1.

Domstolen har gentagne gange behandlet spørgsmålet om anvendelse af såkaldte neonicotinoider i plantebeskyttelsesmidler. Disse aktivstoffer er på den ene side særligt velegnede til bestemte anvendelser. På den anden side er der grund til at antage, at de er skadelige navnlig for bier. Først undersøgte Domstolen derfor et nationalt forbud mod disse aktivstoffer ( 2 ) og efterfølgende væsentlige begrænsninger af deres anvendelse fra Kommissionens side ( 3 ). På grund af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse skal Domstolen for første gang afklare, om en medlemsstat alligevel kan fravige disse begrænsninger ved hjælp af en såkaldt nødgodkendelse for at afværge en risiko for bestemte landbrugsafgrøder gennem anvendelse af neonicotinoider.

2.

Retsgrundlaget for en sådan nødgodkendelse er plantebeskyttelsesforordningens ( 4 ) artikel 53, stk. 1. Denne bestemmelse kræver en prøvelse af proportionaliteten, således at det er nødvendigt at afveje risiciene i forbindelse med anvendelse af et plantebeskyttelsesmiddel i forhold til dets fordele, hvilket er genstanden for et af de præjudicielle spørgsmål. De øvrige spørgsmål vedrører muligheden for at behandle, markedsføre og så frø med plantebeskyttelsesmidlet, muligheden for at fravige begrænsninger, som Kommissionen udtrykkeligt har fastlagt i forbindelse med godkendelsen af et aktivstof, samt den nødvendige kvalitet af den fare, som skal bekæmpes med nødgodkendelsen. Svarene på disse spørgsmål præciserer, at der er bestemte grænser, som skal overholdes i forbindelse med afvejningen.

3.

Ottende betragtning til plantebeskyttelsesforordningen beskriver lovgivningens grundlæggende mål:

»Denne forordning har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelse af både menneskers og dyrs sundhed og miljøet og samtidig at sikre, at Fællesskabets landbrug er konkurrencedygtigt. Der bør især sættes fokus på beskyttelsen af sårbare befolkningsgrupper, herunder gravide kvinder, spædbørn og børn. Forsigtighedsprincippet bør anvendes, og denne forordning bør sikre, at industrien skal bevise, at stoffer eller produkter, der fremstilles eller markedsføres, ikke er til skade for menneskers eller dyrs sundhed eller ikke har nogen uacceptabel indvirkning på miljøet.«

4.

24. betragtning til plantebeskyttelsesforordningen beskriver betingelserne for godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel:

»Bestemmelserne vedrørende godkendelse skal sikre et højt beskyttelsesniveau. Først og fremmest bør målsætningen om at beskytte menneskers og dyrs sundhed og miljøet gå forud for målet om forbedring af planteproduktionen, når plantebeskyttelsesmidler godkendes. Inden plantebeskyttelsesmidler markedsføres, bør det således godtgøres, at de indebærer klare fordele for planteproduktionen, at de ikke har sundhedsskadelige virkninger for mennesker, herunder for sårbare grupper, eller for dyr, og at de ikke har nogen uacceptabel indvirkning på miljøet.«

5.

32. betragtning til plantebeskyttelsesforordningen beskriver medlemsstaternes beføjelser i nødsituationer i henhold til artikel 53:

»Medlemsstaterne bør dog undtagelsesvis kunne godkende plantebeskyttelsesmidler, der ikke opfylder betingelserne i denne forordning, når det er nødvendigt på grund af en fare for eller trussel mod planteproduktionen eller økosystemer, der ikke kan styres med andre rimelige midler. Sådanne midlertidige godkendelser bør revurderes på fællesskabsplan.«

6.

Plantebeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 1, indeholder en definition af plantebeskyttelsesmidler:

»Denne forordning finder anvendelse på produkter i den form, hvori de leveres til brugeren, bestående af eller indeholdende aktivstoffer, safenere eller synergister og bestemt til et af følgende formål:

[…]

Disse produkter er i det følgende benævnt »plantebeskyttelsesmidler«.«

7.

I øvrigt er definitionerne af begreberne skadegørere og miljø i plantebeskyttelsesforordningens artikel 3 relevante:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

8.

Godkendelsen af aktivstoffer er reguleret i plantebeskyttelsesforordningens kapitel II, afdeling 1, underafdeling 1 og 2 (artikel 4-13).

9.

Plantebeskyttelsesforordningens artikel 4 indeholder godkendelseskriterierne. Navnlig skadelige virkninger på menneskers og dyrs sundhed samt uacceptable virkninger på miljøet skal udelukkes i henhold til artikel 4, stk. 2 og 3.

10.

Artikel 4, stk. 7, tillader under bestemte betingelser godkendelse af aktivstoffer, som ikke opfylder de generelle krav:

»Uanset stk. 1 kan et aktivstof, hvis der foreligger en i ansøgningen vedlagt dokumentation for, at det er nødvendigt for at kontrollere en alvorlig fare for plantesundheden, der ikke kan standses med andre disponible midler, herunder ikke-kemiske metoder, godkendes for en begrænset periode, der er nødvendig for at kontrollere den pågældende alvorlige fare, men som ikke må overskride fem år, selv om det ikke opfylder kriterierne i bilag II, punkt 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 eller 3.8.2, forudsat at brugen af aktivstoffet er underlagt risikobegrænsende foranstaltninger for at sikre, at mennesker og miljø eksponeres mindst muligt. […]

[…]

Medlemsstaterne kan kun godkende plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffer, i henhold til dette stykke, såfremt det er nødvendigt for at kontrollere den pågældende alvorlige fare for plantesundheden på deres territorium.

