Sag T-569/20

Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Anden Afdeling) af 15. december 2021

»Miljø – forordning (EF) nr. 1367/2006 – medlemsstaternes forpligtelse til at beskytte og forbedre luftkvaliteten – anmodning om intern prøvelse – afvisning af anmodningen fra behandling«

Miljø – Århuskonventionen – anvendelse på EU-institutionerne – ikke-statslige organisationers mulighed for at anmode om intern prøvelse af forvaltningsakter på miljøområdet – genstanden for prøvelsen – forvaltningsakter ifølge miljølovgivningen – begrebet forvaltningsakt – afgørelse om henlæggelse af en klagesag truffet af Kommissionen i sin egenskab af administrativ prøvelsesinstans som led i en traktatbrudsprocedure – ikke omfattet

[Art. 258 TEUF og 260 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 2, stk. 1, litra g), art. 2, stk. 2, litra b), og art. 10]

(jf. præmis 22-24, 33-36 og 48)
Traktatbrudssøgsmål – Kommissionens søgsmålsret – indførsel af CHAP-proceduren med henblik på at identificere eventuelle tilsidesættelser af EU-retten – genstand

(Art. 17 TEU; art. 258 TEUF)

(jf. præmis 42-47)
Miljø – Århuskonventionen – anvendelse på EU-institutionerne – ikke-statslige organisationers mulighed for at anmode om intern prøvelse af forvaltningsakter på miljøområdet – genstanden for prøvelsen – foranstaltninger, der af grunde, der ikke er relateret til en manglende søgsmålskompetence, ikke kan anfægtes under et annullationssøgsmål – ikke omfattet

[Art. 258 TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 2, stk. 2, litra b), og art. 10]

(jf. præmis 57-60)
Internationale aftaler – aftaler indgået af Unionen – konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) – retsvirkninger – forrang for afledte EU-retsakter – prøvelse af lovligheden af en afledt EU-retsakt i forhold til den nævnte konventions bestemmelser – betingelser – bestemmelser, der ikke er tilstrækkeligt ubetingede og præcise – ikke omfattet

(Art. 216, stk. 2, TEUF; Århuskonventionen, art. 9, stk. 3; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 2, stk. 2, litra b), og art. 10)

(jf. præmis 70-72 og 74)

Resumé

Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt er en borgerkomité, der blev stiftet i 2011 i anledning af, at visse nederlandske kommuner præsenterede deres planer for den regionale vej N 65 og dennes omgivelser.

Den 29. august 2019 indgav denne komité en klage til Europa-Kommissionen over Kongeriget Nederlandene med påstand om, at det blev fastslået, at der var sket en tilsidesættelse af direktiv 2008/50 om luftkvaliteten ( 1 ) i forbindelse med de nederlandske myndigheders kontrol af luftkvaliteten omkring den pågældende regionale vej. Da Kommissionen imidlertid ikke mente at have nye relevante oplysninger, der kunne begrunde indledningen af en traktatbrudsprocedure mod Kongeriget Nederlandene, meddelte den ved skrivelse af 30. januar 2020 komitéen sin beslutning om at henlægge klagesagen.

Borgerkomitéen indgav derfor en anmodning til Kommissionen om intern prøvelse af afgørelsen om at henlægge klagesagen i henhold til Århusforordningens artikel 10 ( 2 ). Kommissionen afviste denne anmodning (herefter »den anfægtede afgørelse«) med den begrundelse, at den omhandlede afgørelse ikke udgjorde en »forvaltningsakt« ( 3 ) eller en »administrativ undladelse« ( 4 ), der kunne gøres til genstand for en intern prøvelse i henhold til Århusforordningen, eftersom den var blevet vedtaget som led i et traktatbrudssøgsmål i medfør af artikel 258 TEUF.

Retten, for hvilken der var anlagt et annullationssøgsmål med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, frifandt Kommissionen efter bl.a. at have undersøgt det hidtil ubehandlede spørgsmål om, hvorvidt en intern prøvelsesprocedure, der er indledt til prøvelse af en afgørelse om at henlægge en klagesag mod en medlemsstat, adskiller sig fra traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF og 260 TEUF.

Rettens bemærkninger

Retten bemærkede for det første, at Århusforordningens artikel 10, stk. 1, giver ikke-statslige organisationer ret til at indgive en anmodning om intern prøvelse til den EU-institution, som har udstedt en »forvaltningsakt« i henhold til miljølovgivningen. Denne forordnings artikel 2, stk. 2, litra b), udelukker imidlertid foranstaltninger eller undladelser fra en EU-institutions eller et EU-organs side, der handler i egenskab af administrativ prøvelsesinstans som led i den i artikel 258 TEUF og 260 TEUF omhandlede traktatbrudsprocedure fra begrebet forvaltningsakt.

Retten fastslog i det foreliggende tilfælde, at Kommissionens afgørelse om at henlægge Komitéens klagesag skulle forstås som et udtryk for Kommissionens afvisning af at indlede en traktatbrudsprocedure mod Kongeriget Nederlandene i henhold til artikel 258 TEUF, eftersom der ikke forelå tilstrækkelige beviser for den påståede tilsidesættelse af EU-retten. Denne afgørelse var nemlig blevet truffet for at afslutte en såkaldt CHAP-procedure, der er en procedure til behandling af de anmodninger om undersøgelser og klager, som Kommissionen modtager vedrørende medlemsstaternes tilsidesættelser af EU-retten.

For det andet fastslog Retten, at en CHAP-procedure, i modsætning til komitéens argumentation, er uløseligt forbundet med en traktatbrudsprocedure på samme måde som EU-pilotprojektproceduren, der anses for en »forløber« for sidstnævnte procedure. Retten bemærkede i denne forbindelse, at den af komitéen iværksatte CHAP-procedure udgjorde en første fase, der kunne føre til, at traktatbrudsproceduren blev indledt. Den eneste positive behandling af denne klage havde nemlig været at indlede en sådan traktatbrudsprocedure mod Kongeriget Nederlandene. Selv om CHAP-proceduren kan føre til andre uformelle problemløsningsmekanismer, der ligesom EU-pilotprojektproceduren gør det muligt at afværge iværksættelsen af en traktatbrudsprocedure, er anvendelsen af disse mekanismer stadig omfattet af den skønsbeføjelse, som tilkommer Kommissionen, der altid kan genoptage den officielle procedure.

Retten konkluderede derfor, at afgørelsen om at henlægge den omtvistede klagesag var vedtaget af Kommissionen i sin egenskab af administrativ prøvelsesinstans som led i den i artikel 258 TEUF omhandlede traktatbrudsprocedure, og at den derfor ikke kunne anses for at udgøre en forvaltningsakt, der kunne gøres til genstand for en intern prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10.

Hvad angår komitéens argument om, at Kommissionen ved at afslå komitéens anmodning om intern prøvelse havde skadet miljøbeskyttelsesorganisationernes effektive adgang til klage og domstolsprøvelse, fremhævede Retten, at proceduren for intern prøvelse faktisk har til formål at lette adgangen til klage og domstolsprøvelse for disse organisationer, som på grund af deres manglende søgsmålskompetence ellers ikke ville have denne adgang i henhold til artikel 263 TEUF om annullationssøgsmål. Ikke desto mindre havde Kommissionen i den foreliggende sag overholdt den begrænsning, som er fastsat i selve Århusforordningen om, at akter, der er vedtaget i henhold til artikel 258 TEUF, ikke er omfattet af begrebet forvaltningsakter. Retten udledte heraf, at den interne prøvelsesprocedure ikke har til formål at gøre det muligt at anlægge sag til prøvelse af foranstaltninger – såsom Kommissionens afvisning af at indlede en traktatbrudsprocedure – der af grunde, der ikke er relateret til de pågældende organisationers manglende søgsmålskompetence, ikke kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF.

Endelig forkastede Retten ulovlighedsindsigelsen mod Århusforordningens artikel 2, stk. 2, litra b), og artikel 10 i forhold til Århuskonventionens artikel 9, stk. 3 ( 5 ). Retten henviste i denne forbindelse til Domstolens praksis, hvorefter bestemmelserne i en international aftale, som Unionen er part i, alene kan påberåbes til støtte for et søgsmål anlagt med påstand om annullation af en afledt EU-retsakt eller til støtte for en indsigelse om, at en sådan retsakt er ulovlig, såfremt denne aftales art og opbygning for det første ikke er til hinder herfor, og disse bestemmelser for det andet indholdsmæssigt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise. Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, som Århusforordningens artikel 10 er baseret på, ikke indeholder nogen ubetinget og tilstrækkelig præcis forpligtelse, som regulerer borgernes retsstilling direkte, og at bestemmelsen derfor ikke kan påberåbes med henblik på at vurdere lovligheden af nævnte artikel 10.

Henset til ovenstående konstateringer stadfæstede Retten Kommissionens afgørelse om afvisning af komitéens anmodning om intern prøvelse.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21.5.2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa (EUT 2008, L 152, s. 1).

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6.9.2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13, herefter »Århusforordningen«).

( 3 ) – Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g).

( 4 ) – Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra h).

( 5 ) – Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der blev undertegnet i Århus den 25.6.1998 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17.2.2005 (EUT 2005, L 124, s. 1).