–

Admiral Gaming Network Srl og Codere Network SpA ved avvocati F. Cardarelli og F. Lattanzi,

–

Cirsa Italia SpA og Gamenet SpA ved avvocati C. Barreca og F. Tedeschini,

–

NTS Network SpA ved avvocati C. Barreca, F. Tedeschini og A. Tortora,

–

Sisal Entertainment SpA og Snaitech SpA ved avvocati A. Lauteri og L. Medugno,

–

IGT Lottery SpA og Lottomatica Videomot Rete Holding Srl., ved avvocati S. Fidanzia et A. Gigliola,

–

Lottomatica Videolot Rete SpA ved avvocati S. Fidanzia og A. Gigliola,

–

Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) ved avvocata M. Servino,

–

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato P.G. Marrone og G. Palatiello,

–

Europa-Kommissionen ved L. Armati og L. Malferrari, som befuldmægtigede,

1

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

2

Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side Admiral Gaming Network Srl (sag C-475/20), Cirsa Italia SpA (sag C-476/20), Codere Network SpA (sag C-477/20), Gamenet SpA (sag C-478/20), NTS Network SpA (sag C-479/20), Sisal Entertainment SpA (sag C-480/20) og Snaitech SpA, tidligere Cogetech SpA og Snai SpA (sagerne C-481/20 og C-482/20), som er selskaber, der driver virksomhed på hasardspilsområdet, og på den anden side Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (told- og monopolmyndigheden, Italien) (herefter »ADM«) samt andre italienske myndigheder vedrørende en nedsættelse af de provisioner, som erhvervsdrivende, der udøver organiseret væddemålsvirksomhed ved hjælp af spilleautomater, har ret til.

3

Artikel 1-3 i decreto legislativo n. 496 – Disciplina delle attività di giuoco (lovdekret nr. 496 om spilvirksomhedsordningen) af 14. april 1948 (GURI nr. 118 af 22.5.1948) bestemmer:

»1.   Udbud og drift af vidensspil og tipning, for hvilke der betales en gevinst af en hvilken som helst art, og som forudsætter betaling af et pengebeløb for at deltage heri, er forbeholdt staten.

2.   Udbud og udøvelse af de i den foregående artikel omhandlede aktiviteter er overdraget til finansministeriet, som kan sikre forvaltningen heraf enten direkte eller gennem fysiske eller juridiske personer, som giver passende garantier med hensyn til deres egnethed i denne henseende. I sidstnævnte tilfælde bliver størrelsen af det vederlag, der skal betales til forvalterne, og de øvrige nærmere bestemmelser om forvaltning fastsat i specialaftaler […]

3.   Indtægterne fra udøvelsen af de aktiviteter, der er omhandlet i de foregående artikler, skal indbetales til en særlig indtægtspost i finansministeriet.«

4

Den Italienske Republik har overdraget forvaltningen af spillesektoren til ADM i medfør af artikel 8 i decreto-legge n. 282 – Disposizioni urgenti in materia di adempimenti comunitari e fiscali, di riscossione e di procedure di contabilità (lovdekret nr. 282 om hasteforanstaltninger på området for fællesskabsretlige og skattemæssige forpligtelser, opkrævning og regnskabsprocedure) af 24. december 2002 (GURI nr. 301 af 24.12.2002).

5

Artikel 110, stk. 6, i regio decreto n. 773 – Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (kongeligt dekret nr. 773 om godkendelse af den konsoliderede lovtekst vedrørende lovene om den offentlige sikkerhed) af 18. juni 1931 (GURI nr. 146 af 26.6.1931) fastsætter følgende i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »det kongelige dekret nr. 773 af 18. juni 1931«):

»Ved lovlige spilleautomater forstås:

6

Artikel 14a, stk. 4, i decreto del Presidente della Repubblica, n. 640 – Imposta sugli spettacoli (republikkens præsidents dekret nr. 640 om afgiften på forestillinger) af 26. oktober 1972 (GURI nr. 292 af 11.11.1972, almindeligt tillæg til GURI nr. 2), bestemmer for så vidt angår driften af disse automater, at de skal være tilsluttet et med henblik herpå oprettet telematiknetværk hos administrationen, og at »[s]enest den 30. juni 2004 skal en eller flere koncessionshavere [på dette netværk] udvælges i forbindelse med en udbudsprocedure under overholdelse af nationale og fællesskabsretlige bestemmelser«, idet hver koncessionshaver skal drive det netværk og de med dette netværk forbundne automater, som den pågældende er ansvarlig for, mod betaling af en provision.

7

I overensstemmelse med denne bestemmelse blev der iværksat en procedure med henblik på udvælgelse af koncessionshavere ved en udbudsbekendtgørelse (GURI nr. 95, særlig serie nr. 5 af 12.8.2011, s. 40), hvis punkt II 1.5 for så vidt angår koncessionshaverens provision har følgende ordlyd:

»[…] Koncessionen på de aktiviteter, der er givet i koncession, medfører en forpligtelse for koncessionshaveren til at stille de beløb, der er fastsat for engangsafgiften til fordel for statskassen, koncessionsafgiften og sikkerhedsstillelsen som en procentdel af de indsamlede indsatser, til rådighed for statskassen og for det selvstændige organ for statslige monopoler. Koncessionshaveren har ret til provision svarende til forskellen mellem det beløb, der hidrører fra indsamlingen af indsatser, og de ovenfor nævnte beløber samt de gevinster, der skal udbetales, og som beregnes på grundlag af de i gældende lovgivning fastsatte minimumsgrænser, og den andel, der skal betales til tredjemænd, som har ansvaret for indsamlingen af indsatserne.«

8

Artikel 14 i legge n. 23 – Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (lov nr. 23 om bemyndigelse af regeringen til at gennemføre foranstaltninger med henblik på et mere retfærdigt og gennemsigtigt skattesystem baseret på vækst) af 11. marts 2014 (GURI nr. 59 af 12.3.2014) fastsætter følgende i den affattelse, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »lov nr. 23 af 11. marts 2014«):

»1.   Regeringen gives bemyndigelse til ved hjælp af de i artikel 1 omhandlede bekendtgørelser at gennemføre en omlægning af de gældende bestemmelser på spilområdet ved at omlægge alle de gældende regler i form af en kodeks med bestemmelser vedrørende spil, uden at det berører den organisatoriske model, der er baseret på koncessions- og godkendelsesordningen, for så vidt som den er absolut nødvendig for beskyttelsen af den berettigede forventning, for den offentlige orden og sikkerhed, for forening af finansministeriets interesser, lokale interesser og almindelige interesser inden for folkesundhed, for forhindring af, at indtægter fra kriminel virksomhed hvidvaskes, og for at sikre en regelmæssig indbetaling af de skatter og afgifter, der er pålagt spil.

2.   Den i stk. 1 omhandlede omlægning foretages under hensyntagen til følgende principper og retningslinjer:

[…]

[…]«

9

Ved artikel 1, stk. 649, i legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) ((lov nr. 190 om bestemmelser om fastsættelsen af det årlige og flerårige statsbudget) (finansloven for 2015)) af 23. december 2014 (GURI nr. 300 af 29.12.2014, almindeligt tillæg til GURI nr. 99) (herefter »finansloven for 2015«) blev der pålagt en årlig afgift på 500 mio. EUR af de statslige midler, som var bestemt til at dække provisioner til de koncessionshavere og andre aktører, der i henhold til deres respektive kompetencer sikrer driften af spillene og indsamlingen af indsatserne på vegne af staten. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

»Med henblik på at bidrage til at fremme målet om sanering af de offentlige finanser og under afventning af en omfattende omlægning af vederlag og provisioner til koncessionshavere og andre aktører inden for forsyningskæden for indsamling af spilleindsatser på statens vegne nedsættes de statslige midler bestemt til at dække provisioner til de koncessionshavere og andre aktører, der beskæftiger sig med forvaltning og indsamling af spilleindsatser på de i artikel 110, stk. 6, i enhedsteksten i kongeligt dekret nr. 773 af 18. juni 1931 omhandlede automater, i henhold til artikel 14, stk. 2, litra g), i [lov nr. 23 af 11. marts 2014] med virkning fra år 2015 med 500 mio. EUR pr. år. Følgende gælder således fra den 1. januar 2015:

10

Ved decreto n. 388, prot. n. 4076/RU, del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (dekret nr. 388, prot. N. 4076/RU, fra ADM’s direktør) af 15. januar 2015 blev der foretaget en opgørelse af antallet af automater, som hver koncessionshaver var tildelt pr. 31. december 2014, og de beløb, der skyldtes som følge heraf, blev opkrævet gennem en fordeling af afgiftsbyrden i forhold til antallet af automater knyttet til hver enkelt koncessionshaver. I henhold til dekretets artikel 3 skulle hver koncessionshaver betale 40% af sin andel inden den 30. april 2015 og 60% inden den 31. oktober 2015.

11

Artikel 1, stk. 920 og 921, i legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale et pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) ((lov nr. 208 om det årlige og flerårige statsbudget) (finansloven for 2016)) af 28. december 2015 (GURI nr. 302 af 30.12.2015, almindeligt tillæg til GURI nr. 70) (herefter »finansloven for 2016«) har, idet bestemmelserne ophævede artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, begrænset sidstnævnte bestemmelses rækkevidde og dermed afgiften af 2015 (herefter »afgiften af 2015«). Bestemmelsen er sålydende:

»920.   Artikel 1, stk. 649, i [finansloven for 2015] ophæves.

921.   Artikel 1, stk. 649, i [finansloven for 2015] skal fortolkes således, at den årlige nedsættelse af de statslige midler bestemt til at dække provisioner, der stilles til rådighed for koncessionshavere og personer, der i henhold til deres respektive kompetencer beskæftiger sig med forvaltning og indsamling af spilleindsatser på de i artikel 110, stk. 6, i den konsoliderede tekst til kongeligt dekret nr. 773 af 18. juni 1931 omhandlede automater, finder anvendelse på hver enkelt aktør i forsyningskæden i forhold til dennes deltagelse i fordelingen af provisionen på grundlag af de tilsvarende kontraktlige aftaler afhængigt af, hvor længe de har været gældende i 2015.«

12

Sagsøgerne i hovedsagerne er selskaber, der driver spilvirksomhed ved hjælp af lovlige spilleautomater som omhandlet i artikel 110, stk. 6, i kongeligt dekret nr. 773 af 18. juni 1931. Disse selskaber blev ved afslutningen af den udvælgelsesprocedure, der er nævnt i denne doms præmis 7, udvalgt som koncessionshavere til netværket for indsamling af indsatser på statens vegne. Selskaberne anlagde hver især sag ved Tribunale amministrativo regionale del Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) med påstand om annullation af dekret nr. 388 af 15. januar 2015 med den begrundelse, at dekretet i væsentlig grad reducerede deres fortjenstmargen og var ulovligt, for så vidt som de herved gennemførte bestemmelser er i strid med EU-retten eller den italienske forfatning.

13

Tribunale amministrativo regionale del Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) forelagde Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) et spørgsmål om forfatningsmæssigheden af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, hvorved den årlige afgift blev indført. Ved dom nr. 125 af 8. maj 2018 hjemviste den sidstnævnte domstol spørgsmålet til Tribunale amministrativo regionale del Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) som følge af den lovændring, der under sagernes behandling blev indført ved artikel 1, stk. 920 og 921, i finansloven for 2016.

14

Som følge af denne lovændring trak Tribunale amministrativo regionale del Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) sin tvivl om den omhandlede ordnings forfatningsmæssighed og forenelighed med EU-retten tilbage og forkastede de af sagsøgerne i hovedsagerne anlagte søgsmål.

15

Disse har iværksat appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien).

16

Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt de omhandlede nationale lovbestemmelser er forenelige med EU-retten.

17

For det første har den foranstaltning, der blev indført ved artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, som ophævet og fortolket ved artikel 1, stk. 920 og 921, i finansloven for 2016, medført, at sagsøgerne i hovedsagerne er blevet pålagt en økonomisk afgift. Der er tale om en restriktion for de friheder, der er sikret ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF. Afgiften af 2015 havde tilbagevirkende kraft i den forstand, at den blev pålagt i 2015 og blev opkrævet af de indtægter, der var blevet oppebåret i 2014.

18

Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt afgiften af 2015 kan anses for at have været motiveret af tvingende almene hensyn. Vedtagelsen heraf synes nemlig udelukkende at have været motiveret af det økonomiske behov for at øge statens skatte- og afgiftsindtægter, således som det fremgår af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, hvori det er anført, at formålet med denne opkrævning var at »bidrage til at fremme målet om sanering af de offentlige finanser«.

19

For det andet synes afgiften af 2015 at være blevet vedtaget i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Foranstaltningen har haft en indvirkning på de eksisterende koncessionsforhold. Den skærpede i betydelig grad de økonomiske betingelser og var uforudsigelig for en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende.

20

På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

21

Ved en anmodning om uddybende oplysninger af 16. november 2020 har Domstolen opfordret den forelæggende ret til at præcisere sit standpunkt med hensyn til visse forhold, der kan afgøre, om den nævnte rets anmodninger om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.

22

Ved procesdokument af 17. december 2020 har den forelæggende ret besvaret denne opfordring, idet den indledningsvis i det væsentlige har anført, at sagsøgerne i hovedsagerne blev tildelt de omhandlede koncessioner inden for rammerne af en udbudsprocedure, der var åben for alle virksomheder i Unionen. Dernæst forholder det sig således, at selv om alle sagsøgerne i hovedsagerne ganske vist er italienske selskaber, kontrolleres fire af dem fuldt ud af selskaber fra andre medlemsstater. Mindst én virksomhed i en anden medlemsstat varetager indsamling af spilleindsatser via et fast driftssted beliggende i Italien. Endelig har den tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, der følger af afgiften af 2015, medført en omvendt forskelsbehandling af de koncessionshavere, som er blevet pålagt denne afgift, til fordel for alle erhvervsdrivende med sammenlignelige spil, der spilles online, herunder mange virksomheder fra andre medlemsstater i Den Europæiske Union. Afgiften påvirker således indirekte, eller endog direkte, det økonomiske resultat for selskaber fra andre medlemsstater, der er aktive på det italienske spillemarked.

23

Ved afgørelse af 26. januar 2021 har Domstolens præsident forenet de foreliggende sager med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt dommen.

24

I sit skriftlige indlæg har Europa-Kommissionen udtrykt tvivl om, hvorvidt de forelagte spørgsmål er relevante for løsningen af tvisterne i hovedsagerne som følge af ophævelsen af finansloven for 2015.

25

Det skal i denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af det i artikel 267 TEUF indførte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i hver sag at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen. Når det forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 23.11.2021, IS (Forelæggelseskendelsens ulovlighed), C-564/19, EU:C:2021:949, præmis 60 og 61 og den deri nævnte retspraksis).

26

I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015 – hvilken bestemmelse er omhandlet i de præjudicielle spørgsmål – selv om den blev ophævet i 2016 og af denne grund alene fandt anvendelse i 2015, udgør grundlaget for afgiften af 2015, om ikke andet så i affattelsen som fortolket med tilbagevirkende kraft ved artikel 1, stk. 920 og 921, i finansloven for 2016. Desuden vil den omstændighed, at det eventuelt fastslås, at denne bestemmelse har tilsidesat de ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF sikrede friheder, kunne medføre, at den forelæggende ret fastslår, at afgiften var ulovlig. Det fremgår derfor ikke, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i tvisterne i hovedsagerne eller disses genstand, eller at problemet er af hypotetisk karakter.

27

Den italienske regering har rejst tvivl om, hvorvidt det første forelagte spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, idet den har gjort gældende, at den forelæggende ret i strid med artikel 94 i Domstolens procesreglement hverken har redegjort for grundene til, at nedsættelsen af vederlagene og provisionerne kan være i strid med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, fordi nedsættelsen udelukkende blev foretaget over for udbydere af spil på spilleautomater og ikke i forhold til de øvrige erhvervsdrivende i spillesektoren i Italien, eller i denne henseende fremlagt en sammenlignende vurdering af disse forskellige kategorier af erhvervsdrivende, som kan gøre det muligt at undersøge den således påberåbte forskelsbehandling.

28

I denne henseende skal det bemærkes, at en anmodning om præjudiciel afgørelse, således som det fremgår af procesreglementets artikel 94, litra a) og c), bl.a. skal indeholde »en kortfattet fremstilling af tvistens genstand og de relevante faktiske omstændigheder, således som de er fastslået af den forelæggende ret, eller i det mindste en fremstilling af de faktiske oplysninger, som ligger til grund for spørgsmålene«, og »en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen«.

29

Som følge af den samarbejdsånd, der består i forholdet mellem de nationale retter og Domstolen inden for rammerne af den præjudicielle procedure, fører manglende forudgående konstateringer fra den forelæggende rets side imidlertid ikke nødvendigvis til, at anmodningen om præjudiciel afgørelse eller et af de i anmodningen indeholdte spørgsmål skal afvises fra realitetsbehandling, såfremt Domstolen, henset til de oplysninger, der fremgår af sagsakterne, finder, at den er i stand til at give den forelæggende ret et nyttigt svar (jf. i denne retning dom af 1.10.2020, Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

30

Selv om det i det foreliggende tilfælde ganske vist havde været ønskeligt, at den forelæggende ret mere detaljeret havde redegjort for grundene til, at den finder, at de EU-retlige bestemmelser, som dens første spørgsmål vedrører, kan være blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde, kan det af oplysningerne i anmodningerne om præjudiciel afgørelse udledes, at det kun er indehaverne af koncessioner til forvaltning af spil på spilleautomater og deres kontrahenter i efterfølgende led – og ikke de øvrige aktører i spillesektoren, såsom udbydere af onlinespil – der var omfattet af afgiften af 2015. Hverken den omstændighed, at den forelæggende ret ikke præcist har identificeret og beskrevet de forskellige øvrige kategorier af erhvervsdrivende i spillesektoren, eller den omstændighed, at den forelæggende ret ikke mere udførligt har forklaret, hvorledes en sådan begrænsning, som påvirker anvendelsesområdet for den nævnte afgift, kan spille en rolle med henblik på at afgøre, om det i det foreliggende tilfælde skal fastslås, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 49 TEUF og 56 TEUF, er derfor til hinder for en tilstrækkelig forståelse af den sammenhæng, hvori den forelæggende rets anmodninger indgår, og af den forbindelse, som kan eksistere mellem de nævnte EU-retlige bestemmelser og den i hovedsagerne omhandlede lovgivning, eller til hinder for, at Domstolen giver den nævnte ret visse minimale holdepunkter, der kan vejlede den i forbindelse med den anvendelse, som den i givet fald kan skulle foretage af disse bestemmelser i forbindelse med de sager, der er blevet indbragt for den i hovedsagerne.

31

Det følger heraf, at de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forelagte præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

32

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 49 TEUF og 56 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en national ordning som den, der er indeholdt i artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, hvorved der af årsager, som udelukkende er knyttet til sanering af de offentlige finanser, pålægges en afgift, der indebærer en nedsættelse af vederlaget til en begrænset kategori af erhvervsdrivende i hasardspilssektoren, nemlig koncessionshavere med ansvar for forvaltning af spil på spilleautomater.

