Sag C-161/20
Europa-Kommissionen
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Domstolens dom (Store Afdeling) af 5. april 2022
»Annullationssøgsmål – Rådets afgørelse indeholdt i retsakt af 5. februar 2020 fra De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) om godkendelse af forelæggelsen for Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) vedrørende indførelsen af livscyklusretningslinjer med henblik på at bedømme »well-to-tank« drivhusgasemissioner fra bæredygtige alternative brændstoffer – artikel 17, stk. 1, TEU – Den Europæiske Unions repræsentation udadtil – fremsendelse på medlemsstaternes og Kommissionens vegne af denne forelæggelse til IMO ved den medlemsstat, der varetager formandskabet for Rådet«
Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – Rådets afgørelse indeholdt i en retsakt fra Coreper om godkendelse af en forelæggelse for Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) inden for området for drivhusgasemissioner – omfattet
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 30-35)
Kommissionen – beføjelser – beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil – rækkevidde – grænser – overholdelse af folkeretten – Unionen ikke medlem af Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) – fremsendelse på vegne af medlemsstaterne og Kommissionen af en forelæggelse til IMO ved den medlemsstat, der varetager formandskabet for Rådet, inden for området for drivhusgasemissioner – lovlighed – betingelser
(Art. 17, stk. 1, sjette punktum, TEU; art. 3, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 51-54, 57, 60, 63-66, 72-77 og 80)
Resumé
Blandt de konventioner, der er indgået inden for rammerne af Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) ( 1 ), som er en særlig institution under De Forenede Nationer, findes den internationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe ( 2 ). Alle medlemsstaterne er parter i IMO-konventionen og Marpol-konventionen, mens Den Europæiske Union ikke deltager heri.
I henhold til Marpol-konventionen har IMO vedtaget en række obligatoriske foranstaltninger, der har til formål at reducere drivhusgasemissioner fra international skibsfart.
Komitéen til Beskyttelse af Havmiljøet (herefter »MEPC«) er det besluttende organ, der er ansvarlig for gennemførelsen af Marpol-konventionen. Rådet for IMO har godkendt en afgørelse fra MEPC om oprettelse af en arbejdsgruppe om reduktion af drivhusgasemissioner fra skibe, som aflægger rapport til MEPC under dennes møder. MEPC har givet denne arbejdsgruppe mandat til at fremsætte konkrete forslag til fremme af anvendelsen af alternative kulstoffattige eller kulstofneutrale brændstoffer. Inden for rammerne af dette mandat opfordrede den nævnte arbejdsgruppe de berørte medlemsstater og internationale organisationer til at samarbejde og at fremsætte forslag til retningslinjer for drivhusgas- og kulstofintensiteten i et brændstofs livscyklus for så vidt angår alle relevante brændstofformer.
I december 2019 fremsendte Europa-Kommissionen til Rådet for Den Europæiske Union et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, hvoraf fremgik, at den forelæggelse, som var vedlagt som bilag, henhørte under Unionens eksterne enekompetence, og at den blev fremlagt for Rådet med henblik på at fastlægge Unionens holdning og derefter fremsende den til IMO. Det fremgik i øvrigt af undertitlen til denne forelæggelse, som den var udfærdiget af Kommissionen, at den blev »fremsendt af Europa-Kommissionen på vegne af Den Europæiske Union«.
I januar 2020 besluttede Rådets arbejdsgruppe for »Søtransport« at foreslå De Faste Repræsentanters Komité (Coreper), at forelæggelsen skulle fremsendes til IMO ikke på vegne af Unionen, men på vegne af de 27 medlemsstater og Kommissionen. Efter at have foretaget ændringer af bl.a. undertitlen til Kommissionens udkast til forelæggelsen opfordrede arbejdsgruppen desuden Coreper til at godkende den således ændrede forelæggelse med henblik på, at Rådets formandskab skulle fremsende den til IMO.
Ved afgørelse af 5. februar 2020 tilsluttede Coreper sig den således ændrede forelæggelse (herefter »den omtvistede forelæggelse«) med henblik på, at Rådets formandskab skulle fremsende den til IMO på medlemsstaternes og Kommissionens vegne. Den 7. februar 2020 fremsendte Republikken Kroatien, som på dette tidspunkt varetog formandskabet for Rådet, pr. e-mail den omtvistede forelæggelse til IMO på vegne af de 27 medlemsstater og Kommissionen.
Med søgsmålet nedlagde Kommissionen påstand om annullation af denne afgørelse fra Rådet. Kommissionen anførte således, at artikel 17, stk. 1, TEU i det foreliggende tilfælde tildelte den enekompetence til at sikre Unionens repræsentation udadtil, således at det tilkom denne institution at fremsende den omtvistede forelæggelse til IMO. Kommissionen gjorde endvidere gældende, at eftersom denne forelæggelse var udarbejdet inden for et område, der henhører under Unionens enekompetence, burde den have været fremsendt på Unionens vegne og ikke på vegne af medlemsstaterne og Kommissionen.
Ved dom afsagt af Store Afdeling frifandt Domstolen Rådet i det hele i det af Kommissionen anlagte søgsmål. Denne sag gav således Domstolen lejlighed til at præcisere principperne og ordningen for Unionens repræsentation udadtil ved en international organisation, inden for hvilken Unionen ikke har nogen status.
Domstolens bemærkninger
Domstolen undersøgte først, om den havde kompetence til at påkende det af Kommissionen anlagte søgsmål, og bemærkede, at den allerede har fastslået, at et annullationssøgsmål, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse fra Coreper om at forelægge et oplæg for en kommission, som er nedsat ved en international aftale, kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som en sådan afgørelse tilsigter at skabe retsvirkninger.
Domstolen udtalte, at det er korrekt, at den principielt ikke har kompetence til at prøve lovligheden af EU-retsakter i lyset af bestemmelser i en international aftale, hvori Unionen ikke er part. I henhold til fast retspraksis skal Unionen, når den beslutter at udøve sin kompetence, imidlertid udøve den under overholdelse af den relevante folkeret. Det følger heraf, at Domstolen inden for rammerne af dens kompetencer i henhold til bl.a. artikel 263 TEUF skal tage hensyn til de relevante folkeretlige regler i det omfang, det er nødvendigt for at træffe afgørelse i den tvist, der er indbragt for den. For i det foreliggende tilfælde at kunne træffe afgørelse i sagen var det nødvendigt, at Domstolen tog hensyn til IMO-konventionen med henblik på at tage stilling til, om Unionen har en status inden for denne organisation. Under disse omstændigheder konstaterede Domstolen, at den havde kompetence til at tage stilling til Kommissionens søgsmål.
Hvad angår realiteten foretog Domstolen en undersøgelse af Kommissionens anbringende om tilsidesættelse af artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU. Det fremgår af denne bestemmelse, at Kommissionen bortset fra den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og de øvrige tilfælde, der er nævnt i traktaterne, varetager Unionens repræsentation udadtil.
Domstolen bemærkede først, at den nævnte bestemmelse ikke indfører nogen sondring med hensyn til, om Unionen udøver sin eksterne enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF, eller om den udøver en ekstern kompetence, der er delt med medlemsstaterne, uanset om den udøver denne kompetence sammen med medlemsstaterne, eller om Rådet gør brug af muligheden for, at der i Rådet kan opnås det flertal, som kræves, for at Unionen selv kan udøve denne eksterne kompetence. Det følger heraf, at Kommissionens kompetence til at repræsentere Unionen i forbindelse med udøvelsen af Unionens eksterne kompetence ikke kan afhænge af, om denne eksterne kompetence har karakter af enekompetence eller delt kompetence, idet denne sondring kun vedrører Unionens interne regler, der ikke er bindende for tredjelande eller andre internationale organisationer.
Selv om det er korrekt, at traktaterne kun begrænser Kommissionens kompetence til at sikre Unionens repræsentation udadtil i medfør af de undtagelser, der udtrykkeligt er fastsat i artikel 17, stk. 1, TEU, forholder det sig ifølge Domstolen ikke desto mindre endvidere således, at når Unionen som folkeretligt retssubjekt beslutter at udøve sine kompetencer, skal en sådan udøvelse ske under overholdelse af den relevante folkeret.
Selv om samtlige EU-medlemsstater er medlemmer af IMO, har hverken Fællesskabet eller Unionen, der er trådt i stedet for Fællesskabet, indgået en aftale med denne organisation, hvilket indebærer, at Unionen ikke er medlem af IMO og heller ikke har nogen status inden for denne sidstnævnte organisation. Unionen kan således ikke henvise til et retsgrundlag, der gør det muligt for den selv at deltage i arbejdet i denne organisations institutioner og komitéer.
I forbindelse med undersøgelsen af Kommissionens argument om, at Republikken Kroatien ikke kunne fremsende den omtvistede forelæggelse uden at tilsidesætte Unionens eksterne kompetence og Kommissionens beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil, udtalte Domstolen, at den blotte omstændighed, at Unionen ikke er medlem af en international organisation, ikke giver en medlemsstat, der optræder individuelt inden for rammerne af sin deltagelse i en international organisation, adgang til at påtage sig forpligtelser, der er egnede til at berøre de EU-regler, der er vedtaget for at gennemføre traktatens mål. I det foreliggende tilfælde fastslog Domstolen imidlertid, at det af den e-mail, som Republikken Kroatien havde sendt til IMO, fremgik, at Republikken Kroatien på medlemsstaternes og Kommissionens vegne begrænsede sig til at fremsende den omtvistede forelæggelse fra medlemsstaterne og Kommissionen til denne organisation.
For så vidt som den relevante folkeret ikke synes at være til hinder herfor, kunne medlemsstaterne ganske vist have tildelt Kommissionen opgaven med at sikre deres repræsentation i forbindelse med, at de i Unionens interesse i fællesskab udøvede en ekstern kompetence, som Unionen var forhindret i at udøve i henhold til de gældende regler i IMO-konventionen. Der er imidlertid ingen bestemmelser i traktaterne, der kræver, at medlemsstaterne tildeler Kommissionen opgaven med at sikre deres repræsentation, selv om den relevante folkeret ikke er til hinder herfor. Bortset fra de undtagelser, der udtrykkeligt er fastsat i artikel 17, stk. 1, TEU, fastlægger denne bestemmelse Kommissionens enekompetence til udelukkende at sikre Unionens og ikke medlemsstaternes repræsentation, herunder i de situationer, hvor medlemsstaterne handler i fællesskab i Unionens interesse.
Domstolen konstaterede derfor, at medlemsstaterne i hvert enkelt tilfælde frit kan beslutte, hvorledes de vil lade sig repræsentere udadtil, herunder når de handler i fællesskab i Unionens interesse. Med henblik herpå er der intet til hinder for, at medlemsstaterne overlader denne opgave til den medlemsstat blandt dem, der varetager formandskabet for Rådet, for så vidt som denne medlemsstat hverken handler individuelt eller på Unionens vegne.
( 1 ) – IMO, der blev oprettet ved konventionen angående Den Internationale Søfartsorganisation og undertegnet i Genève den 6.3.1948 (United Nations Treaty Series, bind 289, s. 3) i den affattelse, der finder anvendelse på den foreliggende sag (herefter »IMO-konventionen«), er en særlig institution under De Forenede Nationer, som bl.a. har til opgave at forebygge hav- og luftforurening fra skibe.
( 2 ) – Den internationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe, der blev undertegnet i London den 2.11.1973, og som suppleres af to protokoller, der blev vedtaget i 1978 og 1997 (herefter »Marpol-konventionen«).