Sag C-3/20
AB,
CE
og
»MM investīcijas« SIA
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rīgas rajona tiesa)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 30. november 2021
»Præjudiciel forelæggelse – protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – medlem af et organ under Den Europæiske Centralbank – chef for en medlemsstats centralbank – fritagelse for strafforfølgning – tiltale i forbindelse med aktiviteter udøvet inden for rammerne af arbejdet i medlemsstaten«
1. Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – medlem af Den Europæiske Centralbanks (ECB) direktion – chef for en medlemsstats centralbank – fritagelse for retsforfølgning – betingelse – handlinger foretaget i embeds medfør som medlem af et organ under ECB – ophør af det pågældende medlems embedsperiode – ikke relevant
[Protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, art. 11, litra a), art. 17 og art. 22, stk. 1]
(jf. præmis 36-50, 52-54, 94 og 97 samt domskonkl. 1, 2 og 5)
2. Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – medlem af Den Europæiske Centralbanks (ECB) direktion – chef for en medlemsstats centralbank – fritagelse for retsforfølgning – funktionel karakter – ophævelse af immuniteten – betingelse – intet indgreb i Unionens interesser – skønsbeføjelse forbeholdt ECB – skøn – grænser – domstolsprøvelse
[Protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, art. 11, litra a), art. 17 og art. 22, stk. 1]
(jf. præmis 57-59 og 74-77 samt domskonkl. 3)
3. Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – medlem af Den Europæiske Centralbanks (ECB) direktion – chef for en medlemsstats centralbank – fritagelse for retsforfølgning – betingelse – handlinger foretaget i embeds medfør som medlem af et organ under ECB – skønsbeføjelse forbeholdt ECB – undtagelse – de nationale myndigheders konstatering af, at det er åbenbart, at en handling ikke er udført i embeds medfør – domstolsprøvelse
[Protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, art. 11, litra a), art. 17 og 18 samt art. 22, stk. 1]
(jf. præmis 60-73 og 75-77 samt domskonkl. 3)
4. Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – medlem af Den Europæiske Centralbanks (ECB) direktion – chef for en medlemsstats centralbank – fritagelse for retsforfølgning – rækkevidde – national straffesag – efterforskningsforanstaltninger, indsamling af beviser og forkyndelse af et anklageskrift – ikke omfattet – grænser
[Protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, art. 11, litra a), og art. 22, stk. 1]
(jf. præmis 79-87, 89 og 90 samt domskonkl. 4)
5. Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – medlem af Den Europæiske Centralbanks (ECB) direktion – chef for en medlemsstats centralbank – fritagelse for retsforfølgning – rækkevidde – national straffesag – anvendelse af beviser indsamlet i forbindelse med efterforskningen i andre retssager – lovlighed
[Protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, art. 11, litra a), og art. 22, stk. 1]
(jf. præmis 88-90 samt domskonkl. 4)
6. Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter – medlem af Den Europæiske Centralbanks (ECB) direktion – chef for en medlemsstats centralbank – fritagelse for retsforfølgning – national strafferetlig forfølgning for handlinger, der ikke er omfattet af fritagelse for retsforfølgning – forpligtelse til loyalt samarbejde – rækkevidde
[Art. 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU; protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, art. 11, litra a), art. 18 og art. 22, stk. 1]
(jf. præmis 95 og 96)
Resumé
Hvis en strafferetlig myndighed konstaterer, at det er åbenbart, at den adfærd, som chefen for en medlemsstats centralbank har udvist, og som er genstand for denne myndigheds efterforskning, ikke udgør en handling, som den pågældende har udført i embeds medfør, kan sagen mod vedkommende fortsættes, eftersom fritagelsen for retsforfølgning ikke finder anvendelse.
Handlinger i form af svig, korruption eller hvidvaskning af penge udgør således ikke handlinger, som en sådan chef foretager i embeds medfør.
I juni 2018 rejste den lettiske anklagemyndighed tiltale mod chefen for Letlands centralbank (herefter »AB«) for forskellige former for korruption ved Rīgas rajona tiesa (distriktsdomstol i Riga, Letland). AB blev konkret foreholdt i to tilfælde at have accepteret bestikkelse i forbindelse med en tilsynsprocedure vedrørende en lettisk bank og for at have hvidvasket penge hidrørende fra det ene af disse tilfælde af bestikkelse.
Som chef for Letlands centralbank var AB, hvis seneste embedsperiode udløb i december 2019, ligeledes medlem af Det Generelle Råd og Styrelsesrådet for Den Europæiske Centralbank (ECB).
Henset til denne særlige omstændighed ønskede distriktsdomstolen i Riga oplyst, om AB som medlem af Det Generelle Råd og Styrelsesrådet for ECB kunne nyde immunitet i henhold til artikel 11, litra a), i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (1), som fritager Unionens tjenestemænd og øvrige ansatte for retsforfølgning for handlinger, som de udøver i embeds medfør.
Distriktsdomstolen i Riga besluttede således at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål med henblik på at få oplyst, om og i givet fald på hvilke betingelser og efter hvilke nærmere regler chefen for en medlemsstats centralbank kan nyde fritagelse for retsforfølgning i henhold til protokollen vedrørende privilegier og immuniteter i forbindelse med en straffesag, som den pågældende er genstand for.
Domstolens bemærkninger
Under henvisning til, at alle cheferne for medlemsstaternes centralbanker er medlemmer af Det Generelle Råd for ECB, og at cheferne for de medlemsstaters centralbanker, der har euroen som valuta, desuden er medlemmer af ECB’s Styrelsesråd, bemærkede Domstolen indledningsvis, at protokollen vedrørende privilegier og immuniteter i henhold til dens artikel 22 finder anvendelse på ECB, medlemmerne af dens organer og dens personale. Denne protokol finder derfor anvendelse på cheferne for medlemsstaternes centralbanker i det mindste som medlem af et af ECB’s organer.
I denne forbindelse kan cheferne for centralbankerne nærmere bestemt nyde den fritagelse for retsforfølgning, der er fastsat i artikel 11, litra a), i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter for de handlinger, som de har udført i embeds medfør som medlem af et organ under ECB. I henhold til denne bestemmelse nyder de nævnte chefer fortsat denne fritagelse, efter at de er ophørt med deres hverv som medlem af et sådant organ.
Hvad angår formålet med og rækkevidden af den beskyttelse, der er fastsat i artikel 11, litra a), i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, fremhævede Domstolen derefter, at fritagelse for retsforfølgning i henhold til den nævnte protokols artikel 17, stk. 1, udelukkende indrømmes i Unionens interesse. Samme protokols artikel 17, stk. 2, gennemfører dette princip, idet den fastsætter, at enhver af Unionens institutioner skal ophæve denne immunitet, såfremt den skønner, at ophævelse af immuniteten ikke strider mod Unionens interesser.
Det påhviler således alene ECB, når den forelægges en anmodning om ophævelse af immuniteten for chefen for en centralbank, i lyset af en verserende national straffesag at vurdere, om ophævelse af immuniteten er i strid med Unionens interesser.
ECB og den myndighed, der er ansvarlig for straffesagen mod en chef for en national centralbank, har derimod en delt kompetence til at vurdere, om den adfærd, der kan gøres til genstand for en strafferetlig kvalifikation, er foretaget af chefen i embeds medfør som medlem af et organ under ECB og derfor henhører under anvendelsesområdet for den fritagelse for retsforfølgning, der er fastsat i artikel 11, litra a), i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter.
Hvad angår de nærmere regler for denne delte kompetence præciserede Domstolen, at når den myndighed, der er ansvarlig for straffesagen, konstaterer, at det er åbenbart, at den omhandlede adfærd ikke udgør en handling, der er udført i embeds medfør som medlem af et organ under ECB, kan sagen mod den pågældende fortsættes, eftersom fritagelsen for retsforfølgning ikke finder anvendelse. Dette er tilfældet for handlinger i form af svig, korruption eller hvidvaskning af penge, som begås af chefen for en medlemsstats centralbank, som det antages går ud over rammerne for opgaverne for en tjenestemand eller anden ansat i Unionen.
Når den nationale myndighed derimod på et tidspunkt i straffesagen konstaterer, at den omhandlede adfærd er blevet udført af den pågældende chef i embeds medfør som medlem af et organ under ECB, skal den anmode om ophævelse af fritagelsen for retsforfølgning. Når den nationale myndighed er i tvivl herom, påhviler det den at høre ECB og, såfremt ECB finder, at handlingerne er blevet foretaget i embeds medfør, at anmode denne om at ophæve den pågældende chefs immunitet. Sådanne anmodninger om ophævelse af immuniteten skal imødekommes, medmindre det godtgøres, at Unionens interesser er til hinder herfor.
Overholdelsen af denne delte kompetence er i øvrigt underlagt Domstolens kontrol, idet denne kan forelægges et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF i tilfælde af, at de nationale myndigheder tilsidesætter deres forpligtelse til at høre den pågældende EU-institution, når enhver tvivl om, hvorvidt fritagelsen for retsforfølgning finder anvendelse, ikke med rimelighed kan udelukkes. Hvis den kompetente EU-institution afslår at ophæve immuniteten, kan gyldigheden af dette afslag omvendt gøres til genstand for et præjudicielt søgsmål ved Domstolen eller endog et direkte søgsmål anlagt af den pågældende medlemsstat på grundlag af artikel 263 TEUF.
Hvad angår rækkevidden af den fritagelse for retsforfølgning, der er fastsat i artikel 11, litra a), i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, præcisrede Domstolen, at en sådan fritagelse ikke er til hinder for strafforfølgning i sin helhed, herunder efterforskningsforanstaltninger, indsamling af beviser og forkyndelse af et anklageskrift. Hvis det på tidspunktet for de undersøgelser, der foretages af de nationale myndigheder, og inden sagen indbringes for en domstol, imidlertid konstateres, at den pågældende tjenestemand eller ansatte i Unionen kan nyde fritagelse for retsforfølgning for de handlinger, der er genstand for strafforfølgning, tilkommer det disse myndigheder at anmode den pågældende EU-institution om at ophæve immuniteten. Eftersom denne fritagelse alene gælder for den pågældende tjenestemand eller ansatte i Unionen for en bestemt handling, er den i øvrigt ikke til hinder for, at disse beviser, der er indsamlet i forbindelse med en politiundersøgelse eller en retslig undersøgelse vedrørende en sådan tjenestemand eller ansat, kan anvendes i andre procedurer vedrørende andre handlinger, der ikke er omfattet af fritagelsen, eller som er rettet mod tredjemand.
Endelig bemærkede Domstolen, at selv om fritagelsen for retsforfølgning ikke finder anvendelse, når den person, der nyder denne immunitet, under en straffesag foreholdes handlinger, der ikke er foretaget inden for rammerne af det hverv, som den pågældende udøver på vegne af en EU-institution, er national retsforfølgning, der har karakter af misbrug, og som indledes med hensyn til handlinger, der ikke er omfattet af denne immunitet, for at udøve pres mod den pågældende ansatte i Unionen, under alle omstændigheder i strid med princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel, stk. 3, tredje afsnit, TEUF.
1 Protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (EUT 2016, C 202, s. 266, herefter »protokollen vedrørende privilegier og immuniteter«).