33

Det skal bemærkes, at enhver foranstaltning, der er til hinder for eller indebærer ulemper for udøvelsen af de ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF sikrede friheder, eller som gør denne udøvelse mindre tiltrækkende, efter fast retspraksis skal anses for en restriktion for etableringsfriheden og/eller den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

34

I det foreliggende tilfælde fremgår det af den forelæggende rets oplysninger, at Den Italienske Republik – ved artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015 – i 2015 samlet nedsatte den provision, der i henhold til koncessionsaftalerne blev stillet til rådighed for koncessionshavere i sektoren for spil på spilleautomater, med 500 mio. EUR ved afgiften af 2015, og at denne nedsættelse blev fordelt mellem disse koncessionshavere i forhold til det antal automater, som de hver især kontrollerede pr. 31. december 2014, og derefter af hver enkelt koncessionshaver fordelt mellem sig selv og sine egne kontrahenter i efterfølgende led i forhold til deres individuelle andel i fordelingen af provisionen.

35

Det fremgår i øvrigt bl.a. af de præciseringer, der er anført i denne doms præmis 22, at der blandt de koncessionshavere, som blev berørt af afgiften af 2015, findes italienske selskaber, der kontrolleres af selskaber med hjemsted i andre medlemsstater.

36

I denne henseende skal det bemærkes, at den ret til frit at etablere sig, som medlemsstaternes statsborgere har i henhold til artikel 49 TEUF, og som indebærer adgang for disse til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder på de vilkår, som i etableringsmedlemsstatens lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere, i henhold til artikel 54 TEUF omfatter en ret for selskaber, som er stiftet i overensstemmelse med en medlemsstats lovgivning, og hvis vedtægtsmæssige hjemsted, hovedkontor eller hovedvirksomhed er beliggende inden for Unionen, til at udøve virksomhed i den pågældende medlemsstat via et datterselskab, en filial eller et agentur (dom af 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

37

En situation, hvor et selskab med hjemsted i en medlemsstat opretter et datterselskab i en anden medlemsstat, henhører således også under etableringsfriheden. Det samme gælder ifølge fast retspraksis, når et sådant selskab eller en statsborger i en medlemsstat erhverver en andel af kapitalen i et selskab med hjemsted i en anden medlemsstat, der giver vedkommende selskab eller statsborger mulighed for at udøve en klar indflydelse på beslutningerne i dette selskab og for at træffe afgørelse om selskabets drift (dom af 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

38

Eftersom de oplysninger, som Domstolen er i besiddelse af, ikke gør det muligt for den at fastslå med tilstrækkelig præcision, i hvilket omfang artikel 56 TEUF også kan være berørt af de i hovedsagerne omhandlede situationer, er det i det foreliggende tilfælde derimod mere hensigtsmæssigt, at behandlingen af den forelæggende rets spørgsmål udelukkende foretages på grundlag af artikel 49 TEUF.

39

Den italienske regering har bestridt, at afgiften af 2015 kan have udgjort en restriktion for den frihed, der er sikret ved denne bestemmelse, idet dens størrelse var for lille til at have en sådan virkning.

40

Det skal imidlertid bemærkes, at selv en restriktion af ringe rækkevidde eller af mindre betydning for en grundlæggende frihed principielt er forbudt i medfør af EUF-traktaten (dom af 3.12.2014, De Clercq m.fl., C-315/13, EU:C:2014:2408, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

41

Når dette er sagt, skal det bemærkes, at afgiften af 2015 har karakter af en fiskal foranstaltning, således som den italienske regering bl.a. har anført i sit indlæg, og således som det fremgår af det i artikel 14, stk. 1, i lov nr. 23 af 11. marts 2014 indeholdte udtryk »skatter og afgifter, der er pålagt spil«.

42

I denne henseende skal det ganske vist indledningsvis bemærkes, at selv om direkte beskatning henhører under medlemsstaternes kompetence, skal disse ifølge fast retspraksis udøve kompetencen under overholdelse af EU-retten, og navnlig af de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende friheder (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 34).

43

I denne sammenhæng har Domstolen imidlertid fastslået, at hvor der ikke er en harmonisering på EU-plan, udgør ugunstige virkninger, som kan følge af, at to forskellige medlemsstater udøver deres beskatningskompetence sideløbende med hinanden, i det omfang en sådan udøvelse ikke udgør forskelsbehandling, ikke restriktioner for den frie bevægelighed (jf. i denne retning dom af 26.5.2016, NN (L) International, C-48/15, EU:C:2016:356, præmis 47, og af 9.9.2021, Real Vida Seguros, C-449/20, EU:C:2021:721, præmis 38). Domstolen har således bl.a. præciseret, at artikel 56 TEUF ikke omfatter foranstaltninger, hvis eneste virkning er at skabe yderligere omkostninger for den pågældende ydelse, og som påvirker leveringen af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne og levering internt i en medlemsstat på samme måde (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis). Tilsvarende omfatter artikel 49 TEUF ikke foranstaltninger, hvis eneste virkning er at skabe yderligere omkostninger for den pågældende tjenesteydelse, og som påvirker tjenesteydelsen på samme måde, hvad enten den er rent intern eller leveres af en erhvervsdrivende, der kontrolleres af et selskab med hjemsted i en anden medlemsstat.

44

Det fremgår ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over i de foreliggende sager, at der ved afgiften af 2015, hvilket det dog tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, blev indført en forskelsbehandling mellem koncessionshaverne i sektoren for spil på spilleautomater ved at behandle grænseoverskridende situationer mindre gunstigt end indenlandske situationer, eller i øvrigt i hvilket omfang denne afgift kan have medført en omvendt forskelsbehandling – hvis det antages, at en sådan forskelsbehandling er forbudt i henhold til national ret – ved at behandle indenlandske situationer mindre gunstigt end grænseoverskridende situationer.

45

Endvidere fremgår det hverken klart – hvilket det også tilkommer den forelæggende ret at efterprøve – at denne afgift kan have haft til følge, at eksisterende koncessionshavere er blevet forhindret i at drive spilleautomaterne rentabelt, ved at andre spilsektorer, herunder sektoren for onlinespil, har opnået fordele, eller hvorledes grænseoverskridende situationer i givet fald er blevet behandlet forskelligt i forhold til indenlandske situationer (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 39-41).

46

I denne sammenhæng tilkommer det den nationale ret i lyset af den ved artikel 49 TEUF sikrede frihed at afgøre, om Den Italienske Republik gennem afgiften af 2015, der blev pålagt operatører af spil på spilleautomater, har forårsaget en forskellig behandling af grænseoverskridende situationer i forhold til indenlandske situationer, hvad enten denne forskelsbehandling er sket inden for sektoren for spil på spilleautomater eller mellem denne sektor og andre spilsektorer.

47

Det er kun i tilfælde af en sådan konstatering af en restriktion for den nævnte frihed, at spørgsmålet om, hvorvidt denne restriktion eventuelt er begrundet, opstår.

48

Hvad angår en sådan begrundelse skal det bemærkes, at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle. Så længe området ikke er harmoniseret på EU-plan, råder medlemsstaterne over et vidt skøn for så vidt angår valget af det niveau for beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen, som de finder mest egnet (dom af 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

49

Medlemsstaterne kan følgelig frit fastsætte målene for deres politik på hasardspilsområdet og i givet fald nøjagtigt fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau. De restriktioner, som de pålægger, skal imidlertid opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis for så vidt bl.a. angår deres begrundelse i tvingende almene hensyn og deres forholdsmæssighed (dom af 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis). Forudsat at de opfylder sidstnævnte krav, kan restriktioner for hasardspilsvirksomhed således begrundes i tvingende almene hensyn såsom beskyttelse af forbrugerne, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent spilleforbrug (dom af 22.1.2015, Stanley International Betting og Stanleybet Malta, C-463/13, EU:C:2015:25, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

50

I det foreliggende tilfælde blev den italienske regering ved artikel 14, stk. 1, i lov nr. 23 af 11. marts 2014 bemyndiget til »at gennemføre en omlægning af de gældende bestemmelser på spilområdet ved at omlægge alle de gældende regler i form af en kodeks med bestemmelser vedrørende spil, uden at det berører den organisatoriske model, der er baseret på koncessions- og godkendelsesordningen, for så vidt som den er absolut nødvendig for beskyttelsen af den berettigede forventning, for den offentlige orden og sikkerhed, for forening af finansministeriets interesser, lokale interesser og almindelige interesser inden for folkesundhed, for forhindring af, at indtægter fra kriminel virksomhed hvidvaskes, og for at sikre en regelmæssig indbetaling af de skatter og afgifter, der er pålagt spil«.

51

Den nævnte lovs artikel 14, stk. 2, bestemte, at denne omlægning skulle foretages under hensyntagen til visse principper og retningslinjer, der ifølge denne bestemmelses litra g) bl.a. bestod i »revision af vederlag og provisioner til koncessionshavere og andre aktører i henhold til progressivitetskriteriet i forhold til omfanget af indsamlede spilleindsatser«.

52

Det fremgår imidlertid af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, at det bidrag, der blev opkrævet af koncessionshaverne i forbindelse med afgiften af 2015, blev opkrævet »[m]ed henblik på at bidrage til at fremme målet om sanering af de offentlige finanser og under afventning af en omfattende omlægning af vederlag og provisioner til koncessionshavere og andre aktører inden for forsyningskæden for indsamling af spilleindsatser på statens vegne […] i henhold til artikel 14, stk. 2, litra g), i [lov nr. 23 af 11. marts 2014]«.

53

Det synes derfor at fremgå af teksten af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, at afgiften af 2015 blev indført, uden at den italienske lovgiver længere henviste til et tvingende alment hensyn såsom beskyttelse af forbrugerne og forebyggelse af bedrageri og ludomani, idet denne bestemmelse udelukkende havde til formål at sanere de offentlige finanser.

54

Den omstændighed, at en restriktion for hasardspilsvirksomhed accessorisk kommer den pågældende medlemsstats statskasse til gode, forhindrer ikke, at denne restriktion kan være begrundet, såfremt der hermed først og fremmest faktisk forfølges mål, som vedrører tvingende almene hensyn (jf. i denne retning dom af 21.10.1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, præmis 36, og af 6.11.2003, Gambelli m.fl., C-243/01, EU:C:2003:597, præmis 62), hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve, idet målet om at maksimere statskassens indtægter derimod ikke i sig selv kan begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).

55

Det følger heraf, at afgiften af 2015, for så vidt som der foreligger en restriktion for den i artikel 49 TEUF sikrede frihed som følge af denne afgift, ikke synes at være begrundet.

56

Den italienske regering har imidlertid navnlig i retsmødet gjort gældende, at afgiften af 2015 ved den heraf følgende nedsættelse af de erhvervsdrivendes indtægter ligeledes forfulgte målet om at modarbejde kriminelle organisationers indtrængen i den til sammenligning særligt lukrative sektor for spil på spilleautomater. Henset til den konstante vækst i den nævnte sektor og til visse særlige kendetegn ved denne sektor har formålet med afgiften også været at beskytte spillernes sundhed mod de virkninger, der er forbundet med hasardspil.

57

Såfremt den forelæggende ret inden for rammerne af den efterprøvelse, som påhviler den, fastslår, at afgiften af 2015 faktisk – og uanset den i denne doms præmis 52 gengivne ordlyd af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015 – hovedsagelig forfulgte mål af tvingende almen interesse, vil den derefter skulle afgøre, om den ved denne afgift pålagte restriktion for så vidt angår sin forholdsmæssighed opfyldte de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis, dvs. om den var egnet til at sikre virkeliggørelsen af de forfulgte mål og ikke gik ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå disse mål. I denne sammenhæng bemærkes desuden, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af de påberåbte mål, hvis den faktisk opfylder hensynet om at nå målene på en sammenhængende og systematisk måde (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).

58

Under disse omstændigheder skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at for så vidt som det godtgøres, at en national ordning, hvorved der pålægges en afgift, som indebærer en nedsættelse af vederlaget til koncessionshavere med ansvar for forvaltning af spil på spilleautomater, medfører en restriktion for den frihed, der er sikret ved denne bestemmelse i EUF-traktaten, er sidstnævnte til hinder for, at en sådan restriktion kan begrundes under henvisning til formål, som udelukkende er knyttet til hensyn om sanering af de offentlige finanser.

59

Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal fortolkes således, at det er til hinder for en national ordning som den, der er indeholdt i artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, og som i løbet af varigheden af en koncessionsaftale indgået mellem et selskab og den pågældende medlemsstats administration har nedsat den provision, der var fastsat i den nævnte aftale.

60

Det skal indledningsvis og for så vidt angår det nævnte princips anvendelighed bemærkes, at når en medlemsstat påberåber sig tvingende almene hensyn for at begrunde en lovgivning, som kan begrænse udøvelsen af en frihed, der er sikret ved EUF-traktaten, skal denne begrundelse ligeledes fortolkes i lyset af de almindelige EU-retlige grundsætninger, herunder det almindelige princip om beskyttelse af den berettigede forventning. Den pågældende nationale ordning kan således navnlig kun omfattes af de fastsatte undtagelser, såfremt den er i overensstemmelse med det nævnte princip (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 74 og 75 og den deri nævnte retspraksis).

61

Det følger heraf, at såfremt den forelæggende ret når frem til den konklusion, at afgiften af 2015 medførte en restriktion for den ved artikel 49 TEUF sikrede etableringsfrihed, og den nævnte ret følgelig foretager en efterprøvelse af afgiftens proportionalitet i overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i denne doms præmis 57, vil det tilkomme den nævnte ret i denne sammenhæng ligeledes at tage hensyn til de krav, der følger af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

62

Ifølge fast retspraksis står adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning åben for enhver erhvervsdrivende med begrundede forventninger, som en national myndighed har givet anledning til. Når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne vedtagelsen af en foranstaltning, der kan påvirke den pågældendes interesser, kan vedkommende dog ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen vedtages. De erhvervsdrivende kan endvidere ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som de nationale myndigheder kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn (dom af 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl., C-798/18 og C-799/18, EU:C:2021:280, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

63

I henhold til det nævnte princip kan disse erhvervsdrivende derimod i givet fald fortsat anfægte de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af sådanne ændringer (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).

64

Således har Domstolen i denne henseende f.eks. allerede fastslået, at en erhvervsdrivende, der har foretaget store investeringer med henblik på at overholde den ordning, som tidligere er blevet vedtaget af lovgiver, kan se sine interesser blive væsentligt påvirket af en fremrykket ophævelse af denne ordning, så meget desto mere som ophævelsen sker pludseligt og uforudsigeligt, uden at den erhvervsdrivende gives den nødvendige tid til at tilpasse sig de nye regler (jf. dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 87).

65

Det påhviler den forelæggende ret at undersøge, om en national lovgivning er forenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet Domstolen, når den træffer afgørelse på grundlag af artikel 267 TEUF, alene har kompetence til at forsyne den forelæggende ret med fortolkningsbidrag vedrørende EU-retten, der kan gøre denne i stand til selv at vurdere spørgsmålet om den nævnte forenelighed. Den forelæggende ret kan med henblik herpå tage hensyn til alle de relevante faktorer, der fremgår af bl.a. de pågældende lovgivningers ordlyd, formål eller opbygning (dom af 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl., C-798/18 og C-799/18, EU:C:2021:280, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

66

I denne henseende skal det bemærkes, at det af punkt II 1.5 i den udbudsbekendtgørelse, der er omhandlet i denne doms præmis 7, fremgår, at »[k]oncessionshaveren har ret til provision svarende til forskellen mellem det beløb, der hidrører fra indsamlingen af indsatser, og de ovenfor nævnte [beløb, der er fastsat for engangsafgiften til fordel for statskassen, koncessionsafgiften og sikkerhedsstillelsen som en procentdel af de indsamlede indsatser,] samt de gevinster, der skal udbetales, og som beregnes på grundlag af de i gældende lovgivning fastsatte minimumsgrænser, og den andel, der skal betales til tredjemænd, som har ansvaret for indsamlingen af indsatserne«.

67

Selv om koncessionshaverne ikke kan have en berettiget forventning om, at de beløb fra de forskellige opkrævnings- og udgiftsposter, der således er identificeret i udbudsbekendtgørelsens punkt II 1.5, og som nedsætter det fra indsamlingen hidrørende beløb, er stabile med tiden, forholder det sig ikke desto mindre således, at den nævnte udbudsbekendtgørelse ifølge de for Domstolen fremlagte sagsakter – og således som det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve – ikke indeholder nogen bestemmelse om muligheden for at pålægge en afgift af rent økonomiske og skattemæssige årsager.

68

For så vidt angår lov nr. 23 af 11. marts 2014, hvorom den italienske regering har gjort gældende, at afgiften af 2015 i vidt omfang var bebudet heri, skal det bemærkes, at denne afgift ikke synes at være blevet fastlagt i forbindelse med den omlægning af koncessionshavernes vederlag, som denne lov bemyndigede den italienske regering til at gennemføre. Som det udtrykkeligt fremgår af artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015, blev denne afgift pålagt »under afventning« af den nævnte omlægning og dermed uden for rammerne af denne. Det fremgår i øvrigt af sagsakterne, at denne omlægning ikke blev gennemført, idet bemyndigelsesfristerne udløb.

69

Den manglende forbindelse mellem afgiften af 2015 og lov nr. 23 af 11. marts 2014 synes desuden at være afspejlet i den omstændighed, at artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015 – til forskel fra det kriterium om »progressivitet[…] i forhold til omfanget af indsamlede spilleindsatser«, som skulle finde anvendelse i forbindelse med den planlagte omlægning – fastsatte den omtvistede afgift på et fast niveau, der derfor ikke var knyttet til omfanget af indsamlede spilleindsatser, og fordelte den mellem koncessionshaverne på grundlag af antallet af automater, der blev drevet af hver enkelt, dvs. igen uden tilknytning til omfanget af hver enkelt koncessionshavers indsamlede spilleindsatser.

70

Hvad endelig angår sagsøgerne i hovedsagernes argument om, at afgiften af 2015 havde tilbagevirkende kraft, skal det bemærkes, at denne afgift, der blev vedtaget den 23. december 2014, tilsigtede en nedsættelse af vederlaget til koncessionshaverne »fra år 2015« (jf. artikel 1, stk. 649, i finansloven for 2015), og at ordningen fastsatte betalinger mellem april og oktober 2015. Af denne grund havde afgiften af 2015 ikke nogen tilbagevirkende kraft.

71

Det er imidlertid korrekt, at datoen for vedtagelsen heraf, dens størrelse og fordelingen af dens byrde i forhold til det antal spilleautomater, der var tildelt hver koncessionshaver pr. 31. december 2014, synes at kunne have påvirket disse koncessionshaveres finansielle prognoser på kort sigt og – ifølge det i forelæggelsesafgørelserne anførte – i betydelig grad. I denne henseende tilkommer det i givet fald den forelæggende ret at vurdere det nøjagtige omfang af den virkning, som en sådan midlertidig afgift kan have haft på rentabiliteten af de investeringer, som koncessionshaverne har foretaget, og om og i hvilket omfang disse koncessionshavere på grund af denne afgifts eventuelt pludselige og uforudsigelige karakter ikke har fået den tid, der var nødvendig for at tilpasse sig denne nye situation.

72

Under disse omstændigheder skal det andet spørgsmål besvares med, at forudsat at artikel 49 TEUF finder anvendelse i forbindelse med en sådan national foranstaltning, skal princippet om beskyttelse af den berettigede forventning fortolkes således, at det principielt ikke er til hinder for en national ordning, som i løbet af varigheden af koncessionsaftaler indgået mellem selskaber og den pågældende medlemsstats administration midlertidigt nedsætter det vederlag til koncessionshaverne, der er fastsat i de nævnte aftaler, medmindre det under hensyn til omfanget af denne nedsættelses virkninger for rentabiliteten af koncessionshavernes investeringer og til foranstaltningens eventuelle pludselighed og uforudsigelige karakter viser sig, at koncessionshaverne ikke har fået den nødvendige tid til at tilpasse sig denne nye situation.

73

Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret: