1.

Udgør EU-administrationens pligt til at udvise omhu, forstået som forpligtelsen til at tage alle relevante forhold i betragtning ved udøvelsen af sine beføjelser, en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder, hvis tilsidesættelse kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold? Det er det principielle spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til i forbindelse med undersøgelsen af det anbringende, som appellanterne har påberåbt sig til støtte for deres appeller af fire domme afsagt af Den Europæiske Unions Ret ( 2 ).

2.

I de appellerede domme frifandt Retten Europa-Kommissionen i erstatningssagerne anlagt af flere producenter af beg, kultjære-, højtemperaturs- (herefter »CTPHT«) ( 3 ), der angiveligt havde lidt et tab som følge af den fejlagtige klassificering af dette stof som farligt for vandmiljøet. Da denne klassificering skyldtes, at Kommissionen havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn, hvilket var blevet fastslået i Rettens ( 4 ) og Domstolens ( 5 ) tidligere domme, er det ubestridt, at den retsakt, der har forvoldt det påberåbte tab, er ulovlig. En retsakts ulovlighed er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt til, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Blandt de betingelser, der skal være opfyldt, for at dette er tilfældet, finder man bl.a. betingelsen om, at skaden skal være et resultat af en tilsidesættelse af en regel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder. I den foreliggende sag opstår således spørgsmålet, om EU-administrationens forpligtelse til at tage alle relevante forhold i betragtning ved udøvelsen af sine beføjelser udgør en sådan regel.

3.

Artikel 3, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1272/2008 ( 6 ) bestemmer:

»Et stof eller en blanding, der opfylder de kriterier vedrørende fysiske farer, sundhedsfarer eller miljøfarer, der er fastlagt i del 2-5 i bilag I, er farligt og skal klassificeres ifølge de fareklasser, der er fastlagt i det pågældende bilag.«

4.

I bilag I til forordning nr. 1272/2008 angives kriterierne for klassificering af stoffer og blandinger i fareklasser. Bilagets punkt 4.1.3.5.5 indeholder bestemmelser, der beskriver en klassificeringsmetode, nemlig »summationsmetoden«.

5.

Baggrunden for tvisten fremstilles udførligt i de appellerede domme, hvortil jeg henviser for nærmere oplysninger ( 7 ). Med henblik på de foreliggende sager skal jeg blot anføre følgende.

6.

Ved dommen i sagen Bilbaína de Alquitranes m.fl. mod Kommissionen ( 8 ) annullerede Retten forordning (EU) nr. 944/2013 ( 9 ), for så vidt som den klassificerede CTPHT som stof med akut toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H400) og med kronisk toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H410).

7.

I dommens præmis 30-34 fastslog Retten følgende:

»30 Det fastslås, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, idet den ved på grundlag af dets bestanddele at klassificere CTPHT som stof med akut toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H400) og med kronisk toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H410) undlod at opfylde sin forpligtelse til at tage hensyn til alle relevante faktorer og omstændigheder med henblik på at tage behørigt hensyn til den andel, hvormed de 16 [polycykliske aromatiske hydrocarbon]bestanddele [(herefter »PAH’er«)] er til stede i CTPHT, og deres kemiske virkninger.

31 Ifølge baggrundsdokumentets punkt 7.6 antog Kommissionen med henblik på klassificeringen af CTPHT på grundlag af dets bestanddele, at alle PAH’er i CTPHT opløstes i vandfasen og derfor er tilgængelige for vandorganismer. Det nævnes ligeledes, at dette sandsynligvis fører til en overvurdering af toksiciteten af CTPHT, og denne vurdering af toksiciteten, for så vidt som [Water-Accommodated Fraction (WAF)]-sammensætningen var usikker, kunne anses for at være det mest ugunstige scenario.

32 Hverken Kommissionen eller [Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)] har dog over for Retten kunnet godtgøre, at Kommissionen ved klassificeringen af CTPHT som stof med akut toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H400) og med kronisk toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H410) ud fra den antagelse, at alle PAH’er i stoffet opløses i vandfasen og derfor er tilgængelige for vandorganismer, tog hensyn til den omstændighed, at bestanddelene i CTPHT, i henhold til baggrundsdokumentets punkt 1.3 med overskriften »Fysiokemiske egenskaber«, kun i begrænset omfang frigives fra CTPHT, og at stoffet er meget stabilt.

33 For det første indeholder hverken [Udvalget for Risikovurderings (herefter »RAC«)] udtalelse om CTPHT eller baggrundsdokumentet nemlig nogen begrundelse for, at der ved antagelsen af, at alle PAH’er i det pågældende stof opløses i vandfasen og er tilgængelige for vandorganismer, blev taget hensyn til CTPHT’s lave opløselighed i vand. Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten kunne Kommissionen og ECHA endvidere kun godtgøre, at vandopløseligheden af de 16 PAH-bestanddele, undersøgt isoleret, var blevet taget i betragtning ved klassificeringen af CTPHT. Som svar på Rettens spørgsmål i retsmødet anførte Kommissionen og ECHA desuden alene, at det var blevet formodet, at alle PAH’er i CTPHT opløstes i vand, for så vidt som undersøgelsen af dette stofs toksicitet for vandmiljøet var blevet gennemført på grundlag af dets bestanddele. En sådan argumentation godtgør imidlertid ikke, at stoffets lave opløselighed blev taget i betragtning.