Samtidig udarbejder medlemsstaterne en udfasningsplan for at bringe den pågældende alvorlige fare under kontrol med andre midler, herunder ikke-kemiske metoder, og fremsender den straks til Kommissionen.«

11.

Plantebeskyttelsesforordningens artikel 6 tillader betingelser og begrænsninger af godkendelsen:

»Godkendelse kan være omfattet af betingelser og begrænsninger vedrørende blandt andet:

[…]

[…]

[…]

12.

Indholdet i en godkendelse af aktivstoffer fremgår af plantebeskyttelsesforordningens artikel 13, stk. 2:

»På grundlag af den reviderede vurderingsrapport og andre forhold af relevans for den pågældende sag samt, hvis betingelserne i artikel 7, stk. 1, i forordning (EF) nr. 178/2002 er til stede, forsigtighedsprincippet vedtages der en forordning efter forskriftsproceduren i artikel 79, stk. 3, hvorved:

13.

I henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 28, stk. 1, kræver et plantebeskyttelsesmiddel godkendelse fra den pågældende medlemsstat:

»Et plantebeskyttelsesmiddel må ikke markedsføres eller anvendes, medmindre det er godkendt i den pågældende medlemsstat i henhold til denne forordning.«

14.

Kravene i forbindelse med en godkendelse fremgår af plantebeskyttelsesforordningens artikel 29:

»1.   Med forbehold af artikel 50 kan et plantebeskyttelsesmiddel kun godkendes, hvis det i henhold til de ensartede principper nævnt i stk. 6 opfylder følgende krav:

15.

I henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 49, stk. 1, må medlemsstaterne ikke forbyde omsætning og brug af frø behandlet med plantebeskyttelsesmidler, der er godkendt til dette formål i mindst en medlemsstat. I henhold til artikel 49, stk. 2, skal der gennemføres foranstaltninger for at imødegå betydelig bekymring for, at behandlede frø vil kunne udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet.

16.

Under overskriften »Nødsituationer i forbindelse med plantebeskyttelse« tillader plantebeskyttelsesforordningens artikel 53 medlemsstaterne undtagelsesvis at godkende plantebeskyttelsesmidler, som ikke opfylder de generelle krav:

»1.   Uanset artikel 28 kan en medlemsstat for en periode på indtil 120 dage under særlige omstændigheder tillade, at plantebeskyttelsesmidler bringes i omsætning med henblik på en begrænset, kontrolleret anvendelse, hvis det skønnes nødvendigt på grund af en fare, som ikke kan bekæmpes på nogen anden rimelig måde.

Den pågældende medlemsstat underretter straks de øvrige medlemsstater og Kommissionen om de foranstaltninger, der er gennemført, med en detaljeret beskrivelse af situationen og af alle forholdsregler, der er truffet for at beskytte forbrugernes sikkerhed.

2.   Kommissionen kan anmode autoriteten om en udtalelse eller om videnskabelig eller teknisk bistand.

Autoriteten fremlægger sin udtalelse eller resultaterne af sit arbejde for Kommissionen senest en måned efter datoen for anmodningen.

3.   Om nødvendigt træffes der efter forskriftsproceduren i artikel 79, stk. 3, afgørelse om, hvornår og på hvilke betingelser medlemsstaten

4.   […]«

17.

Thiamethoxam og clothianidin er insekticider i neonicotinoidgruppen, som anvendes i landbruget til behandling af frø. De var oprindeligt godkendt i Unionen. I 2018 indførte Kommissionen nye regler for godkendelsen af clothianidin ( 5 ) og thiamethoxam ( 6 ) og fastsatte i denne forbindelse på grund af risiciene for bier meget strenge begrænsninger. På grundlag af disse regler har det siden den 19. december 2018 været forbudt at anvende plantebeskyttelsesmidler, der indeholder disse aktivstoffer, uden for permanente væksthuse. Ligeledes må frø, der er behandlet med disse aktivstoffer, kun anvendes i sådanne væksthuse. Så vidt det fremgår, udløb disse begrænsede godkendelser i 2019 uden erstatning ( 7 ). Derfor kan plantebeskyttelsesmidler på grundlag af disse aktivstoffer ikke længere godkendes i Unionen efter den almindelige godkendelsesprocedure.

18.

I efteråret 2018 udstedte den belgiske stat alligevel seks godkendelser af anvendelse af plantebeskyttelsesmidler på basis af clothianidin og thiamethoxam til behandling af frø af bestemte afgrøder, herunder sukkerroer, markedsføring af disse frø og såning af dem på friland. Godkendelsesperioden omfattede stort set foråret 2019. De pågældende produkter havde imidlertid allerede tidligere været godkendt og anvendt i Belgien i mange år.

19.

Det fremgår navnlig af anbringendet fremført af SESVanderHave S.A., som er intervenient til støtte for den belgiske stat i hovedsagen, at den godkendte anvendelse af plantebeskyttelsesmidlerne tjener til at bekæmpe bladlus, som overfører vira, der skader de pågældende afgrøder, navnlig sukkerroer.

20.

