af denne bestemmelses ordlyd eller Domstolens praksis. Irland har gjort gældende, at der er 37 lokaliteter, hvor bevaringsforanstaltninger var baseret på en skræddersyet vurdering af trusler og belastninger på trods af, at der stadig ikke var udviklet og offentliggjort lokalitetsspecifikke bevaringsmålsætninger.

84.

Forbundsrepublikken Tyskland har fremhævet, at en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ikke kan skyldes den omstændighed alene, at bevaringsforanstaltninger allerede er blevet iværksat inden bevaringsmålsætninger er fastsat; det afgørende må være, om de nødvendige bevaringsforanstaltninger er iværksat og som sådan er effektive.

85.

I denne henseende er jeg i modsætning til de argumenter, som Kommissionen har gjort gældende, ikke overbevist om, at bevaringsforanstaltninger ikke er i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, blot fordi bevaringsmålsætninger blev fastsat efter iværksættelsen af sådanne foranstaltninger. Hvad der efter min opfattelse har betydning er, om de nødvendige bevaringsforanstaltninger er tilstrækkelige og effektive til at opfylde de økologiske behov for de naturtyper og arter, som lokaliteten blev udpeget med henblik på.

86.

Kommissionens argument om risikoen for, at bevaringsmålsætninger, såfremt der byttes om på rækkefølgen, vil blive udformet til at passe sammen med bevaringsforanstaltninger, er efter min opfattelse ikke overbevisende. Det er snarere mere sandsynligt, at en lokalitets behov allerede er anerkendt af medlemsstaten, selv om de ikke formelt er udtrykt som bevaringsmålsætninger. Det er vanskeligt at godtage, at medlemsstater skulle have iværksat bevaringsforanstaltninger uden god grund.

87.

Dette betyder imidlertid ikke, at bevaringsforanstaltningerne, selv om de allerede findes, ikke skal svare til bevaringsmålsætningerne for bestemte lokaliteter for at opfylde kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Det betyder heller ikke, at bevaringsmålsætninger ikke skal angives klart. Fastsættelse af bevaringsmålsætninger er, som det følger af Domstolens praksis ( 55 ), et obligatorisk og nødvendigt skridt i udpegningen af særlige bevaringsområder og gennemførelsen af bevaringsforanstaltninger (jf. dette forslag til afgørelses punkt 41).

88.

Det er derfor min opfattelse, at Kommissionens anbringende om, at Irland har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ved at iværksætte bevaringsforanstaltninger inden fastsættelse af bevaringsmålsætningerne, er ugrundet.

89.

For så vidt som Irland ikke har tilbagevist, at bevaringsforanstaltningerne ikke stemmer overens med bevaringsmålsætningerne for de omhandlede lokaliteter, er Kommissionens anbringende vedrørende tilsidesættelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ikke desto mindre begrundet.

90.

Kommissionen har på grundlag af de oplysninger, som Irland har meddelt inden for rammerne af den administrative procedure, gjort gældende, at Irland generelt og vedvarende har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ved systematisk at iværksætte bevaringsforanstaltninger, der ikke er tilstrækkeligt detaljerede og ikke imødegår alle de trusler og belastninger, som levestederne og arterne er udsat for på hver lokalitet.

91.

Kommissionen har derfor ikke kun gjort gældende, at visse bevaringsforanstaltninger ikke opfylder kvalitetskravene, da de ikke er tilstrækkeligt effektive, men også at de fremlagte eksempler er repræsentative for et mønster, der indebærer, at Irland gør sig skyldig i en generel og vedvarende tilsidesættelse.

92.

Kommissionen har påberåbt sig tre eksempler, der involverer to prioriterede naturtyper (kystlaguner og terrændækkende moser) og en prioriteret art (ferskvandsperlemuslingen), for at påvise, at bevaringsforanstaltningerne er af utilstrækkelig kvalitet, da de ikke har kvantitative vilkår, ikke angiver de ansvarlige aktører eller frister og ikke imødegår de centrale belastninger og trusler, som påvirker disse levesteder og arter ( 56 ).

93.

Domstolen har i den retspraksis ( 57 ), som Kommissionen har henvist til, forklaret, at bevaringsforanstaltninger ikke kun skal være komplette, men også klare og præcise. Kravet om fuldstændighed er behandlet i forhold til Kommissionens andet anbringende i den foreliggende sag (jf. punkt 69-79 i dette forslag til afgørelse). Domstolen har imidlertid endnu ikke haft lejlighed til i detaljer at klarlægge, hvad kravet om klare og præcise foranstaltninger indebærer. Domstolen har hidtil haft den opfattelse, at bevaringsforanstaltninger var utilstrækkelige, hvis de var generiske og programorienteret, eller at de krævede yderligere gennemførelsesforanstaltninger for at blive effektive.

94.

Jeg er enig med Kommissionen i, at effektive bevaringsforanstaltninger skal imødegå alle de centrale trusler og belastninger, som levestederne og arterne er udsat for på hver lokalitet. Jeg er også enig i, at sådanne foranstaltninger skal være tilstrækkeligt specifikke og detaljerede for at imødekomme en bestemt lokalitets behov. Hvorvidt tilstrækkelig præcision nødvendiggør kvantificering eller identificering af de relevante aktører og frister på forhånd, kan imidlertid ikke fastsættes generelt, men afhænger af den bestemte lokalitets omstændigheder og de typer foranstaltninger, som er egnet til dets behov. Det afgørende er, at det er muligt at gennemføre sådanne foranstaltninger ( 58 ). Hvis det ikke kan forventes, at gennemførelsen finder sted uden identificeringen af ansvarlige aktører, frister eller kvantificerbare mål, skal sådanne foranstaltninger derfor indeholde disse former for detaljer på forhånd. Hvis dette derimod i et bestemt tilfælde ikke er nødvendigt, skal en medlemsstat forklare, hvorfor foranstaltningen ikke desto mindre er i stand til at blive gennemført effektivt.

95.

Irland har ikke fremført nogle argumenter for at tilbagevise de oplysninger, som Kommissionen har fremlagt om, at bevaringsforanstaltningerne med hensyn til disse tre eksempler er ineffektive.

96.

For så vidt som de 27 eksempler, som Irland har fremlagt i forhold til kravet om fuldstændige og komplette bevaringsforanstaltninger, også kan opfattes som et svar på anbringendet vedrørende den utilstrækkelige kvalitet af disse foranstaltninger, noterer jeg, at kun 1 eksempel (Slieve Bloom Mountains nævnt i punkt 77 i dette forslag til afgørelse, som omfatter terrændækkende moser) vedrører nogle af de prioriterede levesteder og arter, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for dette anbringende.

97.

I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at det inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 258 TEUF påhviler Kommissionen, der skal godtgøre, at det angivelige traktatbrud foreligger, at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om det nævnte traktatbrud foreligger, uden at Kommissionen kan påberåbe sig nogen formodning herfor ( 59 ). Når Kommissionen har givet oplysninger, der fyldestgørende beviser, at de nationale bestemmelser, der gennemfører et direktiv, ikke anvendes korrekt i praksis på den sagsøgte medlemsstats område, påhviler det den pågældende medlemsstat konkret og detaljeret at bestride de således fremlagte oplysninger og følgerne heraf ( 60 ).

98.

Efter min opfattelse har Kommissionen i den foreliggende sag givet oplysninger, der fyldestgørende beviser, at bevaringsforanstaltninger med hensyn til de tre eksempler har en utilstrækkelig kvalitet til at opfylde kvalitetskravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og Irland har ikke fremlagt noget bevis, der tilbageviser dette anbringende.

99.

Det er derfor min opfattelse, at Irland i forhold til de levesteder og arter, som Kommissionen har fremlagt som eksempler, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, om at iværksætte effektive foranstaltninger.

100.

Kommissionen har endvidere gjort gældende, at disse tre eksempler er repræsentative for en generel og vedvarende tilsidesættelse, da de vedrører et stort antal lokaliteter, er udtryk for den geografiske udformning af nettet af særlige bevaringsområder i Irland og vedrører levesteder og arter, hvis bevarelse dette net er afgørende for.

101.

Selv om Kommissionen ikke har fremført konkrete argumenter i forhold til andre særlige bevaringsområder vedrørende forskellige levesteder og arter, har Kommissionen således ved at påberåbe sig en generel og vedvarende tilsidesættelse gjort gældende, at tilsidesættelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, også foreligger på andre områder, hvis foranstaltningerne, der er vedtaget inden for rammerne af disse andre særlige bevaringsområder, ikke opfylder kvalitetskravene.

102.

Irland har hverken tilbagevist de konkrete anbringender i de eksempler, som Kommissionen har fremlagt, eller bestridt, at disse eksempler er repræsentative i den forstand, at det kan konkluderes, at der foreligger en generel og vedvarende tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1.

103.

Hvad er merværdien, om nogen, ved at gøre gældende, at en tilsidesættelse er af generel og vedvarende karakter?

104.

Kommissionen indledte en praksis med at gøre en generel og vedvarende tilsidesættelse gældende i procedurer på miljøområdet i den sag, som gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Irland ( 61 ). I denne dom ( 62 ) anerkendte Domstolen, at der »principielt ikke er noget til hinder for, at Kommissionen samtidig kan forsøge at få fastslået, at direktivets bestemmelser er tilsidesat som følge af den holdning, en medlemsstats myndigheder har udvist i forhold til konkrete situationer, som er fastlagt på en særlig måde, og at de nævnte bestemmelser er tilsidesat som følge af, at de pågældende myndigheder har vedtaget en generel praksis, der er i strid med bestemmelserne, hvilket de nævnte særlige situationer i givet fald er udtryk for«.

105.

Denne retning i retspraksis vedrørende en generel og vedvarende tilsidesættelse ( 63 ) indebærer grundlæggende, at Kommissionen kan anlægge traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat, fordi den angiveligt har tilsidesat EU-retten på en generel og vedvarende måde, på grundlag af specifikke tilfælde sammenlignet med typiske traktatbrudssøgsmål, som er rettet mod isolerede tilfælde ( 64 ). Merværdien af denne form for klage synes derfor at være, at hvis Domstolen fastslår, at en medlemsstat har gjort sig skyldig i en sådan generel og vedvarende tilsidesættelse af EU-retten, kræver dette sandsynligvis en generel praksisændring i stedet for, at de specifikke tilsidesættelser, som er identificeret, blot afhjælpes ( 65 ).

106.

Som forklaret af generaladvokat Geelhoed i hans forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Irland ( 66 ) er det for at godtgøre, at en medlemsstats tilsidesættelse er generel og vedvarende, muligt at tage hensyn til omfang, varighed og grovhed. Ved omfang forstås ifølge min opfattelse, at eksempler, på grundlag af hvilke tilsidesættelsen er godtgjort, er repræsentative for en medlemsstats adfærd på alle områderne, som er omfattet af et direktiv. Varigheden indebærer, at tilsidesættelsen består over en længere periode, mens grovheden kan være forbundet med de første to faktorer eller betydningen af de konsekvenser, der følger af, at en bestemt EU-lovgivning ikke er gennemført.

107.

Når det gælder fastsættelse af de faktorer, som gør det muligt at konkludere, at tilsidesættelsen er generel og vedvarende, er der efter min opfattelse ikke noget, som ændrer sig i forhold til bevisbyrden. Kommissionen skal give oplysninger, der fyldestgørende beviser, at en medlemsstat har gjort sig skyldig i generel og vedvarende tilsidesættelse på grundlag af en række eksempler, som anses for at være repræsentative for den berørte medlemsstats praksis, og at det på grundlag af et sådant mønster er sandsynligt, at den samme type tilsidesættelse foreligger med hensyn til andre individuelle situationer, som ikke specifikt behandles. Det påhviler medlemsstaten konkret og detaljeret at bestride de oplysninger, som er fremlagt i forhold til disse eksempler og konklusionerne heraf ( 67 ).

108.

I den foreliggende sag har Irland ikke fremført nogen argumenter, der bestrider Kommissionens anbringende om, at de tre eksempler er repræsentative for den angivelige generelle og vedvarende tilsidesættelse.

109.

Det er derfor min opfattelse, at Irland ikke har tilbagevist Kommissionens anbringende om, at medlemsstaten har begået en generel og vedvarende overtrædelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, ved systematisk at iværksætte bevaringsforanstaltninger, der ikke er tilstrækkeligt detaljerede og ikke imødegår alle de trusler og belastninger, som levestederne og arterne er udsat for på hver lokalitet.

110.

Henset til, at der i hovedparten af de omhandlede særlige bevaringsområder skulle have være vedtaget og gennemført effektive foranstaltninger så langt tilbage som år 2010, er den varighed, som kræves for at fastslå en generel og vedvarende tilsidesættelse, efter min opfattelse til stede. Hvis dette forenes med grovheden af de konsekvenser, som tilsidesættelsen kan medføre, især da visse processer kan være uigenkaldelige, hvis nødvendige foranstaltninger ikke træffes, er det min opfattelse, at betingelserne for at kunne fastslå, at der foreligger en generel og vedvarende tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, er opfyldt i den foreliggende sag.

111.

Følgelig er det min opfattelse, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har godtgjort, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser til at iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, på en generel og vedvarende måde.

112.

Af de ovenstående grunde er Kommissionens tredje klagepunkt begrundet.

113.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, med forbehold af undersøgelsen af de øvrige klagepunkter, at Domstolen fastslår, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter ved ikke at iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i direktivets bilag I og de arter i direktivets bilag II, der findes på lokaliteterne.