–

den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved M. Brauhoff og G. Gattinara, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 3, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (EFT 2000, L 200, s. 35) samt af artikel 2, nr. 1), og artikel 12, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/7/EU af 16. februar 2011 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (EUT 2011, L 48, s. 1, berigtiget i EUT 2012, L 233, s. 3).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Skarb Państwa – Starosta Nyski (statskassen – Nysa-distriktet, Polen) (herefter »statskassen«) og New Media Development & Hotel Services sp. z o.o. (herefter »New Media«) vedrørende de renter, der skal betales til førstnævnte som vederlag for forsinket betaling af en årlig afgift for den tidsubegrænsede brugsret til et grundstykke, der er overdraget til sidstnævnte.

3

Af 3., 8., 9., 14. og 23. betragtning til direktiv 2011/7 fremgår:

[…]

[…]

[…]

4

Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« fastsætter:

»1.   Formålet med dette direktiv er at bekæmpe forsinket betaling i handelstransaktioner med henblik på at sikre et velfungerende indre marked og derved fremme virksomhedernes, herunder navnlig de små og mellemstore virksomheders, konkurrenceevne.

2.   Dette direktiv finder anvendelse på alle betalinger, der foretages som vederlag for handelstransaktioner.

[…]«

5

Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]«

6

Artikel 3 i direktiv 2011/7 om handelstransaktioner mellem virksomheder bestemmer i stk. 1, at medlemsstaterne sikrer, at kreditor i forbindelse med sådanne transaktioner har ret til morarenter ved forsinket betaling, uden at det er nødvendigt at fremsende en rykkerskrivelse, når de deri fastsatte betingelser er opfyldt.

7

Direktivets artikel 4 med overskriften »Transaktioner mellem virksomheder og offentlige myndigheder« bestemmer i stk. 1:

»Medlemsstaterne sikrer, at kreditor i forbindelse med handelstransaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed, ved udløbet af den i stk. 3, 4 eller 6 fastlagte periode er berettiget til morarenter svarende til den lovbestemte rente, uden at det er nødvendigt at fremsende rykkerskrivelse, forudsat at

[…]«

8

I medfør af artikel 13, stk. 1, ophævede direktivet med virkning fra den 16. marts 2013 direktiv 2000/35.

9

Artikel 2, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/17 definerede begrebet »ordregivende myndigheder« som »staten, lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger bestående af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere sådanne offentligretlige organer«.

10

Denne definition stemmer i det væsentlige overens med den, som fremgår af artikel 3, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243) med virkning fra den 18. april 2016.

11

Artikel 1, stk. 9, i direktiv 2004/18 definerede begrebet »ordregivende myndigheder« med tilsvarende ordlyd som artikel 2, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/17.

12

Direktiv 2004/18 blev med virkning fra den 18. april 2016 ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65). Artikel 2, stk. 1, nr. 1), og artikel 10, litra a), i direktiv 2014/24 svarer til henholdsvis artikel 1, stk. 9, og artikel 16, litra a), i direktiv 2004/18.

13

Ustawa o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych (lov om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner, konsolideret udgave) af 8. marts 2013 (Dz. U. af 2019, pos. 118, herefter »lov af 8. marts 2013«) gennemførte direktiv 2011/7 i polsk ret og trådte i kraft den 28. april 2013.

14

Artikel 2 i lov af 8. marts 2013 bestemmer:

»Bestemmelserne i [denne] lov finder anvendelse på handelstransaktioner, hvori følgende er enepart:

[…]

15

Artikel 4, nr. 1, 2 og 3, i lov af 8. marts 2013 indeholder følgende definitioner:

»I denne lov forstås ved:

16

Artikel 7, stk. 1, i lov af 8. marts 2013 bestemmer:

»Med undtagelse af transaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed, har kreditorer, der er parter i handelstransaktioner, uden krav om efterbetaling, medmindre parterne har aftalt en højere rentesats, ret til lovbestemte morarenter for perioden fra det tidspunkt, hvor betalingen forfalder, til det tidspunkt, hvor betalingen sker, såfremt følgende kumulative betingelser er opfyldt:

17

Artikel 71 i ustawa o gospodarce nieruchomościami (lov om forvaltning af fast ejendom) af 21. august 1997 (Dz. U. 2018, pos. 2204), bestemmer i stk. 1 og 4:

»1.   Overdragelsen af tidsubegrænset brugsret til et grundstykke pålægges en første afgift og årlige afgifter.

[…]

4.   De årlige afgifter betales på forhånd, senest den 31. marts hvert år, i hele perioden for brugsretten […]«

18

Artikel 232, stk. 1 og 2, i Kodeks cywilny (den civile lovbog) af 23. april 1964 (Dz. U. 1964, nr. 16, pos. 93) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »den civile lovbog«) bestemmer:

»Tidsubegrænset brugsret til de grunde, der ejes af staten, og som er beliggende inden for byernes administrative grænser, de statsejede grunde, der er beliggende uden for disse grænser, men som er indarbejdet i udviklingsplanen for byens område og knyttet til gennemførelsen af de økonomiske formål hermed, samt de grunde, der ejes af lokale myndigheder eller sammenslutninger heraf, kan overdrages til fysiske og juridiske personer.

I de tilfælde, der er fastsat i særlige bestemmelser, kan tidsubegrænset brugsret også omfatte andre områder ejet af staten, lokale myndigheder eller sammenslutninger heraf.«

19

I medfør af artikel 238 i lovbogen betaler »[i]ndehaveren af den tidsubegrænsede brugsret […] en årlig afgift, så længe vedkommendes ret består«.

20

I henhold til nævnte lovbogs artikel 481, stk. 1, kan kreditor, hvis debitor for sent betaler en pengeydelse, kræve morarenter, selv om den pågældende ikke har lidt nogen skade, og forsinkelsen skyldes omstændigheder, som ikke kan tilskrives debitor.

21

I henhold til en aftale indgået den 15. maj 2014 erhvervede New Media en tidsubegrænset ret til brug af et område hos den person, til hvem statskassen oprindeligt havde overdraget brugsretten. I henhold til artikel 71 i lov om forvaltning af fast ejendom er New Media i sin egenskab af indehaver af den tidsubegrænsede brugsret forpligtet til at betale en årlig afgift til statskassen.

22

Da denne afgift ikke var blevet betalt ved forfaldsdagen den 31. marts 2018, anlagde statskassen sag ved Sąd Rejonowy w Nysie (retten i første instans i Nysa, Polen) med påstand om, at New Media tilpligtes at betale hovedstolen på 3365,55 polske zloty (PLN) (ca. 755 EUR) med tillæg af lovbestemte morarenter i henhold til bestemmelserne i lov af 8. marts 2013.

23

Ved dom af 24. maj 2019 tilpligtede denne ret New Media at betale hovedstolen med tillæg af lovbestemte morarenter beregnet fra den 1. april 2018 i medfør af den civile lovbogs artikel 481 og ikke i medfør af bestemmelserne i lov af 8. marts 2013 med den begrundelse, at forpligtelsen til at betale den årlige afgift ikke følger af en »handelstransaktion« som omhandlet i denne lov, men har hjemmel i artikel 71 i lov om forvaltning af fast ejendom og den civile lovbogs artikel 238. Retten fastslog desuden, at statskassen ikke var part i aftalen af 15. maj 2014, hvorved New Media erhvervede den tidsubegrænsede brugsret til grunden.

24

Statskassen iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Sąd Okręgowy w Opolu (regional domstol i Opole, Polen), som er den forelæggende ret. Statskassen har bestridt, at dens krav om betaling af renter i henhold til lov af 8. marts 2013 ikke kan tages til følge, idet den har gjort gældende, at tvisten i hovedsagen er omfattet af denne lovs anvendelsesområde. Den tidsubegrænsede brugsret, der er fastsat i lov om forvaltning af fast ejendom, giver i retlig henseende anledning til et kontraktforhold mellem statskassen, der ejer ejendommen, og indehaveren af brugsretten.

25

Ifølge den forelæggende ret opstår således spørgsmålet, om den forsinkede betaling af afgiften for den tidsubegrænsede brugsret gør det muligt for statskassen at opkræve renter for denne forsinkelse i henhold til lov af 8. marts 2013, som gennemfører direktiv 2011/7 i polsk ret, eller i henhold til de regler, der er fastsat i den civile lovbog.

26

Den forelæggende ret er for det første i tvivl om, hvorvidt overdragelsen af en tidsubegrænset brugsret til et grundstykke er omfattet af begreberne »levering af varer« eller »levering af tjenesteydelser« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7, og dermed om den årlige afgift, der skal betales som vederlag for denne brugsret, kan henhøre under begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i denne bestemmelse.

27

Den forelæggende ret er for det andet i tvivl om, hvorvidt denne årlige afgift hidrører fra en transaktion mellem et »virksomhed« og en »offentlig myndighed«, og dermed fra en »handelstransaktion« i medfør af artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7. For så vidt som New Media har erhvervet den tidsubegrænsede brugsret ikke fra statskassen, men fra en tredjemand, til hvem statskassen oprindeligt havde overdraget denne brugsret, er retten navnlig i tvivl om, hvorvidt denne oprindelige overdragelse, som statskassen var part i, er omfattet af begrebet»handelstransaktioner«, eller om New Media skal anses for at have afløst sin medkontrahent, med den følge, at virkningerne af den oprindelige overdragelse mellem sidstnævnte og statskassen således udvides.

28

I det tilfælde, at den omhandlede situation henhører under begrebet »handelstransaktion« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7, ønsker den forelæggende ret endelig oplyst, om denne handelstransaktion er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for dette direktiv, som gennemført i polsk ret ved lov af 8. marts 2013. Den forelæggende ret har præciseret, at den polske lovgiver, i overensstemmelse med direktiv 2011/7, har udelukket aftaler, der er indgået før den 16. marts 2013, fra anvendelsesområdet for lov af 8. marts 2013. Da den tidsubegrænsede brugsret i tvisten i hovedsagen oprindeligt blev overdraget den 5. december 1990, er det således kun overdragelsen af denne brugsret til New Media den 15. maj 2014, der er omfattet af direktiv 2011/7.

29

På denne baggrund har Sąd Okręgowy w Szczecinie (den regionale domstol i Opole) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

30

Med det andet spørgsmål, som skal behandles først, ønsker den forelæggende ret, for så vidt som det vedrører den første betingelse i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 for, at en transaktion kan kvalificeres som »handelstransaktion« som omhandlet i denne bestemmelse, nærmere bestemt oplyst, om dette begreb skal fortolkes således, at det omfatter en offentlig myndigheds opkrævning af en afgift som vederlag for en tidsubegrænset brugsret til et grundstykke hos en virksomhed, i forhold til hvilken denne offentlige myndighed er kreditor.

31

Det skal bemærkes, at det fremgår af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2011/7, at dette direktiv finder anvendelse på alle betalinger, der foretages som vederlag for »handelstransaktioner«, og at dette begreb i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 er defineret som værende »forretningsmæssige transaktioner mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder, som indebærer levering af varer eller tjenester mod vederlag«. Denne sidstnævnte bestemmelse skal læses i lyset af ottende og niende betragtning til dette direktiv, hvoraf det fremgår, at direktivet omfatter alle betalinger, der foretages som vederlag for handelstransaktioner, herunder handelstransaktioner mellem private virksomheder, hvorved transaktioner med forbrugere og andre betalinger er udelukket (jf. i denne retning dom af 9.7.2020, RL (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling), C-199/19, EU:C:2020:548, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).

32

Artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 fastsætter således to betingelser for, at en transaktion kan kvalificeres som »handelstransaktion« som omhandlet i denne bestemmelse og således være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde som defineret i direktivets artikel 1, stk. 2. Denne transaktion skal for det første gennemføres enten mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder. For det andet skal den føre til levering af varer eller tjenesteydelser mod vederlag (dom af 9.7.2020, RL (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling), C-199/19, EU:C:2020:548, præmis 24).

33

Hvad angår den første af disse betingelser, som dette præjudicielle spørgsmål vedrører, defineres begrebet »offentlig myndighed« i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2011/7 som »enhver ordregivende myndighed som defineret i artikel 2, stk. 1, litra a), i [direktiv 2004/17] og artikel 1, stk. 9, i [direktiv 2004/18], uanset kontraktens genstand eller værdi«. Som det fremgår af 14. betragtning til direktiv 2011/7, blev denne definition vedtaget ud fra hensynet til EU-rettens sammenhæng.

34

I henhold til disse bestemmelser i direktiv 2004/17 og 2004/18 vedrører begrebet ordregivende myndighed »staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere af disse offentligretlige organer«.

35

Statsbegrebet omfatter samtlige organer, der udøver lovgivende, udøvende og dømmende magt, og skal, på samme måde som begrebet ordregivende myndighed, underlægges en bred formålsbestemt fortolkning (jf. i denne retning dom af 17.9.1998, Kommissionen mod Belgien, C-323/96, EU:C:1998:411, præmis 27 og 28, og af 5.10.2017, LitSpecMet, C-567/15, EU:C:2017:736, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

36

Begrebet »virksomhed« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 er defineret i dette direktivs artikel 2, nr. 3), som værende »enhver enhed bortset fra en offentlig myndighed, der handler som led i selvstændig økonomisk eller erhvervsmæssig aktivitet, uanset om aktiviteten kun udøves af en enkelt person«. I overensstemmelse med denne definition kan en enhed, der er omfattet af begrebet »offentlig myndighed« som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 2), af denne grund ikke kvalificeres som en »virksomhed« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 2, nr. 3).

37

Ordlyden af artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 gør det imidlertid ikke i sig selv muligt at afgøre, om en transaktion, hvori en offentlig myndighed er kreditor i forhold til en virksomhed, er omfattet af begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i denne bestemmelse og dermed af direktivets anvendelsesområde. Der må på denne baggrund, i overensstemmelse med fast retspraksis, tages hensyn til konteksten for bestemmelsen og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den indgår i (jf. i denne retning dom af 18.11.2020, Techbau, C-299/19, EU:C:2020:937, præmis 38, og af 9.7.2020, RL (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling), C-199/19, EU:C:2020:548, præmis 27).

38

Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 indgår, fastsætter dette direktivs artikel 4 i stk. 1, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at kreditor i forbindelse med handelstransaktioner, hvor skyldneren er en offentlig myndighed, ved udløbet af den i stk. 3, 4 eller 6 fastlagte periode er berettiget til morarenter svarende til den lovbestemte rente, uden at det er nødvendigt at fremsende rykkerskrivelse, forudsat at [betingelserne i litra a) og b), er opfyldt]«. Det følger heraf, at artikel 4 kun finder anvendelse i tilfælde, hvor den offentlige myndighed er skyldner i forhold til en virksomhed.

39

Det skal i øvrigt understreges, at artikel 3 i direktiv 2011/7 kun omhandler transaktioner mellem virksomheder. Som det fremgår af denne doms præmis 36, udelukker det i dette direktiv anvendte virksomhedsbegreb imidlertid udtrykkeligt, at en offentlig myndighed som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 2), kan være omfattet heraf i sin egenskab af kreditor i forhold til en virksomhed.

40

Det følger således af en samlet læsning af bestemmelserne i artikel 2, nr. 2) og 3), artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i direktiv 2011/7, at når, som i det foreliggende tilfælde, en offentlig myndighed er kreditor i forhold til en virksomhed, er denne situation ikke omfattet af begrebet »handelstransaktion« i henhold til artikel 2, nr. 1), i direktivet.

41

Hvad angår de formål, der forfølges med direktiv 2011/7, bemærkes, at direktivet som en foranstaltning til indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger ifølge artikel 1, stk. 1, har til formål »at bekæmpe forsinket betaling i handelstransaktioner med henblik på at sikre et velfungerende indre marked og derved forbedre virksomhedernes, herunder navnlig de små og mellemstore virksomheders, konkurrenceevne«. I denne henseende anføres det i tredje betragtning til det nævnte direktiv, at forsinket betaling har negative virkninger for disse virksomheders likviditet og for deres konkurrenceevne og rentabilitet.

42

Derimod, som det fremgår af 23. betragtning til direktiv 2011/7, er de offentlige myndigheder som hovedregel begunstiget af mere sikre, forudsigelige og vedvarende indtægter end virksomheder og kan opnå finansiering på mere attraktive vilkår end virksomhederne. Samtidig er de i forhold til virksomheder mindre afhængige af opbygningen af stabile handelsmæssige relationer for at nå deres mål. Virksomhederne har derimod større sandsynlighed for at blive pålagt uberettigede omkostninger i forbindelse med forsinket betaling fra de offentlige myndigheder for varer eller tjenesteydelser.

43

Henset til disse forskelle mellem de offentlige myndigheder og virksomhederne, navnlig de små og mellemstore virksomheder, og til den omstændighed, at de førstnævnte, således som det fremgår af niende betragtning til direktiv 2011/7, foretager et betydeligt antal betalinger til sidstnævnte, har EU-lovgiver fundet det hensigtsmæssigt i artikel 4 i direktiv 2011/7 at fastsætte bestemmelser, som udelukkende finder anvendelse på virksomheder, der har pengefordringer over for offentlige myndigheder, til hvilke de har leveret varer eller præsteret tjenesteydelser, uden at henvise til disse offentlige myndigheder i deres egenskab af kreditorer.

44

Det følger således af artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7, læst i lyset af den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med direktivet, at når en offentlig myndighed i medfør af denne bestemmelses nr. 2) er kreditor vedrørende et pengebeløb i forhold til en virksomhed, falder forholdet mellem disse to enheder ikke ind under begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i denne bestemmelse, og som følge heraf er det udelukket fra direktivets anvendelsesområde.

45

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at tvisten i hovedsagen udspringer af en forsinket betaling til statskassen af en årlig afgift for en tidsubegrænset brugsret til et grundstykke, som skyldes af New Media, der i lighed med den person, der overdrog denne brugsret til selskabet, er en »virksomhed« som omhandlet i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2011/7.

46

For så vidt som statskassen, der er omfattet af begrebet »offentlig myndighed« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2011/7, imidlertid er kreditor vedrørende de pengebeløb, som virksomheden New Media skylder som vederlag for den nævnte brugsret, er den første betingelse for, at en transaktion kan kvalificeres som en »handelstransaktion« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7, som fortolket i denne doms præmis 44, imidlertid ikke opfyldt. Under disse omstændigheder har statskassen ikke ret til lovbestemte morarenter som fastsat i dette direktivs artikel 4, stk. 1.

47

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 skal fortolkes således, at det ikke omfatter en offentlig myndigheds opkrævning af en afgift som vederlag for en tidsubegrænset brugsret til et grundstykke hos en virksomhed, i forhold til hvilken denne offentlige myndighed er kreditor.

48

Henset til besvarelsen af det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det første og det tredje spørgsmål.

49

Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:

Begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/7/EU af 16. februar 2011 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner skal fortolkes således, at det ikke omfatter en offentlig myndigheds opkrævning af en afgift som vederlag for en tidsubegrænset brugsret til et grundstykke hos en virksomhed, i forhold til hvilken denne offentlige myndighed er kreditor.