To foreninger, der arbejder for bekæmpelse af pesticider og fremme af biodiversiteten, samt en biavler (herefter »sagsøgerne«) anlagde sag ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) imod disse godkendelser. De gør gældende, at talrige videnskabelige undersøgelser har påvist, at anvendelsen af disse neonicotinoider indebærer betydelige risici for bier, humlebier og andre honningsugende insekter. Godkendelsen af markedsføringen og anvendelsen af behandlede frø i det fri er uforenelig med EU-retten.

21.

Den belgiske stat er derimod af den opfattelse, at anvendelsesbetingelserne gør det muligt at undgå, at de udgør en uacceptabel risiko for bier. Da de pågældende afgrøder høstes inden blomstringen, er det muligt at undgå enhver kontakt mellem planten og bien. Forskellige virksomheder samt interesseorganisationer for den belgiske sukkerroeavl og sukkerproducenterne har interveneret i sagen til støtte for den belgiske stat.

22.

På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

23.

Sagsøgerne, Kongeriget Belgien samt SESVanderHave S. A., en intervenient i hovedsagen, og derudover Finland, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik og Ungarn samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg vedrørende disse præjudicielle spørgsmål. Sagsøgerne, Belgien, Grækenland, Frankrig og Kommissionen deltog i retsmødet den 17. marts 2022.

24.

I henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 28, stk. 1, kræver et plantebeskyttelsesmiddel godkendelse fra den pågældende medlemsstat. Denne godkendelse forudsætter i henhold til artikel 29 bl.a., at Kommissionen har godkendt dets aktivstoffer, safenere og synergister i henhold til artikel 4-13.

25.

I henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kan medlemsstaterne dog i nødstilfælde godkende andre plantebeskyttelsesmidler.

26.

De fem spørgsmål i anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører forskellige elementer, som der skal tages hensyn til i forbindelse med en sådan nødgodkendelse. Jeg vil først behandle det femte spørgsmål, hvis besvarelse i særlig grad illustrerer, hvordan denne bestemmelse fungerer. Efterfølgende undersøger jeg det andet, det tredje og det fjerde spørgsmål og afslutningsvis det første spørgsmål.

27.

Med det femte spørgsmål ønskes det oplyst, hvordan de to målsætninger i ottende betragtning til plantebeskyttelsesforordningen, nemlig dels at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers og dyrs sundhed samt for miljøet, dels at sikre, at Fællesskabets landbrug er konkurrencedygtigt, skal afvejes i forbindelse med anvendelsen af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53.

28.

Dette spørgsmål er knyttet til den omstændighed, at en nødgodkendelse i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kun er tilladt, hvis det skønnes nødvendigt på grund af en fare, som ikke kan bekæmpes på nogen anden rimelig måde. I henhold til 32. betragtning kan medlemsstaterne undtagelsesvis godkende plantebeskyttelsesmidler, når det er nødvendigt på grund af en fare for eller trussel mod planteproduktionen eller økosystemer, der ikke kan styres med andre rimelige midler.

29.

Dermed gjorde EU-lovgiver udøvelsen af beføjelsen i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, afhængig af en prøvelse af dens proportionalitet.

30.

I henhold til proportionalitetsprincippet er bebyrdende foranstaltninger kun lovlige, hvis de er passende og nødvendige for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere (lige ( 8 )) egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål ( 9 ).

31.

I forbindelse med plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, ligger »byrden« ikke i at begrænse frihed eller lighed for indehaverne af grundlæggende rettigheder, men i at reducere omfanget af den beskyttelse af miljø og sundhed, som sikres ved forordningens almindelige bestemmelser. Disse mål er ganske vist fastsat i artikel 35 og 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og i det mindste i forbindelse med artikel 37 har Domstolen allerede talt om en »rettighed« som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 2, for hvilken der er fastlagt bestemmelser i traktaterne ( 10 ), men faktisk udgør betingelserne for en nødgodkendelse næppe en konkretisering af begrænsninger af grundlæggende rettigheder som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, andet punktum. Men også i dette tilfælde fremmer de enkelte trin i prøvelsen af proportionalitetsprincippet imidlertid en udligning af de modstridende interesser.

32.

I forbindelse med anvendelsen af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, er det først nødvendigt at identificere den fare for eller trussel mod planteproduktionen eller økosystemerne, som skal bekæmpes. Dette er målet med foranstaltningen.

33.

Efterfølgende skal det konstateres, om anvendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel, som ønskes godkendt, overhovedet er egnet til at bekæmpe denne fare.

34.

Når det er fastslået, at anvendelsen er egnet, kan det prøves, om godkendelsen af plantebeskyttelsesmidlet er nødvendig. I henhold til ordlyden i plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, skal det i denne forbindelse undersøges, om faren kan bekæmpes på en anden måde. Her kunne man f.eks. tænke på andre plantebeskyttelsesmidler på basis af aktivstoffer, som Kommissionen har godkendt til den pågældende anvendelse, anvendelse af plantesorter, som er resistente over for faren, eller omlægning af produktionen til andre produkter.

35.

Allerede i forbindelse med denne prøvelse af forskellige foranstaltninger kan det blive nødvendigt at veje forskellige retligt beskyttede interesser op imod hinanden. I 32. betragtning til plantebeskyttelsesforordningen kommer dette til udtryk ved, at godkendelse kun er mulig, hvis faren ikke kan styres med andre rimelige midler. Hvis de andre midlers effektivitet ikke er åbenlyst ligeværdig eller bedre, skal det nemlig afvejes, om den ringere effektivitet må accepteres i betragtning af de risici, der er forbundet med det plantebeskyttelsesmiddel, som ønskes godkendt.

36.

Hvis der derefter ikke findes andre rimelige midler til at bekæmpe faren, skal det endelig afvejes, om de risici, der er forbundet med plantebeskyttelsesmidlet, står i et rimeligt forhold til beskyttelsen af afgrøderne mod faren. Det kan nemlig næppe begrundes, at anvendelsen af midlet er »nødvendig« som omhandlet i artikel 53, stk. 1, eller »rimelig« som omhandlet i 32. betragtning, hvis dets risici vejer tungere end fordelene.

37.

Afvejningen skal foretages i lyset af forsigtighedsprincippet, da plantebeskyttelsesforordningens bestemmelser i henhold til ottende betragtning samt artikel 1, stk. 4, generelt hviler på dette princip ( 11 ). Dette forudsætter for det første en fastlæggelse af de potentielt negative konsekvenser for sundheden og miljøet af anvendelsen af aktivstofferne og plantebeskyttelsesmidlet ( 12 ), og for det andet en omfattende evaluering af risikoen på grundlag af de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater ( 13 ).

38.

I denne forbindelse er det i modsætning til sagsøgernes opfattelse principielt ikke kritisabelt, hvis den respektive ansøger forelægger de nødvendige oplysninger og ekspertudtalelser for en nødgodkendelse, da denne fremgangsmåde også er fastlagt for de øvrige procedurer i henhold til plantebeskyttelsesforordningen ( 14 ).

39.

Princippet om god forvaltning, som medlemsstaterne skal overholde ved anvendelsen af EU-retten, kræver imidlertid af de kompetente myndigheder, at de foretager en omhyggelig og upartisk undersøgelse af alle relevante aspekter for således at sikre sig, at de ved vedtagelsen af deres endelige afgørelse råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt ( 15 ). Det betyder navnlig, at de ikke blot må overtage ansøgerens oplysninger uprøvet, men skal bedømme dem kritisk og også tage hensyn til relevante informationer fra andre kilder.

40.

I forbindelse med afvejningen skal de kompetente myndigheder stille de risici, der fastsættes på denne måde, over for de fordele ved den omhandlede anvendelse, der ligeledes identificeres på grundlag af de bedste videnskabelige resultater.

41.

Med hensyn til denne afvejning fremgår det ved første blik af ottende betragtning til plantebeskyttelsesforordningen, at hensynet til at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers og dyrs sundhed og for miljøet på den ene side og hensynet til at sikre, at landbruget er konkurrencedygtigt, på den anden side er abstrakt ligeværdige hensyn ved anvendelse af forordningen og derfor navnlig i forbindelse med afvejningen i henhold til artikel 53, stk. 1. De to mål skal nemlig nås »samtidig«.

42.

Det fremgår imidlertid også af ottende betragtning, at stoffer eller produkter, der godkendes for at nå disse mål, ikke må være til skade for menneskers eller dyrs sundhed eller have uacceptabel indvirkning på miljøet. Dette skal industrien bevise, dvs. den virksomhed, som indgiver den pågældende ansøgning om godkendelse.

43.

Der fremgår ikke noget andet af 24. betragtning til plantebeskyttelsesforordningen, som diskuteres i den foreliggende sag. Ifølge denne bør målsætningen om at beskytte menneskers og dyrs sundhed og miljøet gå forud for målet om forbedring af planteproduktionen, når plantebeskyttelsesmidler godkendes. Inden plantebeskyttelsesmidler bringes i omsætning, bør det således godtgøres, at de indebærer klare fordele for planteproduktionen, at de ikke har sundhedsskadelige virkninger for mennesker eller dyr, herunder sårbare grupper, og at de ikke har nogen uacceptabel ( 16 ) indvirkning på miljøet.

44.

Den samme målsætning om at udelukke skadelige virkninger på menneskers og dyrs sundhed samt uacceptable indvirkninger på miljøet fremgår desuden af tiende betragtning til plantebeskyttelsesforordningen samt af forordningens artikel 4, stk. 2 og 3, artikel 23, stk. 2, artikel 27, stk. 1, artikel 54, stk. 1, og artikel 56, stk. 1.

45.

Dette viser for det første, at sikringen af et højt beskyttelsesniveau for menneskers og dyrs sundhed og for miljøet på den ene side og sikringen af landbrugets konkurrencedygtighed på den anden side ikke er abstrakt ligeværdige i forbindelse med anvendelsen af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1. Tværtimod skal målsætningen om at forhindre skadelige virkninger på menneskers og dyrs sundhed eller uacceptable indvirkninger på miljøet også ved denne afvejning principielt gå forud for økonomiske betragtninger. Det kommer også til udtryk i overskriften til artikel 53, hvor der tales om nødsituationer, samt i 32. betragtning, som begrænser anvendelsen til undtagelsestilfælde.

46.

I forbindelse med afvejningen tillægges forhindringen af skadelige virkninger på menneskers og dyrs sundhed i forbindelse med anvendelse af plantebeskyttelsesforordningen for det andet væsentligt større vægt end undgåelse af negative indvirkninger på miljøet. Forordningen skal nemlig kun udelukke uacceptable indvirkninger på miljøet, men alle skadelige virkninger på menneskers og dyrs sundhed. Efter lovgivers opfattelse kan man således også forestille sig acceptable indvirkninger på miljøet, som kan accepteres i forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler.

47.

Hvis anvendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel er forbundet med skadelige indvirkninger på menneskers og dyrs sundhed, må en nødgodkendelse i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, derfor kun meddeles, hvis den er nødvendig for at bekæmpe en særligt tungtvejende fare. Man kan f.eks. forestille sig en konkret fare for befolkningens fødevaresikring, som søges bekæmpet med nødgodkendelsen. Rent økonomiske hensyn bør derimod ikke være tilstrækkeligt.

48.

Hvis der »kun« sker skadelig indvirkning på miljøet, er spillerummet for en afvejning derimod større. Tungtvejende økonomiske interesser kan derfor eventuelt gå forud for mindre skader på miljøet.

49.

Afgrænsningen mellem beskyttelsen af dyrs sundhed og beskyttelsen af miljøet kan i denne forbindelse udledes indirekte af definitionen af »miljø« i plantebeskyttelsesforordningens artikel 3, nr. 13). Ifølge denne hører navnlig vilde dyr til miljøet. Da visse vilde dyrearter kan være skadegørere i henhold til artikel 3, nr. 7), som i henhold til artikel 2, stk. 1, litra a), skal bekæmpes ved hjælp af plantebeskyttelsesmidler, f.eks. den foreliggende bekæmpede bladlus, ville det også være selvmodsigende at skulle udelukke enhver skadelig indvirkning på deres sundhed.

50.

Betænkelighederne over for neonicotinoider vedrører indvirkningen på bier, herunder honningbier, som benyttes inden for biavl ( 17 ). Sidstnævnte er til forskel fra vilde bier eller humlebier ikke vilde dyr, således at det mere tungtvejende mål om at beskytte dyrs sundhed i det mindste er berørt hvad dette angår.

51.

Det femte spørgsmål skal således besvares med, at anvendelsen af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kræver en konkret afvejning i lyset af forsigtighedsprincippet af, om fordelene for sikringen af landbrugets konkurrencedygtighed som følge af den omhandlede anvendelse af et plantebeskyttelsesmiddel vejer tungere end de risici, der er forbundet med anvendelsen af midlet. Hvis anvendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel er forbundet med skadelige indvirkninger på menneskers og dyrs sundhed, må en nødgodkendelse kun meddeles, hvis den er nødvendig for at bekæmpe en særligt tungtvejende fare. Hvis der »kun« sker skadelig indvirkning på miljøet, er spillerummet for en afvejning derimod større.

52.

Med det andet spørgsmål ønskes det oplyst, om medlemsstaterne i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kan godkende plantebeskyttelsesmidler, som indeholder aktivstoffer, hvis markedsføring eller anvendelse er begrænset eller forbudt. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) stiller ganske vist kun spørgsmålet for det tilfælde, at Domstolen besvarer det første spørgsmål bekræftende, men det forekommer mig hensigtsmæssigt at diskutere det uafhængigt af dette.

53.

På baggrund af hovedsagen skal dette spørgsmål præciseres til, om medlemsstaterne kan tillade plantebeskyttelsesmidler til anvendelser, som er i strid med de begrænsninger, som Kommissionen har fastsat i forbindelse med godkendelsen af de anvendte aktivstoffer.

54.

En foranstaltning i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kan træffes uanset artikel 28. Ifølge denne bestemmelse kræver et plantebeskyttelsesmiddel den pågældende medlemsstats godkendelse. Denne godkendelse forudsætter i henhold til artikel 29, stk. 1, litra a), navnlig, at midlets aktivstoffer er godkendt. Denne godkendelse meddeler Kommissionen i henhold til artikel 13 og 79 i samarbejde med Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed.

55.

Følgelig kan medlemsstaterne i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, netop godkende plantebeskyttelsesmidler, hvis aktivstoffer ikke er godkendt af Kommissionen.

56.

Efter sagsøgernes opfattelse gælder dette imidlertid kun for aktivstoffer, som Kommissionen endnu ikke har truffet afgørelse om. Plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffer, hvis markedsføring eller anvendelse Kommissionen har begrænset eller forbudt, må medlemsstaterne derimod ikke godkende i henhold til denne bestemmelse. De omtvistede belgiske godkendelser er ikke forenelige med dette. Kommissionens godkendelser af de to omtvistede neonicotinoider forbyder nemlig udtrykkeligt anvendelse af behandlede frø uden for væksthuse, mens de belgiske godkendelser netop tillader anvendelse af behandlede frø i det fri.

57.

Ordlyden i plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, og artikel 28 indebærer ganske vist ikke nødvendigvis den fortolkning, som sagsøgerne argumenterer for, men den tillader den i det mindste. Medlemsstaternes beføjelser i henhold til artikel 53, stk. 1, er ifølge denne fortolkning begrænset til ikke godkendte aktivstoffer, mens aktivstoffer, som Kommissionen har godkendt med begrænsende betingelser, ikke er omfattet. Disse begrænsninger kan man ikke overvinde på grundlag af artikel 53, stk. 1.

58.

Det taler til fordel for denne fortolkning, at Kommissionen allerede bedømmer et aktivstofs risici, når den godkender det, og i denne forbindelse i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 6 fastlægger betingelser og begrænsninger, som er til hinder for bestemte anvendelser.

59.

32. betragtning til plantebeskyttelsesforordningen viser imidlertid, at artikel 53, stk. 1, skal række betydeligt længere. Ifølge denne bør medlemsstaterne nemlig kunne godkende plantebeskyttelsesmidler, som ikke opfylder forordningens betingelser. Dette omfatter ikke kun aktivstoffer, som Kommissionen ikke har godkendt, men også anvendelser af godkendte aktivstoffer, som Kommissionen har udelukket gennem en begrænsning eller betingelse af godkendelsen ( 18 ).

60.

Følgelig skal medlemsstaterne i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, afgøre, om de konkrete lokale behov for plantebeskyttelse undtagelsesvis vejer tungere end de risici i forbindelse med et plantebeskyttelsesmiddel, som foranledigede Kommissionen til at fastlægge betingelser eller begrænsninger, og derfor begrunder en nødgodkendelse.

61.

I denne fortolkning giver plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, ganske vist medlemsstaterne mulighed for at acceptere bestemte risici, som fik Kommissionen til at udelukke den omhandlede anvendelse. Disse risici skal medlemsstaterne imidlertid behandle i forbindelse med meddelelsen af nødgodkendelsen, for de skal – som sagt – basere deres afgørelse på så væsentlige og pålidelige elementer som muligt ( 19 ).

62.

Risikoen for, at der ikke tages hensyn til Kommissionens betænkeligheder, begrænses i øvrigt af, at medlemsstaterne er underlagt Kommissionens tilsyn i forbindelse med meddelelse af en nødgodkendelse. Den pågældende medlemsstat skal nemlig underrette Kommissionen og de andre medlemsstater i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, andet afsnit. Kommissionen kan i henhold til artikel 53, stk. 2 og 3, efterprøve nødgodkendelsen og eventuelt begrænse den eller helt forbyde den.

63.

Sagsøgerne gør ganske vist gældende, at Kommissionen er meget tilbageholdende med at udøve denne kontrolbeføjelse, men dette taler snarere imod, at medlemsstaterne overskrider deres beføjelser i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1 – i det mindste efter Kommissionens opfattelse. Hvis Kommissionen i denne forbindelse overtræder plantebeskyttelsesforordningen og navnlig artikel 53, kan miljøorganisationer i øvrigt i henhold til de seneste ændringer af Århusforordningen ( 20 ) som supplement eller alternativ til procedurer som den foreliggende anmode om en kontrol og eventuelt indbringe sagen for Unionens domstole.

64.

Det andet spørgsmål skal således besvares med, at medlemsstaterne ved anvendelsen af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, navnlig skal afveje, om de konkrete lokale behov for plantebeskyttelse undtagelsesvis vejer tungere end de risici for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, som er forbundet med et plantebeskyttelsesmiddel, og derfor tillader nødgodkendelse af en anvendelse, som Kommissionen har forbudt i forbindelse med godkendelsen af det pågældende aktivstof.

65.

Det tredje og det fjerde spørgsmål drejer sig om, at en medlemsstat ifølge næsten alle sprogversioner af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, under »særlige« omstændigheder kan træffe foranstaltninger, hvis en sådan foranstaltning skønnes nødvendig på grund af en fare, som ikke kan bekæmpes på nogen anden rimelig måde. Kun i den tyske version anvendes her begrebet »bestemte« (»bestimmte«) omstændigheder.

66.

Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ønsker oplyst, om disse omstændigheder omfatter situationer, for hvilke det gælder, at det ikke er sikkert, men kun sandsynligt (det tredje spørgsmål), at der opstår fare, eller det er forudsigeligt, sædvanligt og endog tilbagevendende (det fjerde spørgsmål), at der opstår en fare

67.

Med det tredje spørgsmål ønskes en præcisering af sandsynligheden for den fare, der er nødvendig for at begrunde en nødgodkendelse i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1.

68.

Dette spørgsmål skyldes, at det på det tidspunkt, hvor plantebeskyttelsesmidlet anvendes til behandling af frø om efteråret og vinteren, næppe er muligt at vurdere, hvor stor faren for en forringelse af afgrøderne i dyrkningsperioden om foråret og sommeren det følgende år faktisk vil være. Muligvis er det hverken ved behandlingen af frøene eller ved såningen muligt at forudsige med sikkerhed, i hvilket omfang der vil forekomme bladlus, som spreder de pågældende vira.

69.

Ordlyden i plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, og navnlig begrebet »særlige omstændigheder«, som nævnes i spørgsmålet, bidrager ikke rigtigt til at besvare dette spørgsmål.

70.

32. betragtning og overskriften til artikel 53 viser ganske vist, at disse omstændigheder kun skal omfatte undtagelser eller nødsituationer, men en fare behøver ikke at være »sikker« for at udgøre et sådant tilfælde. I modsætning til sagsøgernes opfattelse er det heller ikke nødvendigt for at lægge en sådan fare til grund, at spørgsmålet er særligt presserende, eller at der foreligger en umiddelbart forestående fare.

71.

Løsningen skal snarere findes i den allerede omtalte funktion af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, nemlig at fremme en forholdsmæssig udligning mellem modstridende interesser i en nødsituation eller under særlige omstændigheder ( 21 ).

72.

Set fra denne synsvinkel kan det også være forholdsmæssigt at bekæmpe en fare, som kun er sandsynlig, hvis der ikke er andre rimelige midler til rådighed. Hvis man venter, til der er vished for faren, vil det derimod – som forskellige procesdeltagere gør gældende – muligvis forhindre, at man overhovedet stadig kan bekæmpe faren med det pågældende plantebeskyttelsesmiddel. I så fald vil en nødgodkendelse ikke længere eller i det mindste ikke i samme omfang kunne nå sit mål. I så fald udgør en forsinket nødgodkendelse ikke en mindre bebyrdende alternativ fremgangsmåde i forbindelse med det trin i prøvelsen, som omhandler nødvendigheden ( 22 ).

73.

Sagsøgernes henvisning til praksis i Det Forenede Kongerige ( 23 ) viser imidlertid, at det kan være muligt at knytte passende betingelser til en nødgodkendelse, der meddeles tidligt, som øger sandsynligheden for, at plantebeskyttelsesmidlet kun bliver anvendt, hvis det faktisk er nødvendigt. I det nævnte tilfælde meddelte man ganske vis en nødgodkendelse for neonicotinoider i efteråret, men holdt øje med den videre udvikling og afstod fra anvendelsen i foråret, da faren på dette tidspunkt så mindre alvorlig ud end oprindeligt forventet.

74.

Det afgørende er dog i reglen afvejningen af de respektive fordele og ulemper: En sandsynlig fare har ganske vist ringere vægt end en fare, der med sikkerhed foreligger. En kun sandsynlig fare for en særligt stor skade kan imidlertid veje lige så tungt som en med sikkerhed foreliggende fare for en mindre skade. De to varianter kan derfor ikke inddrages abstrakt i anvendelsen af plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, eller udelukkes af den. Spørgsmålet om, hvorvidt en blot sandsynlig fare er tilstrækkeligt til at begrunde en nødgodkendelse, afhænger tværtimod af, om den vejer tungere end de risici for menneskers og dyrs sundhed samt for miljøet, som er forbundet med anvendelsen af plantebeskyttelsesmidlet.

75.

I øvrigt kan samme spørgsmål opstå i forbindelse med de sidstnævnte risici, da også disse kan være sandsynlige eller sikre. Retspraksis vedrørende forsigtighedsprincippet viser, i hvilket omfang der skal tages hensyn til dem. Forsigtighedsprincippet begrunder restriktive foranstaltninger, hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den hævdede risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser ikke er overbevisende, men at sandsynligheden for en reel skade på miljøet varer ved, dersom risikoen indtræder ( 24 ). Dermed menes risici, hvis eksistens eller omfang ikke er sikker, men som dog forekommer tilstrækkeligt dokumenteret, dvs. der foreligger tungtvejende og afgørende indicier ( 25 ).

76.

For at kunne sammenligne de således fastsatte risici for menneskers og dyrs sundhed eller for miljøet med den fare for landbruget, som skal bekæmpes med nødgodkendelsen, er det i øvrigt nødvendigt at anvende samme bedømmelsesmetode ved fastsættelse af den sidstnævnte som ved fastsættelsen af de førstnævnte. Det betyder i praksis, at også faren for landbruget skal bedømmes ud fra de undersøgelser, der er til rådighed, og kun kan tillade en nødgodkendelse, hvis der foreligger tungtvejende og afgørende indicier.

77.

Det tredje spørgsmål skal således besvares med, at godkendelsen af anvendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, ikke afhænger af, om det er sikkert eller sandsynligt, at den fare, der søges bekæmpet, vil indtræde, men af, om fordelene ved denne anvendelse vejer tungere end de ulemper, der er forbundet med den. I denne forbindelse skal den pågældende anvendelses fordele og ulemper, herunder den pågældende fares grad af sandsynlighed, være tilstrækkeligt dokumenteret og således udledes af tungtvejende og afgørende indicier.

78.

Også det fjerde spørgsmål omhandler den fare, som skal begrunde nødgodkendelsen. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ønsker nemlig oplyst, om det også er tilstrækkeligt med en fare, som optræder forudsigeligt, sædvanligt og endog tilbagevendende.

79.

Baggrunden for dette spørgsmål er den omstændighed, at faren som følge af bladlus og virussygdomme i Belgien tilsyneladende er forudsigelig og sædvanlig, navnlig ifølge SESVenderHaves anbringende. Derfor er der tidligere meddelt lignende godkendelser til bekæmpelse af de samme farer, og de forventes også i fremtiden.

80.

Hvis man alene ser på afvejningen af fordele og ulemper ved anvendelsen af de pågældende aktivstoffer, må man konkludere, at det ikke er afgørende, om faren optræder forudsigeligt, sædvanligt og sågar tilbagevendende. Også sådanne farer kan nemlig veje tungere i forhold til de risici, der er forbundet med anvendelsen af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel. De kan sågar udgøre bestemte eller særlige omstændigheder som omhandlet i plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1.

81.

Tilblivelseshistorien bag plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, som fremhæves af Kommissionen, bekræfter denne vurdering. Det lykkedes nemlig ikke for Parlamentets Udvalg om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed at komme igennem med et forslag om at gøre denne beføjelse afhængig af en uforudselig fare eller andre nødsituationer ( 26 ), sådan som det tidligere var tilfældet i henhold til artikel 8, stk. 4, i det tidligere gældende plantebeskyttelsesdirektiv ( 27 ) og 18. betragtning til dette direktiv.

82.

På dette punkt indeholder 32. betragtning til plantebeskyttelsesforordningen imidlertid en præcisering, som ved første øjekast begrænser spillerummet for afvejningen. Ifølge denne betragtning skal artikel 53, stk. 1, nemlig kun anvendes »undtagelsesvis«. Også forudsigelige eller tilbagevendende farer kan udgøre undtagelsestilfælde, hvis de optræder sjældent, dvs. kun undtagelsesvis. En sædvanlig fare, der altså optræder hyppigt, er derimod allerede ud fra ordets betydning ikke et undtagelsestilfælde. Den er heller ikke en »nødsituation« som anført i overskriften til artikel 53.

83.

Derudover opfylder begrænsningen til sjældne undtagelses- eller nødstilfælde bestemmelsen i plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, om at tillade en »begrænset« anvendelse. Hvis anvendelsen derimod skal bekæmpe en sædvanlig fare, skal den i praksis godkendes permanent, dvs. ubegrænset.

84.

Sammenligningen med plantebeskyttelsesdirektivet understreger betydningen af begreberne undtagelse og nødsituation, da disse endnu ikke forekom i direktivet. Deres anvendelse i plantebeskyttelsesforordningen må derfor anses for en bevidst begrænsning af godkendelsesbeføjelsen i henhold til artikel 53.

85.

Konsekvensen af denne fortolkning er ikke, at sædvanlige farer automatisk skal accepteres. Hvis der end ikke efter en intensiv søgning findes et andet middel til at bekæmpe faren, skal Kommissionen tage hensyn til sådanne farer i forbindelse med afgørelsen om godkendelse af aktivstoffer og eventuelt under anvendelse af plantebeskyttelsesforordningens artikel 6 fastlægge områder, hvor aktivstofferne må anvendes i større omfang end i andre områder af Unionen på grund af de farer, der sædvanligvis optræder i de pågældende områder. Artikel 6, litra h), viser, at det er muligt at foretage sådanne geografisk gældende begrænsninger af godkendelser af aktivstoffer. Hvis de almindelige godkendelsesbetingelser er til hinder for dette, bør det i det mindste være muligt at anvende plantebeskyttelsesforordningens artikel 4, stk. 7.

86.

Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at en nødgodkendelse i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kun må meddeles undtagelsesvis. En sædvanlig fare, der optræder hyppigt, udgør ikke et undtagelsestilfælde og er derfor ikke tilstrækkelig.

87.

Med det første spørgsmål ønskes det oplyst, om plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, skal fortolkes således, at en medlemsstat under visse betingelser kan meddele en godkendelse vedrørende behandling samt salg eller såning af frø, der er behandlet med plantebeskyttelsesmidler.

88.

Da plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, tillader medlemsstaterne at godkende anvendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel, omfatter denne beføjelse allerede ifølge sin ordlyd tilladelsen til at behandle frø med det godkendte plantebeskyttelsesmiddel, da dette er en anvendelse af midlet.

89.

Plantebeskyttelsesforordningen hviler i øvrigt på den antagelse, at plantebeskyttelsesmidler anvendes på denne måde, da den flere steder refererer til behandling af frø og i artikel 49 sågar regulerer markedsføringen af disse.

90.

I modsætning til sagsøgernes opfattelse taler målet for plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, heller ikke imod at lade bestemmelsen omfatte behandling af frø, som i sagens natur sker betydeligt tidligere end det eventuelle angreb af skadegørere, som sker senere. Denne bestemmelse sigter nemlig – som allerede anført ( 28 ) – ikke udelukkende mod at bekæmpe umiddelbart forestående farer.

91.

Tilladelsen til at markedsføre eller så frø, der er behandlet med plantebeskyttelsesmidler, er ganske vist ikke nævnt udtrykkeligt i plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, men i sidste ende drejer det sig ligeledes om en anvendelse af plantebeskyttelsesmidlet. Det er nemlig først, når de behandlede frø sås, at midlet kan opfylde sin funktion. Markedsføringen, dvs. videregivelsen til landbrugerne, skal gøre denne såning mulig.

92.

Til fordel for dette resultat taler også den tanke, som fremføres af Frankrig og Belgien, at behandlede frø i sig selv kan anses for et plantebeskyttelsesmiddel som omhandlet i plantebeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 1.

93.

Medlemsstaten skal imidlertid begrænse såvel markedsføring som såning til den region i sit statsområde, hvor den fare, der skal bekæmpes, optræder. En mere vidtgående anvendelse af de behandlede frø kan nemlig ikke begrundes med denne fare. Tværtimod tillader allerede ordlyden i plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kun en godkendelse til en begrænset og kontrolleret anvendelse. Denne nødvendige begrænsning skal også fastlægge området for den mulige anvendelse.

94.

Deraf følger i øvrigt, at godkendelsen af markedsføring af behandlede frø i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, ikke udfolder virkningen af Unionsbestemmelsen om markedsføring af behandlede frø i henhold til artikel 49. Artikel 49 åbner nemlig mulighed for fri handel i hele Unionen med frø, der er behandlet med et plantebeskyttelsesmiddel, der er godkendt i henhold til artikel 28. Dette udgør imidlertid netop ikke en begrænset og kontrolleret anvendelse.

95.

Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at nødgodkendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel i henhold til plantebeskyttelsesforordningens artikel 53, stk. 1, kan omfatte behandling af frø med plantebeskyttelsesmidlet samt salg eller såning af frø, der er behandlet med plantebeskyttelsesmidlet, i det område, der er omfattet af godkendelsen.

96.

Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse som følger: