Forenede sager C-649/20 P, C-658/20 P og C-662/20 P

Kongeriget Spanien

mod

Europa-Kommissionen

Domstolens dom (Femte Afdeling) af 2. februar 2023

»Appel – statsstøtte – artikel 107, stk. 1, TEUF – skatteordning for finansielle leasingaftaler vedrørende erhvervelse af skibe (den spanske leasingbeskatningsordning) – betingelsen om selektivitet – begrundelsespligt – princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhedsprincippet – nedsættelse af støtte«

Retslig procedure – intervention – en part, der har fået tilladelse til at intervenere i en sag på appelstadiet til prøvelse af en afgørelse fra Retten – ophævelse af Rettens afgørelse med hjemvisning af sagen til denne – en part, der har fået tilladelse til at intervenere på appelstadiet, og som nyder godt af en status som intervenient ved Retten

(Statutten for Domstolen, art. 40, stk. 2; Rettens procesreglement, art. 217, stk. 1)

(jf. præmis 23)
Appel – formaliteten – appel iværksat af en intervenient i sagen for Retten – andre intervenienter end medlemsstater og institutioner – krav om, at intervenienten er umiddelbart berørt af Rettens afgørelse – afgørelse vedrørende statsstøtte – tilbagebetaling, der kan kræves, efter at der ikke er givet medhold i et søgsmål med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse om tilbagesøgning af en ulovlig støtte

(Art. 256, stk. 1, TEUF; statutten for Domstolen, art. 56, stk. 2)

(jf. præmis 24-26)
Appel – anbringender – anbringende fremført for første gang i forbindelse med appellen – afvisning – anbringende, der alene har til formål at bestride, at den appellerede dom er korrekt – anbringende, der er afledt af selve den appellerede dom – formaliteten

(Art. 256, stk. 1, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58; Domstolens procesreglement, art. 170, stk. 1)

(jf. præmis 29-31)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – foranstaltning, der tildeler en skattemæssig fordel – valg af analysemetode vedrørende selektiviteten af den omhandlede foranstaltning, der er tilsigtet som støtteordning – skatteforvaltningens skønsbeføjelse ved indrømmelsen af skattefordelen – relevansen af en analyse støttet på et enkelt element – krav om, at analysen af foranstaltningens selektivitet baseres på kvalificeringen heraf som en foranstaltning, hvorved der indføres en ubegrundet undtagelse til en almindelig skatteordning, der er identificeret på forhånd – foreligger ikke

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 46-48)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – foranstaltning, der tildeler en skattemæssig fordel – indrømmelse af en fordel inden for rammerne af en ordning for forudgående godkendelse – bedømmelseskriterier – skatteforanstaltningen er tillagt en vid skønsbeføjelse til at afgøre, hvem der kan drage fordel af ordningen, og betingelserne for indrømmelse – udøvelse af en sådan beføjelse, som kan begunstige visse virksomheder, der befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation i lyset af det formål, der forfølges – omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 57)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – foranstaltning med indrømmelse af en skattefordel tilsigtet som støtteordning – undersøgelse støttet på en analyse ex ante på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende ordning – hensyntagen til senere konstaterede virkninger – ikke omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 63)
Appel – anbringender – urigtig vurdering af de faktiske omstændigheder og af beviserne – afvisning – Domstolens prøvelse af Rettens vurderinger i forhold til national ret – udelukket, medmindre de er gengivet urigtigt

(Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1)

(jf. præmis 65-68)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – skattemæssige foranstaltninger til fordel for visse økonomiske interessegrupper og deres investorer – skatteordning for visse finansielle leasingaftaler vedrørende erhvervelse af skibe – ordning støttet på en forhåndsgodkendelse på grundlag af vage kriterier, der kræver skatteforvaltningens fortolkning – ingen rammer for den herved påkrævede fortolkning – de undersøgte nationale bestemmelsers skønsmæssige karakter de jure – omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 69)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – skattemæssige foranstaltninger til fordel for visse økonomiske interessegrupper og deres investorer – skatteordning for visse finansielle leasingaftaler vedrørende erhvervelse af skibe – ordningens selektivitet som helhed udledt af virkningerne af godkendelsen til indledende afskrivning på indrømmelsen af de andre indførte foranstaltninger – lovlighed

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 71 og 72)
Retslig procedure – dommes begrundelse – rækkevidde – særskilt undersøgelse af argumenter om to forskellige EU-retlige principper, der er fremført samlet – lovlighed – betingelse – ingen undladelse af at træffe afgørelse

[Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 36 og art. 53, stk. 1; Domstolens procesreglement, art. 117, litra m)]

(jf. præmis 83)
Appel – anbringender – anbringende om, at Retten ikke har besvaret et anbringende – retningslinjer for fremsættelse – anbringende fremsat for at anfægte beregningen af den ulovlige støtte, der skal tilbagesøges – forpligtelse til at foretage tilbagesøgning fra den eneste kategori af erhvervsdrivende, der er identificeret som begunstigede – anbringende, hvorved der implicit, men nødvendigvis, påberåbes en manglende identificering af andre begunstigede – manglende besvarelse, der svarer til undladelse af at tage stilling – tilsidesættelse af begrundelsespligten – delvis ophævelse af Rettens dom

(Art. 296, stk. 2, TEUF; statutten for Domstolen, art. 36)

(jf. præmis 118-120 og domskonkl. 1)
Appel – appellanten givet medhold – appelinstansens endelige afgørelse af sagen – betingelse – sagen moden til påkendelse – begreb – fastlæggelse af den del af sagen, som fortsat skal behandles, i lyset af den delvise ophævelse af den appellerede dom

(Statutten for Domstolen, art. 61, stk. 1)

(jf. præmis 122 og 123)
Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – genoprettelse af den oprindelige situation – beregning af det beløb, der skal tilbagesøges – identifikation af støttemodtageren – kriterium – effektive nydelse – overførsel af de skattefordele, som den omhandlede foranstaltning har skabt – manglende overensstemmelse mellem Kommissionens konstateringer herom og konklusionen om identificeringen af støttemodtagerne – retlig fejl

(Art. 108, stk. 2, TEUF)

(jf. præmis 129-139)

Resumé

Statsstøtte: Domstolen annullerede delvist Kommissionens afgørelse om »den spanske leasingbeskatningsordning«.

Tilbagesøgningen af hele den omhandlede støtte var nemlig blevet pålagt på grundlag af en urigtig identificering af støttemodtagerne.

I 2006 modtog Europa-Kommissionen flere klager over anvendelsen af den »spanske leasingbeskatningsordning« (herefter »SLB-ordningen«) på visse finansielle leasingaftaler, for så vidt som denne ordning gav rederier mulighed for at købe skibe bygget af spanske skibsværfter med en rabat på 20-30% til skade for salget fra andre medlemsstaters skibsværfter. Kommissionen fandt, at formålet med SLB-ordningen var at skabe skattefordele for økonomiske interessegrupper (herefter »ØIG’er«) og investorerne heri, som efterfølgende overførte en del af disse fordele til de rederier, der havde købt et nyt skib.

I den omtvistede afgørelse ( 1 ), der blev vedtaget i juli 2013, fastslog Kommissionen, at tre af de fem skatteforanstaltninger, som SLB-ordningen bestod af, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF i form af en selektiv skattefordel, der var delvist uforenelig med det indre marked. Eftersom den omhandlede støtte havde været gennemført siden den 1. Januar 2002 i strid med anmeldelsespligten ( 2 ), pålagde Kommissionen de nationale myndigheder at tilbagesøge støtten fra investorerne, dvs. ØIG’ernes medlemmer.

I september 2013 anlagde Kongeriget Spanien, Lico Leasing SA og Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión (PYMAR) SA søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. I sin dom i sagen Spanien m.fl. mod Kommissionen ( 3 ) fastslog Retten, at den fordel, som ØIG’ernes investorer havde modtaget, ikke var selektiv, og at denne afgørelses begrundelse var utilstrækkelig med hensyn til kriterierne for fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Den annullerede derfor den omtvistede afgørelse.

Efter appel iværksat af Kommissionen til prøvelse af Rettens dom ophævede Domstolen denne ved dom, Kommissionen mod Spanien m.fl. (C-128/16 P) ( 4 ), idet den navnlig fastslog, at anvendelsen af den betingelse om selektivitet, som Kommissionen havde støttet sig på i sin analyse, var urigtig. Domstolen fastslog imidlertid, at eftersom Retten ikke havde truffet afgørelse om alle de anbringender, der var fremsat for den, var sagen ikke moden til påkendelse, og Domstolen hjemviste derfor sagen til Retten.

Ved dom i den hjemviste sag, Spanien m.fl. mod Kommissionen (herefter »den appellerede dom«), frifandt Retten Kommissionen i søgsmålene anlagt af Kongeriget Spanien, Lico Leasing og PYMAR, idet de sidstnævnte var støttet af 34 enheder, som havde fået tilladelse til at intervenere med samme formål som led i sag C-128/16 P (herefter »intervenienterne i den første appel«).

I denne dom forkastede Retten anbringendet fremsat til anfægtelse af SLB-ordningens selektivitet, idet den i det væsentlige fastslog, at eksistensen af skatteforvaltningens vide skønsbeføjelse til at godkende indledende afskrivning var tilstrækkelig til at fastslå, at SLB-ordningen som helhed var selektiv. Retten forkastede ligeledes anbringenderne om en manglende begrundelse af den omtvistede afgørelse, tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet samt de gældende principper for tilbagesøgning af støtte. Med hensyn til sidstnævnte fastslog Retten navnlig, at Kommissionen ikke havde begået nogen retlig fejl, da den pålagde tilbagesøgning af hele den pågældende støtte fra ØIG’ernes investorer, selv om en del af den opnåede skattefordel var blevet overført til tredjeparter, nemlig rederierne.

Kongeriget Spanien, Lico Leasing og PYMAR samt intervenienterne i den første appel iværksatte følgelig tre særskilte appeller til prøvelse af den appellerede dom, hvorved de nedlagde påstand om ophævelse af den appellerede dom og dernæst om annullation af den omtvistede afgørelse.

Ved sin dom tiltrådte Domstolen Kongeriget Spaniens anbringende om, at den appellerede dom ikke var begrundet med hensyn til tilbagesøgningen af den omhandlede støtte, og forkastede i øvrigt appellerne. Efter at den således havde ophævet den appellerede dom delvist, og idet den fandt, at den selv kunne træffe endelig afgørelse om den del af søgsmålet, der fortsat skulle træffes afgørelse om, fastslog Domstolen efter sin undersøgelse, at den omtvistede afgørelse skulle annulleres, for så vidt som hele den omhandlede støtte herved var blevet pålagt tilbagesøgt fra modtagerne heraf på grundlag af en urigtig identificering af disse modtagere.

Domstolens bemærkninger

I første række undersøgte Domstolen Kommissionens formalitetsindsigelse i forhold til appellen iværksat af intervenienterne i den første appel, om at indrømmelsen af disses kvalitet af intervenienter som led i den hjemviste sag var behæftet med en retlig fejl. I denne henseende fastslog Domstolen, at artikel 40 i statutten for Domstolen, overholdelsen af de processuelle rettigheder, der er sikret intervenienterne ved Rettens procesreglement, og princippet om god retspleje som led i et sammenhængende samspil mellem retsforhandlingerne ved Domstolen og Retten kræver, at en intervenient i en appelsag skal kunne nyde godt af en status som intervenient ved Retten, når en sag hjemvises til denne retsinstans, efter at Domstolen har ophævet en afgørelse fra Retten. I modsætning til, hvad Kommissionen gjorde gældende, havde Retten således ikke begået en retlig fejl ved at indrømme dem kvalitet af berørte parter under sådanne omstændigheder. De berørte parter har følgelig som sådan beføjelse til at iværksætte appel af en appelleret dom, eftersom de i øvrigt er umiddelbart berørte af denne dom ( 5 ), idet de udsættes for en risiko for at skulle tilbagebetale den modtagne støtte, såfremt Kommissionen frifindes. Appellen kunne derfor antages til realitetsbehandling.

I anden række undersøgte Domstolen appelanbringenderne om dels analysen af SLB-ordningens selektivitet, dels tilbagesøgningspligten.

For det første fremhævede Domstolen med hensyn til vurderingen af betingelsen om selektivitet indledningsvis, at en skatteforanstaltning, hvis tildeling afhænger af skatteforvaltningens skønsbeføjelser, ikke kan anses for at være generel. Det følger heraf, at en sådan foranstaltnings selektivitet ikke kan vurderes på grundlag af en metode, der er specifikt udformet med henblik på at afsløre selektivitet, der er maskeret som generelle skattefordele ( 6 ). I denne sag skulle Retten tage stilling til analysen af en foranstaltning, hvis tildeling var afhængig af de kompetente myndigheders skønsbeføjelser, hvorfor Retten ikke kunne foreholdes, at den ikke havde undersøgt foranstaltningen efter den metode, der følger for generelle skatteforanstaltninger.

Idet Domstolen herefter behandlede de relevante kriterier for vurderingen af, om der foreligger en fordelagtig skatteforanstaltning, der indrømmes efter et skøn, erklærede den sig enig med Retten i, at eksistensen af en godkendelsesordning ikke i sig selv indebærer, at den pågældende foranstaltning er selektiv. En sådan kvalificering kræver nemlig, at de kompetente myndigheder råder over en vid skønsbeføjelse til at afgøre, hvem der kan drage fordel af ordningen og betingelserne for den indrømmede foranstaltning, således at udøvelsen af denne beføjelse skal betragtes som en begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner i forhold til andre, ikke begunstigede, der under hensyn til det forfulgte formål imidlertid befinder sig i en sammenlignelig situation.

I den foreliggende sag fastslog Domstolen, at Retten som led i sin bedømmelse af national ret, hvorom det i øvrigt ikke var gjort gældende, at der var foretaget en urigtig gengivelse, med føje havde fastslået, at denne lovgivning gav skatteforvaltningen en betydelig skønsmargen med henblik på at godkende den indledende afskrivning, navnlig at de gennemførte kriterier var upræcise, og at der ikke forelå rammer for den nødvendige fortolkning af disse kriterier. I denne henseende havde Retten ikke pligt til at undersøge, om udøvelsen af disse beføjelser rent faktisk juridisk set havde bevirket en uberettiget fordelagtig behandling af visse erhvervsdrivende i forhold til andre, der befandt sig i en sammenlignelig situation.

Følgelig havde Retten med henblik på at fastslå, at denne foranstaltning, som bestod i indledende afskrivning, var selektiv, med føje konkluderet, at eksistensen af skønsmæssige aspekter kunne begunstige modtagerne i forhold til andre skattepligtige personer, der befandt sig i en sammenlignelig situation. Retten havde desuden med føje fastslået, at Kommissionen ikke havde begået en fejl ved af den omstændighed, at den indledende afskrivning var selektiv, at udlede, at SLB-ordningen var selektiv som helhed, for så vidt som det stod fast, at de andre omtvistede foranstaltninger i SLB-ordningen var betinget af den forudgående godkendelse af den indledende afskrivning. Dermed forkastede Domstolen samtlige anbringender om SLB-ordningens selektivitet som ugrundede.

For det andet fastslog Domstolen med hensyn til tilbagesøgningen af den ulovlige støtte, at Retten ikke havde begået retlige fejl ved anvendelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet i den appellerede dom, med undtagelse af en fejl, som imidlertid ikke havde nogen indvirkning på Rettens vurdering, hvorfor de herom anførte klagepunkter ligeledes skulle forkastes.

For det tredje og sidste traf Domstolen afgørelse om et anbringende vedrørende en begrundelsesmangel ved den appellerede dom. I denne henseende fastslog Domstolen, at mens dommen var begrundet i tilstrækkelig grad med hensyn til SLB-ordningens selektive karakter, var dette derimod ikke tilfældet med hensyn til tilbagesøgningen af den pågældende støtte.

Domstolen bemærkede nemlig, at Retten for at besvare et anbringende, der var fremsat til anfægtelse af påbuddet om tilbagesøgning i den omtvistede afgørelse, for så vidt som den anordnede tilbagesøgning af hele støtten fra investorerne, selv om en meget væsentlig del af fordelen systematisk var blevet overført til rederierne, blot havde anført, at alene investorerne i den omtvistede afgørelse var blevet identificeret som støttemodtagere, og fastslået, at denne konklusion ikke var genstand for tvisten. Domstolen fastslog, at selv om de berørte parter ikke havde anfægtet identificeringen af støttemodtagerne, havde de med deres anbringende ikke desto mindre implicit, men nødvendigvis gjort gældende, at de ikke var de eneste begunstigede af den pågældende støtte. Eftersom Retten således ikke besvarede anbringendet, traf den følgelig ikke afgørelse herom, hvilket udgør en tilsidesættelse af begrundelsespligten.

På denne baggrund ophævede Domstolen den appellerede dom, for så vidt som Retten havde frifundet Kommissionen i søgsmålene anlagt med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, i det omfang ØIG’erne og deres investorer heri var blevet identificeret som de eneste modtagere af den pågældende støtte, og om annullation af påbuddet om, at Kongeriget Spanien skulle tilbagesøge hele den pågældende støtte fra ØIG’ernes investorer. I øvrigt forkastede Domstolen appellerne.

I tredje og sidste række besluttede Domstolen, idet den fastslog, at den del af annullationssøgsmålene, der skulle behandles efter den delvise ophævelse af den appellerede dom, vedrørende grundlaget for forpligtelsen til at tilbagesøge den pågældende støtte fra de begunstigede, var moden til påkendelse, at den selv skulle træffe endelig afgørelse herom. I denne henseende forkastede den indledningsvis anbringenderne om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet som ugrundede, idet den tiltrådte de fleste tilsvarende præmisser i den appellerede dom.

Ved behandlingen af anbringendet om, at Retten havde undladt at træffe afgørelse om spørgsmålet om identificeringen af modtagerne af den omhandlede støtte, bemærkede Domstolen herefter, at forpligtelsen til at tilbagesøge en støtte, som af Kommissionen er fundet uforenelig med det indre marked, har til formål at genoprette situationen fra før støttens ydelse, hvorved støttemodtagerne, dvs. de virksomheder, som virkelig har modtaget støtten, mister den konkurrencemæssige fordel, som støtten havde givet dem.

I det foreliggende tilfælde fremgik det af Kommissionens konstateringer, at SLB-ordningen som helhed udgjorde en skattemæssig bestemmelse, som skulle skabe en fordel for ikke alene investorerne i en ØIG, men også for rederierne. Det fremgik endvidere af Kommissionens konstateringer, at fordelingen af denne fordel mellem rederierne og investorerne i ØIG’erne var fastsat i retligt bindende kontrakter, som var forelagt skatteforvaltningen, og som denne tog hensyn til med henblik på under udøvelse af sin skønsbeføjelse at godkende indledende afskrivning. I betragtning af disse forhold fastslog Domstolen, at Kommissionen, henset til formålet med tilbagesøgningen, begik en retlig fejl, da den identificerede ØIG’ernes investorer som de eneste modtagere af den pågældende støtte med den hovedbegrundelse, at den fordel, som rederierne havde opnået som følge af en overførsel af en del af den skattefordel, som ØIG’erne var blevet indrømmet, var et resultat af en kombination af retlige transaktioner mellem private enheder, som derfor ikke kunne tilregnes staten, selv om ØIG’erne imidlertid havde pligt til at overføre en del af den opnåede skattefordel til rederierne.

Følgelig annullerede Domstolen delvist den omtvistede afgørelse, dvs. for så vidt som ØIG’erne og deres investorer heri identificeredes som de eneste modtagere af den omhandlede støtte, og således for så vidt denne pålagde alene at tilbagesøge hele den omhandlede støtte fra ØIG’ernes investorer.

( 1 ) – Kommissionens afgørelse 2014/200/EU af 17.7.2013 om Spaniens støtteordning SA.21233 c/11 (ex NN/11, ex CP 137/06) – Skatteordning for finansielle leasingaftaler, også kendt som den spanske leasingbeskatningsordning (EUT 2014, L 114, s. 1).

( 2 ) – Forpligtelsen fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF.

( 3 ) – Dom af 17.12.2015, Spanien m.fl. mod Kommissionen (T-515/13 og T-719/13, EU:T:2015:1004).

( 4 ) – Dom af 25.7.2018, Kommissionen mod Spanien m.fl. (C-128/16 P, EU:C:2018:591).

( 5 ) – Denne betingelse er fastsat i artikel 56, stk. 2, andet afsnit, i statutten for Domstolen.

( 6 ) – Ifølge denne metode, den såkaldte »tretrinsanalyse«, kræver vurderingen af selektiviteten ved en generel foranstaltning, hvorved indføres en fordelagtig skatteordning, først at den almindelige skatteordning identificeres, dernæst at det vurderes, om den omhandlede ordning udgør en afvigelse fra den almindelige skatteordning som referenceramme, for så vidt som den indfører en differentiering mellem erhvervsdrivende, der befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, og i så fald at det endelig undersøges, om en sådan differentiering var begrundet på grundlag af karakteren eller opbygningen af den skatteordningen.