34 Det skal for det andet bemærkes, at den højeste vandopløselighed af CTPHT i forhold til en prøve var 0,0014% ved maksimum ifølge baggrundsdokumentets punkt 1.3. I lyset af CTPHT’s lave vandopløselighed har Kommissionen ikke på nogen måde påvist, at den kunne basere den pågældende klassificering af dette stof på den antagelse, at alle PAH’er i stoffet opløses i vandfasen og derfor er tilgængelige for vandorganismer. Det fremgår af tabel 7.6.2 i baggrundsdokumentet, at de 16 PAH-bestanddele i CTPHT udgør 9,2% af dette stof. Ved at antage, at alle disse PAH’er opløses i vand, baserede Kommissionen derfor i det væsentlige den pågældende klassificering på den antagelse, at 9,2% af CTPHT-stoffet kunne opløses i vand. Som det fremgår af baggrundsdokumentets punkt 1.3, er en sådan værdi imidlertid ikke realistisk, eftersom den maksimale værdi er 0,0014%.«

8.

Kommissionen iværksatte appel til prøvelse af denne dom.

9.

Domstolen forkastede Kommissionens appel ved dom af 22. november 2017, Kommissionen mod Bilbaína de Alquitranes m.fl. ( 10 ).

10.

I denne doms præmis 39 og 46-55 fastslog Domstolen bl.a. følgende:

»39 Det fremgår ganske vist ikke af punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008, at andre kriterier end dem, der udtrykkeligt henvises til i denne bestemmelse, finder anvendelse. Det må imidlertid fastslås, at der ikke er nogen bestemmelse, der udtrykkeligt forbyder, at der tages hensyn til andre elementer, der kan være relevante for klassificeringen af et UVCB-stof.

[…]

46 En streng og automatisk anvendelse af summationsmetoden under alle omstændigheder kan føre til, at toksiciteten for vandmiljøet af et UVCB-stof med kun få kendte bestanddele undervurderes. Et sådant resultat kan ikke anses for at være foreneligt med det formål om at beskytte miljøet og menneskers sundhed, som forfølges med forordning nr. 1272/2008.

47 Det skal således lægges til grund, at Kommissionen, når den anvender summationsmetoden med henblik på at afgøre, om et UVCB-stof henhører under kategorierne akut og kronisk toksicitet for vandmiljøet, ikke er forpligtet til at begrænse sin vurdering til kun at omfatte elementer, som der udtrykkeligt henvises til i punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008, og dermed udelukke ethvert andet element. I medfør af sin pligt til at udvise omhu skal Kommissionen omhyggeligt og upartisk undersøge andre elementer, der, selv om der ikke udtrykkeligt henvises til dem i de nævnte bestemmelser, ikke desto mindre er relevante.

[…]

50 Den del af begrundelsen for den appellerede dom, som fremgår af dens præmis 28, hvorefter det »for at kunne antage, at et stof er omfattet af kategorierne akut eller kronisk toksicitet, er […] dette stof og ikke blot dets bestanddele, der skal opfylde kriterierne for klassificering«, bestrides ikke.

51 Den klassificeringsmetode, der er omhandlet i punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008, er baseret på den antagelse, at de bestanddele, der tages i betragtning, er 100% opløselige. Ud fra denne antagelse indebærer summationsmetoden, at der findes et koncentrationsniveau af bestanddele, under hvilket tærsklen på 25% ikke kan nås, og den går således ud på at beregne summen af koncentrationerne af de bestanddele, der henhører under kategorierne akut eller kronisk toksicitet, hver især vægtet med den M-faktor, der svarer til deres toksicitetsprofil.

52 Det er imidlertid uløseligt forbundet med denne metode, at dens pålidelighed aftager i situationer, hvor den vægtede sum af bestanddelene overstiger det koncentrationsniveau, der svarer til tærsklen på 25%, i et forhold, der er mindre end forholdet mellem den observerede opløselighed af stoffet som helhed og den hypotetiske opløselighed på 100%. I sådanne situationer kan summationsmetoden således i særlige tilfælde føre til et resultat, der ligger over eller under det niveau, der svarer til den forskriftsmæssige tærskel på 25%, alt efter om det er den hypotetiske opløselighed af bestanddelene eller opløseligheden af stoffet som helhed, der tages i betragtning.

53 Det er ubestridt, at det dels fremgår af tabel 7.6.2 i bilag I til den rapport, der er vedlagt RAC’s udtalelse, at summationsmetoden fører til et resultat på 14521%, dels, at dette resultat er 581 gange større end det minimumsniveau, der skal til for at nå tærsklen på 25% efter vægtning med M-faktorer. Det er ligeledes ubestridt, at det desuden fremgår af dette dokuments punkt 1.3 med overskriften »Fysiokemiske egenskaber«, at CTPHT’s maksimale vandopløselighed er 0,0014%, dvs. ca. 71000 gange lavere end den hypotetiske opløselighed på 100%, som blev anvendt for de bestanddele, der blev taget i betragtning.

54 Der var således ikke tale om en urigtig gengivelse eller en urigtig retlig kvalificering af de faktiske omstændigheder fra Rettens side, da den i den appellerede doms præmis 34 fastslog, at Kommissionen »[v]ed at antage, at alle disse [bestanddele] opløses i vand, […] derfor i det væsentlige [baserede] den pågældende klassificering på den antagelse, at 9,2% af CTPHT-stoffet kunne opløses i vand. Som det fremgår af […] punkt 1.3 [i det baggrundsdokument, der er knyttet som bilag til RAC’s udtalelse], er en sådan værdi imidlertid ikke realistisk, eftersom den maksimale værdi er 0,0014%«.

55 Eftersom Retten i den appellerede doms præmis 32 fastslog, at »[h]verken Kommissionen eller ECHA […] over for Retten [havde] kunnet godtgøre, at Kommissionen […] [havde taget] hensyn til den omstændighed, at bestanddelene i CTPHT i henhold til […] punkt 1.3 [i det baggrundsdokument, der er knyttet som bilag til RAC’s udtalelse] med overskriften »Fysiokemiske egenskaber«, kun i begrænset omfang frigives fra CTPHT, og at stoffet er meget stabilt«, begik Retten ikke nogen retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 30 fastslog, at »Kommissionen [havde] anlagt et åbenbart urigtigt skøn, idet den ved på grundlag af dets bestanddele at klassificere CTPHT som stof med akut toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H400) og med kronisk toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H410) [havde] tilsidesat sin forpligtelse til at tage alle relevante faktorer og omstændigheder i betragtning med henblik på at tage behørigt hensyn til forekomsten af [de 16 bestanddele] i CTPHT og deres kemiske virkninger«.«

11.

Ved seks stævninger indleveret til Rettens Justitskontor den 23. oktober 2018 anlagde appellanterne og to andre selskaber erstatningssøgsmål med påstand om erstatning for det tab, de angiveligt havde lidt som følge af den ulovlige klassificering af CTPHT som stof med akut toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H400) og med kronisk toksicitet for vandmiljøet i kategori 1 (H410).

12.

Ved seks domme afsagt den 16. december 2020, heriblandt de appellerede domme ( 11 ), frifandt Retten Kommissionen.

13.

I den første appellerede doms præmis 70, 71, 96, 98 og 114 fastslog Retten følgende:

»70 Under alle omstændigheder kan svaret på spørgsmålet om, hvorvidt en tilsidesættelse af den summationsmetode, som lå til grund for den ulovlige klassificering af CTPHT, i den foreliggende sag eventuelt kan påberåbes til støtte for dette erstatningssøgsmål som en tilføjelse eller skærpelse af de forpligtelser, der påvirker sagsøgerens retsstilling, kun være afgørende for afgørelsen af denne tvist, såfremt denne tilsidesættelse er tilstrækkeligt kvalificeret som omhandlet i ovennævnte retspraksis, hvilket skal undersøges nedenfor [ ( 12 )].

71 Hvad angår tilsidesættelsen af den forpligtelse til at udvise omhu, som er en del af princippet om god forvaltningsskik, som sagsøgeren har anført i replikken, skal det fastslås, at sagsøgeren i stævningen formelt ikke specifikt og selvstændigt havde påberåbt sig en tilsidesættelse af denne pligt til at udvise omhu til støtte for erstatningssøgsmålet. Det ses heller ikke, at dette argument kan anses for at være en uddybning af et argument, der allerede var indeholdt i stævningen. På denne baggrund skal erstatningssøgsmålet, for så vidt som det er støttet på en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu, som Kommissionen har anført i sine bemærkninger til svarene på et skriftligt spørgsmål til sagsøgeren i denne henseende, afvises [ ( 13 )].

[…]

96 Hvad for det første angår kriteriet om, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, dvs. punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008, bemærkes, at det følger af ordlyden af dette punkt, at summationsmetoden er en nærmest mekanisk beregning, hvorefter Kommissionen efterprøver, om summen af koncentrationerne (i procent) af blandingens meget giftige bestanddele multipliceret med deres M-faktor svarer til eller overstiger 25%. Såfremt dette er tilfældet, »klassificeres« blandingen, i den foreliggende sag CTPHT, i kategorierne akut eller kronisk toksicitet 1 […] [P]unkt 4.1.3.5.5 i bilag I til denne forordning [tilsigter] ikke udtrykkeligt, at der anvendes andre kriterier end dem, der udtrykkeligt er omhandlet i denne bestemmelse [ ( 14 )].

[…]

98 Punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008 kan således ikke anses for på tidspunktet for vedtagelsen af forordning nr. 944/2013 at have udgjort en fuldstændig klar regel hvad angår eksistensen af den skønsmargen, som Kommissionen rådede over i forbindelse med anvendelsen af summationsmetoden. Dette punkts ordlyd antyder ikke, at der foreligger en sådan skønsbeføjelse, og nævner heller ikke, at en blandings opløselighed er en faktor, der skal tages i betragtning. Det skal i denne forbindelse fastslås, at Retten, og nærmere bestemt Domstolen, anerkendte, at der forelå en skønsmargen, som burde have medført, at Kommissionen tog hensyn til andre elementer end dem, der er udtrykkeligt omhandlet i punkt 4.1.3.5.5, idet den skulle støtte sig på betragtninger, der hverken følger direkte eller udtrykkeligt af selve ordlyden af nævnte punkt. Domstolen anvendte nærmere bestemt betragtninger, der var knyttet til den overordnede lovgivningsmæssige sammenhæng, dvs. navnlig den omstændighed, at summationsmetoden ikke ser bort fra de metodologiske begrænsninger […] Disse fortolkningsvanskeligheder, som indebærer anvendelse af summationsmetoden, og som den nævnte dom i øvrigt afslører, er til hinder for, at Kommissionens adfærd kan kvalificeres som værende i åbenbar og alvorlig grad i strid med den tilsidesatte retsregel […] [ ( 15 )].

[…]

114 I lyset af det ovenstående fremstår Kommissionens fejl således som undskyldelig. I betragtning af den manglende klarhed og vanskelighederne ved fortolkningen af de relevante bestemmelser i bilag I til forordning nr. 1272/2008 hvad angår hensyntagen til andre faktorer end dem, der udtrykkeligt foreskrives ved anvendelsen af summationsmetoden, har Kommissionens adfærd ikke afveget fra den adfærd, som med rimelighed kunne forventes af en sædvanligvis forsigtig og påpasselig forvaltning i en lignende situation, dvs. en situation, der er kendetegnet ved en videnskabelig kompleksitet forbundet med klassificeringen af et stof af ukendt sammensætning som CTPHT, med henblik på at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet. En sådan adfærd svarer ikke til, at Kommissionen åbenbart og groft har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse. Den begåede fejl udgør dermed ikke en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, hvorfor Unionen under alle omstændigheder ikke ifalder ansvar uden for kontraktforhold i den foreliggende sag. Denne konstatering gælder for såvel tilsidesættelsen af summationsmetoden som, for fuldstændighedens skyld og af de ovenfor anførte grunde, for den angivelige tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu [ ( 16 )].«

14.

Appellanterne har med deres appeller, der i princippet har samme ordlyd og er registreret under nr. C-65/21 P, C-73/21 P, C-74/21 P og C-75/21 P, nedlagt følgende påstande:

15.

Kommissionen, støttet af ECHA, har nedlagt følgende påstande:

16.

Kongeriget Spanien, der er indtrådt i sagen til støtte for Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:

17.

Sagerne er blevet forenet med henblik på domsafsigelsen. Der er ikke blevet afholdt retsmøde.

18.

Appellanterne har iværksat appel til prøvelse af de appellerede domme, hvorved Retten afviste deres erstatningssøgsmål. I disse domme anerkendte Retten på grundlag af dommene i sagerne Bilbaína de Alquitranes m.fl. mod Kommissionen ( 17 ) og Kommissionen mod Bilbaína de Alquitranes m.fl. ( 18 ) (herefter »annullationsdommene«), at den retsakt, der angiveligt havde forvoldt appellanterne skade, var ulovlig, da Kommissionen havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn. Retten fastslog imidlertid, at denne fejl var undskyldelig og dermed ikke udgjorde en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, hvorfor Unionen ikke ifaldt ansvar uden for kontraktforhold i den foreliggende sag ( 19 ).

19.

Appellanternes appeller er baseret på seks anbringender, hvoraf det første vedrører den fejl, som Retten begik, da den forkastede deres argument, som var støttet på pligten til at udvise omhu, det andet vedrører en retlig fejl begået af Retten, da den konkluderede, at der ikke var nogen klar præcedens, det tredje vedrører den fejlagtige konklusion om, at de retlige rammer var komplekse, det fjerde vedrører en urigtig anvendelse af kriteriet om forsigtighed og omhu, det femte vedrører en utilstrækkelig begrundelse i de appellerede domme og endelig det sjette vedrører den retlige fejl, som Retten begik, da den fandt, at Kommissionens tilgang var undskyldelig på grundlag af forsigtighedsprincippet.

20.

I overensstemmelse med Domstolens anmodning begrænser det foreliggende forslag til afgørelse sig til en vurdering af det fjerde appelanbringendes første led. Det fjerde anbringendes første led synes imidlertid at overlappe det første appelanbringende, for så vidt som de begge vedrører spørgsmålet om Kommissionens omhu. Der skal derfor først foretages en analyse af forholdet mellem dette og det første appelanbringende med henblik på at tage hensyn til alle aspekter af den problematik, der er fælles for de to appelanbringender.

21.

Med det første appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten med urette afviste ( 20 ) deres argument, som var støttet på en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu. Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at der skulle sondres mellem dette argument, der blev fremsat i replikkerne, og det argument, der blev fremsat i stævningerne om, at Kommissionen havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn, idet den havde undladt omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold med henblik på klassificeringen af CTPHT. Appellanterne har i denne henseende henvist til dommen i sagen Kommissionen mod Bilbaína de Alquitranes m.fl. ( 21 ), i hvilken Domstolen fastslog, at når en institution undlader omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold, tilsidesætter den nødvendigvis sin forpligtelse til at udvise omhu. Ifølge appellanterne skal argumentet om, at der foreligger en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu, derfor ikke påberåbes særskilt og uafhængigt, som hvis der var tale om et selvstændigt argument ( 22 ).

22.

Kommissionen, støttet af ECHA, er af den opfattelse, at det argument, der er støttet på en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu, er irrelevant, eftersom Retten afviste søgsmålene, idet den fastslog, at den begåede fejl ikke udgjorde en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel.

23.

Den spanske regering har anført, at appellanterne specifikt og selvstændigt burde have påberåbt sig tilsidesættelsen af pligten til at udvise omhu i stævningerne. I modsat fald ville kravet om angivelse af den tilsidesatte retsregel implicit være opfyldt i alle erstatningssøgsmål, eftersom pligten til at udvise omhu er uløseligt forbundet med princippet om god forvaltningsskik og finder generel anvendelse på institutionernes handlinger.

24.

Med det fjerde appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten med urette konkluderede, at Kommissionen havde handlet som en normalt forsigtig og omhyggelig forvaltning, og at dens fejl ved klassificeringen af CTPHT derfor var undskyldelig. Med dette anbringendes første led har appellanterne foreholdt Retten, at den ikke foretog sin bedømmelse ud fra de påstande, som appellanterne havde fremsat. I stedet for at undersøge, om opløseligheden udtrykkeligt var nævnt som et af de relevante forhold i forordning nr. 1272/2008, burde Retten have undersøgt, om Kommissionen havde overholdt det faste retsprincip, hvorefter samtlige relevante forhold skal tages i betragtning.

25.

Kommissionen, støttet af ECHA, er af den opfattelse, at det fjerde anbringende skal forkastes som irrelevant og ugrundet. Den har dog i sit svarskrift fremført argumenter vedrørende dette anbringendes andet led, som ikke er omfattet af dette forslag til afgørelse.

26.

Den spanske regering mener ikke, at den fejl, der er gjort gældende i det fjerde appelanbringende, kan tages til følge. Den har anført, at princippet om at udvise omhu kræver, at det vurderes, om den omhu, der blev anvendt i forbindelse med den pågældende administrative handling, var på et acceptabelt minimumsniveau, om dette niveau var rimeligt i forhold til sagens omstændigheder, stod i rimeligt forhold til sagens vigtighed og var i overensstemmelse med det, som det administrative organ normalt anvender i lignende sager.

27.

Det følger af det ovenstående, at Kommissionens pligt til at udvise omhu er nævnt i begge disse anbringender i forskellige sammenhænge. Mens denne pligt i det første anbringende udtrykkeligt kvalificeres som en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder, behandles den i det fjerde anbringende mere som et kriterium til vurdering af, hvor alvorlig en tilsidesættelse af en retsregel er.

28.

Uanset de nøjagtige formuleringer og sammenhænge drejer det sig imidlertid efter min opfattelse i begge tilfælde om Kommissionens tilsidesættelse af den samme forpligtelse til at udvise omhu, forstået som forpligtelsen til at undersøge alle relevante forhold i den pågældende sag, som dens vurdering er baseret på. Appellanterne har nemlig i forbindelse med det første appelanbringende forklaret, at den pligt til at udvise omhu, som de har påberåbt sig i deres replikker, burde have været forstået som administrationens forpligtelse til ved udøvelsen af sine beføjelser at tage hensyn til alle relevante forhold i den pågældende sag. Tilsidesættelsen af denne forpligtelse ligger til grund for det klagepunkt, der er genstand for det fjerde appelanbringendes første led.

29.

Udgør denne forpligtelse en regel, der tillægger borgerne rettigheder, hvis tilsidesættelse kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold?

30.

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at Unionens ansvar uden for kontraktforhold forudsætter, at tre betingelser er opfyldt, nemlig for det første at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder (herefter »den første betingelse«), for det andet at der foreligger et virkeligt tab, og for det tredje at der er en årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, der påhviler den, som har udstedt retsakten, og de skadelidtes tab ( 23 ).

31.

Betingelsernes kumulative karakter indebærer, at når en af dem ikke er opfyldt, kan Unionen ikke ifalde ansvar uden for kontraktforhold ( 24 ). Dette er grunden til, at Retten i den foreliggende sag, efter at have fastslået, at Kommissionens fejl i forbindelse med klassificeringen af CTPHT ikke udgjorde en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, konkluderede, at Unionen ikke var ifaldet ansvar uden for kontraktforhold, og derfor ikke undersøgte de øvrige betingelser for, at et sådant ansvar ifaldes.

32.

Både appelskrifterne og dette forslag til afgørelse vedrører den første betingelse.

33.

Denne betingelse består af to særskilte dele, hvoraf den første vedrører karakteren af den regel, hvis tilsidesættelse kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold (»retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder«), og den anden vedrører alvoren af tilsidesættelsen af den tilsidesatte regel (»tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse«). Disse to dele udgør to kumulative delbetingelser til den første betingelse, således at den første betingelse ikke er opfyldt, hvis en af dem ikke er opfyldt.

34.

Som et centralt led i den første betingelse har Domstolen overtaget begrebet »retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder« i sin praksis vedrørende medlemsstaternes ansvar for tilsidesættelse af EU-retten ( 25 ). Domstolen erstattede det tidligere anvendte begreb »højere retsregel til beskyttelse af private« med dette begreb og fastsatte dermed princippet om parallelitet mellem på den ene side Unionens ansvar og på den anden side statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne som følge af tilsidesættelse af EU-retten ( 26 ).

35.

I Bergaderm-dommen og dommen i sagen Goupil mod Kommissionen ( 27 ) fastslog Domstolen med henvisning til dommen i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame ( 28 ), at betingelserne for statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne som følge af tilsidesættelse af fællesskabsretten, ikke – medmindre der er en særlig grund hertil – må afvige fra betingelserne for Unionens ansvar under lignende omstændigheder ( 29 ).

36.

Det fremgår således af Domstolens faste retspraksis, at Unionen ikke kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold som følge af en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en EU-retsregel, men kun som følge af en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder ( 30 ).

37.

Som Domstolen har forklaret, har denne begrænsning, med forbehold af de regler, der finder anvendelse med hensyn til bedømmelsen af lovligheden af en EU-retsakt, til formål at begrænse dette ansvar til alene at kunne ifaldes i situationer, hvor den ulovlige adfærd, som Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer har udvist, har forvoldt en borger et tab ved at gøre indgreb i den pågældendes ved EU-retten særligt beskyttede rettigheder ( 31 ).

38.

I Domstolens og Rettens praksis fortolkes begrebet »retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder«, dog bredt ( 32 ). De principper, der sikrer beskyttelsen af personers grundlæggende rettigheder, såsom princippet om ligebehandling af virksomheder, princippet om forbud mod beslutningers tilbagevirkende kraft, proportionalitetsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om respekt for privatliv og familieliv, er således blevet kvalificeret som sådanne ( 33 ). Alene rent processuelle regler eller regler om kompetencefordeling anses ikke for at have til formål at beskytte borgerne ( 34 ).

39.

Domstolen har i sin praksis vedrørende anden del af den første betingelse præciseret, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder, når den indebærer, at den omhandlede institution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser ( 35 ). I denne henseende er de forhold, der skal tages i betragtning, bl.a. kompleksiteten af de forhold, der skal reguleres, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, samt hvor vidt et skøn den tilsidesatte bestemmelse overlader EU-institutionen ( 36 ). Med hensyn til dette sidste element gælder, at når en EU-institution eller et EU-organ er tillagt en skønsbeføjelse, er det alene en åbenbar og alvorlig overskridelse af grænserne for denne beføjelse fra den pågældende instans’ side, der kan udgøre en sådan tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten ( 37 ).

40.

Det er generelt under alle omstændigheder alene konstateringen af en uregelmæssighed, som under tilsvarende omstændigheder ikke ville være blevet begået af en normalt forsigtig og påpasselig administration, der kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold ( 38 ).

41.

Appellanternes erstatningssøgsmål og deres appeller vedrører administrationens forpligtelse til at tage alle relevante faktorer og omstændigheder i betragtning ved udøvelsen af sine beføjelser, idet denne forpligtelse ifølge appellanterne »automatisk« er forbundet med den forpligtelse til at udvise omhu, der er uløseligt forbundet med princippet om god forvaltningsskik.

42.

Dette princip (eller denne rettighed) er anerkendt i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Hvis det, for at en regel kan anses for at have til formål at tillægge borgerne rettigheder, skulle være afgørende, at den tjener til beskyttelse af borgernes ved EU-retten særligt beskyttede rettigheder, ville en anerkendelse af denne regel som en grundlæggende rettighed i chartret bringe debatten om dens karakter til ophør. Dette er imidlertid ikke tilfældet ( 39 ).

43.

Ud over det klassiske spørgsmål om, hvorvidt en bestemmelse i chartret kan klassificeres som »anerkendende en rettighed eller et princip«, fremgår det klart af Domstolens praksis, at tilsidesættelsen af visse rettigheder, såsom den tilsidesættelse, der følger af forvaltningens pligt til at begrunde sine beslutninger, som udtrykkeligt er nævnt i chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), ikke altid kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold ( 40 ). Domstolen synes derfor ikke selv at anse denne anerkendelse af chartret for at være afgørende for at klassificere retten til god forvaltning som en regel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Det er nemlig ikke alle administrationens forpligtelser, der automatisk giver borgerne en subjektiv ret.

44.

I denne forbindelse tillægger retten til god forvaltning ifølge Retten ikke i sig selv borgerne rettigheder, medmindre den er udtryk for særlige rettigheder, såsom retten til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist, retten til at blive hørt, retten til aktindsigt og retten til at få en begrundelse for beslutninger ( 41 ).

45.

Disse særlige rettigheder kunne omfatte den ret, der svarer til administrationens pligt til at udvise omhu, forstået som den kompetente institutions forpligtelse til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag, som Domstolen bl.a. har anerkendt i dommen i sagen Technische Universität München ( 42 ). I denne dom fastslog Domstolen imidlertid ikke, at tilsidesættelsen af denne forpligtelse kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold.

46.

I denne henseende fastslog Domstolen i dommen i sagen Masdar (UK) mod Kommissionen ( 43 ), at det er muligt, at EU-administrationen pådrager sig ansvar uden for kontrakt for retsstridig adfærd, når den ikke handler med al den omhu, der kræves, og derfor forårsager et tab ( 44 ). Domstolen bemærkede, at denne pligt til at udvise omhu ligger i princippet om god forvaltningsskik, almindeligvis finder anvendelse på EU-administrationens handlinger i forholdet til offentligheden ( 45 ) og indebærer, at EU-administrationen skal handle med omhyggelighed og omtanke ( 46 ).

47.

Domstolens betragtninger i den nævnte dom vedrørte imidlertid handlinger, som Kommissionen havde foretaget i en bestemt sammenhæng. Appellantens erstatningskrav var fremsat inden for rammerne af kontraktforholdet mellem på den ene side Kommissionen og dennes medkontrahent og på den anden side medkontrahenten og appellanten som medkontrahentens underleverandør. Dette krav var bl.a. støttet på det argument, at Kommissionen under udøvelsen af sin beføjelse til at udsætte betalingen i henhold til en kontrakt i tilfælde af uregelmæssigheder begået af medkontrahenten burde have udvist omhu for at sikre sig, at den ikke påførte nævnte underleverandør uret. Ud over at Domstolen ikke var enig med appellanten om indholdet af forpligtelsen til at udvise omhu i den pågældende sag, skal det fremhæves, at Domstolen i denne dom ikke kvalificerede forpligtelsen til at udvise omhu som en »retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder«.

48.

En sådan kvalificering synes oftere at være anerkendt i Rettens praksis ( 47 ). Mens det i visse domme er vanskeligt at afgøre, om pligten til at udvise omhu opfattes som den tilsidesatte retsregel eller som kriteriet for bedømmelse af, hvor alvorlig tilsidesættelsen af en anden regel er ( 48 ), forholder det sig ikke desto mindre således, at Retten i andre domme udtrykkeligt har fastslået, at pligten til at udvise omhu, eller endog princippet om god forvaltningsskik, skal kvalificeres som en »retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder« ( 49 ).

49.

Det er imidlertid vanskeligt at tale om en klar og entydig kvalificering af denne forpligtelse. Retten har selv anerkendt, at pligten til at udvise omhu kan tages i betragtning, ikke som en regel, der tillægger borgerne rettigheder, men som et af kriterierne til at påvise, at en uregelmæssighed eller fejl, der er begået af en institution, udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, og dermed tjener til at »karakterisere« tilsidesættelsen af et andet princip eller en anden bestemmelse i EU-retten ( 50 ).

50.

Under alle omstændigheder er kvalificeringen af pligten til at udvise omhu som en »regel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder«, langt fra indlysende. Den for fleksible tilgang til denne kvalificering er udtrykkeligt blevet kritiseret af generaladvokat Wahl i dennes forslag til afgørelse i sagen Ombudsmanden mod Staelen ( 51 ). Generaladvokaten anførte, at han var i tvivl om, hvorledes spørgsmålet om, hvorvidt tilsidesættelse af retten til god forvaltning giver anledning til erstatning ( 52 ), skulle besvares, og fandt, at »det [er] et spørgsmål om omstændigheder, hvorvidt en tilsidesættelse af dette princip [om at udvise omhu] indebærer, at der er sket tilsidesættelse af en ret, der er tillagt en borger« ( 53 ).

51.

Jeg tilslutter mig denne konklusion.

52.

For det første skal jeg minde om ( 54 ), at første del af den første betingelse har til formål at begrænse dette ansvar til alene at kunne ifaldes i situationer, hvor den ulovlige adfærd, som Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer har udvist, har forvoldt en borger et tab ved at gøre indgreb i den pågældendes ved EU-retten særligt beskyttede rettigheder. Jeg kan ikke se, hvorfor borgernes ret til at få deres sager behandlet af en administration under hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag ikke skulle være omfattet af disse særlige rettigheder. Det drejer sig om borgernes ret til ikke at få deres situation behandlet af administrationen på en vilkårlig og abstrakt måde.

53.

For det andet er det efter min opfattelse umuligt at analysere administrationens pligt til at udvise omhu på en abstrakt måde uden at tage den konkrete situation i betragtning. EU-administrationens handlinger er af forskellig art. Administrationens forpligtelse til at tage alle relevante omstændigheder i betragtning er forskellig, alt efter om der er tale om en undersøgelse ( 55 ), gennemførelsen af kontraktforpligtelser ( 56 ), vedtagelsen af delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter ( 57 ) eller en anden administrativ procedure, der fører til fastlæggelse af en borgers retsstilling. Selv om det i alle disse situationer kan gøres gældende, at administrationen er forpligtet til at tage alle relevante forhold i betragtning, har denne forpligtelse imidlertid et specifikt indhold i hver enkelt af disse situationer, som er fastlagt i de bestemmelser, der finder anvendelse i den enkelte sag.

54.

Pligten til at udvise omhu, som er en generel forpligtelse for EU-administrationen, er således en forpligtelse med variabel geometri. I praksis skal der i forbindelse med enhver form for indgriben fra administrationens side foretages en analyse af rækkevidden af administrationens kompetencer og skønsbeføjelser, som er fastlagt i de bestemmelser, der finder anvendelse i den pågældende sag, inden alle relevante omstændigheder tages i betragtning.

55.

Dette gælder navnlig for så vidt angår administrationens vedtagelse af almengyldige delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter eller individuelle retsakter. I denne situation bestemmes rækkevidden af administrationens pligt til at udvise omhu af de bestemmelser, der anvendes i den pågældende sag, idet disse bestemmelser fastlægger rækkevidden af administrationens kompetencer og skønsbeføjelser. På dette grundlag fastslår administrationen alle de relevante omstændigheder, der skal tages i betragtning. Det er umuligt at analysere administrationens pligt til at udvise omhu uden at tage den konkrete situation i betragtning, der er reguleret ved disse bestemmelser. Kun i kombination med disse kan pligten til at udvise omhu udgøre en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder, hvis tilsidesættelse kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold ( 58 ).

56.

Appellanterne har til støtte for deres erstatningskrav påberåbt sig Rettens og Domstolens konstateringer i annullationsdommene. Det må derfor lægges til grund, at de baserer sig på en tilsidesættelse af Kommissionens forpligtelse, som fastslået af Retten og Domstolen i annullationsdommene. Det drejer sig navnlig om Rettens konstatering ( 59 ), hvorefter »Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til at tage alle relevante faktorer og omstændigheder i betragtning« ( 60 ).

57.

I denne sammenhæng fremgår det af de passager i annullationsdommene, der er nævnt i punkt 7 og 10 i dette forslag til afgørelse, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved anvendelsen af de særlige regler for klassificering af stoffer, der er indeholdt i punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008. Denne fejl, der blev begået i forbindelse med anvendelsen af en konkret retsregel, bestod i, at der i forbindelse med klassificeringen af CTPHT ikke blev taget behørigt hensyn til den andel, hvormed de 16 PAH’er var til stede i CTPHT, og deres kemiske virkninger.

58.

Det må derfor fastslås, således som appellanterne med rette har anført det i deres replikker for Retten, at den retsregel, der tillagde dem rettigheder, i den foreliggende sag var Kommissionens pligt til at udvise omhu i kombination med bestemmelserne om klassificering af stoffer i punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008. Rækkevidden af Kommissionens pligt til at udvise omhu var således reguleret ved bestemmelserne i forordning nr. 1272/2008.

59.

Appellanterne har foreholdt Retten, at den ikke undersøgte alvoren af Kommissionens tilsidesættelse af sin pligt til at udvise omhu, forstået som forpligtelsen til at tage alle relevante omstændigheder i betragtning ved udøvelsen af dens beføjelser.

60.

I denne henseende er det ganske vist korrekt, at Retten i de appellerede domme ikke udtrykkeligt undersøgte dette. Retten besluttede nemlig at afvise det argument, der var støttet på tilsidesættelsen af denne pligt.

61.

Som det fremgår af punkt 55 i dette forslag til afgørelse, er det imidlertid umuligt at analysere alvoren af tilsidesættelsen af pligten til at udvise omhu uden at tage de anvendte retsregler i betragtning. Desuden er det efter min opfattelse ikke udelukket, at analysen af alvoren af tilsidesættelsen af de anvendte retsregler samtidig udgør en analyse af alvoren af tilsidesættelsen af pligten til at udvise omhu ved deres anvendelse. Dette ville være tilfældet, hvis en sådan analyse vedrørte omstændigheder af samme relevans for hver enkelt tilsidesættelse.

62.

Det er efter min mening tilfældet her. Retten har ikke sat spørgsmålstegn ved konstateringerne i annullationsdommene, hvorefter den anfægtede retsakts ulovlighed skyldtes Kommissionens åbenbart urigtige skøn, som bestod i, at alle relevante forhold og omstændigheder ikke blev taget i betragtning ved klassificeringen af CTPHT. Rettens argumentation vedrørende punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008 angår grundene til, at denne fejl blev begået, dvs. hvorfor andre relevante forhold end dem, der udtrykkeligt er nævnt i dette punkt, ikke var blevet taget i betragtning. En analyse, der direkte vedrører punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008, omfatter efter min opfattelse automatisk Kommissionens pligt til at udvise omhu i forbindelse med anvendelsen af denne regel. Den manglende klarhed og vanskelighederne ved fortolkningen af bestemmelserne i bilag I til forordning nr. 1272/2008 hvad angår hensyntagen til andre faktorer end dem, der udtrykkeligt foreskrives ved anvendelsen af punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008, er to relevante omstændigheder for så vidt angår såvel tilsidesættelsen af dette punkt som tilsidesættelsen af pligten til at udvise omhu i forbindelse med dets anvendelse. Disse omstændigheder udgør den samme fejl, som ligger til grund for begge disse tilsidesættelser.

63.

Det er derfor efter min opfattelse med rette, at Retten trods sin tidligere beslutning om at forkaste det argument, der var støttet på en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu, »for fuldstændighedens skyld« fastslog ( 61 ), at dens konstatering af, at der ikke forelå en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af summationsmetoden, ligeledes og af de samme grunde gælder for tilsidesættelsen af pligten til at udvise omhu ( 62 ).

64.

Det skal ikke desto mindre undersøges, om Rettens vurdering vedrørende den undskyldelige karakter af den fejl, der blev begået ved anvendelsen af punkt 4.1.3.5.5 i bilag I til forordning nr. 1272/2008, er korrekt. Dette spørgsmål er omhandlet i det fjerde anbringendes andet led, som ikke er omfattet af dette forslag til afgørelse.

65.

På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at det fjerde anbringendes første led skal forkastes som ugrundet.

66.

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at forkaste det fjerde appelanbringendes første led.