1.

»Justice must not only be done, it must also be seen to be done«. Der henvises ofte til denne berømte talemåde ved problemstillinger om domstolenes uafhængighed, da kernen i disse problemstillinger vedrører den tillid, som et demokratisk samfunds domstole bør indgyde borgerne ( 2 ).

2.

I 2019 godkendte afdelingen for dommere ved Consiliul Superior al Magistraturii (det øverste retsråd, Rumænien, herefter »CSM«) en national bekendtgørelse, hvorved udvælgelsesproceduren, der finder anvendelse ved udnævnelse af dommere ved de lavere retsinstanser i Rumænien (herefter »den anfægtede bekendtgørelse«), blev ændret ( 3 ). Appellanterne i hovedsagen, Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« (sammenslutningen »forummet for rumænske dommere«) og YN, har ved Curtea de Apel Ploieşti (appeldomstolen i Ploieşti, Rumænien), der er den forelæggende ret i den foreliggende sag, nedlagt påstand om en delvis annullation af afgørelsen.

3.

Appellanterne har gjort gældende, at den reform, der er indført gennem den anfægtede bekendtgørelse, er problematisk derved, at forfremmelsesproceduren, der finder anvendelse for dommere ved de lavere nationale retsinstanser og gennemføres af præsidenter og medlemmer af appeldomstole med henblik på besættelse af stillinger, er baseret på subjektive og skønsmæssige kriterier frem for en objektiv vurdering af de kandidater, der indgår i proceduren, der alene, som tilfældet var inden vedtagelsen af den anfægtede bekendtgørelse, baseres på deres præstation til en skriftlig eksamen.

4.

Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker den forelæggende ret svar på, om den relevante reform er forenelig med princippet om domstolenes uafhængighed, som efter rettens opfattelse er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang) og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (retten til en effektiv retsbeskyttelse), samt retsstatsprincippet som omhandlet i artikel 2 TEU.

5.

Med de begrundelser, jeg angiver i det følgende, er det kort sagt min opfattelse, at lovændringer som dem, der er indført ved den anfægtede bekendtgørelse, ikke strider mod princippet om domstolenes uafhængighed.

6.

Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU foreskriver, at »[m]edlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten«.

7.

Chartrets artikel 47, stk. 2, med overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol« er affattet således:

»Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. […]«

8.

Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (lov nr. 303/2004 om statutten for dommere og anklagere) af 28. juni 2004, som bekendtgjort på ny i Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 af 13. september 2005 (herefter »lov nr. 303/2004«), blev ændret og suppleret ved Legea nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (lov nr. 242/2018 om ændring og færdiggørelse af lov nr. 303/2004 om statutten for dommere og anklagere), af 12. oktober 2018, Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 af 15. oktober 2018 (herefter »lov nr. 242/2018«), der trådte i kraft den 18. oktober 2018.

9.

Artikel 461-463 blev indsat i lov nr. 303/2004 i henhold til lov nr. 242/2018. Det fremgår af disse bestemmelser, at dommere og anklagere udelukkende kan forfremmes på grundlag af en national udvælgelsesprocedure, der består i afholdelsen af en prøve med henblik på at vurdere kandidaternes aktivitet og adfærd i de sidste tre år forud for udvælgelsesproceduren. Fremgangsmåderne for organisering og gennemførelse af udvælgelsesproceduren fastsættes ved en bekendtgørelse, som vedtages af henholdsvis afdelingen for dommere og afdelingen for anklagere i CSM.

10.

Den anfægtede bekendtgørelse, der omfatter regler om organisering og gennemførelse af udvælgelsesproceduren vedrørende forfremmelse af aktive dommere, blev vedtaget i medfør af artikel 461-463, i lov nr. 303/2004. Bekendtgørelsen blev godkendt ved afgørelse nr. 1348 af 17. september 2019 afsagt af afdelingen for dommere i CSM.

11.

Gennem søgsmål, der er registreret den 12. november 2019, har appellanterne i hovedsagen ved Curtea de Apel Ploieşti (appeldomstolen i Ploieşti) nedlagt påstand om delvis annullation af afgørelse nr. 1348 af 17. september 2019 truffet af afdelingen for dommere i CSM, hvorved den anfægtede bekendtgørelse blev godkendt. Appellanterne har gjort gældende, at bekendtgørelsen tilsidesætter princippet om domstolenes uafhængighed, og at den er vedtaget uden hensyntagen til de henstillinger, der er fremsat i de talrige rapporter, som EU-Kommissionen har fremlagt i overensstemmelse med den »mekanisme for samarbejde og kontrol« (herefter »MSK«), der blev indført i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union.

12.

Appellanterne har for det første anført, at appeldomstolenes præsidenter opnår for stor indflydelse i medfør af den anfægtede bekendtgørelse, idet udvælgelseskomitéen, der har ansvaret for at gennemføre forfremmelsesproceduren, består af præsidenten for den relevante appeldomstol og andre medlemmer af denne retsinstans, der udvælges til udvælgelseskomitéen efter forslag fra appeldomstolens ledelsesorgan (der tillige omfatter præsidenten). Medlemmerne af udvælgelseskomitéen har de facto tillige ansvar for at træffe afgørelser i appelsager vedrørende afgørelser, der er afsagt af dommerne under deres embede ved lavere retsinstanser, og for at udføre evalueringer af kandidaternes arbejdsindsats, såfremt de opnår forfremmelse til appeldomstolene ( 4 ).

13.

Appellanterne har for det andet anført, at den nævnte bekendtgørelse indfører en procedure vedrørende forfremmelse af dommere, som medfører for stor vægt på subjektive vurderinger af kandidaternes aktivitet og adfærd i den treårige periode forud for deres deltagelse i proceduren. Som en del af denne vurdering bedømmer udvælgelseskomitéen alene et mindre antal afgørelser, der er udarbejdet af den enkelte kandidat. Derudover afhænger kandidaternes succes under forfremmelsesproceduren af komitéens subjektive vurderinger af kandidaterne og af udtalelser om kandidaternes aktivitet og adfærd fra kandidaternes kolleger frem for meritbaserede kriterier.

14.

Appellanterne i hovedsagen er af den opfattelse, at de ændringer, der er indført i medfør af den anfægtede bekendtgørelse, kan give anledning til hierarkisk underordnelse over for medlemmer af appeldomstolene, idet kandidaterne med henblik på at opnå forfremmelse kan være tilskyndet til at indtage en underdanig position over for præsidenterne og øvrige medlemmer af appeldomstolenes udvælgelseskomitéer.

15.

Curtea de Apel Ploieşti (appeldomstolen i Ploieşti) har som følge af usikkerhed om, hvorvidt reformen, der er gennemført ved den anfægtede bekendtgørelse, er forenelig med EU-retten, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

16.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse af 16. februar 2021 blev modtaget af Domstolen den 6. april 2021. Forummet for rumænske dommere, CSM, den polske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Der er ikke afholdt retsmøde i den foreliggende sag.

17.

Den foreliggende sag giver for første gang Domstolen anledning til at vurdere betydningen af Domstolens praksis vedrørende princippet om dommeres uafhængighed i forbindelse med de forfremmelsesprocedurer, der er gældende for dommerne, og at undersøge, om en reform som den, der er indført i Rumænien ved den anfægtede bekendtgørelse, er forenelig med kravene, der er fastsat i denne praksis.

18.

Jeg vil, før jeg behandler de præjudicielle spørgsmål, kortfattet redegøre for de faktuelle omstændigheder, der er relevante i den foreliggende sag.

19.

Der blev under forhandlingerne, der førte til Rumæniens tiltrædelse af Unionen i 2007, givet udtryk for bekymring for alvorlige mangler i retssystemet og for bekæmpelsen af korruption i denne stat ( 6 ). Som følge af disse bekymringer traf Kommissionen i medfør af artikel 37 og 38, i akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår ( 7 ) en beslutning ( 8 ), hvori Kommissionen understregede, at retsstatsprincippet er en grundlæggende forudsætning for tiltrædelsen af enhver stat i Unionen ( 9 ), og fastslog, at samtlige medlemsstater skal have et uafhængigt og upartisk retssystem ( 10 ). Med beslutningen blev MSK oprettet som en overgangsforanstaltning for at lette Rumæniens fortsatte bestræbelser på at reformere retsvæsenet og intensivere bekæmpelsen af korruption i årene, der fulgte efter statens tiltrædelse af Unionen.

20.

Kommissionen udarbejder nærmere bestemt periodiske rapporter på grundlag af MSK-beslutningen. Formålet med rapporterne er periodiske vurderinger af Rumæniens fremskridt på retsområdet for så vidt angår opfyldelsen af specifikke benchmarks (herefter »de fastsatte benchmarks«) ( 11 ), der præciserer de konkrete tilsagn, som medlemsstaten har givet, og de forpligtelser, som medlemsstaten har accepteret, efter afslutningen af tiltrædelsesforhandlingerne, navnlig med hensyn til beskyttelse og forbedring af domstolenes uafhængighed overalt i medlemsstaten ( 12 ).

21.

Både nationalt og i EU-sammenhæng har der i denne forbindelse været særlig fokus på, om de nationale dommeres uafhængighed er tilstrækkeligt beskyttet ved de nylige reformer af retssystemet i Rumænien. Allerede i 2019 blev Domstolen forelagt en række sager om ændringer, der var vedtaget i Rumænien i 2018 og 2019, vedrørende straffe- og disciplinærsager, der kan indledes over for medlemmer af det rumænske retsvæsen, og det civilretlige erstatningsansvar, som medlemmerne er underlagt.

22.

Domstolen vurderede ændringsbestemmelsernes forenelighed med princippet om domstolenes uafhængighed i dommen i sagen Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. ( 13 ). Ved dommen fastslog Domstolen tillige, at MSK-beslutningen og de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet på grundlag af beslutningen, er retsakter vedtaget af en EU-institution, som kan fortolkes af Domstolen. Domstolen har tillige fastslået, at Rumænien er bundet i alle enkeltheder af MSK-beslutningen og de relevante benchmarks i MSK, der har til formål at sikre, at medlemsstaten overholder det i artikel 2 TEU fastsatte retsstatsprincip. Domstolen har tillige konstateret, at Rumænien er forpligtet til at træffe passende foranstaltninger med henblik på at opfylde disse mål under behørig hensyntagen til de krav og henstillinger, der er formuleret i de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet på grundlag af MSK-beslutningen ( 14 ).

23.

Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse blev registreret få uger før, der blev afsagt dom i sagen Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. ( 15 ). Jeg anfører dog, at den forelæggende ret i det første præjudicielle spørgsmål igen anmoder om afklaring af karakteren og retsvirkningerne af MSK-beslutningen og rapporterne, der er vedtaget i medfør heraf.

24.

Da Domstolen allerede har givet svar på spørgsmålet i denne foregående dom, behandles i overensstemmelse med Domstolens anmodning alene de tre resterende spørgsmål i dette forslag til afgørelse.

25.

Min bedømmelse struktureres som følger. Indledningsvis vil jeg beskrive anvendelsesområdet for og relevansen af de EU-retlige bestemmelser, der henvises til i den forelæggende rets anmodning om præjudiciel afgørelse (B). Jeg vil tillige behandle de indsigelser mod Domstolens kompetence, som CSM og den polske regering har fremsat (C). Herefter vil jeg redegøre for Domstolens praksis om domstolenes uafhængighed (som den kan udledes af dommen i sagen Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. og andre sager) og forklare, hvorfor der efter min opfattelse tillige er behov for tilstrækkelige garantier for domstolenes uafhængighed i forbindelse med procedurer vedrørende forfremmelse af aktive dommere (det andet spørgsmål) (D). Med udgangspunkt i denne praksis vil jeg, med forbehold for den national rets efterprøvelse, anføre begrundelserne for min vurdering, hvorefter en ændring som den, der er indført ved den anfægtede bekendtgørelse, ikke tilsidesætter princippet om domstolenes uafhængighed (det tredje spørgsmål) (E). Slutteligt vil jeg behandle den forelæggende rets tvivl om, hvorvidt den relevante reform strider mod henstillingerne, der er indeholdt i visse af de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet i medfør af MSK (det fjerde spørgsmål).

26.

I de præjudicielle spørgsmål anføres artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel 47 og artikel 2 TEU som de relevante EU-retlige bestemmelser, der skal danne udgangspunkt for vurderingen af, om den anfægtede bekendtgørelse er forenelig med EU-retten. Det fremgår klart af Domstolens praksis, at der er sammenhæng mellem de nævnte bestemmelser. Domstolen har da også fastslået, at betingelsen om retternes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er en grundlæggende del af retten til en effektiv retsbeskyttelse (artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang (chartrets artikel 47, stk. 2), der har afgørende betydning som garant for bl.a. bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder navnlig retsstatsprincippet ( 16 ). Det er således åbenbart, at der inden for Unionens retsorden kun findes et enkelt princip om dommeres uafhængighed, og at indholdet af artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47 i alt væsentligt er det samme for så vidt angår domstolenes uafhængighed ( 17 ).

27.

Da der imidlertid forefindes disse særskilte retsgrundlag, og da artikel 19 TEU og chartrets artikel 47 varetager forskellige funktioner, kan der opstå behov for, at Domstolen foretager forskellige bedømmelser med henblik på at afklare, om reglerne er forenelige med princippet om domstolenes uafhængighed.

28.

Generaladvokat Bobek har i denne sammenhæng konstateret ( 18 ), at artikel 19 TEU har et bredt anvendelsesområde. Medlemsstaterne skal i henhold hertil bl.a. »tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse«, der primært vedrører de strukturelle og systemiske elementer i de nationale retlige rammer frem for elementer, der er knyttet til konkrete sager eller individuelle dokumenter. Derudover er tærsklen for, hvornår artikel 19, stk. 1, TEU, er overtrådt, relativt høj. Bestemmelsen har ikke til formål at dække alle tænkelige problemstillinger i forhold til de nationale domstole, men alene problemstillinger af en sådan tyngde og/eller systemisk karakter, at de kan påvirke driften af et velfungerende nationalt retsvæsen og derved bringe den pågældende medlemsstats mulighed for at tilbyde borgerne tilstrækkelige retsmidler i fare.

29.

Formålet med chartrets artikel 47 er derimod at beskytte enhver parts individuelle adgang til effektive retsmidler og en retfærdig rettergang for en »uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov«. For at efterprøve en domstols »uafhængighed« kræves der i denne sammenhæng en uddybende og konkret vurdering af alle relevante omstændigheder i sagen, mens strukturelle forhold eller systemiske træk ved det nationale retsvæsen kun er relevante, for så vidt som de kan have betydning for den enkelte retssag ( 19 ). Visse betingelser skal dog være opfyldt, før man kan gøre chartrets artikel 47 gældende. Det er da også en forudsætning for chartrets generelle anvendelse, at den foreliggende situation er omfattet af anvendelsesområdet for EU-retten ( 20 ). Derudover er det principielt alene muligt at føre sag om tilsidesættelse af chartrets artikel 47 på grundlag af individuelle rettigheder, der er beskyttet under EU-retten.

30.

Forskellene mellem artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47 for så vidt angår anvendelsesområde og formål samt de betingelser, der er en forudsætning for anvendelsen af bestemmelserne, medfører, at det grundlæggende er muligt at føre to forskellige slags sager ved Domstolen om nationale bestemmelsers forenelighed med princippet om domstolenes uafhængighed ( 21 ). Der føres for det første sager, hvor et individ anlægger sag vedrørende domstolenes uafhængighed i forbindelse med en enkeltstående hændelse under omstændigheder, hvor den pågældende anser sine individuelle rettigheder, der er beskyttet gennem EU-retten, for at være blevet tilsidesat. I sådanne sager vil domstolenes uafhængighed sædvanligvis blive vurderet med udgangspunkt i chartrets artikel 47. Der føres for det andet sager, der ikke angår en konkret tilsidesættelse af individets ret til en retfærdig rettergang, men derimod en bedømmelse af, om lovbestemmelser eller strukturelle elementer, der er vedtaget i medlemsstaterne, er »abstrakt« forenelige med EU-retlige krav. Under sådanne omstændigheder anvender Domstolen sædvanligvis artikel 19, stk. 1, TEU som sit væsentligste eller eneste benchmark ( 22 ).

31.

Den foreliggende sag er en smule usædvanlig. På den ene side fremgår det af sagsakterne, at sagen ikke er anlagt af appellanterne i hovedsagen, fordi deres individuelle rettigheder, der er beskyttet gennem EU-retten, er tilsidesat, men derimod med den begrundelse, at reformen, der er indført i forbindelse med den anfægtede bekendtgørelse, skaber en problemstilling af systemisk, tværgående karakter. Appellanterne ønsker en »abstrakt« vurdering af reformens forenelighed med princippet om domstolenes uafhængighed. Det er på den anden side vanskeligt at lægge til grund, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, er det grundlæggende eller eneste benchmark for vurderingen, og at chartrets artikel 47 dermed ikke har betydning i den foreliggende sag. Som generaladvokat Bobek gav udtryk for i sit forslag til afgørelse Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. ( 23 ), er de nationale bestemmelser, der er omtvistede i hovedsagen, kendetegnet derved, at de, som jeg har forklaret i del A ovenfor, primært blev vedtaget af Rumænien i forbindelse med den »nationale gennemførelse« af MSK-beslutningen og akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår. Der er således tale om en medlemsstats (her Rumæniens) adfærd i forbindelse med en gennemførelse af dennes forpligtelser i henhold til EU-retten, hvorved medlemsstaten handler inden for anvendelsesområdet for EU-retten med den konsekvens, at chartret finder anvendelse.

32.

Jeg deler generaladvokat Bobeks opfattelse, hvorved denne konkrete omstændighed fører til et andet scenario end det, der er skitseret i punkt 29 ovenfor, hvorefter chartrets bestemmelser (herunder dettes artikel 47) – der har samme værdi som traktaternes bestemmelser ( 24 ) – kan anvendes af Domstolen som objektive kontrolparametre eller benchmarks ved vurderingen af, om Rumæniens gennemførelse af EU-retlige krav er forenelig, men derimod ikke ved en vurdering af, om individuelle rettigheder er tilsidesat (da det som nævnt ovenfor ikke er gjort gældende, at sådanne rettigheder tilsidesættes her).

33.

Efter min opfattelse kan det udledes heraf, at den foreliggende sag er omfattet af den anden sagstype, der er beskrevet i punkt 30 ovenfor, idet den, med henblik på vurderingen af, om den reform, der er indført gennem den anfægtede bekendtgørelse, er forenelig med EU-retten, forudsætter en abstrakt efterprøvelse med udgangspunkt i princippet om domstolenes uafhængighed frem for en konkret vurdering af en angivelig tilsidesættelse af individuelle rettigheder. Som følge af den foreliggende sags konkrete kontekst (hvor Rumænien er forpligtet af MSK, mens chartret finder anvendelse ved at skygge vedtagelsen af de lovgivningsmæssige valg, som Rumænien foretager på grundlag heraf), er det imidlertid min opfattelse, at ikke alene artikel 19, stk. 1, TEU, men derimod både chartrets artikel 47, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 2 TEU, kan anses for relevante benchmarks for vurderingen ( 25 ).

34.

CSM og den polske regering har fremsat en række indsigelser, hvormed de i det væsentlige har gjort gældende, at de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, bør afvises, idet sidstnævnte ikke har kompetence til at behandle dem. Det er disse parters opfattelse, at tilrettelæggelsen af domstolssystemet – herunder gennemførelsen af udvælgelsesproceduren vedrørende forfremmelse af nationale dommere – er omfattet af medlemsstaternes enekompetence uden for anvendelsesområdet for EU-retten. Det er således deres opfattelse, at området ikke er omfattet af Domstolens kompetence.

35.

Efter min vurdering kan disse argumenter ikke tages til følge, og de kan umiddelbart afvises. Som jeg har anført i punkt 31 ovenfor, blev den anfægtede bekendtgørelse vedtaget i Rumænien, mens denne stat var underlagt MSK. Bekendtgørelsen må derfor betragtes som en »gennemførelse« af de forpligtelser, der påhviler Rumæniens i medfør af MSK, idet sidstnævnte er en retsakt vedtaget af en EU-institution og dermed bindende i alle enkeltheder for medlemsstaten ( 26 ). Det kan dermed ikke lægges til grund, at den foreliggende sag falder under for anvendelsesområdet for EU-retten.

36.

De indsigelser, som CSM og den polske regering har fremsat, er bestemt ikke nye, og bl.a. den polske regering har reelt tidligere fremsat disse i en række sager, der ligeledes vedrørte domstolenes uafhængighed ( 27 ).

37.

I disse tidligere sager har Domstolen behandlet indsigelserne konsistent og har påpeget, at det, selv om organiseringen af retsvæsenet i medlemsstaterne hører under disses kompetence, er fastslået, at medlemsstaterne, når de udøver denne kompetence, er forpligtede til at overholde de forpligtelser, der er afledt af EU-retten, herunder de forpligtelser, der følger af artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU ( 28 ).

38.

Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortsat netop medlemsstaternes forpligtelser, der kan udledes af disse bestemmelser, sammenholdt med chartrets artikel 47 og MSK-beslutningen, og spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede nationale bestemmelser reelt er i overensstemmelse med forpligtelserne. Indsigelserne, som CSM og den polske regering har fremsat, vedrører tillige i det væsentlige det faktiske anvendelsesområde for princippet om domstolenes uafhængighed, som det er defineret i medfør af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, sammenholdt med artikel 2 TEU, og dermed fortolkningen af disse bestemmelser. Som Domstolen har fastslået, er fortolkninger af en sådan karakter utvivlsomt omfattet af Domstolens kompetence i medfør af artikel 267 TEUF ( 29 ).

39.

Den forelæggende ret beder med sit andet præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt Domstolen om at afklare, hvorvidt princippet om domstolenes uafhængighed skal fortolkes således, at det også omfatter procedurer vedrørende forfremmelse af aktive dommere.

40.

Jeg erindrer om, at CSM er af den opfattelse, at det andet præjudicielle spørgsmål bør afvises, da det allerede er så klart besvaret ifølge Domstolens praksis, at der ikke er anledning til nogen rimelig tvivl. I denne forbindelse skal det blot anføres, at denne omstændighed, hvis den kan bekræftes, alene vil medføre, at Domstolen træffer afgørelse ved kendelse i henhold til procesreglementets artikel 99, hvorimod den ikke er til hinder for, at den nationale ret forelægger det præjudicielle spørgsmål, og ikke medfører, at det forelagte spørgsmål afvises ( 30 ). Efter min opfattelse er der således ikke grundlag for, som CSM har gjort gældende, at afvise det andet præjudicielle spørgsmål.

41.

Med henblik på at besvare dette spørgsmål vil jeg først redegøre for Domstolens praksis vedrørende nationale dommeres uafhængighed i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, sammenholdt med artikel 2 TEU (1), hvorefter jeg forklarer, hvorfor princippet om dommeres uafhængighed efter min opfattelse finder anvendelse på de forfremmelsesprocedurer, som dommerne er underlagt (2).

42.

Indledningsvis skal det anføres, at det ikke kan udledes af hverken artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU eller chartrets artikel 47, at medlemsstaterne skal vedtage en bestemt model for organiseringen af deres retsvæsen. Formålet med bestemmelserne er derimod at hindre nationale bestemmelser om organiseringen af retsvæsenet, der i de relevante medlemsstater modvirker beskyttelsen af retsstatsprincippet i henhold til artikel 2 TEU ( 31 ). I Domstolens praksis vedrørende princippet om domstolenes uafhængighed fokuseres således på de mindstekrav, som de nationale systemer skal opfylde. Mindstekravene kan navnlig ikke ligge under det beskyttelsesniveau, der er fastsat ved artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ( 32 ).

43.

Domstolen har i denne forbindelse konstateret, at begrebet domstolenes uafhængighed omfatter to aspekter. Det første, eksterne, aspekt kræver, at den pågældende ret eller det pågældende organ udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser. Det andet, interne, aspekt hænger for sin del sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Dette aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler ( 33 ). De to aspekter er selvsagt nært forbundne ( 34 ).

44.

Domstolen har i denne henseende udformet et simpelt kriterium, der i alt væsentligt fordrer, at alle regler og navnlig de regler, der vedrører såvel sammensætningen af, eller udnævnelsen til, en retsinstans eller et organ, der udfører retslige funktioner, som funktionsperiode, tilfælde, hvor organets medlemmer kan vige deres sæde, tilfælde, hvor de har pligt til at vige deres sæde, samt tilfælde, hvor de kan afsættes, gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden med hensyn til organets uimodtagelighed for påvirkninger udefra og neutralitet i forhold til de interesser, som står over for hinanden ( 35 ). Domstolen har tillige påpeget, at dommere skal være beskyttet mod påvirkninger, herunder ikke blot mod enhver direkte indflydelse i form af instrukser, men ligeledes mere indirekte former for indflydelse, som kan påvirke de pågældende dommeres afgørelser ( 36 ).

45.

Domstolen har i flere på hinanden følgende domme bekræftet, at princippet om domstolenes uafhængighed har et bredt anvendelsesområde. Det finder anvendelse på regler vedrørende udnævnelse af dommere ( 37 ), betingelserne, hvorunder deres ansættelse udvikler sig og ophører (herunder ændringer af deres løn ( 38 ), afskedigelser ( 39 ), disciplinærsystemet ( 40 ) eller straffesager ( 41 ), som føres mod en dommer og dommeres mulighed for at fortsætte ansættelsen som dommer ud over sædvanlig pensionsalder ( 42 )). Princippet finder derudover også anvendelse på bestemmelser, der regulerer deres forflyttelser til en højere retsinstans ved justitsministeren. Sådanne regler bør omfatte de nødvendige garantier navnlig med henblik på at undgå, at forflyttelser anvendes som et middel til at udøve politisk kontrol over indholdet af retsafgørelser ( 43 ).

46.

Som følge af den praksis, jeg netop har gengivet, er jeg ikke i tvivl om, og parterne i sagen har ikke anfægtet, at princippet om dommeres uafhængighed finder anvendelse på de forfremmelsesprocedurer, hvori dommere indgår. Eksemplerne, der er oplistet i punkt 45 ovenfor, afspejler, at Domstolen allerede har anvendt princippet på en lang række aspekter og komponenter vedrørende den strukturelle organisering af nationale retter, og at det skal fortolkes således, at det har et bredt anvendelsesområde. Domstolen har navnlig allerede konstateret, at der er behov for de nødvendige garantier for domstolenes uafhængighed i relation til regler vedrørende udnævnelse af dommere, deres overflyttelse til højere retsinstanser og de generelle betingelser for udvikling og ophør af deres ansættelsesforhold. Procedurer vedrørende forfremmelse mellem retsinstanser på forskellige niveauer vedrører netop måden, hvorpå dommere ved de lavere retsinstanser udvælges med henblik på udnævnelse eller overflyttelse til højere retsinstanser ( 44 ). Derudover er de en del af betingelserne for udvikling og ophør af dommeres ansættelsesforhold. Det må derfor være påkrævet, at de er i overensstemmelse med princippet om domstolenes uafhængighed ( 45 ).

47.

Som følge af disse omstændigheder er det min opfattelse, at chartrets artikel 47 og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU, skal fortolkes således, at princippet om domstolenes uafhængighed tillige finder anvendelse på procedurer vedrørende forfremmelse af aktive dommere.

48.

Den forelæggende ret ønsker med sit tredje og fjerde spørgsmål svar på, om en reform som den, Rumænien har indført gennem den anfægtede bekendtgørelse, er forenelig med princippet om domstolenes uafhængighed. Retten ønsker tillige afklaring af, om en sådan reform strider mod henstillingerne, der er indeholdt i de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet i overensstemmelse med MSK.

49.

Jeg vil fremsætte tre indledende bemærkninger, inden jeg behandler disse spørgsmål.

50.

CSM har for det første gjort gældende, at det tredje og det fjerde spørgsmål bør afvises, idet de er fremsat på grundlag af en fejlagtig opfattelse af den forfremmelsesprocedure, der er omtvistet i hovedsagen. Jeg anfører i denne henseende, at der ifølge fast retspraksis er en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante ( 46 ). Endvidere vedrører CSM’s anbringender, hvorefter det tredje og det fjerde forelagte spørgsmål bør afvises, reelt indholdet af spørgsmålene og Domstolens forventede svar. Som følge heraf bør det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål efter min opfattelse antages til realitetsbehandling.

51.

For det andet medfører den omstændighed, at der, som omtalt i del B ovenfor, i den foreliggende sag er behov for en abstrakt efterprøvelse af ( 47 ), om reformen, der er indført gennem den anfægtede bekendtgørelse, er forenelig med EU-retten, ikke, at den blotte mulighed for misbrug af proceduren, der er indført gennem reformen, bevirker, at proceduren må forkastes. Som generaladvokat Bobek har anført ( 48 ), skal der fremlægges overbevisende argumenter for Domstolen med hensyn til, hvordan en model som den, der er omtvistet i hovedsagen, konkret og specifikt kan bringe domstolenes uafhængighed i fare.

52.

I overensstemmelse med det kriterium, som jeg har skitseret i punkt 44 ovenfor, skal de problemstillinger, der fremføres i denne sammenhæng, nærmere bestemt give anledning til berettiget tvivl hos enkeltindivider om, hvorvidt de relevante dommere agerer uafhængigt og upartisk; i modsat fald foreligger der ikke et strukturelt problem med hensyn til domstolenes uafhængighed. Som Domstolen har påpeget med henvisning til Menneskerettighedsdomstolens faste praksis skal der ved afgørelsen af, om en retsinstans er »uafhængig« bl.a. tages hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt organet »fremstår uafhængigt«, idet det er selve den tillid, som enhver domstol skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund, der står på spil. Det væsentligste er således, hvilken opfattelse borgerne med rette kan få af de relevante tiltag ( 49 ). Tiltagene skal betragtes som en helhed, da visse elementer i proceduren eller systemet, der kan forekomme problematiske ved første øjekast, kan opvejes af andre elementer ( 50 ).

53.

For det tredje tilkommer det i sidste ende den forelæggende ret at vurdere, om der foreligger et strukturelt problem vedrørende domstolenes uafhængighed i den foreliggende sag, efter at den har foretaget de vurderinger, der er påkrævet til dette formål. Det skal nemlig påpeges, at artikel 267 TEUF ikke giver Domstolen kompetence til at anvende EU-retlige regler på et bestemt tilfælde, men kun til at udtale sig om fortolkningen af traktaterne og retsakter vedtaget af EU-institutionerne. I henhold til fast retspraksis kan Domstolen imidlertid som led i det retslige samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF, og på grundlag af sagsakterne forsyne en national ret med de EU-retlige fortolkningselementer, der kan være hensigtsmæssige for den ved vurderingen af den ene eller den anden EU-retlige bestemmelses virkninger ( 51 ).

54.

Efter disse afklaringer skal det anføres, at forfremmelsesproceduren for dommere, der er ansat i lavere retsinstanser i Rumænien, består af to trin ifølge den forelæggende rets forklaring. Det første trin, der er omfattet af den anfægtede bekendtgørelses kapitel II, benævnes »forfremmelser på stedet«. Dette trin udføres på grundlag af en skriftlig prøve, der er udarbejdet med henblik på at teste såvel kandidaternes teoretiske viden som deres praktiske færdigheder. De kandidater, der består prøven, opnår herefter en højere faglig karakter, men fortsætter reelt i samme stilling ( 52 ).

55.

Andet trin, som benævnes »faktisk forfremmelse«, reguleres af bekendtgørelsens kapitel III. Det giver kandidater, der allerede er blevet forfremmet »på stedet«, og som har den fornødne faglige karakter, mulighed for faktisk overførsel til en regional retsinstans eller appeldomstol ( 53 ).

56.

Appellanterne i hovedsagen forholder sig ikke til det første trin i forfremmelsesproceduren, dvs. forfremmelser »på stedet«. De ønsker alene at gøre indsigelse mod reglerne under procedurens andet trin (proceduren for »faktisk forfremmelse«), hvorunder udvælgelseskomitéen evaluerer kandidaternes arbejde og adfærd i løbet af de seneste tre år forud for deres deltagelse i det andet trin ( 54 ). Efter appellanternes opfattelse er særligt to aspekter under proceduren problematiske: i) udnævnelsen af medlemmer til udvælgelseskomitéen, der indgår i proceduren for »faktisk forfremmelse«, og sammensætningen af komitéen og ii) kriterierne, som medlemmerne af udvælgelseskomitéen anvender, når de udvælger de kandidater, der skal forfremmes ( 55 ).

57.

Den anfægtede bekendtgørelse foreskriver, at evalueringen af kandidaterne med henblik på »faktisk forfremmelse« skal udføres af en udvælgelseskomité, hvis medlemmer udpeges af afdelingen for dommere i CSM ( 56 ). Komitéerne, der er nedsat ved de enkelte appeldomstole, består af den pågældende domstols præsident og fire af dens øvrige medlemmer, der skal være specialiseret inden for det område, hvorunder der er ledige stillinger. Disse fire medlemmer udnævnes af afdelingen for dommere i CSM med udgangspunkt i forslag fra appeldomstolens ledelsesorgan (der omfatter præsidenten ved retsinstansen) ( 57 ).

58.

Appellanterne i hovedsagen har gjort gældende, at den anfægtede bekendtgørelse giver appeldomstolenes præsidenter for meget magt. Det er tillige appellanternes opfattelse, at reformen medfører en risiko for, at kandidaterne, der indgår i proceduren for »faktisk forfremmelse«, vil anlægge en underdanig tilgang til præsidenterne og medlemmerne af appeldomstolen og føle, at de står i gæld til sidstnævnte. Appellanterne har i denne henseende tillige påpeget, at de personer, der indgår i udvælgelseskomitéerne tillige er ansvarlige for under appelsager at behandle afgørelser, der er afsagt af kandidaterne ved lavere retsinstanser, og at disse personer er ansvarlige for at gennemføre periodiske evalueringer af kandidaternes arbejdsindsats som dommere, når og hvis de forfremmes til appeldomstole. Appellanterne har gjort gældende, at domstolenes uafhængighed ikke alene er i fare under omstændigheder, hvor dommere udsættes for politisk pres, men tillige hvor partiskhed og nepotisme understøttes inden for domstolssystemet.

59.

Med forbehold for den nationale rets efterprøvelse er det min opfattelse i overensstemmelse med det kriterium, jeg har anført i punkt 44 ovenfor, at de elementer, som appellanterne har fremført i hovedsagen, ikke i sig selv kan medføre berettiget tvivl hos enkeltindivider om, hvorvidt kandidaterne under proceduren for »faktisk forfremmelse« lader sig påvirke af ydre faktorer.

60.

Der er to begrundelser for min konklusion.

61.

For det første erindrer jeg om, at Domstolen, selv om den i sin praksis afgjort har pointeret, at retsinstansernes uafhængighed navnlig skal sikres i forhold til den lovgivende og den udøvende magt ( 58 ), hidtil ikke har tillagt det den store vægt, at underordnelsesforhold eller kontrol mellem forskellige retsinstanser (der ikke involverer den udøvende magt eller lovgivende magt) kan medføre udfordringer for så vidt angår domstolenes uafhængighed ( 59 ).

62.

Det er min opfattelse, at der er en nærliggende forklaring på disse forskellige tilgange. Sager, der vedrører retsinstansernes uafhængighed fra andre grene i regeringen (såsom sager vedrørende en ministers udnævnelse af medlemmer af et retsligt organ), optræder oftere på Domstolens retsliste, da de, som Domstolen har påpeget ( 60 ), rammer selve kernen af doktrinen om »magtens tredeling«. De er derfor lettere at opdage og at karakterisere som potentielt problematiske. Sager, der vedrører den indflydelse, visse retsembedsmænd kan have over deres kolleger er mere diskrete. De kan dog også medføre udfordringer med hensyn til domstolenes uafhængighed. Det er da også absolut muligt og bestemt ikke vanskeligt at forestille sig, at visse former for retsligt selvstyre skaber et »system af afhængige dommere inden for et uafhængigt retsvæsen« med utilbørlig indflydelse fra retsembedsmænd, såsom retspræsidenter eller embedsmænd fra retslige selvstyrende organer, inden for retsvæsenet ( 61 ). Problemstillinger vedrørende domstolenes uafhængighed er i den udstrækning ikke begrænset til situationer, der involverer andre af magtens grene eller tredjeparter, men kan opstå i retssystemet selv, hvor som helst der er risiko for, at dommere bliver uretmæssigt påvirket af kolleger ( 62 ). Selv om den udøvende eller lovgivende magts blotte deltagelse i afgørelser, der påvirker retsvæsenet, er nok til at rejse et muligt »rødt flag« i lyset af doktrinen om magtens tredeling, er den omstændighed, at visse dommere udøver kontrol over deres kolleger, ikke i sig selv (medmindre den udøvende eller lovgivende magt udøver påvirkning i denne henseende ( 63 )) tegn på, at der foreligger et potentielt problem med hensyn til domstolenes uafhængighed ( 64 ).

63.

Når det er sagt, er jeg imidlertid enig med appellanterne i hovedsagen i, at det aldrig er hensigtsmæssigt i et demokratisk system (uanset hvilken gren af staten det drejer sig om) at give en enkeltperson eller et enkelt organ for meget magt. For meget magt i hænderne på for få mindsker ansvarligheden og medfører større risiko for usaglige afgørelser, partiskhed, nepotisme og misbrug ( 65 ). Det er i denne sammenhæng korrekt, at udvælgelseskomitéens medlemmer varetager flere roller, der kan påvirke ansættelsesforhold og karrierer for dommere i lavere retsinstanser. Disse medlemmer er ansvarlige for at udføre forfremmelsesproceduren for dommere ved de lavere retsinstanser, for at revurdere dommernes afgørelser i appelsager og for at udføre periodiske vurderinger af deres arbejde, såfremt de ender med at blive forfremmet og overflyttet til appeldomstolen (og for så vidt angår præsidenterne ved appeldomstolene for at afgive henstillinger vedrørende udvælgelseskomitéens medlemmer).

64.

Er det imidlertid tilstrækkeligt til at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at dommerne ved de lavere retsinstanser er uimodtagelige for påvirkninger udefra? Efter min opfattelse er der behov for mere. Der må være tegn på, at en sådan koncentration af beføjelser faktisk kan medføre indgreb eller pres udefra, der risikerer at begrænse selvstændigheden hos dommere ved de lavere retsinstanser og at påvirke deres afgørelser, f.eks. ved at give dem et incitament til i de sager, de bedømmer, at træffe afgørelse til fordel for én part frem for en anden eller at træffe afgørelser, der tilfredsstiller de personer, der har beføjelse til at udnævne eller forfremme de pågældende ( 66 ). Efter min opfattelse medfører den blotte omstændighed, at dommerne ved de lavere retsinstanser af hensyn til muligheden for forfremmelse tilskyndes til (uden at de påvirkes af andre hensyn såsom spørgsmålet om, hvorvidt et særligt medlem, såsom appeldomstolens præsident, vil være tilfreds med deres afgørelser) at yde deres bedste med henblik på at sikre, at deres afgørelser er af den højest mulige kvalitet, hvorved der er mindre risiko for, at de ophæves under en appelsag, at være forholdsvist uproblematisk i et system, hvor lavere retsinstanser, medmindre der er væsentlige begrundelser for det modsatte ( 67 ), bør følge praksis fra højere retsinstanser.

65.

Derudover kan man, i modsætning til det noget kritiske billede, som appellanterne i hovedsagen har fremstillet, anføre, at medlemmerne af appeldomstole i medlemsstaterne, idet de selv er forpligtede i henhold til EU-retten til at overholde princippet om domstolenes uafhængighed og at være uden ydre indflydelse eller pres, principielt har en særlig forudsætning for at evaluere kandidaternes arbejde og at afgøre, hvilke kandidater der fortjener en forfremmelse. Den omstændighed, at disse medlemmer kan have til opgave under appelsager at revurdere de afgørelser, som kandidaterne har afsagt i deres egenskab af dommere ved lavere retsinstanser, og at medlemmerne er bekendt med disse retsinstansers funktion og udarbejdelse af retsakter bekræfter efter min opfattelse alene, at de i en situation som den, der er genstand for hovedsagen, hvor der ikke er sat spørgsmålstegn ved medlemmernes egen uafhængighed, er egnede til at foretage den vurdering.

66.

For det andet er den blotte omstændighed, at afgørelser vedrørende udnævnelse af dommere (eller forfremmelse som i den foreliggende sag) er betroet visse personer eller grupper af personer, men ikke visse andre, efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at konstatere, at domstolenes uafhængighed ikke er sikret i tilstrækkelig grad. Nogen skal være ansvarlige for udnævnelserne, hvad enten det er medlemmer af den udøvende eller lovgivende magt eller andre medlemmer af retsinstansen eller en blanding af alle tre eller endog et helt andet organ, og ofte er det ikke let at udpege en ideel kandidat til stillingen. Som jeg netop har forklaret, befinder retsembedsmænd sig principielt i passende positioner til at udføre sådanne opgaver. End ikke omstændigheder, hvor dommere reelt udnævnes eller forfremmes af den udøvende magt, synes i sig selv at være problematiske for så vidt angår domstolenes uafhængighed ( 68 ).

67.

Domstolen støttede denne tilgang i bl.a. dommen i sagen A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) ( 69 ) og i sagen Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim m.fl. ( 70 ). Sidstnævnte dom vedrørte de betingelser, hvorunder justitsministeren kan overflytte en dommer til en højere retsinstans og bringe forflyttelsen til ophør. I sagen fremhævede Domstolen i det væsentlige, at det ikke med henblik på at undgå vilkårlighed og risiko for manipulation er afgørende, »hvem« der træffer afgørelsen, men derimod, at afgørelsen træffes på grundlag af kriterier, der er kendt på forhånd og behørigt begrundet ( 71 ). Det betyder selvsagt ikke, at det er ligegyldigt, »hvem« der har ansvar for udnævnelse eller forfremmelse af dommere: Desto mere problematisk den ansvarlige forekommer set i relation til f.eks. magtens tredeling eller som følge af den grad af underordning, der eksisterer mellem det organ, der er ansvarlig for udnævnelsen, og de dommere, der drager fordel heraf, desto større behov er der efter min opfattelse for materielle og processuelle garantier med henblik på at modvirke det indtryk af uretmæssighed, der ellers kan opstå. Det er således i denne henseende garantierne, der er afgørende.

68.

Disse vurderinger finder efter min opfattelse tillige anvendelse i den foreliggende sag. Det afgørende for så vidt angår domstolenes uafhængighed synes i alle sager – herunder sager, hvor organet, som er ansvarligt for at træffe afgørelse om udnævnelse eller forfremmelse af nationale dommere, må antages at have et godt udgangspunkt for udførelsen af disse funktioner – ikke at være spørgsmålet om, hvem der udfører en forfremmelsesprocedure som den, der er indført gennem den anfægtede bekendtgørelse, men snarere spørgsmålet om, hvorvidt de kriterier, der anvendes af organet, som har ansvaret for at udføre proceduren, er tilstrækkeligt klare, objektive og verificerbare ( 72 ), og hvorvidt organet er forpligtet til at begrunde sine afgørelser. Det har tillige betydning, om afgørelserne kan prøves ved domstolene ( 73 ).

69.

Efter disse bemærkninger vil jeg undersøge, om kriterierne, der anvendes af udvælgelseskomitéen, under omstændigheder som i hovedsagen opfylder disse krav.

70.

Som jeg allerede har påpeget, tilkommer det i den foreliggende sag den forelæggende ret at afklare, om de kriterier, som udvælgelseskomitéen anvender under proceduren for »faktisk forfremmelse« opfylder kravene, som jeg har anført i punkt 68 ovenfor, eller om de derimod må antages at medføre, at medlemmerne udøver »uretmæssige skøn«, hvorved der kan opstå berettiget tvivl hos enkeltindivider om, hvorvidt de dommere, der indgår i proceduren, agerer uafhængigt. Der udøves navnlig uretmæssige skøn i tilfælde, hvor reglerne for udførelsen af en særlig procedure eller kriterierne, der anvendes under udførelsen af proceduren, er ulovfæstede (og dermed ikke kan verificeres), vage eller irrelevante, eller hvor de giver anledning til overvejelser om politisk eller anden indblanding (f.eks. hvor de anvendte kriterier ikke er tilstrækkeligt objektive) ( 74 ).

71.

Det er i denne sammenhæng min opfattelse, at flere elementer, der fremgår af sagsakterne, fortjener særlig omtale.

72.

For det første er proceduren for »faktisk forfremmelse« underlagt to særskilte og klart fastsatte grupper af kriterier. Det fremgår således af den anfægtede bekendtgørelse, at tre kriterier skal inddrages i forbindelse med evalueringen af kandidaternes arbejde: i) evnen til at analysere og opsummere, sammenhængende kommunikation, ii) klare og logiske vurderinger, bedømmelsen af argumenter under parternes indlæg og forsvar, overensstemmelse med praksis fra Înalta Curte de Casație şi Justiție (kassationsdomstol) og appeldomstolene, og iii) overholdelse af rimelige deadlines for behandlingen af sager og udarbejdelse af afgørelser ( 75 ). Dertil kommer to kriterier, der skal anvendes under vurderingen af kandidaternes adfærd: i) om kandidatens holdning og adfærd over for procesdeltagere, advokater, eksperter og tolke i forbindelse med retsmøder og andre aktiviteter under embedet er hensigtsmæssig, og kandidatens evne til at håndtere de situationer, der opstår i retssalen, og ii) kandidatens samarbejdsevne over for øvrige dommere i en retssag og evne til at kommunikere med øvrige dommere og andet personale ( 76 ). Disse kriterier er utvivlsomt oplistet i den anfægtede bekendtgørelse, og de er dermed verificerbare. Derudover er de alle relevante for vurderingen af kandidaternes aktiviteter og præstationer i retsvæsenet ( 77 ).

73.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt kriterierne er tilstrækkeligt objektive, påpeger jeg for det andet, at udvælgelseskomitéen baserer vurderingen af, om de to første kriterier er opfyldt, på ti konkrete afgørelser, som den relevante kandidat har afsagt i løbet af de tre foregående år ( 78 ). Afgørelserne udvælges vilkårligt ved hjælp af et computerprogram og på grundlag af ensartede kriterier ( 79 ). Derudover vurderer udvælgelseskomitéen kandidaternes adfærdsmæssige egnethed i relation til de relevante kriterier på grundlag af en række optagelser af retsmøder, som kandidaterne har gennemført ( 80 ). Komitéen inddrager tillige oplysninger fra kandidaternes ansættelsesmapper, oplysninger fra Inspecția Judiciarâ (retsinspektoratet, Rumænien) om eventuelle disciplinære og etiske forsømmelser i den relevante periode samt øvrige verificerbare oplysninger om kandidaterne ( 81 ).

74.

Det kan naturligvis ikke udelukkes og er endog uundgåeligt, at der opstår en vis subjektivitet, når udvælgelseskomitéen vurderer de enkelte elementer med henblik på at danne sig et indtryk af kandidaternes arbejde og adfærd. Efter min opfattelse ændrer det dog ikke på, at de kilder til information og dokumentation, der danner grundlag for udvælgelseskomitéens vurdering af de enkelte kandidater er ganske omfattende og alsidig. Det understøtter indtrykket af, at den samlede procedure for »faktisk forfremmelse« synes at være baseret på en objektiv, snarere end skønspræget, vurdering.

75.

For det tredje erindrer jeg om, at det af sagens akter kan udledes, at udvælgelseskomitéen i henhold til den anfægtede bekendtgørelse er forpligtet til at inddrage begrundede udtalelser fra den afdeling, hvor kandidaten er ansat på det tidspunkt, hvor forfremmelsesproceduren udføres ( 82 ), og fra den afdeling i den hierarkisk overordnede retsinstans, der modsvarer kandidatens fagområde, når komitéen udvælger de kandidater, der skal forfremmes ( 83 ). Domstolen har i denne sammenhæng givet udtryk for, at inddragelsen af et andet organ i proceduren, som leder til sådanne afgørelser, principielt kan øge procedurens objektivitet. Det er naturligvis alene tilfældet, hvis det relevante organ selv fungerer uafhængigt af lovgivende og udøvende myndigheder eller de organer, som førstnævnte skal overbringe sin vurdering, og såfremt vurderingen er baseret på kriterier, der er objektive, relevante og behørigt begrundede, hvorved der er grundlag for at bidrage med objektiv information, som kan indgå i myndighedens eller organets beslutning ( 84 ). Det tilkommer selvsagt den forelæggende ret at afklare, om det er tilfældet.

76.

Endelig anfører jeg med hensyn til udvælgelseskomitéens forpligtelse til at fremsætte begrundelser og muligheden for domstolsprøvelse af komitéens afgørelser, at udvælgelseskomitéen, når proceduren er gennemført, skal udarbejde en begrundet rapport med angivelse af bedømmelsen på grundlag af de fem kriterier, der er nævnt ovenfor, samt den overordnede bedømmelse af kandidaten ( 85 ). Hvis kandidaten har indsigelser mod rapporten, er vedkommende tillige berettiget til at fremsætte indsigelserne under en samtale med udvælgelseskomitéen, der altid gennemføres, samt skriftligt ( 86 ). Kandidaten har tillige 48 timer fra den dag, hvor bedømmelsen er oplyst, til at fremsætte indsigelse mod bedømmelsen ved afdelingen for dommere i CSM, der herefter vurderer, om der er behov for en ny evaluering og i givet fald selv udfører den nye evaluering ( 87 ).

77.

Efter min opfattelse afspejler alle disse elementer ud fra en samlet vurdering, at der ikke foreligger en risiko for »uretmæssige skøn«, der kan medføre berettiget tvivl hos enkeltindivider om, hvorvidt de relevante dommere agerer uafhængigt. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at afklare, om det er tilfældet. Under forudsætning af en sådan afklaring deler jeg umiddelbart ikke den bekymring, som appellanterne i hovedsagen har givet udtryk for, hvorefter de kriterier, der anvendes af udvælgelseskomitéen, ikke er tilstrækkeligt objektive.

78.

Det er således min opfattelse, at princippet om domstolenes uafhængighed, der er fastsat i chartrets artikel 47 og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU, ikke tilsidesættes derved, at der oprettes et system for forfremmelse af nationale dommere til en højere retsinstans, der er baseret på en vurdering af disses aktivitet og adfærd, som foretages af en komité bestående af præsidenten og dommere ved en sådan højere retsinstans, der ud over denne vurdering tillige under appelsager vurderer sager, der er afsagt af dommere ved de lavere retsinstanser, og udfører periodiske evalueringer af disse dommere, såfremt de forfremmes til den højere retsinstans. Selv om komitéens medlemmer selv er uafhængige, skal de kriterier, de anvender, imidlertid være objektive, relevante og verificerbare i en sådan grad, at de ikke kan medføre berettiget tvivl hos enkeltindivider om, at dommerne ved de lavere retsinstanser ikke er modtagelige for påvirkninger eller pres udefra, der kan påvirke deres selvstændige bedømmelse og afgørelser, og komitéen er samtidig forpligtet til at fremsætte begrundelser for dennes beslutninger. En anden relevant faktor i denne henseende er de pågældende dommeres adgang til domstolsprøvelse af afgørelser, der har betydning for deres mulighed for forfremmelse ( 88 ).

79.

Herefter udestår vurderingen af, om reformen, der er indført gennem den anfægtede bekendtgørelse, strider mod bestemmelser i MSK-beslutningen eller kolliderer med henstillingerne, der er indeholdt i de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet på grundlag heraf (det fjerde spørgsmål).

80.

Det bør i denne henseende påpeges, at MSK-beslutningen ikke foreskriver specifikke forpligtelser for Rumænien ud over forpligtelsen til at rapportere om udviklingen vedrørende opfyldelse af de fastsatte benchmarks og reformen af retsvæsenet i overensstemmelse med disse benchmarks. Derudover indeholder, som Kommissionen selv har tilkendegivet, ingen af de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet i overensstemmelse med MSK-beslutningen før og efter vedtagelsen af den anfægtede bekendtgørelse, konkrete henstillinger for procedurer vedrørende forfremmelse af dommere ved de lavere retsinstanser i Rumænien.

81.

Kommissionen udarbejdede rent faktisk sin sidste rapport i medfør af MSK-beslutningen den 22. november 2022 ( 89 ). I denne rapport anerkendte Kommissionen, at ændringen af forfremmelsesproceduren, der var gennemført i kraft af den anfægtede bekendtgørelse, var blevet udsat for kritik af magistratforeninger og private organisationer, der har anført, at procedurens meristokratiske og konkurrenceprægede karakter er mindsket. Kommissionen fremsatte dog ikke bemærkninger om særlige problemstillinger og formulerede ingen henstilling vedrørende forfremmelsesproceduren for dommere.

82.

Når det er sagt, er det min opfattelse, at den forelæggende rets fjerde præjudicielle spørgsmål indeholder et underliggende spørgsmål, hvorefter det skal afklares om det forhold, at MSK-rapporterne, der er udgivet før vedtagelsen af den anfægtede bekendtgørelse, ikke indeholder sådanne henstillinger, skal forstås således, at Rumænien ikke var berettiget til at ændre forfremmelsesproceduren. Det vil med andre ord sige, at Rumænien var forpligtet til ikke at ændre status quo, fordi emnet ikke blev behandlet i rapporterne.

83.

Efter min opfattelse er det ikke en korrekt tilgang. For mig at se står det Rumænien frit for på anvendelsesområdet for MSK at organisere sit retssystem, som medlemsstaten ønsker, under forudsætning af, at den tager hensyn til de henstillinger, der er indeholdt i Kommissionens rapporter i medfør af denne mekanisme, og sikrer, at alle de reformer, som medlemsstaten vedtager på området generelt er i overensstemmelse med de fastsatte benchmarks og andre EU-retlige krav. Som anført i punkt 42 ovenfor kan det igen påpeges, at formålet ikke er at diktere en særlig model for Rumæniens organisering af retsvæsenet, men snarere at sikre, at den model, som medlemsstaten ønsker at vedtage, indeholder visse garantier. I denne henseende er det således efter min opfattelse irrelevant, at den forudgående forfremmelsesprocedure ikke var blevet ændret i mere end ti år: Rumænien havde lov til at ændre denne ( 90 ).

84.

Jeg vil i lyset af de foregående betragtninger foreslå Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Curtea de Apel Ploieşti (appeldomstolen i Ploieşti, Rumænien) som følger: