I. Retsforskrifter

A. Forordning 2020/1054 (mobilitetspakken med hensyn til »arbejdstidens længde«)

B. Forordning 2020/1055 (mobilitetspakken med hensyn til »etablering«)

C. Direktiv 2020/1057 (mobilitetspakken med hensyn til »udstationering af arbejdstagere«)

II. Sagens baggrund

III. Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen

IV. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

1. Den særlige retlige ordning for transport i det indre marked

2. Om proportionalitetsprincippet

a) Proportionalitetsprincippet, lovgivers vide skønsmargen og domstolskontrollen

b) De oplysninger, der skal tages hensyn til i lovgivningsproceduren, og konsekvensanalysen

3. Ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling

4. De EU-retlige bestemmelser om miljøpolitikken

B. Om forordning 2020/1054 (sagerne C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 og C-553/20)

1. Anbringenderne om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden

a) Formaliteten vedrørende søgsmålet i sag C-543/20 hvad angår artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

b) Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

c) Tilsidesættelsen af de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende frihedsrettigheder

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet

1) Anbringenderne om forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden

i) Parternes argumenter

ii) Bedømmelse

– Formålene med den omhandlede lovgivning

– De negative konsekvenser for førerne

– De negative konsekvenser for transportvirksomhederne

– De negative konsekvenser for miljøet

– Spørgsmålet, om der findes mindre indgribende alternativer

2) Anbringenderne vedrørende EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden

i) Parternes argumenter

ii) Bedømmelse

e) Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

i) Rækkevidden af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

ii) De angivelige tilsidesættelser af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

f) Tilsidesættelsen af de EU-retlige bestemmelser om politikken vedrørende miljø og klimaforandringer

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

g) Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

h) Konklusion om anbringenderne om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden

2. Anbringenderne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset

a) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

i) Indledende bemærkninger

ii) Vaditrans-dommen og dens rækkevidde

iii) Proportionaliteten af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054

b) Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

c) Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Tilsidesættelse af de EU-retlige bestemmelser om den frie udveksling af transporttjenester og det indre marked

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

e) Konklusion om anbringenderne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset

3. Anbringenderne vedrørende artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054

a) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

b) Tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

c) Tilsidesættelse af artikel 151, stk. 2, TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

4. Anbringenderne vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054

a) Spørgsmålet, om anbringenderne vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054 er relevante

b) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

c) Spørgsmålet, om begrundelsespligten er blevet tilsidesat

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

5. Konklusion om søgsmålene vedrørende forordning 2020/1054

C. Forordning 2020/1055 (sagerne C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 og C-554/20)

1. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge [artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse ændrer artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009]

a) Anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF, for så vidt som EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

b) Anbringenderne om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

i) Den angivelige tilsidesættelse af artikel 3 TEU, 11 TEUF og 191 TEUF samt chartrets artikel 37

ii) Den angivelige tilsidesættelse af Unionens og medlemsstaternes internationale forpligtelser på miljøbeskyttelsesområdet

iii) Den angivelige tilsidesættelse af Unionens miljøpolitik, eftersom forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med den afledte miljøret, Det Europæiske Råds konklusioner og den europæiske grønne pagt

iv) Konklusion om bedømmelsen

c) Anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Anbringenderne vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge

i) Parternes argumenter

ii) Bedømmelse

2) Undersøgelsen af foranstaltningens forholdsmæssighed

e) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

f) Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende friheder

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

g) Konklusion

2. Forpligtelsen til at råde over et antal køretøjer og førere, der står i forhold til antallet af transporter, som virksomheden gennemfører [artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse tilføjede litra g) til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1071/2009]

a) Det første anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

b) Anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

c) Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Konklusion

3. Karenstiden på fire dage mellem to cabotageperioder [artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, som indførte et stk. 2a i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009]

a) Anbringenderne om tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

b) Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

i) EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden af karensperioden mellem to cabotageperioder

ii) Forholdsmæssigheden af en karensperiode på fire dage mellem to godkendte cabotageperioder

c) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Anbringenderne om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

e) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF og artikel 58, stk. 1, TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

f) Konklusion

4. Muligheden for at undergive kombineret transport en karensperiode [artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055, for så vidt som den tilføjer et stk. 7 til artikel 10 i forordning nr. 1072/2009 eller »beskyttelsesklausulen«]

a) Anbringendet om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

b) Anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

c) Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Konklusion

5. Konklusion i søgsmålene vedrørende forordning 2020/1055

D. Direktiv 2020/1057

1. Indledende bemærkninger

a) Direktiv 2020/1057 og de heri fastsatte regler for udstationering af førere

b) Rækkevidden af søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien og Republikken Cypern i henholdsvis sag C-544/20 og sag C-550/20

2. Anbringenderne om de særlige regler om udstationering af førere

a) Indledende bemærkninger

b) Domstolens praksis om udstationering af førere i vejtransportsektoren

c) Anbringendet om, at direktiv 96/71 ikke finder anvendelse på førere i vejtransportsektoren

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

d) Tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

e) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

1) Anbringenderne om tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet

i) Parternes argumenter

– Spørgsmålet, om kriteriet baseret på typen af transport er uegnet

– Spørgsmålet, om den »hybride model« er uegnet og unødvendig med henblik på at bidrage til de forfulgte mål

– De uforholdsmæssige negative virkninger

ii) Bedømmelse

– Indledende bemærkninger

– Formålene med de særlige regler om udstationering af førere fastsat i direktiv 2020/1057

– Spørgsmålet, om kriteriet baseret på typen af transport er uegnet

– Spørgsmålet, om den »hybride model« er uegnet og unødvendig med henblik på at bidrage til de forfulgte mål

– De uforholdsmæssige negative virkninger

2) Anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden

i) Parternes argumenter

ii) Bedømmelse

– Indledende bemærkninger

– Fraværet af en supplerende konsekvensanalyse vedrørende den endelige version af bestemmelserne om udstationering af førere i direktiv 2020/1057

f) Tilsidesættelse af artikel 90 TEUF (sammenholdt med artikel 3, stk. 3, TEU), artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

g) Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

i) Indledende bemærkninger

ii) Den angivelige tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet mellem bilaterale transporter og tredjelandstransport (Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Cypern )

iii) Den angivelige tilsidesættelse af princippet om ligebehandling af kombineret transport og bilaterale transporter (Ungarn)

iv) Konklusion

h) Tilsidesættelse af varernes frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

i) Tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

3. Anbringenderne vedrørende artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057

a) Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

b) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og artikel 94 TEUF

1) Parternes argumenter

2) Bedømmelse

4. Konklusion om søgsmålene vedrørende direktiv 2020/1057

V. Sagsomkostninger

VI. Forslag til afgørelse

1.

Dette forslag til afgørelse vedrører 15 søgsmål anlagt af 7 medlemsstater – Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien, Republikken Cypern, Ungarn, Republikken Malta og Republikken Polen – med påstand om annullation af visse bestemmelser i eller i nogle tilfælde, subsidiært, som helhed de 3 retsakter, der indgår i den såkaldte »mobilitetspakke«.

2.

Disse tre retsakter, som alle vedrører den retlige ordning for vejtransport, er for det første forordning (EU) 2020/1054 om bl.a. maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og lokalisering ved hjælp af takografer ( 2 ), for det andet forordning (EU) 2020/1055 om ændring af bl.a. de fælles regler om betingelser for udøvelse af vejtransporterhvervet og for adgang til markedet for international godskørsel ( 3 ) og for det tredje direktiv (EU) 2020/1057 om fastsættelse af særlige regler om udstationering af førere i vejtransportsektoren ( 4 ) (herefter omtales disse tre retsakter ligeledes samlet »de tre anfægtede retsakter«).

3.

Disse 15 forenede sager har en ganske usædvanlig dimension. Sjældent har et lovgivningsinitiativ på EU-plan skabt en så samlet og intens reaktion. En sådan reaktion var forventelige, henset til drøftelserne og til den modstand, som et vist antal medlemsstater lejlighedsvis gav udtryk for under den lovgivningsproces, der førte til vedtagelsen af de tre retsakter, som mobilitetspakken består af. Reaktionen viser en risiko for et brud mellem to syn på Unionen hvad angår et grundlæggende tema for det indre marked. Ud over den juridiske problemstilling er det således på sin vis den fortsatte sameksistens på de fælles økonomiske og sociale grundlag, der er genstand for disse søgsmål. De skal således tillægges den opmærksomhed, som de fortjener, uanset udfaldet heraf. Det er under dette ansvar, at jeg forelægger Domstolen nærværende analyse.

4.

Artikel 1, nr. 6), litra c) og d), samt artikel 1, nr. 8) og 11), i forordning 2020/1054 bestemmer:

»I forordning [...] nr. 561/2006 foretages følgende ændringer:

[...]

[...]

[...]

[...]

5.

Artikel 2 i forordning 2020/1054 har følgende ordlyd:

»I forordning [...] nr. 165/2014 foretages følgende ændringer:

[...]

[...]

6.

Artikel 3 i forordning 2020/1054 foreskriver:

»Denne forordning træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Artikel 1, nr. 15), og artikel 2, nr. 12), finder dog anvendelse fra den 31. december 2024.«

7.

Følgende fremgår af 6.-8. og 20.-22. betragtning til forordning 2020/1055:

[...]

8.

Artikel 1 i forordning 2020/1055 fastsætter:

»I forordning [...] nr. 1071/2009 foretages følgende ændringer:

[...]

2) Artikel 3, stk. 2, udgår.

3) Artikel 5 affattes således:

»Artikel 5

Opfyldelse af etableringskravet

1. For at opfylde kravet i artikel 3, stk. 1, litra a), skal virksomheden i etableringsmedlemsstaten:

[...]««

9.

Artikel 2 i forordning 2020/1055 foreskriver:

»I forordning (EF) nr. 1072/2009 foretages følgende ændringer:

[...]

4) Artikel 8 ændres således:

a) Følgende stykke indsættes:

»2a. Transportvirksomheder har ikke tilladelse til at udføre cabotagekørsler med samme køretøj eller, hvis der er tale om et sammenkoblet vogntog, med motorkøretøjet heri, i den samme værtsmedlemsstat i fire dage fra afslutningen af dets cabotagekørsel i denne medlemsstat. [...]

b) Stk. 3, første afsnit, affattes således:

»3. National godskørsel, der udføres i værtsmedlemsstaten af en ikkehjemmehørende transportvirksomhed, anses kun for at være i overensstemmelse med denne forordning, hvis transportvirksomheden kan fremlægge klart bevis for den forudgående internationale transport samt bevis for hver efterfølgende cabotagekørsel, der er udført dér. I det tilfælde at køretøjet har befundet sig på værtsmedlemsstatens område i fire dage før den internationale transport, skal transportvirksomheden desuden fremlægge klart bevis for alle kørsler, der har været udført i den pågældende periode.«

[...]

5) Artikel 10 ændres således:

[...]

b) Følgende stykke tilføjes:

»7. Ud over denne artikels stk. 1-6 og uanset artikel 4 i direktiv 92/106/EØF, kan medlemsstater, hvor det er nødvendigt for at undgå misbrug af sidstnævnte bestemmelse ved at udføre ubegrænsede og kontinuerlige tjenester bestående af indledende eller afsluttende vejstrækninger i en værtsmedlemsstat, der indgår i kombineret transport mellem medlemsstater, fastsætte, at artikel 8 i denne forordning finder anvendelse på transportvirksomheder, når de gennemfører sådanne indledende og/eller afsluttende vejstrækninger i den pågældende medlemsstat. For så vidt angår sådanne vejstrækninger kan medlemsstaterne fastsætte en længere periode end den i denne forordnings artikel 8, stk. 2, fastsatte frist på syv dage og kan fastsætte en kortere periode end den i denne forordnings artikel 8, stk. 2a, fastsatte frist på fire dage. Anvendelsen af denne forordnings artikel 8, stk. 4, på sådanne transporter berører ikke krav, der følger af direktiv 92/106/EØF. Medlemsstater, der gør brug af undtagelsen i nærværende stykke, underretter Kommissionen herom inden anvendelsen af deres relevante nationale foranstaltninger. De reviderer disse foranstaltninger mindst hvert femte år og underretter Kommissionen om resultaterne af denne revision. De gør reglerne, herunder varigheden af de respektive perioder, offentligt tilgængelige på en gennemsigtig måde.«

10.

Artikel 1 i direktiv 2020/1057 med overskriften »Særlige regler for udstationering af førere« er affattet således i stk. 1-7:

»1.   Denne artikel fastsætter særlige regler vedrørende visse aspekter af direktiv 96/71/EF angående udstationering af førere inden for vejtransportsektoren og af direktiv [2014/67] om administrative krav og kontrolforanstaltninger i forbindelse med udstationering af disse førere.

2.   Disse særlige regler finder anvendelse på førere, som er ansat af virksomheder etableret i en medlemsstat, der træffer den i artikel 1, stk. 3, litra a), i direktiv [96/71] omhandlede grænseoverskridende foranstaltning.

3.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv [96/71] anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv [96/71], når vedkommende udfører bilaterale transporter med hensyn til gods.

I dette direktiv forstås ved en bilateral transport med hensyn til gods varebevægelser baseret på en transportkontrakt fra etableringsmedlemsstaten som defineret i artikel 2, nr. 8), i forordning (EF) nr. 1071/2009 til en anden medlemsstat eller til et tredjeland eller fra en anden medlemsstat eller et tredjeland til etableringsmedlemsstaten.

Fra den 2. februar 2022, dvs. den dato, fra hvilken førerne i henhold til artikel 34, stk. 7, i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4. februar 2014 om takografer inden for vejtransport, om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 om kontrolapparatet inden for vejtransport og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport (EUT 2014, L 60, s. 1) manuelt skal registrere oplysninger om grænsepassage, skal medlemsstaterne anvende den undtagelse for bilaterale transporter med hensyn til passagerer, der er fastsat i nærværende stykkes første og andet afsnit, også hvor føreren som supplement til udførelse af en bilateral transport optager passagerer én gang og/eller afsætter passagerer én gang i de medlemsstater eller tredjelande, som føreren krydser, forudsat at føreren ikke tilbyder personbefordring mellem to steder i den medlemsstat, der krydses. Det samme gælder for tilbagerejsen.

Hvor en bilateral transport, der påbegyndes fra etableringsmedlemsstaten, og hvor der ikke blev udført nogen supplerende aktivitet, følges af en bilateral transport til etableringsmedlemsstaten, finder undtagelsen for supplerende aktiviteter fastsat i tredje afsnit anvendelse for højst to supplerende pålæsnings- og/eller aflæsningsaktiviteter på betingelserne fastsat i tredje afsnit.

Undtagelserne for supplerende aktiviteter fastsat i dette stykkes tredje og fjerde afsnit finder kun anvendelse indtil den dato, fra hvilken intelligente takografer, som overholder kravet om registrering af grænsepassager og supplerende aktiviteter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning [...] nr. 165/2014, skal være påmonteret i køretøjer, der er registret i en medlemsstat for første gang, i henhold til artikel 8, stk. 1, fjerde afsnit, i nævnte forordning. Fra nævnte dato finder undtagelserne for supplerende aktiviteter fastsat i nærværende stykkes tredje og fjerde afsnit udelukkende anvendelse på førere af køretøjer, der er påmonteret intelligente takografer, som fastsat i artikel 8, 9 og 10 i nævnte forordning.

4.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71/EF anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv 96/71/EF, når føreren udfører bilaterale transporter med hensyn til passagerer.

Med henblik på nærværende direktiv forstås ved bilateral transport i international personbefordring med lejlighedsvis kørsel eller rutekørsel i den i forordning [...] nr. 1073/2009 anvendte betydning det forhold, at en fører udfører en eller flere af følgende transporter:

Fra den 2. februar 2022, dvs. den dato fra hvilken førerne i henhold til artikel 34, stk. 7, i forordning (EU) nr. 165/2014 manuelt skal registrere oplysninger om grænsepassage, skal medlemsstaterne anvende den undtagelse for bilaterale transporter med hensyn til passagerer, der er fastsat i nærværende stykkes første og andet afsnit, også hvor føreren som supplement til udførelse af en bilateral transport optager passagerer én gang og/eller afsætter passagerer én gang i de medlemsstater eller tredjelande, som føreren krydser, forudsat at føreren ikke tilbyder personbefordring mellem to steder i den medlemsstat, der krydses. Det samme gælder for tilbagerejsen.

Den undtagelse for supplerende aktiviteter, der er fastsat i dette stykkes tredje afsnit, finder kun anvendelse indtil den dato, fra hvilken intelligente takografer, som overholder kravet om registrering af grænsepassager og supplerende aktiviteter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning (EU nr. 165/2014, skal være påmonteret i køretøjer, der er registret i en medlemsstat for første gang, i henhold til artikel 8, stk. 1, fjerde afsnit, i nævnte forordning. Fra nævnte dato finder undtagelsen for supplerende aktiviteter fastsat i nærværende stykkes tredje afsnit udelukkende anvendelse på førere af køretøjer, der er påmonteret intelligente takografer, som fastsat i artikel 8, 9 og 10 i nævnte forordning.

5.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71/EF anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv 96/71/EF, når føreren passerer igennem en medlemsstats område uden pålæsning eller aflæsning af varer og uden optagning eller afsætning af passagerer.

6.   Uanset artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71/EF anses en fører ikke for at være udstationeret i betydningen i direktiv 96/71/EF, når føreren udfører den indledende eller afsluttende vejstrækning som en del af en kombineret transport som defineret i Rådets direktiv 92/106/EØF [af 7. december 1992 om indførelse af fælles regler for visse former for kombineret godstransport mellem medlemsstaterne (EFT 1992, L 368, s. 38)], hvis vejstrækningen i sig selv består af bilaterale transporter som defineret i nærværende artikels stk. 3.

7.   En fører, der udfører cabotagekørsel som defineret i forordning [...] nr. 1072/2009 og [...] nr. 1073/2009, anses [for] udstationeret i henhold til direktiv 96/71/EF.«

11.

Den 31. maj 2017 vedtog Europa-Kommissionen flere forslag som led i en »mobilitetspakke« vedrørende ændring af visse aspekter i EU-lovgivningen for transportsektoren. Disse omfatter bl.a. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/22 for så vidt angår håndhævelseskravene og om fastsættelse af særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF og direktiv 2014/67/EU om udstationering af førere i vejtransportsektoren (COM(2017) 278 final, herefter »forslaget til direktivet om udstationering«), forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 for så vidt angår minimumskravene for maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og forordning (EU) nr. 165/2014 for så vidt angår lokalisering ved hjælp af takografer (COM(2017) 277 final, herefter »forslaget til forordningen om arbejdstid«) og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1071/2009 og forordning (EF) nr. 1072/2009 og forordning (EU) nr. 1024/2012 med henblik på at tilpasse dem til udviklingen i sektoren (COM(2017) 281 final, herefter »forslaget til forordningen om etablering«). Disse forslag var ledsaget af to konsekvensanalyser ( 6 ).

12.

Efter langvarige drøftelser i såvel Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union som mellem disse to institutioner fandtes under forhandlingerne den 11. og 12. december 2019 som led i den interinstitutionelle trilog mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen et kompromis for de tre anfægtede retsakter.

13.

Under afstemningen i Rådet den 7. april 2020 vedrørende vedtagelsen af disse retsakter opnåede de støtte fra et kvalificeret flertal af medlemsstaterne, mens ni medlemsstater, nemlig Republikken Bulgarien, Republikken Cypern, Republikken Estland, Ungarn, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Malta, Republikken Polen og Rumænien, imidlertid stemte imod vedtagelsen.

14.

Den 15. juli 2020 vedtog Parlamentet og Rådet de tre anfægtede retsakters endelige tekst.

15.

I sag C-541/20 har Republikken Litauen, støttet af Republikken Letland og Rumænien ( 7 ), for det første nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra d), og artikel 3 i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af forordningen i sin helhed og for det andet, principalt, om annullation af artikel 1, stk. 3 og 7, i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, dette direktiv i sin helhed.

16.

I sag C-542/20 har Republikken Litauen, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien ( 8 ), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og om annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055.

17.

I sag C-543/20 har Republikken Bulgarien, støttet af Rumænien og Republikken Letland ( 9 ), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c) og d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af forordningen i sin helhed.

18.

I sag C-544/20 har Republikken Bulgarien, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien ( 10 ), nedlagt påstand om annullation af direktiv 2020/1057.

19.

I sag C-545/20 har Republikken Bulgarien, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien ( 11 ), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, eller, subsidiært, annullation af nævnte artikel 1, nr. 3), i sin helhed og påstand om annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055 eller, subsidiært, af artikel 2, nr. 4), i sin helhed og endnu mere subsidiært påstand om annullation af forordning 2020/1055 i sin helhed.

20.

I sag C-546/20 har Rumænien, støttet af Republikken Letland ( 12 ), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c) og d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af denne forordning i sin helhed.

21.

I sag C-547/20 har Rumænien, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Republikken Litauen ( 13 ), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og om annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), b) og c), i forordning 2020/1055 eller, subsidiært, om annullation af forordning 2020/1055 i sin helhed.

22.

I sag C-548/20 har Rumænien, støttet af Republikken Estland og Republikken Letland ( 14 ), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, stk. 3-6, i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, af dette direktiv i sin helhed, såfremt Domstolen måtte fastslå, at disse bestemmelser ikke kan adskilles fra de øvrige bestemmelser i nævnte direktiv.

23.

I sag C-549/20 har Republikken Cypern, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien ( 15 ), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, eller, subsidiært, annullation af denne artikel 1, nr. 3), i sin helhed, eller, endnu mere subsidiært, annullation af nævnte forordning 2020/1055 i sin helhed.

24.

I sag C-550/20 har Republikken Cypern, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien ( 16 ), nedlagt påstand om annullation af direktiv 2020/1057.

25.

I sag C-551/20 har Ungarn, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien ( 17 ), for det første nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c), og artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 og i givet fald af de bestemmelser i denne forordning, der ikke kan adskilles fra disse, for det andet om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og i givet fald af de bestemmelser i denne forordning, der ikke kan adskilles fra denne, og for det tredje principalt om annullation af artikel 1 i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, af direktivets artikel 1, stk. 6, og i givet fald af de bestemmelser i denne forordning, der ikke kan adskilles fra denne.

26.

I sag C-552/20 har Republikken Malta, støttet af Kongeriget Belgien, Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien ( 18 ), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse indfører et stk. 1, litra b), i artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, og om annullation af artikel 2, nr. 4), i forordning 2020/1055 ( 19 ).

27.

I sag C-553/20 har Republikken Polen, støttet af Rumænien og Republikken Letland ( 20 ), nedlagt principal påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af forordningen i sin helhed.

28.

I sag C-554/20 har Republikken Polen, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland, Republikken Litauen og Rumænien ( 21 ), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse tilføjer et stk. 1, litra b) og g), til artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009, annullation af artikel 2, nr. 4), litra a), i forordning 2020/1055, annullation af denne forordnings artikel 2, nr. 5), litra b), eller, subsidiært, af forordning 2020/1055 i sin helhed.

29.

I sag C-555/20 har Republikken Polen, støttet af Republikken Estland, Republikken Letland og Rumænien ( 22 ), nedlagt påstand om annullation af artikel 1, stk. 3, 4, 6 og 7, og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2020/1057 eller, subsidiært, af dette direktiv i sin helhed.

30.

I samtlige sager har de sagsøgende medlemsstater nedlagt påstand om, at Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

31.

Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at de sagsøgende medlemsstater tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

32.

Ved afgørelser af 13., 21., 22., 26., 27. og 29. april 2021 samt 12. maj 2022 har Domstolens præsident givet henholdsvis Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Østrig, Kongeriget Sverige, Storhertugdømmet Luxembourg, Den Hellenske Republik, Kongeriget Nederlandene, Den Franske Republik, Kongeriget Danmark og Den Italienske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.

33.

Republikken Bulgarien, Republikken Cypern, Republikken Litauen, Ungarn, Republikken Malta, Republikken Polen, Rumænien, Republikken Estland og Republikken Letland samt Rådet, Parlamentet, Den Franske Republik, Den Italienske Republik og Kongeriget Sverige har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet for Domstolen den 24. og den 25. april 2023.

34.

Ved præsidentens afgørelse af 13. oktober 2023 er sagerne C-241/20 – C-555/20 blevet forenet i henhold til procesreglementets artikel 54, stk. 2.

35.

De 15 søgsmål er blevet anlagt af syv sagsøgende medlemsstater til prøvelse af tre retsakter, som tværgående berører et vist antal bestemmelser og grundlæggende principper i EU-retten.

36.

Jeg finder det i denne henseende hensigtsmæssigt indledningsvis at fremsætte visse generelle betragtninger om disse bestemmelser og principper, henset til Domstolens praksis. På denne baggrund foretager jeg dernæst analysen af de nævnte søgsmål for hver af de tre anfægtede retsakter.

37.

I de følgende punkter undersøger jeg først den særlige retlige ordning, som transportområdet henhører under inden for EU-lovgivningen vedrørende det indre marked. Derefter undersøger jeg henholdsvis proportionalitetsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, således som de er fastlagt i Domstolens praksis. De forskellige medlemsstater har nemlig påberåbt sig disse principper flere gange som led i deres søgsmål. Endelig vil jeg anføre nogle betragtninger om de EU-retlige bestemmelser på miljøområdet, hvis tilsidesættelse flere af de sagsøgende medlemsstater ligeledes har gjort gældende ud fra tværgående betragtninger.

38.

Transportområdet, navnlig vejtransportområdet, er en afgørende sektor for samfundet, økonomien og den europæiske integration. Hverken EU-retten eller Domstolen har givet en generel og udtømmende definition af begrebet »transport« ( 23 ). Domstolen har i sin praksis imidlertid omtalt en transporttjeneste som »en fysisk handling, der involverer at flytte personer eller varer fra ét sted til et andet ved brug af et transportmiddel« ( 24 ).

39.

Transportområdet er kendetegnet ved visse karakteristika, der er særlige for denne økonomiske sektor, hvilke karakteristika begrunder, at området er underlagt en særlig retlig ordning inden for rammerne af det indre marked ( 25 ).

40.

I den primære EU-ret ses behovet for at tage hensyn til transportområdets særlige karakteristika for det første ved det krav, som EU-lovgiver udtrykkeligt og generelt har fastlagt i artikel 91, stk. 1, TEUF – som er retsgrundlaget for gennemførelsen af en fælles transportpolitik – om at tage hensyn til transportens »særlige karakter« ved gennemførelsen af denne fælles politik.

41.

Andre bestemmelser i afsnit VI i EUF-traktatens tredje del (artikel 90-100) vedrørende den fælles transportpolitik – bestemmelser, hvis tilsidesættelse de sagsøgende medlemsstater har gjort gældende flere gange – konkretiserer endvidere visse aspekter, som lovgiver specifikt skal tage hensyn til inden for rammerne af gennemførelsen af denne politik. I henhold til artikel 91, stk. 2, TEUF skal der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltningerne under nævnte fælles politik således tages hensyn til, om der sker alvorlig påvirkning af levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt af udnyttelsen af transportmateriellet, og i medfør af artikel 94 TEUF skal der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende transportpriser og ‑vilkår tages hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation.

42.

I henhold til Domstolens faste praksis overlader traktaterne i øvrigt EU-lovgiver en vid skønsbeføjelse for så vidt angår formålet med og midlerne i den fælles transportpolitik ( 26 ) samt til at vedtage de formålstjenlige foranstaltninger med henblik på denne fælles politik ( 27 ).

43.

I denne henseende skal det desuden fremhæves, at der i artikel 91, stk. 1, litra a) og b), TEUF sondres mellem dels international og national transport, dels hjemmehørende og ikke-hjemmehørende transportvirksomheder. Dette ses nærmere bestemt ved, at mens dette stk. 1, litra a), foreskriver vedtagelsen af »fælles regler« for international transport, bestemmer nævnte stykkes litra b) blot, at der fastsættes »betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende«. EU-retten fastsætter således i den primære ret, at der inden for rammerne af den fælles transportpolitik benyttes en forskellig tilgang i lovgivningen om international transport og lovgivningen om intern transport.

44.

For det andet har kravet om hensyntagen til de særlige karakteristika ved transportområdet foranlediget ophavsmændene til traktaten til at give dette område en særlig status inden for lovgivningen om det indre marked, navnlig i lyset af den frie udveksling af tjenesteydelser ( 28 ).

45.

På transportområdet er den frie udveksling af tjenesteydelser således ikke reguleret af artikel 56 TEUF, som vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser generelt, men af den særlige bestemmelse i artikel 58, stk. 1, TEUF, hvoraf fremgår, at »[d]en frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport« ( 29 ).

46.

Det følger heraf, at anvendelsen af principperne for den frie udveksling af tjenesteydelser, således som Domstolen har fastslået flere gange i praksis, i henhold til EUF-traktaten gennemføres ved iværksættelsen af den fælles transportpolitik ( 30 ). Den frie udveksling af tjenesteydelser, således som den er sikret ved artikel 56 TEUF og 57 TEUF, kan således kun anvendes på transporttjenester, for så vidt som det i afledt ret er fastsat, at den finder anvendelse ( 31 ). Transporttjenester, som ikke er liberaliseret, skal således udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 56 TEUF ( 32 ).

47.

Ophavsmændene til traktaterne har derimod ikke underkastet transport en anden særlig ordning hvad angår etableringsfriheden. Domstolen har således haft lejlighed til udtrykkeligt at fremhæve, at EUF-traktatens bestemmelser om etableringsfriheden finder direkte anvendelse på transport ( 33 ).

48.

Det fremgår af ovenstående betragtninger, at transportens særlige status inden for lovgivningen i den primære ret vedrørende det indre marked er kendetegnet ved, at retten til etablering i alle medlemsstater, der støttes på EUF-traktaten, er kombineret med transportvirksomhedernes ret til fri udveksling af transporttjenester, som alene er sikret, for så vidt som denne ret er indrømmet ved foranstaltninger i den afledte ret, som EU-lovgiver har vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik.

49.

Hvad nærmere bestemt angår vejtransportområdet har EU-lovgivers handlinger med henblik på at gennemføre den fælles transportpolitik tilsigtet at liberalisere sektoren og støtte virkeliggørelsen af det indre marked for vejtransport samt dette markeds effektivitet og konkurrenceevne. Mens international transport er fuldstændigt liberaliseret, er indenlandsk transport fortsat delvist begrænset for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder ved begrænsninger for cabotagekørsler, hvilket er i overensstemmelse med den særlige status for transport i medfør af den primære ret som fastsat i artikel 58, stk. 1, TEUF ( 34 ).

50.

Denne særlige status begrænser således muligheden for midlertidigt at levere vejtransporttjenester i en anden medlemsstat end etableringsmedlemsstaten, mens borgere i alle medlemsstater samtidig har ubegrænset mulighed for at etablere sig permanent i en anden medlemsstat og i denne stat drive vejtransportvirksomhed på samme vilkår som borgere i nævnte medlemsstat.

51.

EU-lovgiver har desuden udarbejdet en vid række sociale regler for vejtransportvirksomheder og operatører af personbefordring ad vej, navnlig med henblik på at forbedre arbejdsvilkårene for mobile arbejdstagere i vejtransportsektoren (dvs. førere), forbedre trafiksikkerheden for alle trafikanter og sikre loyal konkurrence mellem vejtransportvirksomhederne i det indre marked ( 35 ).

52.

Det følger af Domstolens faste praksis, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, kræver, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og de forvoldte ulemper må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål ( 36 ). Dette princip fremgår af artikel 5, stk. 4, TEU og artikel 1 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til traktaterne.

53.

For så vidt angår domstolskontrollen med overholdelsen af disse betingelser har Domstolen anerkendt, at der ved udøvelsen af de beføjelser, som er tillagt EU-lovgiver, tilkommer denne et vidt skøn på områder såsom den fælles transportpolitik ( 37 ), hvor de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af både politisk og økonomisk eller social karakter, og hvor EU-lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Det drejer sig således ikke om at få oplyst, om en foranstaltning på dette område var den eneste eller bedst mulige, idet det kun er, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som de kompetente institutioner har til hensigt at forfølge, at en sådan foranstaltning vil kunne kendes ulovlig ( 38 ).

54.

Endvidere forholder det sig således, at EU-lovgivers vide skønsbeføjelse, hvis udøvelse er omfattet af en begrænset retslig prøvelse, ikke udelukkende omfatter arten og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold ( 39 ).

55.

Selv når EU-lovgiver råder over et vidt skøn, skal denne imidlertid basere sit valg på kriterier, som er objektive, og undersøge, om de formål, der forfølges med den valgte foranstaltning, kan begrunde, at foranstaltningerne har endog væsentlige negative økonomiske følger for visse erhvervsdrivende. Således skal der i udkastene til lovgivningsmæssige retsakter i henhold til artikel 5 i protokol (nr. 2) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til traktaterne, tages hensyn til, at enhver byrde, der pålægges de erhvervsdrivende, skal begrænses mest muligt og stå i rimeligt forhold til det mål, der skal nås ( 40 ).

56.

Hvad angår genstanden for den domstolsprøvelse, som skal foretages, har Domstolen bemærket, at det ikke tilkommer den at sætte sin egen vurdering i stedet for EU-lovgivers under udøvelsen af en kompetence, som indebærer valg af både politisk, økonomisk og social karakter og komplekse vurderinger ( 41 ). Det følger nemlig af den retspraksis, der er nævnt i punkt 53-55 ovenfor, at det påhviler Domstolen at efterprøve spørgsmålet om, hvorvidt EU-lovgiver åbenlyst har overskredet sin vide skønsbeføjelse med hensyn til de komplekse vurderinger og skøn, som skulle foretages, ved at vælge åbenbart uegnede foranstaltninger i forhold til det forfulgte mål ( 42 ).

57.

Domstolen kan således kun forkaste lovgivers normative valg, såfremt dette er åbenbart forkert, eller såfremt de ulemper, der følger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed ( 43 ).

58.

Det fremgår i øvrigt af fast retspraksis, at selv en retslig prøvelse, der har et begrænset omfang, kræver, at de EU-institutioner, der er ophavsmænd til den pågældende retsakt, er i stand til for Domstolen at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning. Det følger heraf, at disse institutioner i det mindste skal være i stand til at fremlægge og på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i denne retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af ( 44 ).

59.

Det tilkommer imidlertid sagsøgeren at påvise, at de ulemper, som følger af EU-lovgivers normative valg, ikke står i rimeligt forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed ( 45 ).

60.

EU-lovgiver er endvidere ikke forpligtet til at tage hensyn til en medlemsstats særlige situation, når den omhandlede EU-retsakt har konsekvenser i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med retsakten forfulgte mål. Følgelig kan efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til en enkelt medlemsstats særlige situation, men situationen for samtlige Unionens medlemsstater, ikke i sig selv anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet ( 46 ).

61.

I flere søgsmål har de sagsøgende medlemsstater gjort gældende, at Kommissionens konsekvensanalyser ( 47 ) er mangelfulde eller utilstrækkelige i forhold til de tre anfægtede retsakter eller visse bestemmelser heri. Spørgsmålet, om lovgiver har taget hensyn til alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, og om lovgiver skulle foretage eller supplere konsekvensanalysen, henhører under proportionalitetsprincippet ( 48 ).

62.

Reglerne for konsekvensanalyser er fastsat i den interinstitutionelle aftale mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen om »bedre lovgivning« af 13. april 2016 ( 49 ) (herefter »den interinstitutionelle aftale«), nærmere bestemt i aftalens del III.

63.

Det fremgår af denne aftale, at Kommissionen vil foretage konsekvensanalyser af sine lovgivningsinitiativer, som forventes at få betydelige økonomiske, miljømæssige eller sociale indvirkninger ( 50 ). Udarbejdelsen af konsekvensanalyser udgør således et skridt i den lovgivningsproces, der som hovedregel skal foretages, når et lovgivningsinitiativ kan have en sådan indvirkning ( 51 ).

64.

Som det fremgår af retspraksis, er bestemmelserne i den interinstitutionelle aftale imidlertid ikke bindende ( 52 ). Selv om konsekvensanalyser er et vigtigt og nyttigt værktøj i lovgivningsprocessen, idet de letter udarbejdelsen af begrundet og gennemsigtig lovgivning, foreskriver den interinstitutionelle aftale dem under alle omstændigheder ikke som en forudsætning for at foreslå eller vedtage lovgivning ( 53 ). I denne henseende har Domstolen udtrykkeligt fastslået, at forpligtelsen til at foretage en sådan analyse under alle omstændigheder ikke følger af ordlyden af den interinstitutionelle aftale ( 54 ).

65.

I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at udeladelsen af en konsekvensanalyse ikke kan kvalificeres som en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i tilfælde, hvor EU-lovgiver befinder sig i en særlig situation, der kræver, at der gives afkald på den, og råder over tilstrækkelige oplysninger, som gør det muligt for den at vurdere, om en foranstaltning, der er vedtaget, er forholdsmæssig ( 55 ).

66.

Selv om det med hensyn til konsekvensanalysens rækkevidde fremgår af den interinstitutionelle aftale og af retspraksis, at Parlamentet og Rådet ved behandling af Kommissionens lovgivningsforslag vil tage fuldt hensyn til Kommissionens konsekvensanalyser ( 56 ), har Domstolen imidlertid fastslået, at en konsekvensanalyse ikke er bindende for hverken Parlamentet eller Rådet ( 57 ). Det fremgår i denne henseende af den interinstitutionelle aftale, at Parlamentet og Rådet selv vil foretage konsekvensanalyser i forbindelse med deres væsentlige ændringer af Kommissionens forslag, når de mener, at dette er hensigtsmæssigt og nødvendigt ( 58 ).

67.

Det følger at det ovenstående, at EU-lovgiver principielt kan handle, selv når der ikke foreligger en konsekvensanalyse ( 59 ), og at en manglende konsekvensanalyse ikke automatisk anses for at medføre, at EU-lovgivning, der vedtages efterfølgende, er ugyldig ( 60 ).

68.

De ovenfor anførte betragtninger, som er anført for det tilfælde, hvor der slet ikke foreligger en konsekvensanalyse vedrørende vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt, gælder så meget desto mere i forhold til vedtagelsen af en specifik bestemmelse i en retsakt, der ikke som sådan har været genstand for en konsekvensanalyse, der ledsager Kommissionens forslag til retsakt.

69.

Hvad angår de foranstaltninger, som EU-lovgiver har vedtaget, og som ikke er blandt dem, der oprindeligt blev foreslået af Kommissionen i dennes forslag til en lovgivningsmæssig retsakt, har Domstolen nemlig udtrykkeligt fastslået, at det står nævnte lovgiver frit at vedtage andre foranstaltninger end dem, der har været genstand for konsekvensanalysen, og at den omstændighed alene, at lovgiver har vedtaget en anden og i givet fald mere indgribende foranstaltning end dem, som Kommissionen undersøgte i konsekvensanalysen, således ikke godtgør, at lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål ( 61 ).

70.

For så vidt som konsekvensanalyser, således som det fremgår af punkt 64 og 66 ovenfor, er Kommissionens dokumenter, hvori fremlægges den af denne institution politisk foretrukne løsning, og ikke er bindende for hverken Parlamentet eller Rådet, står det sidstnævnte institutioner frit i deres egenskab af medlovgivere i overensstemmelse med artikel 294 TEUF og inden for de grænser, som er pålagt ved overholdelsen af Kommissionens initiativret, at nå til en anden vurdering af situationen og dermed indtage et andet politisk standpunkt. Det følger heraf, at når Parlamentet og Rådet ved afvigelse fra Kommissionens forslag og den konsekvensanalyse, der ligger til grund herfor, ændrer væsentlige elementer i forslaget, medfører den omstændighed, at de ikke har ajourført konsekvensanalysen, ikke automatisk og nødvendigvis, at den vedtagne EU-lovgivning er ugyldig ( 62 ).

71.

Når dette er sagt, forudsætter EU-lovgivers faktiske udøvelse af skønsbeføjelserne, således som det fremgår af punkt 58 og 65 ovenfor, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning.

72.

Det fremgår i denne forbindelse af retspraksis, at den form, hvori de grundlæggende data, som EU-lovgiver har taget hensyn til, er opført, er uden betydning, hvorfor EU-lovgiver kan tage hensyn til ikke alene konsekvensanalysen, men også til enhver anden informationskilde ( 63 ).

73.

Det følger imidlertid af retspraksis, at medlovgiverne ved den faktiske udøvelse af deres skønsbeføjelse under lovgivningsproceduren skal tage hensyn til de tilgængelige videnskabelige oplysninger og andre konstateringer, der er blevet tilgængelige, herunder det videnskabelige materiale, som anvendes af medlemsstaterne i forbindelse med Rådets møder, og som sidstnævnte ikke selv råder over ( 64 ). Lovgiver kan ligeledes tage hensyn til oplysninger, som er offentligt tilgængelige for enhver person og ethvert selskab med interesse herfor ( 65 ).

74.

Det fremgår desuden af Domstolens faste praksis, at gyldigheden af en EU-retsakt skal vurderes i forhold til de oplysninger, som EU-lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende lovgivning ( 66 ).

75.

I flere af sagerne har nogle medlemsstater gjort gældende, at visse bestemmelser i de tre anfægtede retsakter er blevet vedtaget i strid med ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.

76.

Det fremgår i denne henseende af Domstolens praksis, at ligebehandlingsprincippet er et almindeligt EU-retligt princip, der nu er fastsat i artikel 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ( 67 ), og at princippet om forbud mod forskelsbehandling i chartrets artikel 21, stk. 1, er et særligt udtryk herfor ( 68 ).

77.

Ifølge Domstolens faste praksis kræver nævnte almindelige princip, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet ( 69 ).

78.

En forskellig behandling er begrundet, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling ( 70 ).

79.

Spørgsmålet om den ensartede karakter af forskellige situationer skal vurderes i henhold til alle de forhold, som kendetegner dem. Disse omstændigheder skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper og formål, der finder anvendelse inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under ( 71 ).

80.

Således som det ifølge punkt 53 ovenfor forholder sig med hensyn til vurderingen af, om foranstaltninger, der er vedtaget på områder, hvor lovgiver har et vidt skøn, såsom området for transportpolitik ( 72 ), er forholdsmæssige, har Domstolen ligeledes hvad angår overholdelsen af ligebehandlingsprincippet anerkendt en begrænset prøvelse af disse foranstaltninger, idet den har præciseret, at Unionens retsinstanser i denne forbindelse ikke kan sætte deres eget skøn i stedet for EU-lovgivers, men må begrænse sig til at undersøge, om EU-lovgivers skøn er behæftet med en åbenbar vildfarelse eller med magtfordrejning, eller om EU-lovgiver klart har overskredet grænserne for sit skøn ( 73 ).

81.

Visse sagsøgende medlemsstater har flere gange i deres søgsmål gjort gældende, at nogle bestemmelser i de tre anfægtede retsakter er blevet vedtaget i strid med de EU-retlige bestemmelser om miljøpolitikken. Disse medlemsstater har nærmere bestemt påberåbt sig tilsidesættelser af artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 11 TEUF og artikel 191, stk. 1, TEUF samt chartrets artikel 37.

82.

Det skal indledningsvis erindres, at retspraksis uophørligt har bemærket betydningen af formålet om miljøbeskyttelse, der kvalificeres som »grundlæggende« ( 74 ), samt formålet tværgående og afgørende karakter ( 75 ).

83.

Det skal i denne henseende erindres, at artikel 191, stk. 1, TEUF fastsætter, at Unionens politik på miljøområdet skal bidrage til at forfølge bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne og fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer, og navnlig bekæmpelse af klimaændringer.

84.

Det bestemmes i artikel 191, stk. 2, TEUF, at Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et »højt beskyttelsesniveau« under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i EU. På samme måde bestemmer artikel 3, stk. 3, TEU, at Unionen bl.a. arbejder for »et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten« ( 76 ).

85.

Det følger desuden af ordlyden af artikel 191, stk. 3, TEUF, at Unionen ved udarbejdelsen af sin politik på miljøområdet tager hensyn til eksisterende videnskabelige og tekniske data, cost-benefit-forholdet ved foranstaltningens gennemførelse eller undladelse af at gennemføre den samt den økonomiske og sociale udvikling i Unionen som helhed og den afbalancerede udvikling i dens områder. I artikel 192 TEUF præciseres de betingelser, hvorunder Unionen kan handle med henblik på at virkeliggøre formålene med Unionens politik på miljøområdet.

86.

Artikel 11 TEUF bestemmer for sin del, at »[m]iljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Unionens politikker og aktioner, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling«. Hvad angår rækkevidden af artikel 11 TEUF har parterne udtømmende citeret og fremsat bemærkninger til generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse ( 77 ), der foreslog en fortolkning af artikel 6 TEF, som artikel 11 TEUF efterfulgte, hvilken fortolkning jeg vil vende tilbage til.

87.

Chartrets artikel 37 fastsætter, at et »højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om en bæredygtig udvikling«.

88.

Chartrets artikel 52, stk. 2, bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri. Dette er tilfældet for så vidt angår chartrets artikel 37, som i det væsentlige er støttet på artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 TEUF og 191 TEUF. De sagsøgende medlemsstaters argumentation vedrørende chartrets artikel 37 skal følgelig undersøges i lyset af de betingelser og begrænsninger, som følger af artikel 191 TEUF ( 78 ).

89.

Fem medlemsstater, nemlig Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20), Ungarn (sag C-551/20) og Republikken Polen (sag C-553/20), har nedlagt påstand om annullation af flere bestemmelser i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, af denne forordning i sin helhed. Deres søgsmål vedrører fire bestemmelser i nævnte forordning.

90.

For det første vedrører søgsmålene anlagt af Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, som ændrede artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006. Denne bestemmelse forbyder førere at afholde regulære ugentlige hviletider og ugentlige hviletider på mere end 45 timer i køretøjet (herefter »forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset«).

91.

For det andet vedrører søgsmålene anlagt af Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, som indførte et nyt stk. 8a i artikel 8 i forordning nr. 561/2006. Denne bestemmelse foreskriver en pligt for transportvirksomhederne til at tilrettelægge førernes arbejde, således at førerne normalt kan vende tilbage til arbejdsgiverens virksomhed, hvor førerne sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat inden for hver fire på hinanden følgende uger med henblik på at afholde deres ugentlige hviletid her eller vende tilbage til deres bopæl (herefter »forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden«).

92.

For det tredje vedrører søgsmålet anlagt af Ungarn ligeledes artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, som fremskyndede datoen for ikrafttræden af pligten til installationen af intelligente andengenerationstakografer (herefter »andengenerationstakografer«).

93.

For det fjerde vedrører søgsmålet anlagt af Republikken Litauen også artikel 3 i forordning 2020/1054. I denne bestemmelse fastsættes ikrafttrædelsesdatoen for denne forordning til tyvendedagen efter offentliggørelsen (dvs. den 20.8.2020), uden at der fastsættes en overgangsperiode, inden forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden træder i kraft.

94.

Jeg indleder min analyse med en undersøgelse af de anbringender, der er fremsat til anfægtelse af bestemmelsen i forordning 2020/1054 om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Derefter analyserer jeg anbringenderne fremsat til anfægtelse af de øvrige bestemmelser i denne forordning.

95.

Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) har anfægtet artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, som fastsætter forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Disse fire medlemsstater har fremsat flere anbringender til anfægtelse af denne bestemmelse.

96.

Inden de forskellige anbringender undersøges, skal den af Rådet fremsatte formalitetsindsigelse i sag C-543/20 behandles.

97.

I sag C-543/20 har Rådet fremsat en formalitetsindsigelse vedrørende søgsmålet anlagt af Republikken Bulgarien hvad angår artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Ifølge Rådet tilsigter denne medlemsstats søgsmål nemlig ikke at rejse tvivl om gyldigheden af nævnte bestemmelse, men at afklare den præcise fortolkning heraf. Nævnte medlemsstat har endvidere anført, at såfremt den pågældende bestemmelse skal fortolkes på en bestemt måde, er det ufornødent for Domstolen at undersøge anbringenderne til anfægtelse af bestemmelsen. Republikken Bulgarien har benyttet sin privilegerede stilling i henhold til artikel 263 TEUF til at anfægte retsakterne alene med henblik på at afklare deres betydning, hvilket er i strid med denne bestemmelses lovgrund. Ganske som Domstolen har fastslået med hensyn til artikel 267 TEUF, kan artikel 263 TEUF heller ikke anvendes til at rejse hypotetiske spørgsmål.

98.

Republikken Bulgarien har gjort gældende, at den af Rådet fremsatte formalitetsindsigelse skal forkastes.

99.

Det skal indledningsvis påpeges, at det følger af fast retspraksis, at formålet med annullationssøgsmål som fastsat i artikel 263 TEUF er at sikre, at retsreglerne overholdes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten ( 79 ).

100.

Det følger af artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementets artikel 120, litra c), at enhver stævning skal angive søgsmålets genstand, de anbringender og argumenter, der gøres gældende, samt en kortfattet fremstilling af anbringenderne. Det fremgår af retspraksis, at disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, skal fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og at påstandene heri skal være utvetydigt formuleret ( 80 ).

101.

I det foreliggende tilfælde fremgår det udtrykkeligt af påstandene og stævningens ordlyd, at Republikken Bulgarien med søgsmålet i sag C-543/20 bl.a. har nedlagt påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 eller, subsidiært, annullation af nævnte forordning i sin helhed. Denne medlemsstat har fremsat flere anbringender til støtte for påstanden om annullation.

102.

Som Rådet har fremhævet, har Republikken Bulgarien i indledningen af stævningen imidlertid anført to mulige fortolkninger af den pågældende bestemmelse. For det første har nævnte medlemsstat anført, at såfremt Domstolen måtte fastslå, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal fortolkes således, at førerne har pligt til at vende tilbage til deres bopæl eller arbejdsgiverens virksomhed, hvor de sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat, er bestemmelsen følgelig i strid med deres grundlæggende frihedsrettigheder, som er fastsat i EUF-traktaten, samt flere EU-retlige principper. For det andet har Republikken Bulgarien gjort gældende, at såfremt Domstolen imidlertid måtte fastslå, at nævnte bestemmelse ikke skaber en forpligtelse for førerne til at vende tilbage til nævnte to steder, og de således frit kan vælge at afholde deres hviletid, hvor de vil, er det dermed ufornødent at undersøge anbringenderne vedrørende disse tilsidesættelser.

103.

Det er på denne baggrund min opfattelse, at Republikken Bulgariens søgsmål, således som det udtrykkeligt fremgår af medlemsstatens påstande i søgsmålet, faktisk tilsigter at rejse tvivl om lovligheden af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 i medfør af artikel 263 TEUF.

104.

Ved læsningen af stævningen er der efter min opfattelse desuden ingen tvivl om, at Republikken Bulgarien klart og præcist har angivet de anbringender og argumenter, som denne medlemsstat har påberåbt sig til støtte for påstanden om annullation, samt den kortfattede fremstilling af de anbringender, der påberåbes i denne henseende. På denne baggrund mener jeg, at kravene i artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement er overholdt.

105.

Den omstændighed alene, at nævnte medlemsstat i denne henseende søger at afklare fortolkningen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, kan efter min opfattelse ikke bevirke, at søgsmålet afvises. I overensstemmelse med det formål med annullationssøgsmål, som er nævnt i punkt 2) i nærværende forslag til afgørelse, indebærer legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF nemlig nødvendigvis, at Unionens retsinstanser under udøvelse af deres fortolkningskompetence ( 81 ) fortolker de bestemmelser, som påstås annulleret, og eventuelt præciserer deres rækkevidde.

106.

I modsætning til, hvad Rådet har forudsat i sin argumentation, vedrører fastlæggelsen af den præcise rækkevidde af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden som fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 således ikke søgsmålets formalitet, men snarere, om dette søgsmål er velbegrundet.

107.

Det følger efter min opfattelse af disse betragtninger, at Republikken Bulgariens søgsmål i sag C-543/20 vedrørende artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 kan antages til realitetsbehandling.

108.

Det følger imidlertid af det argument i medlemsstatens søgsmål, som er nævnt i punkt 102 ovenfor, at såfremt Domstolen måtte fastlægge en fortolkning af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, hvorefter denne bestemmelse ikke skaber en pligt for førerne til at vende tilbage til deres bopæl eller arbejdsgiverens virksomhed, hvor førerne sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat, er det følgelig ufornødent at undersøge realiteten vedrørende de af Republikken Bulgarien fremsatte anbringender i forhold til denne bestemmelse.

109.

På denne baggrund mener jeg, at der indledningsvis skal foretages en undersøgelse af de anbringender, der er fremsat af visse medlemsstater, vedrørende det forhold, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med retssikkerhedsprincippet. Denne undersøgelse gør det nemlig muligt at fastlægge den præcise rækkevidde af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden som fastsat i denne bestemmelse.

110.

Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke overholder de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet.

111.

Republikken Litauen ( 82 ) har anført, at lovgiver ikke har præciseret, hvorledes bestemmelsen om fastsættelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden skal anvendes i praksis. Således præciseres hverken reglerne for førernes tilbagevenden, såsom udgifter til og bevis for denne tilbagevenden, eller reglerne for afslag på tilbagevenden og følgerne heraf hvad angår sanktioner for arbejdsgiver og eventuelt arbejdstager. Udtrykket førerens »bopæl« er heller ikke klart defineret. Det er navnlig uklart, om en fører fra et tredjeland skal vende tilbage til dette land eller til den midlertidige bopæl i den pågældende medlemsstat, og det er mere generelt usikkert, om dette udtryk tager sigte på den pågældende medlemsstat eller bopælens præcise adresse. Alle disse usikkerheder gør det umuligt at anvende forordning 2020/1054 ensartet.

112.

Republikken Bulgarien har gjort gældende, at den korrekte fortolkning af nævnte bestemmelse og de forpligtelser, der er pålagt førere og transportvirksomheder, er omgivet af en grundlæggende mangel på klarhed. For det første er det således uklart, om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er begrænset til de to steder, der er anført i samme bestemmelse (nemlig virksomheden eller førerens bopæl), eller om førerne kan vælge et andet sted, for det andet om denne forpligtelse påhviler førerne eller transportvirksomhederne, og for det tredje om der i sidstnævnte tilfælde er tale om en indsats- eller resultatforpligtelse. Den fortolkning af den pågældende bestemmelse, som Parlamentet og Rådet har foreslået i deres processkrifter, er i modstrid med de standpunkter, som såvel disse institutioner som Kommissionen har givet udtryk for i tidligere dokumenter. Den manglende retssikkerhed er i øvrigt godtgjort ved fortolkningen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 på nationalt plan. Det fremgår således af en rapport fra det belgiske politi, at der er blevet pålagt sanktioner af den grund alene, at en fører ikke havde været hjemme i 13 uger, uden at det blev vurderet, om vedkommende havde valgt at afholde sin hviletid et andet sted ( 83 ).

113.

Republikken Polen har for det første gjort gældende, at selve arten af den forpligtelse, som påhviler transportvirksomheden i medfør af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, ikke er klart defineret. Det er uklart, om virksomheden alene har pligt til at tilbyde føreren en transportmetode, således at vedkommende kan afholde sin hviletid på et af de anførte steder, eller om denne virksomhed – således som 14. betragtning til denne forordning synes at antyde – skal sikre, at føreren rent faktisk begiver sig til et af disse steder. I sidstnævnte tilfælde er det uklart, hvorledes transportvirksomheden skal forpligte føreren til at benytte den mulighed for tilbagevenden, som virksomheden tilbyder den pågældende, og hvilket køretøj der skal anvendes med henblik herpå. Denne bestemmelse kan således pålægge transportvirksomhederne forpligtelser, som de ikke vil være i stand til at overholde uden at tilsidesætte arbejdstagernes individuelle frihed.

114.

For det andet har Republikken Polen anført, at det er tvivlsomt, om føreren skal vende tilbage til transportvirksomheden inden vedkommendes tilbagevenden til bopælen. Det er således uklart, om virksomheden ved at give førerne mulighed for at vende tilbage til deres bopæl overholder forpligtelsen til at sikre dem hviletid, eftersom førernes »ugentlige hviletid begynder« på virksomheden.

115.

For det tredje har Republikken Polen gjort gældende, at den pågældende bestemmelses tredje afsnit ligeledes skaber tvivl. Det er således uklart, om den takograf, hvis registreringer udgør de ved denne bestemmelse påkrævede beviser, er takografen i det køretøj, med hvilket føreren er vendt tilbage til virksomheden eller sin bopæl, eller takografen i det køretøj, som føreren normalt benytter. Den anfægtede bestemmelse præciserer ikke varigheden af opbevaringen af de dokumenter, som virksomheden i medfør af 14. betragtning til forordning 2020/1054 kan anvende som bevis for overholdelsen af forpligtelsen. Republikken Polen har anført, at denne bestemmelses manglende præcision i dette afsnit er til hinder for gennemførelsen heraf. Forordningerne skal med en tilstrækkelig grad af præcision fastlægge indholdet af de nationale gennemførelsesforanstaltninger. Det forholder sig ikke således i det foreliggende tilfælde, idet den pågældende bestemmelse har indført en for vid skønsmargen for de nationale myndigheder. Disse myndigheders præciseringer af bestemmelserne i forordning 2020/1054 fører til en uensartet anvendelse, hvorved den retlige usikkerhed skærpes, hvilket er i strid med forordningens formål om at styrke retssikkerheden med hensyn til de forpligtelser, der påhviler transportvirksomhederne for at sikre en ensartet anvendelse i det indre marked.

116.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

117.

Det følger af fast retspraksis, at retssikkerhedsprincippet kræver, dels at retsreglerne er klare og præcise, dels at deres anvendelse er forudsigelig for borgerne, især når de kan have bebyrdende virkninger. Nævnte princip kræver bl.a., at en lovgivning giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at disse sidstnævnte ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter ( 84 ), især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder ( 85 ).

118.

Kravene til retssikkerhed kan imidlertid ikke forstås således, at de er til hinder for, at EU-lovgiver inden for en norm, som denne vedtager, anvender et abstrakt juridisk begreb, eller således at de pålægger, at en sådan abstrakt norm skal nævne de forskellige konkrete tilfælde, hvori begrebet kan finde anvendelse, for så vidt som lovgiver ikke på forhånd kan fastlægge alle disse tilfælde ( 86 ).

119.

Det er heller ikke påkrævet, at en lovgivningsmæssig retsakt selv indeholder præciseringer af teknisk art, idet det er tilladt EU-lovgiver at anvende en almindelig retlig ramme, som efter omstændighederne efterfølgende kan præciseres ( 87 ).

120.

Den omstændighed, at en lovgivningsmæssig retsakt giver de myndigheder, der er ansvarlige for dens gennemførelse, en skønsmargen, er følgelig ikke i sig selv i strid med kravet om forudsigelighed, forudsat at rækkevidden og fremgangsmåden i forbindelse med en sådan beføjelse er defineret tilstrækkeligt tydeligt, henset til det pågældende lovlige formål, til, at den giver borgeren en hensigtsmæssig beskyttelse mod vilkårlighed ( 88 ).

121.

I det foreliggende tilfælde skal ingen konkret situation, men alene hypotetiske situationer vurderes som led i søgsmål som de i denne sag anlagte. I denne forbindelse skal det efter min opfattelse i medfør af den retspraksis, der er nævnt i de foregående punkter, med henblik på at vurdere, om en bestemmelse er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, undersøges, om denne bestemmelse er så tvetydig, at den er til hinder for, at adressaterne med tilstrækkelig sikkerhed kan rydde en eventuel tvivl vedrørende bestemmelsens rækkevidde eller betydning af vejen, således at de ikke uden tvivl kan fastlægge deres rettigheder og forpligtelser i henhold til denne bestemmelse ( 89 ).

122.

Indledningsvis behandles argumenterne om, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke gør det muligt at forstå, om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden påhviler førerne eller transportvirksomhederne, og om førerne frit kan vælge et andet sted end virksomheden eller deres bopæl til at påbegynde deres hviletid.

123.

Det skal i denne henseende påpeges, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 i første afsnit bestemmer, at »[t]ransportvirksomheder tilrettelægger førernes arbejde, således at førerne kan vende tilbage til arbejdsgiverens virksomhed, hvor føreren sædvanligvis er baseret, og hvor førerens regulære ugentlige hviletid begynder, i etableringsmedlemsstaten eller tilbage til førernes bopæl inden for hver fire på hinanden følgende uger med henblik på at afholde mindst én regulær ugentlig hviletid eller en ugentlig hviletid på mere end 45 timer, der tages som kompensation for reduceret ugentligt hviletid«.

124.

Det følger endvidere af denne bestemmelses andet afsnit, sammenholdt med nævnte forordnings artikel 1, nr. 6), litra a), at hvor føreren har afholdt to på hinanden følgende reducerede ugentlige hviletider, skal føreren kunne vende tilbage den tredje uge med henblik på at afvikle den regulære ugentlige hviletid på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation.

125.

Det fremgår efter min opfattelse klart af ordlyden af denne bestemmelse, at bestemmelsen ikke er rettet til førerne, men til transportvirksomhederne, idet sidstnævnte pålægges at tilrettelægge førernes arbejde, således at disse hver tredje eller fjerde uge i givet fald kan påbegynde deres regulære ugentlige hviletid på enten arbejdsgiverens virksomhed eller førerens bopæl.

126.

Det følger heraf, at forpligtelsen i medfør af den pågældende bestemmelse utvivlsomt påhviler transportvirksomhederne. Der er tale om en tilrettelæggelsespligt, således at transportvirksomheden har pligt til at tilrettelægge førerens tilbagevenden til et af de to anførte steder, nemlig virksomheden eller førerens bopæl. Det følger desuden af denne bestemmelses ordlyd, at den forpligtelse, som transportvirksomheden er pålagt, er begrænset til en tilrettelæggelse af tilbagevenden til et af disse to steder, og at den således ikke omfatter andre steder.

127.

På denne baggrund har den forpligtelse, som transportvirksomheden er pålagt ved den pågældende bestemmelse, ingen indvirkning på førerens frihed til at vælge det sted, hvor vedkommende ønsker at påbegynde og afholde sin hviletid. Det fremgår af bestemmelsens indhold, at føreren skal kunne påbegynde sin regulære ugentlige hviletid på et af disse to steder, men at vedkommende naturligvis ikke er forpligtet hertil. Førere kan derfor frit påbegynde og afholde deres regulære ugentlige hviletid, hvor de ønsker, idet dette imidlertid ikke påvirker transportvirksomhedens tilrettelæggelsespligt.

128.

Den pågældende bestemmelses rækkevidde som beskrevet i de foregående punkter følger i øvrigt ikke alene udtrykkeligt af bestemmelsens ordlyd, men bekræftes af 14. betragtning til forordning 2020/1054. For det første fremgår det nemlig udtrykkeligt af denne betragtning, at det er »transportvirksomheder[ne, som] tilrettelægger« førerens arbejde, og som har »forpligtelser med hensyn til tilrettelæggelsen af de regelmæssige tilbagerejser«. Denne betragtning bekræfter således, at nævnte tilrettelæggelse er pålagt transportvirksomheden. For det andet fremgår det af nævnte betragtning, at»[t]ilbagerejsen bør tilrettelægges, således at den gør det muligt at nå frem til transportvirksomheden i etableringsmedlemsstaten eller førerens bopæl, og [at] førerne frit kan vælge, hvor de ønsker at afholde deres hviletid« ( 90 ). Anvendelsen af udtrykket »gør det muligt« bekræfter ligeledes, at nævnte bestemmelse kun fastsætter en mulighed og ikke en forpligtelse for førerne.

129.

De ovenfor anførte betragtninger gør det ligeledes muligt at besvare medlemsstaternes argumenter om den angivelige manglende klarhed hvad angår forpligtelsens art. Som svar på den tvivl, som Republikken Bulgarien har givet udtryk for, fremgår det nemlig af det ovenstående, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er en resultatforpligtelse hvad angår tilrettelæggelsen af førerens tilbagevenden, men ikke med hensyn til selve tilbagerejsen, idet føreren frit kan vælge ikke at vende tilbage til et af de to anførte steder for at påbegynde sin hviletid, hvor vedkommende ønsker.

130.

Som svar på Republikken Polens første klagepunkt fremgår det desuden af nævnte betragtninger, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke på nogen måde pålægger transportvirksomhederne at tvinge føreren til at benytte den mulighed for at vende tilbage, som vedkommende tilbydes, og således ikke pålægger forpligtelser, som disse virksomheder ikke kan overholde uden at tilsidesætte førernes grundlæggende ret til personlig frihed.

131.

Det følger ligeledes af nævnte betragtninger, at der i modsætning til, hvad Republikken Litauen har anført, ikke kan pålægges føreren sanktioner, såfremt vedkommende afslår at rejse tilbage. Transportvirksomheden kan heller ikke pålægges en sanktion, såfremt føreren ikke vender tilbage, hvis nævnte transportvirksomhed har opfyldt sin tilrettelæggelsespligt.

132.

Som både Republikken Litauen og Republikken Polen har anført, indeholder artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 hverken nærmere regler for førerens tilbagevenden eller det transportmiddel, som føreren benytter til dette formål. Lovgivers valg skaber imidlertid ikke retlig usikkerhed, men tilsigter at overlade den fornødne fleksibilitet til transportvirksomhederne med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden på den mest hensigtsmæssige måde hvad angår udgifterne, henset til virksomhedens behov og dens organisatoriske forhold.

133.

Med det andet klagepunkt har Republikken Polen ligeledes gjort gældende, at det ikke står klart, om tilbagevenden til virksomheden skal gå forud for tilbagevenden til bopælen. Det skal i denne henseende erindres, at det følger af indholdet af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, at arbejdsgiveren kan opfylde sin forpligtelse til førerens tilbagevenden ved at anmode føreren om at vende tilbage til virksomhedens driftssted i etableringsmedlemsstaten. I arbejdsaftalen kan transportvirksomheden som arbejdsgiver fortsat forpligte føreren til at vende tilbage til virksomheden i arbejdstiden ( 91 ), inden den pågældende påbegynder sin hviletid.

134.

For det første skal det i denne henseende påpeges, at over- og underordnelsesforholdet mellem transportvirksomheden og føreren er reguleret ved national arbejdsret, der finder anvendelse på nævnte arbejdsaftale. Reglerne for over- og underordnelsesforholdet skal således fastlægges efter denne ret. For det andet forbyder forordning 2020/1054 ikke, at arbejdsgiveren forpligter føreren til at vende tilbage til virksomheden, forudsat at en sådan pligt er pålagt i arbejdstiden og ikke griber ind i førerens hviletid. Denne pligt påvirker imidlertid ikke førerens ret til at vælge, hvor vedkommende ønsker at afholde sin hviletid. For det tredje pålægger artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 imidlertid ikke føreren at vende tilbage til virksomheden for at opfylde forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. I nævnte bestemmelse anvendes udtrykket »eller« og ikke bindeordet »og«. Bestemmelsen overlader transportvirksomheden fleksibilitet med hensyn til at vælge et af de heri nævnte bestemmelsessteder.

135.

Hvad angår Republikken Litauens klagepunkt om, at udtrykket bopæl ikke er klart defineret, er det tilstrækkeligt at erindre om, at det følger af fast retspraksis, at bopæl svarer til det sted, hvor den pågældende persons sædvanlige interessecentrum befinder sig ( 92 ). Det følger af denne definition, at begrebet bopæl henviser til et præcist sted og ikke vedrører medlemsstatens område i sin helhed, således som denne medlemsstat har anført. Hvad angår den særlige situation for førere fra tredjelande, i lyset af den retspraksis, der er nævnt i punkt 118 ovenfor, og betragtningerne i punkt 142 og 143 nedenfor, kan det ikke gøres gældende, at det forhold, at den pågældende bestemmelse ikke regulerer denne situation, indebærer en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. Denne situation kan reguleres på nationalt plan. Det er under alle omstændigheder ikke rimeligt at udvide transportvirksomhedernes forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden til at pålægge virksomhederne forpligtelser vedrørende tilbagerejser uden for Den Europæiske Union. Jeg skal, således som jeg har fremhævet i det foregående punkt, i denne henseende påpege, at transportvirksomheden frit kan vælge mellem de to steder, der er anført i den pågældende bestemmelse, således at denne virksomhed, såfremt tilbagevenden til bopælen ikke er økonomisk rentabel, fortsat kan opfylde sin forpligtelse ved at tilrettelægge tilbagevenden til virksomheden.

136.

Med det tredje klagepunkt har Republikken Polen gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 savner klarhed hvad angår den måde, hvorpå transportvirksomhederne skal godtgøre, at de opfylder deres forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden, som er fastsat i de foregående afsnit.

137.

Jeg skal erindre om, at nævnte bestemmelses tredje afsnit bestemmer, at »[v]irksomheden dokumenterer, hvordan den opfylder denne forpligtelse, og opbevarer dokumentationen i sine lokaler med henblik på at kunne forelægge den efter anmodning fra kontrolmyndigheder«.

138.

Herom præciseres det i 14. betragtning til forordning 2020/1054, at »[f]or at påvise, at transportvirksomheden opfylder sine forpligtelser med hensyn til tilrettelæggelsen af de regelmæssige tilbagerejser, bør transportvirksomheden kunne anvende data fra takografen, arbejdstidsplaner for førerne eller anden dokumentation. En sådan dokumentation bør være tilgængelig hos transportvirksomheden med henblik på fremlæggelse, hvis kontrolmyndigheder anmoder herom«.

139.

Republikken Polen har i det væsentlige gjort gældende, at den manglende præcision af bestemmelsen i tredje afsnit hindrer transportvirksomhederne i at gennemføre denne. Nævnte medlemsstat har navnlig fremført tvivl om takografens registreringer, som kan benyttes til dokumentation for overholdelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, samt den manglende afgrænsning af varigheden af opbevaringen af dokumenter, som kan bevise nævnte overholdelse.

140.

Det fremgår imidlertid af læsningen af den anfægtede bestemmelse, fortolket i lyset af den relevante del af 14. betragtning til forordning 2020/1054, at EU-lovgiver har tilsigtet at give transportvirksomhederne en vis fleksibilitet ved at give dem mulighed for at bevise overholdelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ved brug af enhver dokumentation, der er relevant med henblik herpå. Denne fleksibilitet med hensyn til, hvordan overholdelsen af nævnte forpligtelse bevises, er i øvrigt i overensstemmelse med den fleksibilitet, som EU-lovgiver, således som det fremgår af punkt 132 ovenfor, har givet transportvirksomhederne med henblik på at tilrettelægge førernes tilbagevenden til transportvirksomhederne på en så hensigtsmæssig måde som mulig hvad angår økonomi og drift.

141.

I denne henseende betyder den omstændighed, at det i artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 ikke præciseres, hvordan transportvirksomhederne skal godtgøre, at de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, ikke, at denne bestemmelse er i strid med retssikkerhedsprincippet.

142.

For det første kan kravene til retssikkerhedsprincippet, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 118-120 ovenfor, ikke forstås således, at de pålægger, at en bestemmelse altid skal omtale de forskellige konkrete tilfælde, hvori den kan finde anvendelse, for så vidt som lovgiver ikke på forhånd kan fastlægge alle disse tilfælde. En bestemmelse som artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054, som finder anvendelse på mange forskellige situationer, hverken kan eller skal præcisere alle de situationer, hvori den finder anvendelse.

143.

For det andet fremgår det af retspraksis, at medlemsstaterne kan træffe gennemførelsesforanstaltninger til en forordning, selv om denne ikke giver dem udtrykkelig bemyndigelse hertil, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved denne forordning, alt inden for grænserne af forordningens bestemmelser ( 93 ). Det følger heraf, at medlemsstaterne inden for disse grænser, såfremt de finder det nødvendigt at indarbejde bestemmelsen og give flere indikationer til transportvirksomhederne, kan gøre dette, samtidig med at de imidlertid skal overholde den fleksibilitet, som bestemmelsen giver dem med hensyn til, hvordan opfyldelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden bevises.

144.

For det tredje tilkommer det i mangel af præcis regulering på EU-plan eller nationalt plan om, hvordan transportvirksomhederne skal godtgøre, at de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, transportvirksomhederne selv inden for rammerne af den af EU-lovgiver tildelte fleksibilitet at vælge en troværdig metode, der kan sikre overholdelsen af det beviskrav, som følger af denne bestemmelse ( 94 ).

145.

Med hensyn til Republikken Bulgariens argument om, at den fortolkning, som Rådet og Parlamentet har foreslået i deres processkrifter for Domstolen, adskiller sig fra den, som de foreslog i tidligere akter, har nævnte medlemsstat henvist til mellemkommende retsakter, som disse institutioner vedtog under lovgivningsproceduren, hvis formål alene er at forberede vedtagelsen af den endelige retsakt uden endeligt at fastsætte den pågældende institutions standpunkt ( 95 ), og som således ikke kan skabe en retlig usikkerhed. På samme måde har dokumentet med titlen »Spørgsmål og svar om gennemførelsen af mobilitetspakken«, som Kommissionen offentliggjorde på webstedet for institutionens generaldirektorat (GD) for »Mobilitet og Transport«, hvortil såvel Republikken Bulgarien som Republikken Polen har henvist, ikke retligt bindende karakter ( 96 ) og kan således ikke godtgøre, at den anfægtede bestemmelse ikke overholder kravene til retssikkerhed.

146.

Endelig skal det med hensyn til de nationale fortolkninger af den pågældende bestemmelse, som Republikken Bulgarien og Republikken Litauen har påberåbt sig, samt den rapport fra det belgiske politi, som Republikken Bulgarien har fremlagt som bevis for manglende retssikkerhed, erindres, at de oplysninger, som nævnte medlemsstater har fremlagt, og navnlig sidstnævnte dokument, eftersom der ikke foreligger andre oplysninger, ikke gør det muligt at afgøre, om der i de nævnte tilfælde blev pålagt bøder i henhold til en korrekt eller fejlagtig fortolkning af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Selv om der i de omtalte tilfælde blev pålagt bøder i henhold til en urigtig læsning af denne bestemmelse, kan en eventuel fejlagtig anvendelse af den pågældende bestemmelse endvidere på ingen måde i sig selv godtgøre en manglende retssikkerhed. Der kan nemlig være tale om simple fejl begået af de nationale myndigheder ved anvendelsen af denne bestemmelse, som kan afhjælpes ved brug af de klagemuligheder, der er stillet til rådighed i den pågældende nationale retsorden.

147.

Det følger af det ovenstående, at de af Republikken Litauen, Republikken Bulgarien og Republikken Polen fremsatte anbringender om, at retssikkerhedsprincippet er blevet tilsidesat ved artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, efter min opfattelse bør forkastes.

148.

Det følger ligeledes af den fortolkning af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, som er lagt til grund i punkt 125-129 ovenfor, at det i overensstemmelse med det i punkt 102 og 108 anførte efter min mening ikke er fornødent for Domstolen at undersøge realiteten vedrørende de øvrige anbringender, som Republikken Bulgarien har fremsat i forhold til denne bestemmelse i forordning 2020/1054.

149.

På samme vis har Republikken Litauen i såvel sin replik ( 97 ) som i retsmødet begrænset rækkevidden af sit søgsmål anlagt til prøvelse af nævnte bestemmelse til kun at omfatte det tilfælde, hvor Domstolen måtte fastslå, at denne bestemmelse pålægger førerne en pligt til tilbagevenden, hvilket, således som det er anført i de foregående punkter i nærværende forslag til afgørelse, ikke er tilfældet. På denne baggrund mener jeg, at Domstolen heller ikke skal undersøge realiteten vedrørende de øvrige anbringender fremsat af Republikken Litauen i forhold til samme bestemmelse i forordning 2020/1054.

150.

På baggrund af disse konklusioner vil jeg følgelig kun subsidiært undersøge de anbringender, som medlemsstaterne har fremsat i forhold til den pågældende bestemmelse.

151.

Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Rumænien (sag C-546/20), i denne henseende støttet af Republikken Letland, gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med flere grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved EUF-traktaten.

152.

For det første har Republikken Litauen gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 tilsidesætter arbejdskraftens frie bevægelighed fastsat i artikel 45 TEUF og førernes ret til frit at bestemme over deres hviletid, for så vidt som denne bestemmelse indebærer, at førerne skal vende tilbage til deres bopæl eller til virksomheden, uden at førerne gives mulighed for selv at vælge, hvor de vil afholde deres hviletid. Republikken Litauen har ligeledes gjort gældende, at artikel 26 TEUF er blevet tilsidesat. I samme retning har Republikken Bulgarien gjort gældende, at artikel 21, stk. 1, TEUF, artikel 45 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, er blevet tilsidesat.

153.

For det andet har Rumænien, i denne henseende støttet af Republikken Letland, gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ubegrundet begrænser etableringsfriheden og derfor er i strid med artikel 49 TEUF.

154.

Rumænien har anført, at nævnte bestemmelse medfører nye administrative forpligtelser for transportvirksomhederne vedrørende det bevis, der skal fremlægges for førernes regelmæssige tilbagevenden, samt større omkostninger og indtægtstab for disse virksomheder. Ud over de meromkostninger, som forårsages af de nye beviskrav, skal transportvirksomhederne nemlig bære omkostningerne til førernes rejser samt et indtægtstab vedrørende den periode, hvor førerne ikke udøver indtægtsgivende virksomhed, idet de normalt vender tomme tilbage. Eftersom de fleste transportvirksomheder er små og mellemstore virksomheder (SMV’er), har behovet for at overholde nævnte bestemmelse endnu større følgevirkninger.

155.

Det følger heraf, at oprettelsen af en virksomhed i en medlemsstat i EU’s geografiske periferi vil være mindre rentabel end oprettelsen af en i virksomhed i Central- eller Vesteuropa, henset til omkostningerne til de rejser, som skal foretages over tusinder yderligere kilometer hver fjerde uge for at tilrettelægge tilbagevenden fra det land, hvor stedet for transportefterspørgslen er placeret, samt til de nævnte administrative meromkostninger og ovennævnte indtægtstab.

156.

Artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 tilskynder således – navnlig for så vidt som denne bestemmelse giver anledning til forskellige omkostninger alt efter, hvilken medlemsstat der er tale om – transportvirksomheder i medlemsstater i EU’s geografiske periferi til at skabe datterselskaber eller filialer i, endda flytte deres virksomhed til, medlemsstater i Central- og Vesteuropa. Denne flytning er ikke et egentligt valg for disse virksomheder. Virksomhederne vil være tvunget til at flytte på grund af de nye vilkår. Denne bestemmelse har desuden en afskrækkende virkning for erhvervsdrivende i medlemsstater i Central- og Vesteuropa for så vidt angår oprettelsen af selskaber i medlemsstater i EU’s geografiske periferi. Selv om nævnte bestemmelse finder anvendelse uden forskel, påvirker den derfor adgangen til markedet for virksomheder fra andre medlemsstater.

157.

Inden for rammerne af argumenterne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har Rumænien ligeledes gjort gældende, at transportvirksomhedernes pligt til at tilrettelægge deres virksomhed, således at hviletiden afholdes i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, kan forårsage ubegrundede begrænsninger for den frie udveksling af tjenesteydelser.

158.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

159.

Det skal indledningsvis påpeges, at Domstolen har fastslået, at forbuddet mod restriktioner for de ved EUF-traktaten sikrede grundlæggende frihedsrettigheder ikke blot gælder for nationale foranstaltninger, men også for foranstaltninger, der udgår fra EU-institutionerne ( 98 ).

160.

Det følger heraf, at den pågældende foranstaltning, dvs. forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, skal overholde de af de sagsøgende medlemsstater anførte bestemmelser i EUF-traktaten.

161.

Hvad indledningsvis angår Republikken Litauens anbringender om tilsidesættelse af artikel 26 TEUF og 45 TEUF og Republikken Bulgariens anbringender om tilsidesættelse af artikel 21, stk. 1, TEUF, artikel 45 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, er disse anbringender udtrykkeligt støttet på en læsning af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, hvorefter denne bestemmelse indebærer, at førerne skal vende tilbage til deres bopæl eller virksomheden, uden at bestemmelsen fastsætter en mulighed for, at disse førere selv kan vælge, hvor de vil afholde deres hviletid. Det fremgår af punkt 125-129 ovenfor, at dette ikke er nævnte bestemmelses rækkevidde. Det følger heraf, at eftersom nævnte anbringender er støttet på en urigtig læsning af den pågældende bestemmelse, bør de forkastes som ugrundede.

162.

Hvad dernæst angår Rumæniens anbringende om tilsidesættelse af artikel 49 TEUF skal det påpeges, at det følger af fast retspraksis, at enhver foranstaltning, der er til hinder for eller indebærer ulemper for udøvelsen af den ved artikel 49 TEUF sikrede frihed, eller som gør denne udøvelse mindre tiltrækkende, skal anses for en begrænsning af etableringsfriheden ( 99 ).

163.

Begrebet »begrænsning« (eller hindring) går videre end forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og omfatter navnlig foranstaltninger, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker adgangen til markedet for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater og derved hindrer samhandelen inden for Fællesskabet ( 100 ). En sådan begrænsning foreligger bl.a., hvis adgangen til markedet i værtsmedlemsstaten vanskeliggøres ved den pågældende foranstaltning ( 101 ), eller hvis de erhvervsdrivende berøves muligheden for at komme ind på markedet i denne værtsmedlemsstat under normale og effektive konkurrencevilkår ( 102 ).

164.

Det fremgår endvidere af Domstolens praksis, at etableringsfriheden først og fremmest adskiller sig fra den frie udveksling af tjenesteydelser ved stabiliteten og kontinuiteten af den omhandlede aktivitet i modsætning til en aktivitet af midlertidig karakter ( 103 ).

165.

Begrebet »etablering« som omhandlet i EUF-traktatens bestemmelser vedrørende etableringsfriheden indebærer, at der rent faktisk udøves erhvervsmæssig virksomhed ved hjælp af en fast indretning i værtsmedlemsstaten i et ikke nærmere angivet tidsrum. Begrebet forudsætter derfor, at den pågældende erhvervsdrivende faktisk befinder sig i værtsmedlemsstaten og faktisk udøver erhvervsmæssig virksomhed i denne ( 104 ).

166.

Endelig kan en begrænsning af etableringsfriheden ifølge fast retspraksis kun tillades, hvis den for det første er begrundet ved et tvingende alment hensyn og for det andet overholder proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at den skal være egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål ( 105 ).

167.

I det foreliggende tilfælde står det fast, at den bestemmelse, som fastsætter forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, finder anvendelse uden forskel på alle transportvirksomheder, som foretager vejtransport, der henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006 ( 106 ).

168.

Denne bestemmelse regulerer ikke i sig selv og begrænser heller ikke friheden for erhvervsdrivende, der har hjemsted i én medlemsstat, til at etablere sig i en anden medlemsstat ved f.eks. at oprette agenturer eller andre enheder på dette område.

169.

Retten til etablering ved eventuelt at oprette datterselskaber i enhver medlemsstat efter eget valg med henblik på at tilrettelægge arbejdet optimalt i overensstemmelse med forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er derimod sikret alle transportvirksomheder ved artikel 49 TEUF, der, således som det fremgår af punkt 47 ovenfor, finder direkte anvendelse på vejtransportsektoren og er blevet gennemført i denne sektor ved forordning nr. 1071/2009.

170.

Rumænien har endvidere selv bekræftet, at denne bestemmelse ikke begrænser muligheden for, at transportvirksomheder i en medlemsstat etablerer sig i en anden medlemsstat, idet denne stat som led i sin argumentation har anført, at denne forpligtelse vil foranledige transportvirksomheder i Rumænien til at oprette datterselskaber og filialer i andre medlemsstater.

171.

Nævnte medlemsstat har imidlertid gjort gældende, at denne forpligtelse kan føre til, at transportvirksomhederne pålægges forskellige omkostninger alt efter, hvilken medlemsstat der er tale om, hvilket dels vil tvinge transportvirksomheder etableret i en medlemsstat i EU’s periferi til at flytte til medlemsstater i Central- eller Vesteuropa, dels vil have en afskrækkende virkning for erhvervsdrivende i sidstnævnte medlemsstater i forhold til at etablere sig i en medlemsstat i periferien. Det følger heraf, at denne forpligtelse vil gøre disse virksomheders adgang til markedet i andre medlemsstater vanskeligere.

172.

Jeg skal i denne henseende erindre om, at selv om forpligtelsen gælder uden forskel for virksomheder, der foretager vejtransport som omhandlet i punkt 167 ovenfor, står det fast, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden kan have større indvirkning på transportvirksomheder, hvis førere over længere perioder foretager ture langt fra deres tilknytningssted eller bopæl.

173.

Efter min opfattelse indebærer denne konstatering imidlertid på ingen måde, at den pågældende bestemmelse er i strid med etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF, idet disse virksomheder berøves muligheden for at komme ind på markedet i andre medlemsstater under normale og effektive konkurrencevilkår som anført i den retspraksis, der er nævnt i punkt 163 ovenfor.

174.

Som Rådet med føje har anført, er de organisatoriske, administrative og økonomiske ulemper af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som Rumænien har påberåbt sig som led i sin argumentation – dvs. omkostningerne til førernes rejser med henblik på deres tilbagevenden, eventuelle indtægtstab og yderligere administrative byrder og omkostninger – snarere følgen af, at en transportvirksomhed af forretningsmæssige hensyn, som er særlige for denne, har valgt at etablere sig i en medlemsstat i EU’s periferi, samtidig med at den imidlertid permanent eller midlertidigt udøver sin virksomhed i andre medlemsstater længere væk, hvor den leverer hovedparten af sine transporttjenester.

175.

Den pågældende bestemmelse begrænser dog på ingen måde denne virksomheds frihed til at etablere sig i disse medlemsstater ved at installere sig heri og faktisk udøve transportvirksomhed heri ved hjælp af en fast indretning i et ikke nærmere angivet tidsrum. Trods denne forpligtelse kan disse virksomheder nemlig fortsat frit etablere sig i enhver anden medlemsstat efter eget valg, hvis de ønsker det. Denne bestemmelse kan maksimalt gøre en økonomisk model som den i det foregående punkt anførte mindre tiltrækkende.

176.

Selv hvis det fastslås, at nævnte bestemmelse kunne gøre det mindre tiltrækkende at levere transporttjenester under ovennævnte økonomiske model, indebærer dette ikke en tilsidesættelse af EUF-traktatens bestemmelser om de grundlæggende frihedsrettigheder. Som det er anført i punkt 44 ff. ovenfor, er den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet nemlig underlagt en særlig ordning. Transportvirksomhederne har alene en ret til fri udveksling af transporttjenester (i det foreliggende tilfælde vejtransporttjenester), for så vidt som denne ret er blevet tildelt ved foranstaltninger vedtaget af EU-lovgiver i den afledte ret inden for rammerne af den fælles transportpolitik.

177.

Under disse omstændigheder er EU-lovgiver fuldt ud berettiget til ved tilpasningen af en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at øge den sociale beskyttelse af de berørte arbejdstagere at ændre de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser på vejtransportområdet udøves, eftersom graden af liberalisering i medfør af artikel 58, stk. 1, TEUF ikke er direkte fastlagt ved artikel 56 TEUF, men af EU-lovgiver selv som led i gennemførelsen af den fælles transportpolitik, således som det er anført i punkt 45 og 46 ovenfor.

178.

Jeg skal i denne henseende erindre om, at Domstolen allerede har fremhævet, at foranstaltninger, som EU-lovgiver vedtager på området for den frie bevægelighed for bl.a. tjenesteydelser, ikke alene har til formål at fremme udøvelsen af denne frihed, men ligeledes i givet fald at sikre beskyttelsen af andre grundlæggende interesser, der er anerkendt af Unionen, og som kan påvirkes af denne frihed ( 107 ).

179.

Jeg fremhæver i denne forbindelse navnlig artikel 9 TEUF, hvorefter lovgiver ved fastlæggelsen og gennemførelsen af sine politikker og aktiviteter tager hensyn til sikring af passende social beskyttelse.

180.

Det følger heraf, at EU-lovgiver som led i foranstaltninger vedtaget ved gennemførelsen af den fælles transportpolitik med henblik på at modvirke den forringelse af førernes arbejdsvilkår, som følger af en økonomisk organisationsmodel som den model, der er omtalt i punkt 174 ovenfor, faktisk kan vedtage foranstaltninger, der skal sikre en passende social beskyttelse af disse førere, idet det står fast, at EU-lovgiver kan foretage en afvejning af de foreliggende interesser under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Spørgsmålet, om dette princip er overholdt, behandles i næste afsnit.

181.

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 efter min opfattelse og i modsætning til, hvad Rumænien har gjort gældende, hverken er i strid med artikel 49 TEUF eller EUF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser. Samtlige anbringender, som de sagsøgende medlemsstater har fremsat vedrørende tilsidesættelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved EUF-traktaten, bør følgelig forkastes.

182.

Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke overholder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet som fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU.

183.

For det første har disse fire medlemsstater anfægtet selve forholdsmæssigheden af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, der er fastsat i denne bestemmelse. De har navnlig gjort gældende, at denne foranstaltning er åbenbart uegnet til at nå de legitime mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse erklærede mål.

184.

For det andet har Rumænien og Republikken Polen ligeledes anfægtet EU-lovgivers undersøgelse af forholdsmæssigheden og navnlig fraværet af en konsekvensanalyse vedrørende den endelige udgave af bestemmelsen, således som den blev vedtaget.

185.

Disse to aspekter skal behandles separat.

186.

Indledningsvis har Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen anført, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, henset til denne forpligtelses negative konsekvenser for førerne.

187.

For det første har disse fire medlemsstater gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som denne forpligtelse ved at begrænse førernes ret til selv at vælge, hvor de vil afholde deres hviletid, og således at påvirke deres frie bevægelighed, er en åbenbart uegnet foranstaltning, som går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet om at forbedre arbejdstagernes hviletidsbetingelser. I denne forbindelse har Republikken Polen gjort gældende, at denne forpligtelse herved er i strid med artikel 4, litra f), i forordning nr. 561/2006, i henhold til hvilken der ved »hvil« forstås »enhver sammenhængende periode, i hvilken føreren frit kan disponere over sin tid«. Republikken Polen har herefter ligeledes gjort gældende, at EU-lovgiver i den pågældende bestemmelse har fastlagt de steder, hvor førere har pligt til at afholde deres hviletid, vilkårligt.

188.

For det andet har disse fire medlemsstater gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden indebærer et større antal rejer, som trætter de førere, der vil have pligt til at vende tilbage til medlemsstater i EU’s geografiske periferi. Den ubalance, som denne forpligtelse skaber for førerne, vil påvirke deres helbred og arbejdsevne, henset til den udmattelse, som denne hyppige tilbagevenden vil forvolde dem. Denne situation vil ligeledes have negative konsekvenser for trafiksikkerheden. Det følger heraf, at den pågældende foranstaltning ikke er egnet til at nå målene med forordning 2020/1054 om at forbedre førernes arbejdsvilkår i Unionen og trafiksikkerheden.

189.

For det tredje har Rumænien gjort gældende, at selv om et af formålene med forordning 2020/1054, således som det fremgår af første betragtning hertil, er at tiltrække kvalificerede arbejdstagere på vejtransportområdet, vil et betydeligt antal arbejdstagere som følge af, at transportvirksomhederne tvinges til at flytte på grund af de omkostninger, der er forbundet med den nye forpligtelse, i realiteten risikere at miste deres arbejde eller skulle emigrere til en anden medlemsstat med henblik på fortsat at kunne udøve den virksomhed, som de har kvalifikationer til. Ifølge de oplysninger, som Rumænien har til rådighed, påtænker mere end 45% af transportvirksomhederne i Rumænien at oprette selskaber eller datterselskaber i eller flytte deres virksomhed til andre lande i Vesteuropa med henblik på at afbøde de negative virkninger af foranstaltningerne i den første mobilitetspakke. Disse negative virkninger opstår i en sektor, der har afgørende betydning for den nationale økonomi, idet vejgodstransporttjenester indgår i de sektorer, som skaber den største rumænske eksport og i væsentlig grad bidrager til at udligne den nationale handelsbalance.

190.

Dernæst har Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet hvad angår dens negative konsekvenser for transportvirksomhederne. Disse medlemsstater har anført, at denne forpligtelse skaber betydelige økonomiske omkostninger for transportvirksomhederne. For det første skaber forpligtelsen driftsomkostninger knyttet til tilrettelæggelsen af tilbagerejsen samt indtægtstab knyttet til den tid, der anvendes til tilbagevenden til etableringsmedlemsstaten, hvorunder førerne, der rejser uden last, ikke udøver indtægtsgivende virksomhed, hvilket begrænser den kommercielle virksomhed og reducerer indtægterne. For det andet skaber det krav, der er pålagt transportvirksomhederne ved den pågældende bestemmelses tredje afsnit, om at dokumentere, hvordan de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, ligeledes betydelige meromkostninger. Transportvirksomheder er oftest SMV’er, for hvilke alle disse omkostninger vil være særligt byrdefulde. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) har fremhævet behovet for at begrænse procedurerne, og Det Europæiske Regionsudvalg (Regionsudvalget) har ligeledes anført, at medlemsstaterne i EU’s geografiske periferi har større vanskeligheder ved at nå kernen i det indre marked. Den anfægtede bestemmelse blev endvidere vedtaget under en økonomisk krise, der var udløst af covid-19-pandemien, hvilket skærper de negative virkninger heraf.

191.

Derefter har Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet hvad angår dens negative konsekvenser for miljøet. Disse tre medlemsstater har gjort gældende, at denne forpligtelse fører til at planlægge yderligere ture for ud- og tilbagerejse for tusinder af førere dagligt. Førere fra lande i EU’s geografiske periferi er objektivt set forpligtede til at rejse over meget lange afstande, som i væsentlig grad overstiger dem, der tilbagelægges af deres kolleger i Central- og Vesteuropa, hvor størstedelen af transporten i EU foregår. Tilbagerejserne foregår endvidere sandsynligvis med begrænset last eller endda uden last, hvorved tusinder af køretøjer tvinges til at køre tomme. Denne betydelige forøgelse af antallet af rejser indebærer en forøgelse af emissionerne af CO2 og har væsentlig virkning på miljøet.

192.

Endelig har Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen gjort gældende, at der findes mindre indgribende alternativer for førere og transportvirksomheder. Disse medlemsstater har anført, at førernes frihed kan sikres, hvis der fastsættes en forpligtelse for transportvirksomhederne til kun at tilrettelægge tilbagerejser, såfremt førerne ønsker at vende tilbage. Herved bærer transportvirksomhederne ikke uforholdsmæssige meromkostninger. Dette alternativ sikrer større fleksibilitet og dermed en passende beskyttelse af førernes rettigheder. Republikken Polen har specifikt henvist til en foranstaltning i denne retning, som er foreslået af Parlamentets Udvalg om Beskæftigelse og Sociale Anliggender.

193.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

194.

Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff. ovenfor, at Domstolen i det foreliggende tilfælde for at kunne besvare anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet ved artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal efterprøve, om EU-lovgiver ved at fastsætte en forpligtelse, der pålægger transportvirksomhederne at tilrettelægge førernes arbejde, således at disse kan vende tilbage til enten den virksomhed, hvor de sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat eller til deres bopæl, går åbenbart videre end den skønsbeføjelse, som denne lovgiver har inden for den fælles transportpolitik ( 108 ), idet lovgiver har valgt en foranstaltning, som er åbenbart uegnet i forhold til de formål, den skal forfølge, eller som skaber uforholdsmæssige ulemper i forhold til de tilsigtede mål.

195.

På denne baggrund skal formålene med den omhandlede lovgivning og navnlig artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 – hvis lovlighed ikke anfægtes af de sagsøgende medlemsstater – indledningsvis fastlægges med henblik på efterfølgende at kunne analysere anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.

196.

Forordning 2020/1054 blev vedtaget inden for rammerne af mobilitetspakken med henblik på at tilpasse de lovgivningsmæssige rammer på vejtransportområdet til udviklingen i sektoren ( 109 ) under hensyntagen til dens særlige art og navnlig dens meget mobile karakter.

197.

I denne forbindelse indførte forordning 2020/1054 ændringer til forordning nr. 561/2006 med henblik på opfyldelsen af tre målsætninger, der blev defineret som »politiske«. Det fremgår således af 1., 6. og 36. betragtning til denne forordning, at forordningen for det første tilsigter at forbedre førernes arbejdsvilkår, for det andet at sikre lige og fair konkurrencevilkår mellem operatører og for det tredje at bidrage til færdselssikkerheden for alle trafikanter.

198.

Disse målsætninger er snævert forbundet til hinanden, eftersom sociale og konkurrencemæssige spørgsmål er klart indbyrdes afhængige, idet handelspraksis, som giver de erhvervsdrivende mulighed for at opnå en urimelig konkurrencefordel, ofte fratager førerne deres grundlæggende rettigheder til social beskyttelse og passende arbejdsvilkår, og ulovlig praksis ligeledes hindrer, at det indre marked fungerer tilfredsstillende ( 110 ).

199.

Som det fremgår af konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, tilsigtede de ændringer, der fremgik af forslaget til forordningen om arbejdstid, at bidrage til følgende politiske målsætninger i medfør af EUF-traktaten: bæredygtig udvikling af det indre marked støttet på social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne (artikel 3 TEU), fri udveksling af tjenesteydelser på tværs af grænserne (artikel 56 TEUF), forbedring af leve- og arbejdsvilkårene (artikel 151 TEUF) og fastsættelse af fælles, rimelige og sikre regler for international transport (artikel 91 TEUF) ( 111 ).

200.

I denne forbindelse tager bestemmelsen, hvori fastsættes en forpligtelse for transportvirksomhederne til at tilrettelægge førernes arbejde, således at disse regelmæssigt kan vende tilbage til den virksomhed, hvor de sædvanligvis er baseret, eller til deres bopæl, således som det fremgår af 14. betragtning til forordning 2020/1054, sigte på det specifikke formål om at sikre, at førernes perioder væk hjemmefra ikke er uforholdsmæssigt lange.

201.

Denne bestemmelse tilsigter specifikt at afhjælpe fraværet i tidligere lovgivning af regler om førernes tilbagevenden til deres bopæl. Dette fravær var blevet identificeret som en af de faktorer, der bidrager til forringelsen af førernes sociale vilkår. I konsekvensanalysen anførte Kommissionen nemlig, at førernes lange perioder væk hjemmefra bidrog til deres stress og træthed, og på længere sigt til en forringelse af førernes helbredstilstand og en ubalance mellem deres arbejdsliv og privatliv ( 112 ).

202.

Desuden var fraværet af regler for førernes tilbagevenden ligeledes blevet identificeret som en af årsagerne til uensartet fortolkning og kontrolpraksis i medlemsstaterne ( 113 ).

203.

Fastsættelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden for transportvirksomhederne indgår således i den overordnede politiske målsætning med forordning 2020/1054 om at sikre gode arbejdsvilkår for førerne og forbedre disse vilkår, hvilken målsætning i sig selv er knyttet til kravet om at sikre passende social beskyttelse i artikel 9 TEUF, der er omtalt i punkt 179 ovenfor.

204.

I denne forbindelse bidrager den pågældende foranstaltnings formål om at forbedre balancen mellem førernes arbejdsliv og privatliv, og dermed deres levestandard, ligeledes til formålet om at tiltrække kvalificerede arbejdstagere ( 114 ), henset til den generelle mangel på kvalificerede førere i EU. Som det fremgår af konsekvensanalysen, er denne mangel i hvert fald delvist forårsaget af den forringelse af arbejdsvilkårene, som skader førerhvervets omdømme og tiltrækkende virkning ( 115 ).

205.

Endelig indgår forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, henset til den direkte forbindelse mellem sikringen af førernes passende hviletid og trafiksikkerheden, ligeledes i den politiske målsætning med forordning 2020/1054 om at »bidrage til færdselssikkerheden for alle trafikanter« ( 116 ). Denne politiske målsætning stemmer overens med formålet omhandlet i artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF om at forbedre transportsikkerheden.

206.

Det er således i lyset af ovenstående betragtninger, at der skal foretages en undersøgelse af de anbringender vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, som Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen har fremsat. Disse medlemsstater har gjort gældende, at den pågældende bestemmelse ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, henset til dens negative konsekvenser for henholdsvis førerne, transportvirksomhederne og miljøet, og for så vidt angår eksistensen af mindre indgribende alternativer.

207.

For det første er klagepunktet om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er i strid med proportionalitetsprincippet, idet den begrænser førernes ret til at vælge, hvor de vil afholde deres hviletid, støttet på en urigtig forudsætning om, at den pågældende bestemmelse begrænser førernes frihed til at afholde deres hviletid på et sted efter eget valg. Det fremgår nemlig af punkt 125-129 ovenfor, at denne bestemmelse ikke påvirker førernes frie valg hvad angår det sted, hvor de vil afholde deres hviletid. Dette klagepunkt skal således forkastes som ugrundet ( 117 ).

208.

Jeg finder endvidere, at Republikken Polens klagepunkt om, at de to alternative steder, som lovgiver har valgt i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, dvs. virksomheden, hvor førerne sædvanligvis er baseret, i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat og førerens bopæl, er vilkårlige, også skal forkastes.

209.

Det skal indledningsvis påpeges, således som Rådet har fremhævet, at disse to steder allerede var omtalt i forordning nr. 561/2006, nærmere bestemt i artikel 9, stk. 2 og 3 – endda i udgaven forud for ændringerne indført ved forordning 2020/1054 – som to steder, der normalt har forbindelse med begyndelsen på eller ophøret af førerens hviletid ( 118 ). Det følger heraf, at henvisningen til disse to steder i den pågældende bestemmelse som steder, hvor hviletiden begynder, ikke udgør en nyhed, men er baseret på al eksisterende lovgivning.

210.

Hvad specifikt angår henvisningen til virksomheden, hvor førerne sædvanligvis er baseret, fremgår det af retspraksis, at det svarer til det sted, hvor føreren regelmæssigt kører hen i forbindelse med en sædvanlig udøvelse af sit hverv for at overtage og køre et køretøj, som er udstyret med et kontrolapparat ( 119 ). Domstolen har afklaret, at førerens konkrete tilknytningssted er transportvirksomhedens anlæg, hvorfra vedkommende regelmæssigt udfører sit arbejde, og hvortil den pågældende returnerer ved arbejdets ophør i forbindelse med sædvanlig udøvelse af sit hverv og uden at skulle følge særlige instrukser fra sin arbejdsgiver ( 120 ). Dette sted svarer ligeledes til det sted, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b) og g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055, hvor førerne normalt er baseret, og hvortil køretøjerne regelmæssigt vender tilbage.

211.

Det er på ingen måde vilkårligt, at lovgiver valgte førerens konkrete tilknytningssted, hvortil vedkommende vender tilbage i forbindelse med en sædvanlig udøvelse af sit hverv, som et af de to steder, hvor føreren skal have ret til at kunne vende tilbage for at begynde sin hviletid. Selv om førernes arbejde er kendetegnet ved en stor mobilitet, og de således skal levere tjenesteydelser på forskellige steder på forskellige tidspunkter, ændrer dette ikke ved det forhold, at disse arbejdstagere er permanent baseret i en virksomhed, hvor den pågældende normalt begiver sig hen for at modtage og aflevere køretøjet. Dette sted er således utvivlsomt et sted, der har en reel forbindelse med begyndelsen på og ophøret af de tjenesteydelser, som føreren leverer inden for rammerne af sit ansættelsesforhold med arbejdsgiveren, dvs. transportvirksomheden.

212.

Hvad angår henvisningen til førerens bopæl ses denne heller ikke at skyldes et vilkårligt valg. Det fremgår af definition af begrebet »bopæl« i den retspraksis, der er nævnt i punkt 135 ovenfor, at der er tale om det faste sted, hvor føreren med al sandsynlighed regelmæssigt begiver sig hen for at afholde sin hviletid. Såfremt føreren lejlighedsvis ønsker at begive sig til andre steder med henblik på fritid eller andre formål, kan vedkommende gøre dette, uden at virksomheden er forpligtet til at give den pågældende tilladelse til at begive sig til sådanne steder, som ofte kan variere. Dette ændrer dog ikke ved konstateringen af, at bopælen også utvivlsomt er et sted, der har en reel forbindelse med hviletiden.

213.

Det følger heraf, at lovgivers valg af virksomheden og førerens bopæl som de steder, hvortil transportvirksomheden har pligt til at tilrettelægge førernes tilbagevenden inden for rammerne af den tilrettelæggelsespligt, som denne virksomhed er pålagt, hverken er vilkårligt eller åbenbart uegnet.

214.

For det andet skal det med hensyn til klagepunktet om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er uegnet til at nå målene med forordning 2020/1054, henset til den udmattelse og træthed, som det større antal rejser i tilknytning til tilbagevenden ville forvolde førerne, anføres, at den pågældende bestemmelse, således som det er anført i punkt 201 ovenfor, netop blev vedtaget med ønske om at forbedre førernes sociale vilkår, nøjagtig med henblik på at undgå, at de lange perioder væk hjemmefra bidrager til stress, træthed og forringelse af deres helbredstilstand.

215.

Det skal i denne henseende indledningsvis påpeges, at hviletiden først begynder, når føreren har nået sin bopæl eller arbejdsgiverens virksomhed, hvilket følger af selve bestemmelsens indhold, hvori udtrykkeligt henvises til hviletidens begyndelse. Det fremgår endvidere af artikel 9, stk. 2 og 3, i forordning nr. 561/2006, at varigheden af den køretid, der er nødvendig for, at føreren kan rejse til eller fra et køretøj, principielt ikke anses som hviletid. Den tid, som bruges til at føre køretøjet, såfremt dette er den metode, der benyttes til førerens tilbagevenden til virksomheden eller bopælen, medregnes således som køretid, og dermed som arbejdstid, på samme måde som al anden tid, der benyttes til at føre køretøjet på ethvert andet sted. Det følger heraf, at forpligtelsen til tilbagevenden på ingen måde indebærer yderligere køretid, hvorfor dette ikke kan skabe yderligere træthed for førerne. Det følger ligeledes heraf, at denne foranstaltning heller ikke har negative konsekvenser for trafiksikkerheden.

216.

For det tredje har jeg – hvad angår Rumæniens argumenter om de negative konsekvenser for førerne og den rumænske økonomi som følge af det eventuelle tab af arbejdspladser i Rumænien på grund af den angiveligt tvungne flytning af transportvirksomheder til medlemsstater i Vesteuropa – i punkt 172 og 174 ovenfor påpeget, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, selv om den finder anvendelse uden forskel, alligevel kan have en større indvirkning på visse transportvirksomheder, hvis økonomiske organisationsmodel indebærer, at førerne over længere perioder foretager ture langt fra deres tilknytningssted eller bopæl.

217.

Det fremgår imidlertid af konsekvensanalysen, at de fleste førere, navnlig fra de såkaldte »EU-13«-medlemsstater ( 121 ), allerede inden vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra ( 122 ), hvorfor det kan antages, at de virksomheder, der vælger en sådan økonomisk model, udgør en ikke-ubetydelig del, men dog et mindretal. Det følger heraf, at den eventuelle indvirkning på beskæftigelsen, som følger af den angiveligt tvungne ændring af den økonomiske organisationsmodel, synes at være temmelig begrænset.

218.

Som jeg har påpeget i punkt 201 ovenfor, fremgår det desuden af konsekvensanalysen, at det i denne henseende blev fundet nødvendigt at foretage et lovindgreb for at modvirke forringelsen af arbejdsvilkårene for de førere, der tilbringer lange perioder væk hjemmefra. Det er ligeledes allerede anført, at fastsættelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som er pålagt transportvirksomhederne, indgår i en overordnet politisk målsætning om at sikre gode arbejdsvilkår for førere og forbedre disse vilkår i overensstemmelse med det generelle formål, der forfølges med artikel 9 TEUF ( 123 ).

219.

Det fremgår af Domstolens praksis, at EU-lovgiver ikke kan fratages muligheden for at tilpasse en lovgivningsmæssig retsakt, herunder inden for den fælles transportpolitik, til samtlige ændrede omstændigheder eller ny viden, henset til den opgave, denne lovgiver har til at sikre beskyttelsen af de almene hensyn, der er anerkendt i EUF-traktaten, og for at tage hensyn til de horisontale EU-mål, der er omhandlet i artikel 9 TEUF, og som bl.a. omfatter de krav, der er knyttet til fremme af et højt beskæftigelsesniveau og sikring af passende social beskyttelse ( 124 ).

220.

Domstolen har i denne henseende navnlig anerkendt, at EU-lovgiver i lyset af den væsentlige udvikling i det indre marked, herunder først og fremmest de successive udvidelser af Unionen, havde ret til at tilpasse en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at afbalancere de foreliggende interesser for at øge den sociale beskyttelse af førerne ved ændring af de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves ( 125 ).

221.

Det følger heraf, at lovgiver efter min opfattelse som led i sit skøn inden for den fælles transportpolitik, under hensyntagen til de forskellige involverede målsætninger og interesser, kan finde, at der skal vedtages en konkret foranstaltning for at forbedre førernes arbejdsvilkår på trods af de eventuelle negative konsekvenser i en eller flere medlemsstater og på trods af de højere omkostninger, som foranstaltningen kan forårsage i et mindretal, om end et ikke-ubetydeligt antal, af virksomheder med hjemsted i disse medlemsstater, som benytter nomadechauffører til mere eller mindre permanent levering af tjenesteydelser i andre medlemsstater, og som dermed kan være nødt til at ændre deres økonomiske organisationsmodel, hvilket har en begrænset potentiel indvirkning på beskæftigelsen. En sådan fremgangsmåde er i overensstemmelse med Unionens sociale ambitioner, således som de bl.a. er udtrykt i artikel 9 TEUF, og er ikke et resultat af en åbenbar overskridelse af den skønsbeføjelse, som EU-lovgiver har.

222.

Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 60 ovenfor, er EU-lovgiver ikke forpligtet til at tage hensyn til hver medlemsstats særlige situation, når den omhandlede EU-retsakt har konsekvenser i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med retsakten forfulgte mål. Følgelig kan efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til de forskellige medlemsstaters særlige situation, men situationen for samtlige Unionens medlemsstater, ikke i sig selv anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet.

223.

Det følger af ovenstående betragtninger, at samtlige klagepunkter vedrørende den angivelige tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i lyset af de negative konsekvenser, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden har for så vidt angår førerne, bør forkastes.

224.

Tre af de sagsøgende medlemsstater har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med proportionalitetsprincippet, henset til de negative konsekvenser, som den heri fastsatte forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden har for transportvirksomhederne, i betragtning af den forhøjelse af omkostningerne og de indtægtstab, som denne forpligtelse medfører.

225.

Disse medlemsstater har omtalt to typer omkostninger forbundet med overholdelsen af denne forpligtelse, nemlig dels de meromkostninger og indtægtstab, der følger af førernes tilbagevenden, dels de omkostninger, der følger af kravet pålagt transportvirksomhederne ved artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 om at dokumentere, hvorledes de opfylder forpligtelsen til tilbagevenden.

226.

For det første skal det med hensyn til de meromkostninger, som transportvirksomhederne skal afholde for at tilrettelægge førernes tilbagevenden, indledningsvis påpeges, at lovgiver har sikret transportvirksomhederne en vis fleksibilitet med hensyn til gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Som anført i punkt 134 ovenfor kan transportvirksomhederne vælge mellem to steder med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden, hvoraf det ene er virksomheden og således et sted, som har direkte forbindelse med selve transportvirksomheden. Som jeg allerede har påpeget i punkt 132 ovenfor, har lovgiver ved ikke præcist at fastsætte reglerne for gennemførelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden desuden overladt virksomheden en skønsmargen, idet den har fået mulighed for at vælge, hvordan den mener, den bedst kan gennemføre nævnte forpligtelse. Jeg skal ligeledes erindre om, at den varighed, der er nævnt i den pågældende bestemmelse, for førernes regelmæssige tilbagevenden, ikke er åbenbart uforholdsmæssig, og at ingen medlemsstat faktisk har anfægtet den.

227.

Lovgiver har desuden knyttet forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden til foranstaltninger, der letter denne tilbagevenden. Lovgiver har tilføjet fire nye stykker til artikel 12 i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054, hvilke stykker giver føreren mulighed for at overskride den daglige og ugentlige køretid med op til én time for at nå frem til arbejdsgiverens virksomhed eller førerens bopæl med henblik på at afholde den ugentlige hvileperiode. For så vidt som de yderligere betingelser er opfyldt, kan denne varighed udvides til to timer hvad angår den regulære ugentlige hviletid. Det fremgår af konsekvensanalysen, at begrundelsen for denne ændring var at give førerne, navnlig dem, der foretager lange internationale rejser, mulighed for at nå tilbage til deres bopæl eller base for at afholde den regulære ugentlige hviletid på deres bopæl (eller et andet privat sted efter eget valg) ( 126 ).

228.

Det fremgår af disse betragtninger, at lovgiver ved at overlade en betydelig fleksibilitet med hensyn til de konkrete regler for gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 55 ovenfor, har tilsigtet at sørge for, at enhver byrde, der pålægges de erhvervsdrivende, skal begrænses mest muligt og stå i rimeligt forhold til det mål, der skal nås.

229.

Som jeg har anført i punkt 217 ovenfor, fremgår det endvidere af konsekvensanalysen, at de fleste førere, navnlig i de såkaldte »EU-13«-medlemsstater, allerede inden vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra ( 127 ). På denne baggrund kan det med rimelighed antages, at denne foranstaltnings konsekvenser hvad angår meromkostninger i forhold til den tidligere situation vil være temmelig begrænsede.

230.

Jeg påpeger i denne henseende, at denne konstatering i modsætning til, hvad Republikken Polen har gjort gældende, ikke kan rejse tvivl om behovet for den pågældende foranstaltning. Som anført i punkt 201 og 203 ovenfor var foranstaltningen nemlig nødvendig med henblik på at bekæmpe fænomenet »førernes nomadeliv«, som vedrørte et ikke-ubetydeligt antal, men dog et mindretal af førerne og var blevet identificeret som en af de faktorer, der bidrog til forringelsen af førernes sociale vilkår, men også som et af de elementer, der havde ført til uensartet fortolkning og praksis i medlemsstaterne. Konsekvensanalysen havde desuden påvist en forøgelse af de perioder, der blev tilbragt væk hjemmefra, og således en stigning i forekomsten af fænomenet »nomadeliv« ( 128 ).

231.

Konsekvensanalysen havde også påvist, at det endda var muligt, at der ville opstå et fald i omkostningerne som følge af effektivitetsgevinster opnået ved tilrettelæggelsen af arbejdet ( 129 ). I denne forbindelse skal jeg med hensyn til argumentet om indtægtstab erindre om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden udgør en tilrettelæggelsespligt. Ud over mine betragtninger i punkt 234 nedenfor er det på ingen måde klart, og så meget desto mindre bevist, at de erhvervsdrivende ikke kan tilrettelægge arbejdet på økonomisk rentabel vis, samtidig med at de giver førerne mulighed for at udøve retten til tilbagevenden.

232.

For det andet skal det med hensyn til omkostningerne som følge af kravet i artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054 om at dokumentere, hvorledes transportvirksomhederne opfylder forpligtelsen til tilbagevenden, fremhæves, således som det er anført i punkt 140 ovenfor, at EU-lovgiver også her har overladt virksomhederne en skønsmargen. EU-lovgiver valgte nemlig ikke nøjagtigt at præcisere den fornødne dokumentation for at opfylde kravet om at påvise overholdelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, hvorved medlemsstaterne fik mulighed for at vedtage eventuelle gennemførelsesforanstaltninger. I 14. betragtning til forordning 2020/1054 omtales imidlertid to dokumenter, som transportvirksomheden kan anvende sammen med enhver »anden dokumentation« for at godtgøre, at den opfylder sine forpligtelser med hensyn til tilrettelæggelse af regelmæssige tilbagerejser, nemlig data fra takografen og arbejdstidsplaner for førerne.

233.

I overensstemmelse med den gældende lovgivning, selv inden vedtagelsen af forordning 2020/1054 ( 130 ), havde en transportvirksomhed allerede pligt til at opbevare data fra takografen og arbejdstidsplaner for førerne i sine lokaler. Det følger heraf, at ingen ny procedure i princippet er nødvendig for at opfylde beviskravene for overholdelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden. Tværtimod har lovgiver indført en yderligere grad af fleksibilitet ved at indrømme virksomhederne mulighed for at opfylde nævnte krav på enhver anden måde og medlemsstaterne mulighed for om fornødent at fastsætte yderligere regler for gennemførelsen, henset til eventuelle særlige forhold i den nationale kontekst. På denne baggrund kan den pågældende bestemmelse i denne henseende ikke anses for at skabe åbenbart uforholdsmæssige konsekvenser for transportvirksomhederne.

234.

Endelig og under alle omstændigheder skal jeg med hensyn til de to ovenfor nævnte kategorier af omkostninger atter påpege, således som det er anført flere gange, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 blev vedtaget netop med henblik på at beskytte og fremme førernes sociale rettigheder og for at sikre, at deres perioder væk hjemmefra ikke var uforholdsmæssigt lange. Enhver tildeling af sociale rettigheder skaber imidlertid omkostninger. Det er således ikke overraskende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden eventuelt kan skabe meromkostninger for de virksomheder, der skal overholde denne forpligtelse. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 57 og 60 ovenfor, kan Domstolen kun forkaste lovgivers normative valg, såfremt dette er åbenbart forkert, eller såfremt de ulemper, der følger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed, hvilket det tilkommer sagsøgeren at påvise. De sagsøgende medlemsstater har ikke fremlagt bevis for, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden medfører sådanne ulemper for transportvirksomhederne.

235.

Republikken Bulgarien, Rumænien og Republikken Polen har desuden gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med proportionalitetsprincippet i betragtning af de negative konsekvenser, som den heri fastsatte forpligtelse vedrørende førernes tilbagevenden har for miljøet.

236.

Hvad angår argumentet om, at denne forpligtelse fører til at planlægge yderligere ture for ud- og tilbagerejse for tusinder af førere dagligt, skal det, således som jeg har anført i punkt 217 og 229 ovenfor, erindres, at konsekvensanalysen viste, at de fleste førere, navnlig fra de såkaldte »EU-13«-medlemsstater, allerede før vedtagelsen af den pågældende bestemmelse vendte tilbage til deres bopæl inden for en periode på mindre end fire uger. Det følger heraf, at foranstaltningens virkning på miljøet som følge af den øgede emission af CO2 vil være begrænset til de yderligere tilbagerejser, som skyldes gennemførelsen af den pågældende foranstaltning.

237.

Det skal ligeledes tilføjes til denne betragtning, at det i modsætning til, hvad nævnte tre medlemsstater synes at antage, ikke er uundgåeligt, at førerne benytter tomme køretøjer til at udøve deres ret til tilbagevenden, eftersom det inden for rammerne af den fleksibilitet, som den pågældende bestemmelse har givet transportvirksomhederne med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden ( 131 ), rent faktisk er muligt for førerne at benytte andre transportmidler til tilbagerejsen, såsom offentlig transport, hvis anvendelse ikke medfører yderligere emissioner. Det er endvidere ikke udelukket, at retten til tilbagevenden kan knyttes til køretøjernes tilbagevenden til virksomheden som led i sædvanlige kommercielle aktiviteter. Der er således snarere tale om et spørgsmål om tilrettelæggelse af tilbagerejsen, idet emissionerne eventuelt kun øges som følge af transportvirksomhedernes organisatoriske valg

238.

På samme måde fremgår det af den omstændighed, at den pågældende foranstaltning kan have større indvirkning på visse transportvirksomheder, som har valgt en økonomisk organisationsmodel som den, der er nævnt i punkt 172 og 174 ovenfor, uden at udøve deres ved EU-retten sikrede ret ( 132 ) til at etablere sig i de medlemsstater, hvori de leverer størstedelen af deres transporttjenester, at eventuelt øgede emissioner ikke har direkte forbindelse med den pågældende foranstaltning, men snarere skyldes virksomhedernes økonomiske, organisatoriske valg.

239.

Det er på denne baggrund min opfattelse, at lovgiver i medfør af retspraksis ( 133 ) – inden for rammerne af sin vide skønsmargen på området for den fælles transportpolitik og efter afvejningen af de forskellige foreliggende formål og interesser – uden åbenbart at overskride denne vide skønsbeføjelse kunne vedtage en specifik foranstaltning med henblik på at forbedre førernes arbejdsvilkår på grundlag af en konklusion om, at en eventuel relativt beskeden forøgelse af emissionerne i forbindelse med den pågældende bestemmelse opvejes af de fordele, som foranstaltningen har for førerne på det sociale plan.

240.

Det tilkommer nemlig lovgiver – uden at Domstolen kan sætte sin egen bedømmelse i stedet for lovgivers ( 134 ) – at finde en balance mellem bl.a. de sociale formål og miljømålene, idet der, således som det mere detaljeret er angivet i punkt 317 og 318 nedenfor, tages hensyn til, at EU-retten, og navnlig artikel 11 TEUF, hvis formål er bæredygtig udvikling, ikke fastsætter en systematisk forpligtelse til ved vedtagelsen af hver individuel bestemmelse altid at lade miljøbeskyttelseskravene veje tungere end andre krav, som lovgiver ligeledes skal tage hensyn til, og som følger af bestemmelserne i den primære ret, såsom kravet om at sikre en passende social beskyttelse, der er foreskrevet i artikel 9 TEUF ( 135 ).

241.

Visse medlemsstater har gjort gældende, at der findes mindre indgribende alternativer end pålæggelsen af en forpligtelse vedrørende tilbagevenden som den, der er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Disse medlemsstater har navnlig henvist til muligheden for at indføre en forpligtelse for transportvirksomhederne til kun at tilrettelægge tilbagerejser, såfremt førerne ønsker at vende tilbage.

242.

Det skal i denne henseende indledningsvis påpeges, at dette alternativ, således som visse af de nævnte medlemsstater selv har anført, og som det fremgår af sagsakterne, blev overvejet under lovgivningsprocessen, men i sidste ende udeladt. Det forslag fra Parlamentets Udvalg om Beskæftigelse og Sociale Anliggender, som Republikken Polen har omtalt i sit søgsmål, er bevis herfor.

243.

Som Rådet med føje har fremhævet, er føreren endvidere den svage part i kontraktforholdet mellem arbejdsgiver (transportvirksomheden) og arbejdstager (føreren). En lovgivningsmæssig løsning som den af disse medlemsstater foreslåede ville risikere at bevirke, at det valg, som arbejdstager foretager som den svage part i ansættelsesforholdet med transportvirksomheden, ikke er fuldstændigt frit, og at arbejdstageren kan presses med henblik på at foretage et valg, der er belejligt for arbejdstagerens interesser. I konsekvensanalysen fremhævedes i øvrigt vanskelighederne ved at påvise førernes udøvelse af den faktiske valgfrihed ( 136 ).

244.

Det følger heraf, at det af visse medlemsstater påtænkte alternativ ikke er en passende foranstaltning til at nå de specifikke mål, der forfølges med artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054.

245.

Henset til overstående betragtninger finder jeg sammenfattende, at alle anbringenderne om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er åbenbart uegnet til at virkeliggøre de legitime formål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, skal forkastes.

246.

Rumænien og Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver ikke undersøgte flere relevante omstændigheder ved den situation, som artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal regulere, idet der ikke blev foretaget en passende konsekvensanalyse. Den endelige udgave af den pågældende bestemmelse var nemlig ikke genstand for en konsekvensanalyse, og der blev således ikke taget hensyn til denne endelige udgaves virkninger, hvilket udgør en tilsidesættelse af den interinstitutionelle aftale.

247.

For det første har Republikken Polen gjort gældende, at lovgiver ikke foretog en passende analyse af den indvirkning, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville have på førernes sikkerhed. Lovgiver så bort fra en udtalelse fra EØSU, som beklagede, at de foreslåede ændringer ikke var ledsaget af en grundig vurdering af fører-, passager- og vejsikkerheden i forbindelse med træthed under kørslen ( 137 ). Rumænien har gjort gældende, at indvirkningen på arbejdstagerne af gentagne langvarige rejser inden for korte tidsrum ikke blev taget i betragtning ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054.

248.

For det andet har Republikken Polen gjort gældende, at lovgiver ikke undersøgte, om gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville bidrage til en stigning i trafikken. I praksis gennemføres denne forpligtelse med vejtransport, hvorfor overholdelsen af nævnte forpligtelse vil skabe 8880000 tilbagerejser om året. Lovgiver tog endvidere ikke hensyn til de betydelige afstande, som førere fra medlemsstater i EU’s periferi skal tilbagelægge for at gennemføre nævnte forpligtelse.

249.

For det tredje har Republikken Polen gjort gældende, at den pågældende bestemmelses endelige ordlyd, i modsætning til den oprindelige udgaves ordlyd, i tredje afsnit forpligter transportvirksomhederne til, uden at der er gennemført en konsekvensanalyse i denne henseende, at dokumentere, hvordan de opfylder den heri fastsatte forpligtelse, og til at bevare denne dokumentation for at kunne fremlægge den i tilfælde af kontrol. Denne type byrder skal først underkastes en udtømmende analyse af virkningerne, idet der skal tages hensyn til, at de fleste transportvirksomheder er SMV’er.

250.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

251.

Det skal i det foreliggende tilfælde indledningsvis påpeges, at det står fast, at EU-lovgiver faktisk rådede over en konsekvensanalyse ved vedtagelsen af forordning 2020/1054, og at den bestemmelse, der fastsætter forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, var omfattet af denne konsekvensanalyse.

252.

EU-lovgiver vedtog imidlertid en endelig udgave af bestemmelsen, som var forskellig fra den, der var indeholdt i forslaget til forordningen om arbejdstid ( 138 ), og som ikke var genstand for en specifik konsekvensanalyse.

253.

Denne endelige udgave indeholdt grundlæggende tre forskelle i forhold til den af Kommissionen foreslåede bestemmelse.

254.

For det første pålagde forslaget til forordningen om arbejdstid transportvirksomhederne at tilrettelægge arbejdstiden, således at føreren alene kunne vende tilbage til »sin bopæl«. Den endelige udgave af den bestemmelse, der blev vedtaget i forordning 2020/1054, fastsætter, at transportvirksomhederne kan vælge mellem to steder med henblik på at tilrettelægge førerens tilbagevenden, nemlig førerens bopæl og virksomheden, som er detaljeret undersøgt i punkt 210-212 ovenfor.

255.

For det andet krævede Kommissionens forslag, at virksomheden gav føreren mulighed for at vende tilbage hver tre på hinanden følgende uger. Den pågældende bestemmelses endelige udgave giver derimod normalt føreren mulighed for at vende tilbage ( 139 ) inden for hver fire på hinanden følgende uger.

256.

For det tredje tilføjede den endelige udgave af den pågældende bestemmelse et tredje afsnit, som ikke var fastsat i Kommissionens forslag, hvorefter virksomheden skal dokumentere, hvordan den opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, og opbevare dokumentationen i sine lokaler med henblik på at kunne forelægge den efter anmodning fra kontrolmyndigheder.

257.

Det følger heraf, at den endelige udgave af den bestemmelse, som lovgiver vedtog, bortset fra indførelsen af tredje afsnit, i vid udstrækning svarer til den af Kommissionen påtænkte i det forslag, der var udarbejdet på grundlag af konsekvensanalysen. Som Rådet har fremhævet, er denne endelige udgave dog mindre indgribende for transportvirksomhederne. Ved at foreskrive et andet sted, hvortil tilbagevenden kan ske, og en længere periode giver den endelige udgave nemlig virksomhederne en større grad af fleksibilitet med henblik på gennemførelsen af den forpligtelse til tilbagevenden, som de er pålagt.

258.

Det er i denne forbindelse, at det i lyset af medlemsstaternes klagepunkter skal efterprøves, om lovgiver i det foreliggende tilfælde har tilsidesat proportionalitetsprincippet, henset til den omstændighed, at den endelige udgave af den pågældende bestemmelse ikke var genstand for en ajourføring af konsekvensanalysen, og at det tredje afsnit ikke var genstand for en specifik konsekvensanalyse.

259.

Hvad indledningsvis angår klagepunktet om, at lovgiver ikke foretog en passende analyse af den indvirkning, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville have på disse føreres sikkerhed, henset til den yderligere træthed, som tilbagerejserne ville forvolde dem, henviser jeg til mine betragtninger i nærværende forslag til afgørelses punkt 214 og 215. Det fremgår af disse betragtninger, at forpligtelsen til tilbagevenden på ingen måde indebærer yderligere køretid, hvorfor dette ikke kan skabe yderligere træthed for førerne og således heller ikke medføre risici for deres sikkerhed. Som det allerede er anført flere gange, tilsigter nævnte bestemmelse derimod netop at forbedre deres sociale vilkår.

260.

Som det er anført i punkt 217 og 229 ovenfor, viste konsekvensanalysen, at de fleste førere, navnlig fra EU-13-medlemsstaterne, allerede før vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra, hvorfor det allerede på baggrund af nævnte konsekvensanalyse med rimelighed kunne antages, at vedtagelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville påvirke et begrænset, om end et ikke-ubetydeligt, antal førere.

261.

Med hensyn til Republikken Polens henvisning til EØSU’s udtalelse skal jeg erindre om, at selv om dette udvalg har en meget vigtig rolle i lovgivningsprocessen, fremgår det imidlertid af artikel 13, stk. 4, TEU og artikel 300, stk. 1, TEUF, at udvalget har rådgivende funktioner. Det følger heraf, at lovgiver ikke har pligt til i alle tilfælde at følge anbefalingerne i dette udvalgs udtalelse, navnlig såfremt denne lovgiver mener at råde over tilstrækkelige oplysninger til at kunne foretage ikke-væsentlige ændringer af en bestemmelse i forhold til den, der var fastsat i Kommissionens forslag på grundlag af en konsekvensanalyse.

262.

Dernæst har medlemsstaterne fremsat et klagepunkt om, at lovgiver ikke undersøgte, om gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ville bidrage til en stigning i trafikken, som ville være skadelig for bl.a. miljøet ( 140 ).

263.

For det første skal det i denne henseende påpeges, at konsekvensanalysen udtrykkeligt konkluderede, at der »ikke [var] påvist nogen virkning på miljøet« ( 141 ). Eftersom der ikke foreligger andre forklaringer, er et sådant udsagn ikke tilstrækkeligt til at begrunde en vurdering af den pågældende bestemmelses indvirkning på miljøet, der som led i den nødvendige afvejning af de forskellige foreliggende formål og interesser gør det muligt at fastslå, at nævnte foranstaltning er uforholdsmæssig, når der henses til dens indvirkning på miljøet. Det fremgår efter min opfattelse imidlertid af sagsakterne, at lovgiver på grundlag af andre oplysninger, som denne rådede over ved vedtagelsen af den pågældende foranstaltning, kunne foretage en sådan vurdering.

264.

For det andet viser konsekvensanalysen nemlig, således som jeg har påpeget flere gange ( 142 ), at de fleste førere, både i de såkaldte »EU-15«-medlemsstater og i EU-13-medlemsstaterne, allerede inden vedtagelsen af den pågældende bestemmelse tilbragte mindre end fire uger væk hjemmefra, hvorfor foranstaltningens virkning på miljøet som følge af øgede CO2-emissioner ville være begrænset til de yderligere tilbagerejser, som skyldes gennemførelsen af den pågældende foranstaltning.

265.

For det tredje fremgår det ligeledes af de oplysninger, som lovgiver rådede over, uden at de berørte medlemsstater rent faktisk har bestridt disse, at anvendelsen af den omhandlede foranstaltning ville kunne få lastbiltrafikken til at stige med mindre end 0,1% ( 143 ).

266.

På denne baggrund mener jeg, at lovgiver ikke kan foreholdes ikke at have støttet sin analyse på oplysninger og omstændigheder, der var relevante for den situation, som den pågældende bestemmelse skulle regulere.

267.

Endelig har Republikken Polen gjort gældende, at der ikke forelå en konsekvensanalyse med hensyn til artikel 1, nr. 6), litra d), tredje afsnit, i forordning 2020/1054, som forpligter transportvirksomhederne til at dokumentere, hvordan de opfylder forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.

268.

For det første skal jeg i denne henseende erindre om, at Kommissionen under fremlæggelse af præcise oplysninger i konsekvensanalysen udtrykkeligt havde påvist, at den manglende overholdelse af EU-lovgivningen vedrørende social-, handels- og beskæftigelsespolitik samt vanskelighederne ved at håndhæve de gældende regler var nogle af de væsentligste problemer på området for vejtransport ( 144 ). Bestemmelsen i nævnte tredje afsnit tilsigter at forpligte en virksomhed til at godtgøre, at den har opfyldt sine forpligtelser i henhold til loven. Indførelsen af en sådan bestemmelse imødegår således et problem, som var klart fremhævet i konsekvensanalysen.

269.

For det andet fremgår det af punkt 232 og 233 ovenfor, at nævnte bestemmelse ikke indførte en ny procedure for at overholde beviskravene til opfyldelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, men at lovgiver tværtimod indførte en væsentlig grad af fleksibilitet for virksomhederne.

270.

På denne baggrund kan det efter min opfattelse ikke findes, at EU-lovgiver tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved ikke at foretage en specifik konsekvensanalyse af en bestemmelse, som blot pålægger en virksomhed at godtgøre, at den har opfyldt sine forpligtelser i henhold til loven, uden at den indfører en ny procedure for at overholde beviskravene. Denne konklusion gælder så meget desto mere i en situation, hvor indførelsen af en bestemmelse imødegår et problem, der er udtrykkeligt fremhævet i konsekvensanalysen.

271.

Sluttelig fremgår det af samtlige ovenstående betragtninger, at alle anbringender, som tilsigter at gøre gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke overholder kravene i medfør af proportionalitetsprincippet, efter min opfattelse skal forkastes.

272.

Med søgsmålene har Republikken Polen (sag C-553/20) og Rumænien (sag C-546/20) gjort gældende, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 tilsidesatte de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF.

273.

Hvad angår tilsidesættelsen af artikel 91, stk. 2, TEUF har Republikken Polen gjort gældende, at konsekvensanalysens overfladiske karakter samt fraværet af en sådan analyse med hensyn til den pågældende bestemmelse ikke gør det muligt at finde, at der er blevet taget hensyn til bestemmelsens indvirkning på levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt på udnyttelsen af transportmateriellet. På trods af lovgivers vide skønsmargen kan forpligtelsen til at tage hensyn til de forhold, der er angivet i artikel 91, stk. 2, TEUF, ikke begrænses til at erhverve kendskab til disse forhold, idet denne bestemmelse ellers fratages sin effektive virkning.

274.

Hvad for det første angår udnyttelsen af transportmateriellet tog konsekvensanalysen navnlig ikke hensyn til følgerne af det øgede antal rejser på hovedtransitruterne i EU som følge af forpligtelsen til at foretage 8880000 tilbagerejser årligt. Disse yderligere rejser vil øge vejbelastningen og således forværre den af Kommissionen allerede konstaterede forringelse af vejinfrastrukturerne yderligere. I denne forbindelse skal der tages hensyn til »loven om akseltryk opløftet til fjerde potens« ( 145 ), hvoraf fremgår, at forringelsen af vejene øges eksponentielt med øgningen af køretøjernes vægt i fjerde potens. Selv om der er færre lastbiler end personbiler, påvirker de således infrastrukturerne meget mere.

275.

For det andet skader forøgelsen af vejtrafikken hvad angår indvirkningen på beskæftigelsen og levestandarden ligeledes levestandarden i de områder, der er beliggende nær de væsentligste transportknudepunkter, og trafiksikkerheden. Der er heller ikke taget hensyn til de negative virkninger for førere og virksomheder med hjemsted i staterne i EU’s periferi, hvis gennemsnitlige tilbagerejsers længde til virksomheden vil være betydeligt længere, eller til de yderligere administrative og organisatoriske omkostninger, som pålægges transportvirksomhederne, hvoraf mere end halvdelen er SMV’er, hvilket således med stor sandsynlighed kan bevirke, at mange transportvirksomheder går fallit eller flytter til stater, der er beliggende centralt i EU. Den vurdering, der er lagt til grund i konsekvensanalysen, er begrænset og kunstig og for overfladisk til at kunne føre til konklusioner vedrørende den pågældende bestemmelses virkninger på beskæftigelsen i visse områder.

276.

Hvad angår tilsidesættelsen af artikel 94 TEUF har Republikken Polen gjort gældende, at lovgiver ved vedtagelsen af den pågældende foranstaltning ikke tog hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation, og at konsekvensanalysens undersøgelse af den foreslåede lovgivnings indvirkning på SMV’erne var for overfladisk. Den stigning i antallet af kørte kilometer, som uundgåeligt vil følge af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, skal vurderes i sammenhæng med mobilitetspakken som helhed, hvori forordning 2020/1055 ligeledes indgår. Republikken Polen har gjort gældende, at anvendelsen af bestemmelserne i denne forordning vil skabe rejser på 2035200000 km årligt alene for køretøjer, der vender tilbage til virksomhederne i Polen. Hvis det antages, at 60% af disse ture foretages uden last, vil køretøjerne i løbet af et år tilbagelægge 1221120000 km uden last. Republikken Polen har gjort gældende, at EU-lovgiver blandt alle de mange tilgængelige foranstaltninger til sikring af, at arbejdstagerne afholder deres hviletid, valgte den foranstaltning, der er den mest bebyrdende for virksomhederne.

277.

En af virkningerne af denne situation er, at en del af de transportvirksomheder, der hidrører fra sektoren for SMV’er med hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi, vil trække sig fra markedet, idet det er særligt vanskeligt for disse virksomheder, fordi de er beliggende langt fra EU’s geografiske midte, at opfylde de organisatoriske krav til forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden til virksomheden eller deres bopæl. En del af virksomhederne kan ligeledes beslutte at flytte deres virksomhed til medlemsstater, der er beliggende centralt i EU. Denne medlemsstat er uenig i argumentet om, at den forretningsmæssige beslutning om at flytte virksomheden ikke kan skade virksomhederne. Flytningen af virksomhedens hovedsæde vil udgøre en meget stor omkostning for virksomhedens funktion. Til forskel fra multinationale virksomheder ses de særlige træk ved SMV’er bl.a. ved den omstændighed, at de er knyttet til det sted, hvorfra de leverer deres tjenesteydelser.

278.

Det forhold, at den anfægtede bestemmelse blev vedtaget under covid-19-pandemien, viser endvidere, at der ikke blev taget hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation. Pandemiens økonomiske virkninger mærkedes nemlig især i transportsektoren, idet denne oplevede en mindre efterspørgsel og blev ramt af de restriktioner for krydsning af de indre grænser, som medlemsstaterne genindførte. Disse virkninger forelå allerede under lovgivningsprocessen, idet mobilitetspakken blev vedtaget i juli 2020.

279.

Rumænien har ligeledes gjort gældende, at den valgte lovgivningsmæssige løsning er i strid med de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, for så vidt som den skader transportvirksomhedernes situation. Eftersom tilrettelæggelsen af førernes tilbagevenden vil indebære større tab for virksomheder med hjemsted i EU’s geografiske periferi, vil disse virksomheder for at begrænse deres omkostninger være tvunget til at rette deres aktiviteter mod landene i Vesteuropa ved her at oprette datterselskaber eller filialer eller endda flytte deres virksomhed til disse lande. Transportsektoren er en afgørende sektor for den nationale økonomi, især for Rumænien og andre medlemsstater i EU’s geografiske periferi, navnlig hvad angår eksporten.

280.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

281.

Såvel artikel 91, stk. 2, TEUF som artikel 94 TEUF indgår i afsnit VI i EUF-traktatens tredje del vedrørende den fælles transportpolitik og bestemmer, at der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger under denne politik tages hensyn til visse heri anførte forhold.

282.

For det første bestemmer artikel 91, stk. 2, TEUF, at der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltningerne med henblik på gennemførelsen af den fælles transportpolitik som nævnt i samme artikels stk. 1 tages hensyn til tilfælde, hvor deres anvendelse i alvorlig grad vil kunne påvirke levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt udnyttelsen af transportmateriellet.

283.

Denne bestemmelse i EUF-traktaten blev ændret væsentligt ved Lissabontraktaten. Mens den tidligere bestemmelse, nemlig artikel 71, stk. 2, EF, foreskrev en særlig lovgivningsprocedure, som krævede enstemmighed for foranstaltninger, som i alvorlig grad påvirkede levestandarden og beskæftigelsen i visse områder samt udnyttelsen af transportmateriellet, foreskriver artikel 91, stk. 2, TEUF nu alene, at der »tages [...] hensyn« til tilfælde, hvor foranstaltningens anvendelse i alvorlig grad vil kunne påvirke disse parametre.

284.

Hverken EUF-traktaten eller retspraksis har defineret begreberne »levestandarden og beskæftigelsen i visse områder« og »udnyttelsen af transportmateriellet«. Der kan i denne henseende imidlertid erindres om, at de »områder«, hvor der skal tages hensyn til, at levestandarden og beskæftigelsen påvirkes i alvorlig grad, kan bestå af en eller flere medlemsstater. Begrebet »udnyttelsen af transportmateriellet« kan efter min opfattelse ligeledes forstås således, at det omfatter land-, sø- og lufttransportinfrastrukturer, der drives som anlæg, som er åbne for brugerne.

285.

Under alle omstændigheder skal den pågældende foranstaltnings indvirkning på de i bestemmelsen anførte parametre være meget betydelig, således som det fremgår af udtrykket »i alvorlig grad«. En foranstaltnings blotte påvirkning af disse parametre er ikke tilstrækkelig til at udløse anvendelsen af nævnte bestemmelse.

286.

For det andet fastsætter artikel 94 TEUF, at enhver foranstaltning, der træffes inden for rammerne af traktaterne vedrørende transportpriser og ‑vilkår, skal tage hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation. Denne bestemmelse tager sigte på, at en foranstaltning vedrørende transportpriser og ‑vilkår ikke alene må forfølge trafikanternes interesser eller andre almene interesser ( 146 ), hvorved der fuldstændigt ses bort fra transportvirksomhedernes økonomiske situation.

287.

Hvad angår indholdet af den forpligtelse, der er fastsat i artikel 94 TEUF, har Rådet gjort gældende, at fastsættelsen af priser for vejgodstransport er afreguleret ( 147 ), og at den pågældende bestemmelse, dvs. artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, ikke vedrører transportprisen som sådan. I denne henseende kan det imidlertid spørges, om nævnte forpligtelse i artikel 94 TEUF kun angår foranstaltninger, der direkte vedrører transportpriser og ‑vilkår, eller også foranstaltninger, der forøger omkostningerne og påvirker transportvirksomhedernes rentabilitet – med andre ord foranstaltninger, der påvirker priserne indirekte ( 148 ). Såfremt det er denne fortolkning, der skal lægges til grund, henhører selv en foranstaltning, der har indirekte indvirkning på transportpriserne, under anvendelsesområdet for artikel 94 TEUF.

288.

Såvel artikel 91, stk. 2, TEUF som artikel 94 TEUF fastsætter simple forpligtelser til »at tage hensyn« og har således ikke en absolut værdi ( 149 ).

289.

Disse bestemmelser forpligter EU-lovgiver til i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger inden for den fælles transportpolitik at tage hensyn til de heri anførte specifikke parametre og formål. Bestemmelserne skaber den samme grad af juridisk forpligtelse som de tværgående klausuler i artikel 8 TEUF ff., der ligeledes fastsætter en forpligtelse for denne lovgiver til at »tage hensyn« til visse politiske formål ved fastlæggelsen og gennemførelsen af samtlige sine politikker og aktiviteter ( 150 ).

290.

Bestemmelserne i artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF kræver og forudsætter dermed, at lovgiver foretager en afvejning af det formål, der forfølges med en foranstaltning, og de foreliggende interesser ( 151 ).

291.

Som Parlamentet og Forbundsrepublikken Tyskland med føje har anført, indebærer den i de to nævnte bestemmelser fastsatte forpligtelse til at tage hensyn til de heri omtalte forhold imidlertid på ingen måde en begrænsning for lovgivers skønsbeføjelse som led i de kompetencer, som denne er tillagt på områder som den fælles transportpolitik ( 152 ), hvor lovgivers handlinger medfører valg af politisk, økonomisk eller social karakter, og hvor denne lovgiver skal foretage komplekse vurderinger og bedømmelser i et forsøg på at skabe en balance mellem de forskellige foreliggende interesser.

292.

Behovet for at finde denne balance udelukker således på ingen måde lovgivers mulighed for at vedtage retsakter, der har negative virkninger for de parametre, der er anført i de to nævnte bestemmelser. Lovgivers forpligtelse i henhold til disse bestemmelser er at tage hensyn til de skadelige virkninger for disse parametre – i de tilfælde, der er omfattet af artikel 91, stk. 2, TEUF, kun de tilfælde, hvor nævnte parametre påvirkes »i alvorlig grad« – som led i afvejningen af de formål, der forfølges med en foranstaltning, og de foreliggende interesser, som i sidste ende henhører under vurderingen af, om foranstaltningen er forholdsmæssig.

293.

I denne forbindelse skal domstolskontrollen, henset til behovet for at foretage en afvejning af de forskellige mål og interesser og til kompleksiteten af gennemførelsen af disse kriterier, nødvendigvis begrænses til en undersøgelse af, om EU-lovgiver har anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til betingelserne for anvendelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF ( 153 ).

294.

Det er i lyset af disse betragtninger, at anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF skal undersøges.

295.

For det første skal det med hensyn til den angivelige tilsidesættelse af kravet i artikel 91, stk. 2, TEUF om at tage hensyn til det af Republikken Polen anførte forhold, at udnyttelsen af transportmateriellet påvirkes i alvorlig grad, fastslås, at denne medlemsstat hverken har bevist, at anvendelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, som er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, giver anledning til en sådan alvorlig påvirkning, eller at lovgiver i denne henseende anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved vedtagelsen af den pågældende foranstaltning.

296.

Republikken Polen har gjort gældende, at antallet af rejser på hovedtransitruterne i EU vil stige betydeligt, men har egentlig ikke anfægtet Rådets udsagn om, at det fremgik af de oplysninger, som lovgiver rådede over, at anvendelsen af den pågældende foranstaltning ville få lastbiltrafikken til at stige med mindre end 0,1% ( 154 ). Selv hvis det antages, at dette tal skal tilpasses i medfør af »loven om akseltryk opløftet til fjerde potens«, som Republikken Polen har omtalt, skal det fastslås, at det på denne baggrund ikke kan konstateres, at den pågældende bestemmelse kunne skabe alvorlige virkninger på vejinfrastrukturerne.

297.

Republikken Polen har i øvrigt blot gjort gældende, at nævnte stigning i antallet af rejser vil forværre tilstanden for transportinfrastrukturerne, som allerede er i utilfredsstillende stand. Denne stat har imidlertid ikke fremlagt beviser for, at den pågældende foranstaltnings indvirkning på nævnte infrastrukturer ville være af et sådant omfang, at det begrunder, at der konstateres en påvirkning »i alvorlig grad« som omhandlet i artikel 91, stk. 2, TEUF.

298.

For det andet kan det hvad angår den angivelige tilsidesættelse af kravet fastsat i artikel 91, stk. 2, TEUF om at tage hensyn til, at levestandarden og beskæftigelsen påvirkes i alvorlig grad i visse områder, i lyset af de betragtninger og tal, der er omtalt i punkt 265 ovenfor, heller ikke konstateres, at den pågældende bestemmelse påvirker levestandarden i områder nær de store vejtransportakser og trafiksikkerheden i alvorlig grad.

299.

Med hensyn til klagepunktet om, at der ikke blev taget hensyn til de negative virkninger for førerne, skal jeg henvise til punkt 201 ff. samt punkt 214 og 215 ovenfor, hvoraf fremgår, at den pågældende bestemmelse tværtimod blev vedtaget netop med henblik på at forbedre førernes sociale vilkår. Selv om der i artikel 91, stk. 2, TEUF henvises til beskæftigelsen og levestandarden i visse områder, der, således som jeg har nævnt i punkt ( 155 ), kan svare til en eller flere medlemsstater, ændrer dette ikke ved den omstændighed, at EU-lovgiver kan se bort fra andre områder eller situationen i Unionen som helhed ( 156 ).

300.

Med hensyn til klagepunktet om, at der ikke blev taget hensyn til de konsekvenser, som skabtes for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi som følge af forøgelsen af deres omkostninger, henviser jeg til punkt 224-234 og punkt 216 ff. i nærværende forslag til afgørelse, hvoraf fremgår, at i EU-lovgivers interesseafvejning som led i dennes skønsmargen inden for den fælles transportpolitik – hvilken afvejning forudsættes i artikel 91, stk. 2, TEUF ( 157 ) – kan de eventuelle negative virkninger, der følger af den pågældende bestemmelse for de virksomheder, som har valgt en økonomisk model som den, der er beskrevet i punkt 174 ovenfor, ikke indebære en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.

301.

Det skal endvidere erindres om, at opbygningen af udbud og efterspørgsel på arbejdstagere ligeledes blev undersøgt i konsekvensanalysen ( 158 ). Markedsstrukturen, herunder den store andel af SMV’er, var ligeledes taget udtrykkeligt i betragtning i konsekvensanalysen, som påviste, at den pågældende foranstaltning havde forskellig indvirkning på forskellige dele af Unionen ( 159 ).

302.

For det tredje er der i de foregående punkter i nærværende forslag til afgørelse hvad angår den angivelige tilsidesættelse af artikel 94 TEUF foretaget en undersøgelse af argumenterne om den manglende hensyntagen til transportvirksomhedernes økonomiske situation og kritikken af konsekvensanalysen i forhold til hensyntagen til SMV’er.

303.

I øvrigt skal jeg erindre om, at argumenterne om forordning 2020/1055 undersøges i den del af nærværende forslag til afgørelse, som vedrører søgsmålene anlagt til prøvelse af denne forordning. Det skal i denne henseende påpeges, at selv om forordning 2020/1055 og 2020/1054 indgår i en pakke af foranstaltninger, som er vedtaget koordineret, forfølger de formål, som ikke er helt sammenfaldende. Mens forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden inden for rammerne af de almindelige formål med forordning 2020/1054 grundlæggende tilsigter formål af social karakter, som er detaljeret omtalt i punkt 196-205 ovenfor, tager forordning 2020/1055 sigte på andre formål, der er nævnt i punkt 578 og 693 nedenfor. Det følger heraf, at analysen vedrørende lovgivers interesseafvejning og forholdsmæssigheden af de foranstaltninger, som er vedtaget i disse to forordninger, ikke nødvendigvis er de samme, og at der principielt således ikke kan udledes argumenter af én forordning for at rejse tvivl om lovligheden af en anden forordning.

304.

Med hensyn til klagepunktet om, at EU-lovgiver valgte det mest bebyrdende alternativ for transportvirksomhederne, skal det fastslås, at Republikken Polen bortset fra det alternativ, der er drøftet i punkt 241-244, ikke har udspecificeret, hvilke andre mindre bebyrdende alternativer der var mulige.

305.

Hvad angår argumenterne om risikoen for, at en del af transportvirksomhederne blandt SMV’er i medlemsstater i EU’s periferi trækker sig fra markedet eller flytter, henviser jeg til betragtningerne i nærværende forslag til afgørelses punkt 172-180, 216 ff. og 234.

306.

Endelig påpeger jeg med hensyn til Republikken Polens argumenter om covid-19-pandemien, at selv om pandemien havde byrdefulde konsekvenser for flere erhvervssektorer, herunder ligeledes vejtransportsektoren, er der imidlertid tale om en usædvanlig og midlertidig situation, som ikke kan afholde EU-lovgiver fra at vedtage passende sociale regler, som finder anvendelse på lang sigt. Det følger heraf, at covid-19-pandemien ikke kan påberåbes for at gøre en angivelig tilsidesættelse af artikel 94 TEUF gældende.

307.

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at anbringenderne om en tilsidesættelse af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF bør forkastes.

308.

I søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20) og Republikken Polen (sag C-553/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med forskellige EU-retlige bestemmelser om politikken vedrørende miljø og klimaforandringer. Republikken Litauen har anført, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 TEUF og 191 TEUF. Republikken Polen har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.

309.

Republikken Litauen har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ved at pålægge en forpligtelse til regelmæssigt at lade førerne vende tilbage er i strid med artikel 3, stk. 3 TEU, artikel 11 TEUF og 191 TEUF samt Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer, for så vidt som bestemmelsen er uforenelig hermed og med forpligtelsen til at sikre, at foranstaltningerne inden for Unionens transportpolitik er forenelige med Unionens øvrige politikker. Miljøbeskyttelse er et af Unionens væsentligste formål, og kravene på dette område skal integreres i gennemførelsen af den fælles transportpolitik. Mens proceduren for vedtagelsen af forordning 2020/1054 verserede, havde Kommissionen endvidere allerede udarbejdet en europæisk grøn pagt ( 160 ), hvori Unionen fastsatte målet om at opnå klimaneutralitet inden 2050. Ifølge Kommissionens oplysninger udgjorde transportsektoren en fjerdedel af de samlede drivhusgasemissioner i EU, og denne andel var fortsat stigende. For at opnå klimaneutralitet skulle emissionerne fra transportsektoren reduceres med 90% inden 2050 ( 161 ). Den 12. december 2019 gjorde Det Europæiske Råd dette mål til sit eget og anmodede udtrykkeligt Rådet om at fremskynde arbejdet på dette område ( 162 ). EU-lovgiver tog ikke hensyn til disse formål ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054. Henset til den omstændighed, at størstedelen af efterspørgslen på vejgodstransport ifølge Kommissionens oplysninger findes i medlemsstater i det centrale EU eller omkring dette centrum, mens størstedelen af efterspørgslen på transportansatte findes i medlemsstaterne i EU’s periferi, pålægger denne bestemmelse således en forpligtelse, som vil få trafikken på vejene, antallet af lastbiler, der kører uden gods, eller antallet af køretøjer, der skal transportere arbejdstagere, brændstofforbruget samt udslippet af CO2 i miljøet til at stige kunstigt, hvorved transportsystemets effektivitet reduceres, og forureningen og vejbelastningen øges. De problemer, som nævnte bestemmelse skaber for miljøet og klimaet, er ubestrideligt af stort omfang, eftersom transportsektoren ifølge Kommissionens oplysninger beskæftiger ca. 2,9 mio. arbejdstagere.

310.

Republikken Polen har i sag C-553/20 for sin del gjort gældende, at artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 er blevet tilsidesat, for så vidt som der ikke er blevet taget hensyn til de krav, der følger af miljøbeskyttelsen. Det fremgår af disse to bestemmelser, at EU-institutionerne har pligt til at afstå fra at vedtage foranstaltninger, som kan skade virkeliggørelsen af formålene med miljøbeskyttelse, og dette går videre end alene foranstaltningerne knyttet til artikel 191 TEUF og 192 TEUF. Det princip om, at miljøbeskyttelseskravene skal integreres i Unionens øvrige politikker, som følger af disse bestemmelser, gør det muligt at forene formålene og kravene til miljøbeskyttelse med andre interesser og målsætninger, som Unionen forfølger, samt tilstræbelsen af en bæredygtig udvikling. Et sådant princip udgør i sig selv en grund til annullation af en EU-retsakt, når det er åbenbart, at de miljømæssige interesser ikke er blevet taget i betragtning eller er blevet fuldstændigt ignoreret. I lyset af den brede horisontale karakter af artikel 11 TEUF skal en given foranstaltning, når det undersøges, om denne foranstaltning i tilstrækkelig grad bidrager til miljøbeskyttelsen, ikke betragtes isoleret set i forhold til de øvrige EU-retlige foranstaltninger, der er vedtaget med dette formål og er knyttet til den pågældende virksomhed, idet det er samtlige foranstaltninger, som Unionen vedtager på dette område, som giver en passende ramme for en sådan vurdering. Domstolsprøvelsen med hensyn til vurderingen af, om EU-lovgivers handlinger er i overensstemmelse med princippet om integration, skal svare til den kontrol, som Retten foretager, når den vurderer, om Kommissionens handlinger overholder princippet om energimæssig solidaritet. Såfremt artikel 11 TEUF fortolkes således, at denne bestemmelse kun vedrører retsområder og ikke bestemte foranstaltninger, vil denne bestemmelses betydning blive relativiseret væsentligt. Kravene til miljøbeskyttelse skal tages i betragtning, også ved fastsættelsen af de forskellige foranstaltninger, der indgår i det pågældende område i EU-retten. På denne baggrund tilkom det nævnte lovgiver at tage hensyn til miljøkravene inden vedtagelsen af forpligtelsen til tilbagevenden, hvilket bl.a. indebar en analyse af de påtænkte reglers virkning på miljøet og en sikring af, at disse regler ikke skadede virkeliggørelsen af formål fastsat i de øvrige retsakter i den afledte ret, som er vedtaget på miljøområdet. Parlamentet og Rådet havde derefter pligt til at afveje de modstridende interesser og i givet fald foretage passende ændringer.

311.

Det er kendt, at luftforurening som følge af emissioner fra transport skaber talrige helbredsmæssige problemer, hvortil især vejtransporten bidrager. Den forpligtelse til tilbagevenden, som er fastsat ved artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, medfører yderligere rejser, hvorved der skabes øgede emissioner af CO2 og luftforurenende stoffer, hvilke emissioner kan have betydelig indvirkning på virkeliggørelsen af Unionens miljømål i medfør af bl.a. den europæiske grønne pagt, målsætningen om et klimaneutralt EU inden 2050 ved at reducere de samlede emissioner fra transport med 90% i forhold til 1990-niveauet og de formål, som medlemsstaterne har påtaget sig ved EU-lovgivningen på området. De yderligere emissioner af kvælstofoxider og støv, som anvendelsen af denne bestemmelse giver anledning til, og den forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, som er fastsat i forordning 2020/1055, kan rejse tvivl om effektiviteten af de handlinger, som medlemsstaterne fastlægger i de nationale miljøbeskyttelsesplaner. Disse negative virkninger er dokumenteret i de miljøkonsekvensvurderinger, der er foretaget af forpligtelsen til, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og som bl.a. blev fremlagt under lovgivningsprocessen af bl.a. medlemsstaterne samt i forbindelse med IRU’s skrivelse, KPMG’s rapport, som var bestilt af en bulgarsk sammenslutning, og noten fra European Centre for International Political Economy (ECIPE). Kommissionen har gennem kommissær Vălean ( 163 ) rejst tvivl om, hvorvidt forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er forenelig med ambitionerne i den europæiske grønne pagt og Det Europæiske Råds konklusioner af 2019. På trods heraf foretog Parlamentet og Rådet ikke en passende analyse af de konsekvenser, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden havde for virkeliggørelsen af Unionens miljømål og overholdelsen af medlemsstaternes forpligtelser i medfør af retsakterne på miljøområdet. Fraværet af en konsekvensanalyse udgør en åbenbar tilsidesættelse af disse institutioners pligt til at foretage en sådan vurdering i henhold til artikel 11 TEUF ( 164 ).

312.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

313.

Spørgsmålet om tilsidesættelsen af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer undersøges udtømmende inden for rammerne af de søgsmål, der er anlagt til prøvelse af artikel 1, nr. 3), litra a), i forordning 2020/1055, hvorved transportvirksomhederne er pålagt en forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage til etableringsstaten hver ottende uge, til hvilken undersøgelse jeg, henset til lighederne i de argumenter, som Republikken Litauen og Republikken Polen har fremført i deres parallelle søgsmål, i vid udstrækning tillader mig at henvise til ( 165 ).

314.

Jeg skal således blot erindre om, at eftersom chartrets artikel 52, stk. 2, bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri, skal retten til et højt miljøbeskyttelsesniveau som fastsat i chartret forstås og fortolkes i lyset af de betingelser og begrænsninger, som i givet fald er fastsat i artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF og 191 TEUF ( 166 ). Chartrets artikel 37 er således ikke en selvstændig retsforskrift, der er uafhængig af disse øvrige bestemmelser i den primære ret.

315.

Hvad angår artikel 3, stk. 3, TEU udelukker bestemmelsens planmæssige dimension den fra de parametre, der gør det muligt at vurdere, om en bestemmelse i afledt ret er forenelig med den primære ret. Denne bestemmelse kan efter min opfattelse ikke anvendes uafhængigt af de særlige bestemmelser i traktaten, som præciserer de heri opregnede generelle formål ( 167 ).

316.

Med hensyn til artikel 11 TEUF er jeg på trods af, at ordlyden af denne bestemmelse fremstår forpligtende, ikke overbevist om, at bestemmelsen kan skabe så præcise forpligtelser for EU-lovgiver som dem, sagsøgerne har gjort gældende, eftersom denne lovgiver alene er forpligtet til at integrere miljøbeskyttelseskrav, uden at der er anført yderligere detaljer. Det følger af denne manglende præcision, at Republikken Polens klagepunkt om en tilsidesættelse af artikel 11 TEUF som følge af det angivelige fravær af konsekvensanalyse – hvor det i øvrigt ikke står helt klart, om klagepunktet vedrører forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden som sådan eller særskilt forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage – ikke kan tages til følge ( 168 ).

317.

Selv om artikel 11 TEUF faktisk henviser til Unionens politikker og aktioner, kan en sådan henvisning imidlertid ikke fortolkes som en systematisk forpligtelse til med henblik på vedtagelsen af hver individuel bestemmelse at integrere miljøbeskyttelseskrav, endsige lade disse have forrang. Henset til den tværgående karakter af artikel 11 TEUF er det i sidste ende den måde, hvorpå Unionen integrerer denne og i sine politikker tager hensyn til de disse krav, som gør det muligt at afgøre, om Unionen har handlet i overensstemmelse med det i denne bestemmelse foreskrevne, og om lovgiver har udøvet sine kompetencer under overholdelse af det formål, som er fastsat for denne ved nævnte bestemmelse.

318.

Jeg finder en sådan fortolkning underbygget af selve lovgivningens art, som er på et bestemt område at skulle skønne mellem divergerende interesser og afveje ofte modstridende formål. Selv om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden isoleret set har negative konsekvenser for miljøet ( 169 ), er denne konstatering således ikke i sig selv tilstrækkelig til at konstatere en overtrædelse af artikel 11 TEUF, eftersom EU-lovgiver desuden har iværksat forskellige aktioner for at forsøge af dæmme op for vejgodstransportens negative konsekvenser ( 170 ), og disse angivelige konsekvenser er en miljømæssig omkostning for en social fremgang.

319.

Jeg erindrer ligeledes om, at de forskellige undersøgelser og analyser, som Republikken Polen har omtalt, navnlig beskriver og vurderer de angivelige negative virkninger på miljøet, som følger af EU-lovgivers vedtagelse af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage til etableringsmedlemsstaten hver ottende uge. Det er de samme undersøgelser og analyser som dem, der citeres og kommenteres grundigt inden for rammerne af søgsmålene anlagt til prøvelse af artikel 1, nr. 3), litra a), i forordning 2020/1055, hvortil jeg henviser. Forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er imidlertid ikke sammenfaldende med denne forpligtelse vedrørende køretøjerne ( 171 ).

320.

Hvad angår artikel 191 TEUF skal jeg påpege, at forordning 2020/1054 ikke er en foranstaltning vedtaget i medfør af Unionens miljøpolitik, og det er ikke gjort gældende, at de sagsøgte institutioner har anvendt det forkerte retsgrundlag. En foranstaltning kan desuden ikke henhøre under miljøområdet, alene fordi den skal tage hensyn til miljøkrav ( 172 ). På denne baggrund er påberåbelsen af artikel 191 TEUF uden relevans.

321.

Endelig skal følgende anføres med hensyn til argumentet om, at forpligtelsen til tilbagevenden er i modstrid med de formål, som Det Europæiske Råd har fastsat andre steder, ved den europæiske grønne pagt og ved andre instrumenter i den afledte ret. For det første kan den materielle lovlighed af en retsakt i den afledte ret ikke undersøges på grundlag af en anden EU-retsakt på samme retlige niveau ( 173 ), medmindre den er blevet vedtaget på grundlag af sidstnævnte retsakt, eller det i en af disse to retsakter er udtrykkeligt fastsat, at den ene har forrang for den anden ( 174 ), hvilket ikke er tilfældet med forordning 2020/1054. Desuden kan eventuelle spændinger i medlemsstaterne mellem de formål, som er pålagt ved Unionens forskellige typer lovgivning, der finder anvendelse på disse, kun føre til en konstatering af en medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser i medfør af den ene af disse typer lovgivning, uden at en af disse typer lovgivning imidlertid kan erklæres i strid med en anden lovgivning på samme retlige niveau ( 175 ). For det andet kan der, henset til disse konklusioners overvejende politiske karakter, og til, at Det Europæiske Råd ikke har en lovgivende funktion, ikke udledes nogen konklusion, som er hensigtsmæssig med henblik på afgørelsen af nærværende søgsmål, selv om det bekræftes, at den angivelige modsigelse med dette råds konklusioner foreligger ( 176 ). For det tredje fremgår den europæiske grønne pagt af en meddelelse fra Kommissionen, som ikke var et af de parametre, som gjaldt for EU-lovgiver ved vedtagelsen af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.

322.

Anbringenderne om en tilsidesættelse af Unionens politik vedrørende miljø og klimaforandringer bør dermed forkastes.

323.

Med søgsmålene har Republikken Litauen (sag C-541/20), Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Rumænien (sag C-546/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 ikke opfylder kravene i medfør af princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 18 TEUF. Republikken Bulgarien har ligeledes henvist til chartrets artikel 20 og 21, princippet om medlemsstaternes ligestilling, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, samt artikel 95, stk. 1, TEUF og den frie udveksling af tjenesteydelser.

324.

For det første har disse tre medlemsstater gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som denne bestemmelse gør det muligt at forskelsbehandle transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi og dem, der har hjemsted i medlemsstater centralt i EU. Tilrettelæggelsen af lastbilførernes arbejde på en måde, så disse kan vende tilbage til deres bopæl eller etableringsmedlemsstaten i hvert fald hver fjerde uge, er klart mindre bebyrdende for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater med et stort nationalt marked, hvis førere foretager transport i transportvirksomhedens etableringsmedlemsstat nær deres bopæl, end for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i periferien, hvis nationale marked er begrænset, og som fokuserer på international transport. Rumænien har navnlig gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre førernes tilbagevenden medfører betydelige tab for selskaber med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi, eller under alle omstændigheder tab, der er klart højere end for selskaber i Central- eller Vesteuropa.

325.

Republikken Litauen har endvidere gjort gældende, at den forskelsbehandling, som skabes ved den pågældende bestemmelse i forhold til virksomheder i medlemsstater i EU’s periferi, hindrer udøvelsen af det indre markeds friheder, eftersom disse virksomheder befinder sig i en ugunstig situation i forhold til virksomheder i det centrale EU og områderne omkring dette centrum. Artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 er således en protektionistisk foranstaltning, hvorved virksomhederne i medlemsstater i periferien fortrænges fra transportmarkedet for en del af EU’s område, med det formål at reducere omfanget af disse virksomheders aktiviteter, eftersom disse virksomheder ikke alene skal tilbyde førerne arbejdsvilkår, der begrænser deres frie bevægelighed, men ligeledes tilrettelægge deres arbejde, således at en del af de ture, som gennemføres med køretøjerne, ikke er rentable, eller køretøjerne forbliver tomme i afventning af, at førerne erstattes eller vender tilbage fra virksomheden eller bopælsmedlemsstaten efter deres hviletid.

326.

For det andet har Republikken Bulgarien og Republikken Litauen gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse fører til en forskelsbehandling mellem de førere, der arbejder for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi, og dem, der arbejder for transportvirksomheder i medlemsstater centralt i EU, eftersom tilbagevenden til bopælsmedlemsstaten forudsætter en rejse over lang afstand i korte tidsrum, hvilket ikke kan være tilsigtet og forværrer førerens situation. Inden for samme medlemsstat skaber det pågældende krav en forskelsbehandling mellem lokale førere og førere fra andre medlemsstater. Arbejdstagere fra medlemsstater i EU’s periferi stilles endvidere i en objektivt set mere kompliceret situation, for så vidt som de for at udøve deres ret til ferie skal tilbagelægge større afstande og spilde mere tid end arbejdstagere fra områder omkring det centrale EU.

327.

For det tredje har Republikken Bulgarien gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ligeledes er i strid med princippet om medlemsstaternes ligestilling, eftersom medlemsstaterne i EU’s periferi befinder sig i en klart mere ugunstig situation.

328.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

329.

Republikken Litauen, Republikken Bulgarien og Rumænien har gjort gældende, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden er i strid med ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling af tre grunde, idet denne forpligtelse for det første skaber en forskelsbehandling mellem transportvirksomhederne, for det andet medfører en forskelsbehandling mellem førerne og for det tredje bevirker forskelsbehandling mellem forskellige medlemsstater.

330.

Det skal indledningsvis påpeges, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 79 ovenfor, at forskellige situationers sammenlignelighed skal vurderes i lyset af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører den pågældende sondring. Formålene med den pågældende bestemmelse er anført i punkt 196 ff. ovenfor, hvortil jeg henviser.

331.

For det første skal det med hensyn til den forskelsbehandling mellem transportvirksomhederne, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden angiveligt har skabt, indledningsvis påpeges, således som det er anført i punkt 167 ovenfor, at denne forpligtelse finder anvendelse uden forskel og på samme måde på alle transportvirksomheder, der gennemfører transport ad vej, som henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006. Bestemmelsen finder anvendelse uagtet arbejdsgiverens (og førerens) nationalitet.

332.

Det følger heraf, at denne forpligtelse ikke i sig selv udtrykkeligt indfører en sondring mellem transportvirksomhederne.

333.

De tre nævnte medlemsstater har imidlertid gjort gældende, at selv om forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden finder anvendelse uden forskel på alle transportvirksomheder, påvirker denne forpligtelse i højere grad transportvirksomhederne med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi, hvilket fører til en forskelsbehandling, der er forbudt i henhold til EU-retten.

334.

Jeg har i denne henseende i punkt 174 ovenfor erindret om, at forpligtelsen vedrørende førerne kan have større indvirkning på transportvirksomheder, som af kommercielle årsager, der er særlige for dem, har valgt at etablere sig i en medlemsstat i EU’s periferi, samtidig med at de imidlertid permanent eller hovedsageligt udøver virksomhed i andre medlemsstater længere væk, hvori disse virksomheder leverer størstedelen af deres transporttjenester, dog uden at de udøver den ret til at etablere sig i disse medlemsstater, som EU-retten sikrer dem ( 177 ).

335.

Det fremgår i øvrigt af konsekvensanalysen, således som jeg har anført i punkt 229 ovenfor, at en stor del af transportvirksomhederne, herunder dem, der har hjemsted i EU’s periferi, allerede udøvede deres aktiviteter på en måde, som var forenelig med forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.

336.

Under disse omstændigheder er det, således som det er anført i punkt 230 ovenfor, netop praksis med »førernes nomadeliv«, der angik et ikke-ubetydeligt antal førere, som var identificeret som en af de faktorer, der bidrog til forringelsen af førernes sociale vilkår, som EU-lovgiver har tilsigtet at regulere med henblik på at forfølge de politiske målsætninger med forordning 2020/1054, nemlig at forbedre førernes arbejdsvilkår, sikre en loyal og ikke-fordrejet konkurrence mellem transportvirksomhederne og bidrage til trafiksikkerheden for alle trafikanter ( 178 ).

337.

Som jeg har påpeget i punkt 220 ovenfor, har Domstolen allerede anerkendt, at EU-lovgiver kan vedtage en lovgivningsmæssig retsakt med henblik på at afbalancere de foreliggende interesser for at øge den sociale beskyttelse af førerne ved ændring af de vilkår, hvorunder den frie udveksling af tjenesteydelser udøves.

338.

Unionens harmoniseringsforanstaltninger medfører uundgåeligt forskellige virkninger i de forskellige medlemsstater ( 179 ). Lovgiver kan ikke være forpligtet til at kompensere for forskelle i omkostninger mellem de erhvervsdrivende, som følger af deres valg af økonomisk model og de forskellige vilkår, hvorunder de befinder sig ( 180 ) som følge af dette valg, såsom dem, der følger af den geografiske virkelighed ( 181 ).

339.

Som led i den begrænsede domstolsprøvelse, som Domstolen på et område som transportpolitikken ligeledes har anerkendt med hensyn til overholdelsen af ligebehandlingsprincippet ( 182 ), kan Unionens retsinstanser ikke sætte deres vurdering i stedet for EU-lovgivers ved at rejse tvivl om lovgivers valg om ved vedtagelsen af en bestemmelse, der finder anvendelse uden forskel på alle transportvirksomheder, at modvirke visse former for praksis, som er identificeret som årsag til forringelsen af førernes sociale vilkår, selv om dette valg betyder, at visse virksomheder, der har valgt én type økonomisk model, skal bære større omkostninger.

340.

Hvad angår Republikken Litauens argumenter om, at den angivelige forskelsbehandling, som den pågældende bestemmelse har skabt i forhold til virksomheder fra medlemsstater i EU’s periferi, hindrer udøvelsen af det indre markeds friheder, henviser jeg til betragtningerne i punkt 167-180 ovenfor, hvori jeg har angivet grundene til, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke er i strid med bestemmelserne i EUF-traktaten om de grundlæggende frihedsrettigheder.

341.

For det andet skal jeg med hensyn til den forskelsbehandling mellem førerne, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ifølge Republikken Litauen og Republikken Bulgarien skaber, subsidiært ( 183 ) erindre om, at situationen for førere ansat i transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater i EU’s geografiske periferi og for førere, som arbejder for transportvirksomheder med hjemsted i medlemsstater, der er beliggende centralt i EU, er sammenlignelig for så vidt angår retten til at have mulighed for at vende tilbage til deres bopæl inden for en rimelig frist.

342.

På denne baggrund kan EU-lovgiver vanskeligt anses for at have begået en åbenbar fejl eller klart overskredet sin skønsbeføjelse ved at afstå fra at sondre mellem de forskellige arbejdstagere alt efter den større eller mindre afstand, som disse arbejdstagere skal tilbagelægge for at vende hjem eller tilbage til arbejdsgiverens virksomhed, og således for en gruppe arbejdstagere nægte eller begrænse retten til tilbagevenden som følge af den økonomiske model, som deres arbejdsgiver har valgt.

343.

Jeg deler i denne henseende Rådets opfattelse, hvorefter alle førere i vejtransportsektoren befinder sig i en sammenlignelig situation hvad angår deres ret til tilbagevenden og dermed skal tildeles de samme rettigheder på trods af de forskellige byrder, som udøvelsen af denne rettighed forvolder deres respektive arbejdsgivere på grundlag af den økonomiske model, som disse har valgt.

344.

For det tredje har Domstolen med hensyn til den forskelsbehandling mellem medlemsstaterne, som forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden angiveligt har skabt – selv hvis det antages, at visse medlemsstater, således som jeg netop har påpeget, indirekte berøres i højere grad end andre af den pågældende bestemmelse – allerede fastslået, at en EU-retsakt, der har til formål at ensrette medlemsstaternes regler, for så vidt som de finder ensartet anvendelse for alle medlemsstater, ikke kan anses for at udgøre forskelsbehandling, idet en sådan harmoniseringsakt uundgåeligt skaber forskellige virkninger alt efter, hvorledes de forskellige nationale lovgivninger tidligere var udformet ( 184 ).

345.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at alle anbringender fremsat til anfægtelse af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 vedrørende tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling bør forkastes.

346.

Det fremgår af samtlige ovenfor anførte betragtninger, at alle de anbringender, som er fremsat af Republikken Litauen i sag C-541/20, Republikken Bulgarien i sag C-543/20, Rumænien i sag C-546/20 og Republikken Polen i sag C-553/20 til anfægtelse af artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, hvori fastsættes forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, efter min opfattelse bør forkastes.

347.

Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Ungarn (sag C-551/20) har anfægtet artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, hvori fastsættes forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset ( 185 ). Disse tre medlemsstater har fremsat flere anbringender til anfægtelse af denne bestemmelse.

348.

Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke overholder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet.

349.

Disse tre medlemsstater har anfægtet selve proportionaliteten af det forbud mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, som er fastsat i nævnte bestemmelse. De har navnlig gjort gældende, at denne foranstaltning er åbenbart uegnet til at nå de legitime mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, at den ikke er nødvendig for at nå disse formål, og at den går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse erklærede mål. Rumænien og Ungarn har desuden anfægtet EU-lovgivers undersøgelse af proportionaliteten. Disse medlemsstater har navnlig gjort gældende, at EU-lovgiver undlod at tage hensyn til de væsentligste elementer ved vedtagelsen af den pågældende bestemmelse.

350.

Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har med hensyn til proportionaliteten af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med proportionalitetsprincippet, idet det heri fastsatte forbud som følge af infrastrukturens nuværende tilstand i Europa udgør en forpligtelse, der er uforholdsmæssigt vanskelig eller endda umulig at overholde. Eftersom der er et utilstrækkeligt antal sikrede parkeringsområder og egnet indkvartering i nærheden af disse, stilles der krav til førerne og transportvirksomhederne, som er umulige at overholde. På denne baggrund kan denne foranstaltning ikke gennemføres, således at de forfulgte mål opfyldes, hvilket viser, at foranstaltningen er åbenbart uegnet. Foranstaltningen påhviler endvidere førere og transportvirksomheder på åbenbar uforholdsmæssig vis. EU-lovgiver anlagde således et åbenbart urigtigt skøn ved at fastsætte et sådant krav, der ikke kan anvendes i praksis.

351.

Republikken Bulgarien og Ungarn har anført, at Kommissionen allerede i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold flere steder indikerede, at der generelt manglede passende hvilefaciliteter og sikrede parkeringsområder i EU ( 186 ). Faciliteternes utilstrækkelighed i EU fremgår ligeledes af en undersøgelse offentliggjort af Kommissionen i februar 2019 om sikrede parkeringspladser (herefter »2019-undersøgelsen«) ( 187 ), som de tre ovennævnte medlemsstater har henvist til. Ifølge denne undersøgelse var blot 47000 af de 300000 parkeringspladser til lastbiler i EU delvist sikrede, og kun 7000 havde et certificeret sikkerhedsniveau. Eftersom den gennemsnitlige efterspørgsel på parkeringspladser til overnatning skønnes til ca. 400000 pladser, følger heraf en mangel på ca. 100000 pladser, idet meget få eksisterende områder i øvrigt sikrer et passende sikkerhedsniveau. Denne undersøgelse viser desuden en ulige fordeling af de sikrede parkeringspladser i forhold til de europæiske transitkorridorer, idet de 7000 certificerede parkeringspladser kun ligger i visse medlemsstater. EØSU samt flere medlemsstater fremhævede i øvrigt denne situation under lovgivningsprocessen.

352.

Spørgsmålene om parkeringsområder og egnet indkvartering er, selv om de adskiller sig fra hinanden, snævert forbundet, for så vidt som indkvarteringen kun er egnet for føreren, hvis den ligger nær et passende og sikret parkeringsområde, hvor vedkommende ved, at lasten vil være i sikkerhed. Det begrænsede antal af sådanne parkeringsområder begrænser yderligere antallet af potentielle indkvarteringssteder, som føreren kan benytte med henblik på at afholde sin ugentlige hviletid.

353.

Republikken Bulgarien har ligeledes anført, at den utilstrækkelige infrastruktur fremhæves ved Kommissionens pligt til i medfør af artikel 1, nr. 7), i forordning 2020/1054 at forelægge Parlamentet og Rådet en rapport om tilgængeligheden af egnede hvilefaciliteter for førere senest den 31. december 2024. Rumænien har tilføjet, at Kommissionen i henhold til denne artikel er forpligtet til at offentliggøre en liste over alle parkeringsområder. Der er imidlertid endnu ikke oprettet et websted med henblik herpå.

354.

Rumænien har ligeledes gjort gældende, at førere, der med henblik på at overholde den pågældende bestemmelse befinder sig på ruter uden sikrede parkeringsområder, ikke har anden mulighed end at benytte de ikke-sikrede områder, på hvilke de efterlader deres køretøjer uden overvågning under deres hviletid, der afholdes på et egnet indkvarteringssted, hvorved køretøjet kan udsættes for kriminalitet. I medfør af konvention om fragtaftaler ved international godsbefordring ad landevej (CMR), undertegnet i Genève den 19. maj 1956, har transportvirksomheden ansvar for helt eller delvist tab af godset og for beskadigelse af dette, som indtræffer i tidsrummet fra godsets overtagelse indtil afleveringen, og for forsinket aflevering. På infrastrukturens nuværende tilstand forbedrer den vedtagne lovgivningsmæssige løsning således ikke førernes arbejdsvilkår, men kan tværtimod øge deres træthed og stress samt risiciene for deres sikkerhed, gods og køretøj. Republikken Bulgarien har i samme retning gjort gældende, at manglen på sikrede parkeringsområder til lastbiler i EU øger risikoen for tyveri og skaber forsikringsproblemer for transportvirksomhederne.

355.

Republikken Bulgarien har ligeledes tilføjet, at den manglende mulighed for at overholde forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset udsætter førerne og transportvirksomhederne for en risiko for at blive pålagt sanktioner, som kan føre til manglende opfyldelse af vandelskravene og dermed fortabelse af adgangen til vejgodstransportmarkedet i EU. Det er i denne henseende uden betydning, at listen over de mest alvorlige overtrædelser af EU-reglerne ikke omfatter tilsidesættelsen af forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i førerhuset.

356.

I denne forbindelse har Rumænien og Ungarn henvist til forordning (EU) nr. 1315/2013 ( 188 ), navnlig denne forordnings artikel 38, stk. 3, og artikel 39, stk. 2, litra c), samt de heri fastsatte reviderede retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet, som omtales i 19. betragtning til forordning 2020/1054. Disse bestemmelser godtgør ligeledes, at den europæiske infrastrukturs nuværende tilstand er utilstrækkelig.

357.

Ungarn har desuden anført, at artikel 8a, stk. 3 og 4, i forordning 2020/1054 indeholder gentagne opfordringer til etablering af sikrede parkeringsområder ( 189 ). Foranstaltningerne til etablering af sikrede parkeringsområder kan først skabe virkninger for fremtiden, selv om der ikke er fastsat en passende overgangsperiode, og eftersom det omhandlede forbud desuden er absolut, har Republikken Bulgarien ligeledes anfægtet fraværet af en overgangsperiode for ikrafttrædelsen af den pågældende bestemmelse.

358.

Republikken Bulgarien har derefter gjort gældende, at medlemsstaterne ikke havde nogen forpligtelse til – i det mindste inden et bestemt tidspunkt – at sikre tilstrækkelige egnede indkvarteringssteder samt sikrede parkeringsområder. En medlemsstat kunne således tilskyndes til ikke at øge antallet af infrastrukturer med henblik på at begrænse udenlandske transportvirksomheders levering af transporttjenester på sit område.

359.

Republikken Bulgarien har ligeledes anført, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset indebærer betydelige meromkostninger for transportvirksomhederne, der hovedsageligt er SMV’er, eftersom transportvirksomheden har pligt til at betale egnet indkvartering med henblik på førernes ugentlige hviletid, når de er væk hjemmefra ( 190 ). Dette medfører ligeledes omkostninger til omveje og eventuel tomkørsel, som alene skyldes problemet med at finde egnet indkvartering. De omkostninger, som de bulgarske transportvirksomheder skal afholde som følge af denne foranstaltning, skønnes at udgøre 143 mio. EUR. I samme retning har Rumænien gjort gældende, at nævnte foranstaltning er åbenbart uegnet til at nå formålet om at reducere transportvirksomhedernes administrative og økonomiske byrder.

360.

Republikken Bulgarien har desuden gjort gældende, at fortolkningen af udtrykket »egnet indkvartering« medfører retlig usikkerhed, hvilket ifølge Kommissionens eget udsagn giver anledning til problemer med anvendelsen ( 191 ). Rumænien har for sin del gjort gældende, at den forskel mellem medlemsstaterne hvad angår sanktionerne for tilsidesættelse af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, som er fremhævet i konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold ( 192 ), ikke løses ved forordning 2020/1054, hvorfor medlemsstaterne fortsat vil anvende forskellige sanktioner, hvorved situationen med retlig usikkerhed for transportvirksomhederne og førerne forlænges. Den lovgivningsmæssige løsning er af denne grund ligeledes uegnet, eftersom den er i strid med formålet med forordning 2020/1054 om at ensarte fortolkningen og anvendelsen af reglerne og lette den grænseoverskridende anvendelse af sociallovgivningen på sammenhængende vis.

361.

De tre ovennævnte medlemsstater har herefter rejst tvivl om relevansen af Vaditrans-dommen ( 193 ). Ungarn og Rumænien har således anført, at denne dom er uden relevans for nærværende sager. Læsningen af nævnte dom indikerer snarere, at der ikke blev fremlagt nogen oplysning om de tilgængelige hvilefaciliteter i medlemsstaterne under retsforhandlingerne for Domstolen, og at den derfor heller ikke tog hensyn hertil. Det kan således antages, at Domstolen ikke undersøgte spørgsmålet om proportionalitet, idet den ikke vurderede en omstændighed, der var relevant med henblik på anvendelsen af den pågældende lovgivning, nemlig at forbuddet mod ugentlig hviletid i førerhuset ofte er umuligt at anvende i praksis, da der ikke er et tilstrækkeligt antal tilgængelige hvilefaciliteter i medlemsstaterne. Domstolen besvarede et fortolkningsspørgsmål, mens det i den foreliggende sag skal afgøres, om lovgiver i lyset af de tilgængelige oplysninger udøvede sin skønsbeføjelse korrekt og overholdt kravet om proportionalitet.

362.

Rumænien har ligeledes anført, at forordning nr. 561/2006 efter denne dom under alle omstændigheder skal fortolkes således, at regulær ugentlig hviletid i køretøjets førerhus er forbudt. Artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 fastsætter imidlertid dette forbud, samtidig med at denne bestemmelse giver yderligere præciseringer. Republikken Bulgarien har også gjort gældende, at forordning 2020/1054 ikke blot gennemfører Vaditrans-dommen, men tilføjer kravet om, at hviletiden afholdes i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold.

363.

Endelig har Republikken Bulgarien og Rumænien gjort gældende, at der findes alternative foranstaltninger, som er mindre indgribende. For det første skal førerne ifølge Kommissionen gives mulighed for at afholde deres regulære ugentlige hviletid i førerhuset på betingelse af, at der er tale om førerens frie valg, eller at det er begrundet i lyset af omstændighederne ( 194 ). For det andet er en anden mulig foranstaltning indførelsen af en undtagelse i de tilfælde, hvor der mangler passende steder til indkvartering i en bestemt afstand fra det sted, hvor føreren befinder sig. For det tredje er en anden mulig fremgangsmåde, således som Regionsudvalget foreslog, at undlade at anvende forbuddet mod hviletid i førerhuset, hvis den ugentlige hviletid på 45 timer afholdes på et sted, hvor der er et tilstrækkeligt sikkerhedsniveau og passende sanitære forhold, og førerens førerhus opfylder de specifikationer, som fastsættes af udvalget for vejtransport. For det fjerde ville det være muligt at indføre en overgangsperiode, efter hvilken Kommissionen konstaterer, om der er tilstrækkelig indkvartering og sikrede parkeringsområder i hele EU. Denne overgangsperiode kan ledsages af en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at de vil tage de nødvendige skridt til med henblik på at etablere passende infrastrukturer.

364.

Hvad dernæst angår anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af proportionaliteten med forbuddet mod hviletid i førerhuset har Rumænien og Ungarn gjort gældende, at EU-lovgiver undlod at tage hensyn til væsentlige elementer ved vedtagelsen af den pågældende bestemmelse.

365.

Disse to medlemsstater har gjort gældende, at det fremgår af de oplysninger, der var tilgængelige på tidspunktet for vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, at EU-lovgiver havde kendskab til, at den europæiske infrastrukturs aktuelle tilstand var mangelfuld. Konsekvensanalysen omtalte manglen på parkeringsområder og egnet indkvartering som en faktor, der begunstiger praksis med at afholde hviletiden i køretøjets førerhus. Kommissionen præciserede selv, at førerne som følge af denne situation har bedre vilkår for hviletid i førerhuset end ved at anvende andre tilgængelige løsninger ( 195 ). Kommissionen anførte desuden omfanget af manglerne i 2019-undersøgelsen. Artikel 8a, stk. 3 og 4, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054, indeholder desuden gentagne opfordringer til etablering af sikrede parkeringsområder, hvilket viser, at lovgiver vedtog det anfægtede krav med kendskab til, at antallet af parkeringsområder af passende kvalitet var utilstrækkeligt. Det følger heraf, at EU-lovgiver anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at undlade at tage hensyn til væsentlige elementer, nemlig oplysningerne om manglen på sikrede parkeringsområder, og ikke vurderede de relevante beviser.

366.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

367.

Artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, hvis proportionalitet Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har draget i tvivl, ændrede artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006.

368.

I den tidligere version fastsatte artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, at »[d]aglige hviletider[ ( 196 )] og reducerede ugentlige hviletider [ ( 197 )], der tages borte fra hjemstedet, kan tilbringes i køretøjet, hvis dette er udstyret med passende sovefaciliteter til hver fører, og køretøjet holder stille«.

369.

Som det fremgår af ordlyden, vedrørte denne bestemmelse udelukkende daglig hviletid og reduceret ugentlig hviletid, idet den på visse betingelser gav førerne mulighed for at afholde deres hviletid i køretøjet. Bestemmelsen tog derimod ikke udtrykkeligt sigte på den regulære ugentlige hviletid.

370.

I Vaditrans-dommen fastslog Domstolen imidlertid, at denne bestemmelse, for så vidt som den efter sin ordlyd udtrykkeligt kun tillod selve afholdelsen af den daglige hviletid og den reducerede ugentlige hviletid i køretøjet (hvis dette er udstyret med passende sovefaciliteter til hver fører, og køretøjet holder stille), skulle fortolkes således, at bestemmelsen forbød afholdelse af den regulære ugentlige hviletid i køretøjet ( 198 ).

371.

Efter denne dom ændrede artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 – hvis bestemmelses lovlighed anfægtes inden for rammerne af nærværende sager – artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 ved herefter udtrykkeligt at fastsætte forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset. Den nye version af denne bestemmelse, som ændret, bestemmer således, at de »regulære ugentlige hviletider og ugentlige hviletider på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation for tidligere reducerede ugentlige hviletider, [ikke må] afholdes i et køretøj«, men at de »skal afholdes i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold«. Det er i bestemmelsen ligeledes præciseret, at »[a]lle omkostninger til indkvartering uden for køretøjet dækkes af arbejdsgiveren«.

372.

Det er i denne sammenhæng, at Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har anfægtet denne bestemmelses proportionalitet. Det fremgår i denne henseende af den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff. ovenfor, at Domstolen med henblik på at undersøge en foranstaltnings proportionalitet skal efterprøve, om EU-lovgiver ved vedtagelsen af en sådan foranstaltning åbenbart har overskredet sin vide skønsbeføjelse inden for den fælles transportpolitik ( 199 ) ved at vælge en foranstaltning, der er åbenbart uegnet i forhold til de formål, som den tilsigter at forfølge, eller som forvolder ulemper, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.

373.

Hvad angår formålene med den omhandlede bestemmelse står det fast, at bestemmelsen tilsigter at forfølge de politiske formål med forordning 2020/1054, som jeg allerede har omtalt i punkt 197 ovenfor. Som det navnlig fremgår af 13. betragtning til forordning 2020/1054 ( 200 ), tager denne bestemmelse sigte på formålet om at fremme sociale fremskridt ved at forbedre førernes arbejdsvilkår, hvilket ligeledes bidrager til en forbedring af trafiksikkerheden og harmonisering af konkurrencevilkårene inden for vejtransport.

374.

De tre ovennævnte medlemsstater har ikke rejst tvivl om lovligheden af disse formål. De har derimod anfægtet foranstaltningens egnethed og nødvendighed og har ligeledes gjort gældende, at denne foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse erklærede mål.

375.

Rådet og Parlamentet har heroverfor anført, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 i virkeligheden ikke har indført forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset i Unionens retsorden, eftersom dette forbud allerede fandtes i medfør af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen. EU-lovgiver kodificerede således blot denne fortolkning.

376.

De nævnte tre medlemsstater har imidlertid anfægtet Vaditrans-dommens relevans for nærværende sag. På denne baggrund mener jeg, at der, inden der foretages en detaljeret analyse af samme medlemsstaters argumenter om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, indledningsvis skal foretages en undersøgelse af denne dom og en afklaring af dens relevans for nærværende sager.

377.

I Vaditrans-dommen havde Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål som led i en tvist, som verserede for denne, og som var anlagt af transportvirksomheden Vaditrans, der havde nedlagt påstand om annullation af en kongelig anordning, i henhold til hvilken der kunne pålægges en bøde, når føreren af en lastbil afholdt sin regulære ugentlige hviletid i køretøjet.

378.

I denne forbindelse spurgte Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) Domstolen, om artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 i sin tidligere version, der er nævnt i punkt 368 ovenfor, skulle fortolkes således, at den regulære ugentlige hviletid ikke kunne afholdes i køretøjet.

379.

Som jeg har anført i punkt 370 ovenfor, fastslog Domstolen i sin dom, at bestemmelsen skulle fortolkes således, at den forbød afholdelse af den regulære ugentlige hviletid i køretøjet ( 201 ). Efter at have bemærket, at en sådan fortolkning understøttedes af bestemmelsens tilblivelseshistorie og den sammenhæng, hvori den indgik, fremhævede Domstolen, at denne fortolkning »tilsigter klart at nå [...] [målene med forordning nr. 561/2006] om at forbedre føreres arbejdsvilkår og færdselssikkerheden« ( 202 ). I denne henseende præciserede Domstolen herefter, at selv om køretøjernes og førerhusenes indretning er blevet forbedret meget, forholder det sig ikke desto mindre således, at en førerkabine »ikke synes at udgøre en hvileplads, der er egnet til længere hviletider end daglige hviletider og reducerede ugentlige hviletider«, og at førere bør have mulighed for at tilbringe deres regulære ugentlige hviletider »et sted med tilpassede og tilstrækkelige betingelser for indkvartering« ( 203 ).

380.

Domstolen bemærkede endvidere, at den modsatte fortolkning ville indebære, at en fører kunne afholde hele sin hviletid i køretøjets førerhus, og at denne førers hviletider således ville blive afholdt et sted uden tilpassede betingelser for indkvartering, hvilket ikke bidrager til virkeliggørelsen af formålet om at forbedre førernes arbejdsvilkår ( 204 ).

381.

Domstolen tilføjede, at en eventuel forringelse af de vilkår, hvorunder førere kan afholde deres ugentlige hviletider, eller at det kunne være vanskeligt at bevise overholdelsen af et sådant krav, ikke kunne begrunde en manglende overholdelse af de ufravigelige bestemmelser i forordning nr. 561/2006 vedrørende føreres hviletider ( 205 ).

382.

De tre medlemsstater, som har anfægtet den pågældende bestemmelses proportionalitet, har imidlertid fremført flere argumenter med henblik på at rejse tvivl om Vaditrans-dommens relevans for nærværende sager.

383.

Ungarn og Rumænien har gjort gældende, at Vaditrans-sagen ikke er relevant, eftersom Domstolen i denne sag, som vedrørte en præjudiciel forelæggelse om fortolkning, ikke undersøgte proportionaliteten af den forpligtelse, der er indført ved forordning nr. 561/2006, i forhold til de konkrete muligheder for gennemførelsen af denne bestemmelse. Domstolen vurderede ikke, om det var umuligt at anvende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset.

384.

Efter min opfattelse svarer et sådant argument imidlertid til, at der rejses tvivl om Domstolens dom, og det tilsigter endda efterfølgende at bestride gyldigheden af nævnte bestemmelse i forordning nr. 561/2006, som var genstand for Domstolens fortolkning i denne dom. Med dette argument har de nævnte medlemsstater nemlig i sidste ende gjort gældende, at den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen, var ugyldig, idet den var i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som Domstolen som led i sin analyse ikke vurderede, om det var umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at overholde det forbud mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i køretøjet, der følger af den fortolkning af denne bestemmelse, som Domstolen fastlagde i denne dom.

385.

Et argument, som fremføres i et annullationssøgsmål til prøvelse af en bestemmelse, og som er udledt af ugyldigheden af denne bestemmelses tidligere version, som fortolket af Domstolen i en tidligere dom, skal efter min mening utvivlsomt afvises. I det foreliggende tilfælde er genstanden for søgsmålene anlagt af de pågældende medlemsstater en påstand om annullation af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 og ikke en påstand om annullation af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som førstnævnte bestemmelse har erstattet.

386.

Jeg mener desuden, at en medlemsstat inden for rammerne af et søgsmål med påstand om annullation af en bestemmelse i en EU-retsakt på tilsvarende vis endvidere heller ikke kan forsøge at rejse tvivl om fortolkningen af den tidligere version af denne bestemmelse, som Domstolen har fastlagt i en præjudiciel dom.

387.

Det skal i denne henseende fremhæves, at det følger af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at medlemsstaternes regeringer har mulighed for at deltage i den præjudicielle procedure, og navnlig indgive indlæg i denne procedure. Såfremt en medlemsstat ønsker at gøre gældende, at en EU-retlig bestemmelse, som er genstand for en præjudiciel forelæggelse, er ugyldig, eller denne medlemsstat vil argumentere for en bestemt fortolkning af denne bestemmelse, kan medlemsstaten reelt intervenere i den præjudicielle procedure og fremføre sine argumenter. Medlemsstaten kan imidlertid ikke gøre dette i et senere søgsmål, hvori der er nedlagt påstand om annullation af en ny bestemmelse, som har ændret den tidligere bestemmelse.

388.

Det følger heraf, at såfremt de ovennævnte medlemsstater mente, at den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006 var ugyldig eller skulle fortolkes på en bestemt måde, kunne og skulle de have fremført deres argumenter ved at intervenere i Vaditrans-sagen. Disse medlemsstater kan hverken rejse tvivl om gyldigheden af nævnte bestemmelse eller den fortolkning, som Domstolen fastlagde i denne dom, inden for rammerne af nærværende søgsmål, der vedrører en påstand om annullation af bl.a. artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054.

389.

Republikken Bulgarien og Rumænien har ligeledes gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke blot kodificerer Vaditrans-dommen, men tilføjer yderligere krav.

390.

Det fremgår i denne henseende af ordlyden af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, at den nye bestemmelse i forhold til den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen, synes at tilføje tre yderligere krav. For det første henviser den nye version af bestemmelsen ikke alene til »regulære ugentlige hviletider«, men ligeledes til »ugentlige hviletider på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation for tidligere reducerede ugentlige hviletider«. For det andet præciseres det i bestemmelsen, at disse hviletider skal afholdes »i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold«. For det tredje præciseres heri, at »[a]lle omkostninger til indkvartering uden for køretøjet dækkes af arbejdsgiveren«.

391.

Hvad angår det første krav skal det fastslås, at det er omfattet af fortolkningen af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som Domstolen fastlagde i Vaditrans-dommen. Som jeg har påpeget i punkt 379 ovenfor, fastslog Domstolen i denne dom nemlig udtrykkeligt, at lastbilens førerhus ikke udgør en hvileplads, der er egnet til længere hviletider end daglige hviletider og reducerede ugentlige hviletider ( 206 ). Det følger heraf, at en ugentlig hviletid på mere end 45 timer, der afholdes som kompensation for tidligere reducerede ugentlige hviletider, selv inden vedtagelsen af forordning 2020/1054 ikke måtte afholdes i køretøjet.

392.

Det andet krav, der er nævnt i punkt 390 ovenfor, følger også direkte af Vaditrans-dommen. I denne dom fastslog Domstolen nemlig udtrykkeligt, at førerne skulle have mulighed for at tilbringe deres regulære ugentlige hviletider »et sted med tilpassede og tilstrækkelige betingelser for indkvartering« ( 207 ). Dette omfatter implicit, men utvivlsomt kravet om, at dette sted er kønsvenligt, samt, for så vidt som der er tale om »egnet« indkvartering, at stedet har passende sovefaciliteter og sanitære forhold.

393.

Hvad angår det tredje krav om, at arbejdsgiver dækker omkostningerne til indkvartering uden for køretøjet, følger dette krav efter min opfattelse ligeledes implicit af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, således som dette forbud følger af Vaditrans-dommen, sammenholdt med formålet med den pågældende bestemmelse. Den »hvileplads, der er egnet til længere hviletider«, som Domstolen omtalte i denne dom, kan således erstatte lastbilens førerhus med henblik på de regulære ugentlige hviletider. Førerhuset stilles i princippet til rådighed af arbejdsgiveren, men anses af Domstolen for et sted, der ikke giver tilpassede betingelser for indkvartering for sådanne perioder ( 208 ). Logisk set skal arbejdsgiveren ligeledes stille den »hvileplads, der er egnet«, som skal erstatte denne, til rådighed. Hvis føreren pålægges omkostningerne til indkvartering på en »hvileplads, der er egnet til længere hviletider«, vil det efter min mening være i strid med bestemmelsens formål, som Domstolen har anerkendt som formålene om at forbedre de ansattes arbejdsvilkår i vejsektoren og trafiksikkerheden generelt ( 209 ).

394.

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke indførte det forbud mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i førerhuset, som er fastsat i denne bestemmelse, i Unionens retsorden, men blot kodificerede gældende ret, der fremgår af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen.

395.

På denne baggrund skal undersøgelsen af de anbringender, som Republikken Bulgarien, Rumænien og Ungarn har fremsat om tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet, i henhold til den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff., og i overensstemmelse med punkt 372 ovenfor tilsigte at efterprøve, om EU-lovgiver ved at kodificere gældende ret åbenbart overskred sin vide skønsbeføjelse inden for den fælles transportpolitik ved at vælge en foranstaltning, der er åbenbart uegnet i forhold til de formål, som den tilsigter at forfølge, eller som forvolder ulemper, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. Det er således i lyset heraf, at de forskellige argumenter, som disse tre medlemsstater har fremført med henblik på at rejse tvivl om proportionaliteten af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, skal undersøges.

396.

Disse tre medlemsstater har indledningsvis fremført argumenter om, at den pågældende foranstaltning er uegnet og uforholdsmæssig som følge af den europæiske infrastrukturs nuværende tilstand, og nærmere bestemt det utilstrækkelige antal sikrede parkeringsområder og egnede indkvarteringssteder nær disse, hvilket gør det uforholdsmæssigt vanskeligt eller endda umuligt at overholde forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset.

397.

I denne henseende er foranstaltningens egnethed til at nå de forfulgte mål, hvis lovlighed ikke anfægtes, allerede blevet bekræftet af Domstolen i Vaditrans-dommens præmis 43, hvori Domstolen fastslog, at forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i køretøjet klart tilsigter at nå målene med forordning nr. 561/2006 om at forbedre føreres arbejdsvilkår og trafiksikkerheden.

398.

Hvad angår den eventuelle uforholdsmæssige karakter af lovgivers valg om at kodificere gældende ret skal det erindres, at enhver anderledes fremgangsmåde end opretholdelsen af forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i køretøjet ville have mindsket den sociale beskyttelse af førerne og herved forringet deres arbejdsvilkår i forhold til de eksisterende vilkår, hvilket ville være i strid med den pågældende lovgivnings formål samt Vaditrans-dommen.

399.

Det skal i denne henseende erindres, at Domstolen udtrykkeligt har fastslået, at lastbilens førerhus er et sted, som ikke giver betingelser for indkvartering, der er egnet til længere hviletider end daglige hviletider og reducerede ugentlige hviletider ( 210 ). Enhver lovgivningsmæssig løsning, som gør det muligt at tilbringe hviletiden i førerhuset, vil dermed være uforenelig med denne vurdering.

400.

En eventuel aktuel mangel på passende infrastrukturer kan efter min mening ikke være en begrundelse for ved lovgivning at tillade (eller pålægge) førerne at afholde deres regulære ugentlige hviletid i køretøjet, dvs. på et sted, der ikke er egnet til at tilbringe sådanne længere hvileperioder. Eventuelle problemer med infrastrukturen skal ikke løses til skade for førernes sociale rettigheder og i sidste ende deres helbred. Det følger deraf, at lovgiver efter min opfattelse ikke kan foreholdes en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, for så vidt som denne ikke ændrede gældende ret ved at reducere førernes sociale rettigheder og tillade dem at afholde deres regulære ugentlige hviletid på et uegnet sted.

401.

Det skal i øvrigt ligeledes fremhæves, at den pågældende bestemmelse ikke forbyder førerne at afholde enhver form for hviletid i køretøjet, men udelukkende finder anvendelse på den regulære ugentlige hviletid. Denne hviletid afholdes kun hver anden eller tredje uge ( 211 ). Den er desuden en type hviletid, som førerne i henhold til artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054 skal kunne afholde på deres bopæl i medfør af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, hvilket reducerer det pres, som den omhandlede foranstaltning angiveligt udøver på parkeringsområderne.

402.

Alle de alternative lovgivningsmæssige løsninger, som de pågældende medlemsstater har nævnt, er i øvrigt ikke egnede til at forfølge det formål om social beskyttelse, som den pågældende lovgivning forfølger, og indebærer alle en reduktion af førernes sociale beskyttelse. Med hensyn til muligheden for frit at lade førerne vælge at afholde deres regulære ugentlige hviletid i førerhuset mener jeg for det første, at denne mulighed ud fra betragtninger svarende til dem, jeg har anført i punkt 243 ovenfor, ikke er egnet, idet der består en risiko for, at det valg, som arbejdstager foretager som den svage part i ansættelsesforholdet med transportvirksomheden, ikke er fuldstændigt frit, og at arbejdstageren kan presses med henblik på at foretage et valg, der er belejligt for arbejdstagerens interesser. For det andet indebærer indførelsen af undtagelser som den, der er omhandlet i den anden og den tredje alternative løsning, som er nævnt i punkt 363 ovenfor, at førerne får mulighed for at afholde deres regulære ugentlige hviletid på et uegnet sted, hvilket fører til en indskrænkning af førernes sociale rettigheder. For det tredje ses fastsættelsen af en overgangsperiode heller ikke at være egnet af de grunde, der er detaljeret angivet i punkt 499 ff. i nærværende forslag til afgørelse som led i undersøgelsen af anbringenderne fremsat mod artikel 3 i forordning 2020/1054 vedrørende denne forordnings ikrafttræden.

403.

Det er på denne baggrund min opfattelse, at de øvrige argumenter, som de pågældende tre medlemsstater har fremført med henblik på at rejse tvivl om foranstaltningens proportionalitet, ikke kan tages til følge.

404.

Argumenterne om henholdsvis risiciene for godsets sikkerhed, og således transportvirksomhedernes ansvar for, at dette går tabt, risikoen for at transportvirksomhederne og førerne pålægges sanktioner, og endelig de angivelige yderligere omkostninger for transportvirksomhederne i medfør af den pågældende bestemmelse kan heller ikke godtgøre, at EU-lovgiver har tilsidesat proportionalitetsprincippet. Eftersom artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 blot kodificerede allerede gældende ret, har vedtagelsen af denne bestemmelse således på ingen måde kunnet medføre en forøgelse af sådanne risici og omkostninger. På denne baggrund kan det ikke gøres gældende, at vedtagelsen af denne bestemmelse havde skadelige virkninger for de berørte aktører i forhold til den hidtidige situation. De pågældende medlemsstater har heller ikke godtgjort, at de ulemper, som vedtagelsen af nævnte bestemmelse forvolder transportvirksomhederne, er helt uforholdsmæssige, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 57 ovenfor, således at lovgivers valg om at kodificere gældende ret var åbenbart forkert.

405.

Hvad navnlig angår sanktionerne fremgår det desuden af artikel 1, nr. 16), i forordning 2020/1054, at lovgiver udtrykkeligt har foreskrevet, at disse sanktioner skal være forholdsmæssige ( 212 ). Selv om det, således som Rumænien har anført, i denne henseende er korrekt, at forordning 2020/1054 ikke harmoniserer sanktionerne, betyder dette ikke, at lovgivers valg medfører en retlig usikkerhed, som kan bevirke en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 119 ovenfor, kan EU-lovgiver nemlig benytte en generel retlig ramme, der eventuelt kan præciseres senere af bl.a. medlemsstaterne.

406.

På grundlag af et tilsvarende ræsonnement skal Republikken Bulgariens argument om den retlige usikkerhed i forhold til udtrykket »egnet indkvartering« efter min mening ligeledes forkastes, idet lovgiver ikke har pligt til detaljeret at fastlægge ethvert udtryk i en lovgivning. Eftersom EU-lovgiver ikke har defineret dette udtryk præcist, har denne i øvrigt overladt en fleksibilitetsmargen ved anvendelsen af bestemmelsen med hensyn til den type indkvartering, som førerne kan anvende, hvilket gør det muligt at mindske de mulige konsekvenser af de europæiske infrastrukturers eventuelt mangelfulde tilstand.

407.

Hvad indledningsvis angår argumentet om, at Kommissionen ikke har offentliggjort den liste over alle certificerede parkeringsområder, som den skal offentliggøre i medfør af den nye artikel 8a, stk. 1, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved artikel 1, nr. 7), i forordning 2020/1054, kan et sådant argument, selv om det kan tjene til at gøre gældende, at Kommissionen eventuelt har gjort sig skyldig i en tilsidesættelse, på ingen måde godtgøre, at EU-lovgiver åbenbart overskred grænserne for sin vide skønsbeføjelse ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054.

408.

Hvad angår Kommissionens særlige rapporteringspligt, som er fastsat i artikel 8a, stk. 4, i forordning nr. 561/2006, som ændret ved forordning 2020/1054, hvorefter denne institution senest den 31. december 2024 forelægger Parlamentet og Rådet en rapport om bl.a. tilgængeligheden af egnede hvilefaciliteter for førere og af sikrede parkeringsfaciliteter, godtgør denne pligt på ingen måde, at den omhandlede foranstaltning er åbenbart uforholdsmæssig. Denne pligt godtgør alene, at lovgiver har indikeret, at der er tale om et område, i hvilken forbindelse denne skal underrettes om enhver situation, der kan gøre en ny vurdering påkrævet.

409.

Hvad dernæst angår Republikken Bulgariens argument om, at en medlemsstat kan være tilskyndet til ikke at øge antallet af infrastrukturer med henblik på at begrænse udenlandske transportvirksomheders levering af transporttjenester på dens område, skal jeg påpege, at dette argument er åbenbart hypotetisk og ikke er baseret på nogen oplysning, som antyder, at en sådan situation kan forekomme. Nævnte argument vedrører under alle omstændigheder medlemsstaternes eventuelle adfærd og ikke EU-lovgivers åbenbare overskridelse af sin vide skønsbeføjelse.

410.

Endelig erindrer jeg om, at Rådet og Parlamentet hvad angår anbringenderne om EU-lovgivers undersøgelse af proportionaliteten ikke har benægtet, at lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 havde kendskab til det generelle spørgsmål om manglende passende infrastruktur i hele EU. Som Rumænien og Ungarn har anført, var denne problemstilling nemlig blevet fremhævet under lovgivningsprocessen i såvel konsekvensanalysen som i andre undersøgelser, herunder 2019-undersøgelsen.

411.

Det skal imidlertid erindres, at Kommissionen på trods af denne problemstilling i sit forslag til forordningen om arbejdstid, som var støttet på resultaterne af konsekvensanalysen, havde foreslået en bestemmelse svarende til den, der i sidste ende blev fastsat i artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, som ligeledes foreskrev forbuddet mod at afholde længere hviletider, og dermed den regulære ugentlige hviletid, i køretøjet ( 213 ).

412.

I mellemtiden afsagde Domstolen Vaditrans-dommen, som fjernede enhver usikkerhed om rækkevidden af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, og fortolkede denne bestemmelse med tilbagevirkende kraft ( 214 ) i den retning, der er nævnt i punkt 370 ovenfor, idet den afklarede, at et forbud som det, der er fastsat i nævnte forslag fra Kommissionen – og som i sidste ende blev fastsat i forordning 2020/1054 – allerede fandtes i EU-retten.

413.

På denne baggrund finder jeg, at det ikke kan gøres gældende, at EU-lovgiver ved at vedtage artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 og herved kodificere gældende ret, som i øvrigt var i overensstemmelse med forslaget til forordningen om arbejdstid, der var støttet på en konsekvensanalyse, undlod at tage hensyn til væsentlige elementer, nemlig oplysningerne om den mangel på sikrede parkeringsområder, som var blevet fremhævet under lovgivningsprocessen.

414.

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at alle anbringender, hvormed det tilsigtes at gøre gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke opfylder kravene i medfør af proportionalitetsprincippet, efter min mening skal forkastes.

415.

Rumænien har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, idet denne bestemmelse berører transportvirksomhederne og førernes interesser væsentligt.

416.

Hvad indledningsvis angår transportvirksomhederne oversteg deres omkostninger klart omkostningerne forbundet med at stille indkvartering til rådighed for førerne. Disse omkostninger skal nemlig ligeledes dække ændringer af ruter alt efter tilgængelig indkvartering og passende parkeringsområder, højere forsikringspræmier som følge af de øgede risici, der er forbundet med sikkerheden for det transporterede gods, førernes behov for at tilbagelægge yderligere afstande for at finde et passende område samt omkostninger til overførsel af føreren fra parkeringsområdet til indkvarteringen, som kan befinde sig i en betydelig afstand, henset til den situation, der er beskrevet i 2019-undersøgelsen. Transportvirksomhederne påføres i øvrigt et indtægtstab, eftersom manglen på infrastrukturer har indvirkning på den konkrete mulighed for at planlægge længere ture og gennemføre transport på visse ruter fuldstændig sikkert.

417.

Hvad angår førerne vil den påvirkning, som transportvirksomhederne udsættes for, dernæst føre til tab af beskæftigelse og til et behov for at udvandre til stater i Vesteuropa. Den pågældende bestemmelse øger desuden førernes træthed og stress som følge af manglen på infrastrukturer.

418.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.

419.

Med hensyn til analysen af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF og deres rækkevidde henviser jeg til mine betragtninger i punkt 281-293 ovenfor.

420.

Hvad angår Rumæniens klagepunkter har jeg i punkt 394 ovenfor erindret om, at lovgiver ved vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke indførte forbuddet mod at afholde den regulære ugentlige hviletid i førerhuset i Unionens retsorden, men blot kodificerede gældende ret, der fremgår af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen.

421.

Eftersom forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset allerede gjaldt inden vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, kan det på denne baggrund ikke gøres gældende, at denne bestemmelse medfører en forøgelse af omkostningerne eller et indtægtstab for transportvirksomhederne eller skadelige virkninger for førerne.

422.

Det følger heraf, at anbringendet om, at vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med de krav, der følger af artikel 91, stk. 2, TEUF og artikel 94 TEUF, idet transportvirksomhederne og førernes interesser påvirkes væsentligt, skal forkastes.

423.

Med søgsmålene har Republikken Bulgarien (sag C-543/20) og Rumænien (sag C-546/20) gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 ikke opfylder kravene i medfør af princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 18 TEUF. Republikken Bulgarien har ligeledes henvist til chartrets artikel 20 og 21, princippet om medlemsstaternes ligestilling, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, samt artikel 95, stk. 1, TEUF.

424.

Republikken Bulgarien og Rumænien har gjort gældende, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset er i strid med ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling for såvel transportvirksomhederne i EU’s geografiske periferi som for de førere, der arbejder for disse virksomheder. Det er nemlig betydeligt lettere for de transportvirksomheder, som har hjemsted i medlemsstater, der er beliggende centralt i EU, og for deres førere at overholde nævnte forbud end for de transportvirksomheder, der har hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi, og deres førere. Inden for én og samme medlemsstat skaber forbuddet en forskelsbehandling mellem lokale førere og førere fra andre medlemsstater. De nationale førere påvirkes ikke af manglen på egnet indkvartering og sikrede parkeringsområder, eftersom de kan sove på deres bopæl og parkere deres lastbil ved transportvirksomheden. Det forholder sig ikke således med førere, som er ansat af transportvirksomheder, der har hjemsted i medlemsstater i EU’s periferi, og som på grund af manglen på egnet indkvartering og sikrede parkeringsområder tvinges til ikke at overholde nævnte forbud, hvorved omkostningerne øges for transportvirksomhederne, hvoraf de fleste er SMV’er.

425.

En vurdering af virkningerne på transportmarkedet af bestemmelserne i forordning 2020/1054 kan desuden ikke foretages uden at tage hensyn til forordning 2020/1055 og direktiv 2020/1057, som ligeledes indgår i mobilitetspakken. En samlet vurdering af den første mobilitetspakke fremhæver således lovgivningens diskriminerende karakter til skade for de sidstnævnte i lyset af den konkrete mulighed for at levere transporttjenester i EU.

426.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender skal forkastes.

427.

Republikken Bulgarien og Rumænien har gjort gældende, at EU-lovgiver ved at vedtage artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 og herved opretholde forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset tilsidesatte ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet dette forbud indebærer en forskelsbehandling mellem førerne såvel som mellem transportvirksomhederne.

428.

Jeg skal i denne henseende indledningsvis erindre om, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset finder anvendelse uden forskel og på samme måde på alle transportvirksomheder, som udfører transport ad vej, og som henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006, og på enhver fører, der er omfattet af denne forordning ( 215 ). Bestemmelsen finder anvendelse uanset førerens og arbejdsgiverens nationalitet. Det følger heraf, at denne forpligtelse ikke som sådan udtrykkeligt indfører forskellig behandling mellem hverken førere eller transportvirksomheder.

429.

Endvidere befinder førere, som gennemfører international transport mellem forskellige medlemsstater, og førere, som gennemfører intern transport i arbejdsgiverens etableringsmedlemsstat, sig efter min opfattelse ikke nødvendigvis i sammenlignelige situationer, navnlig hvad angår formålene med den bestemmelse, som fastsætter forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset.

430.

Jeg påpeger i denne henseende, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 79 ovenfor, at forskellige situationers sammenlignelighed skal vurderes i lyset af indholdet af og formålet med den anfægtede EU-retsakt. Det fremgår desuden af punkt 373 ovenfor, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset i det væsentlige tager sigte på formålet om at forbedre førernes arbejdsvilkår, hvilket ligeledes bidrager til forbedring af trafiksikkerheden.

431.

Forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset tilsigter tydeligvis at beskytte de førere, som tilbringer lange perioder væk hjemmefra, og som dermed som følge af deres arbejde skal afholde deres ugentlige hviletid langt fra dette sted. Såfremt en fører kan tilbringe sin ugentlige hviletid på sin bopæl, er nævnte forbud ikke relevant. På denne baggrund er de to typer føreres situationer, der er nævnt i punkt 429 ovenfor, således ikke sammenlignelige.

432.

Jeg skal endvidere erindre om, således som det er anført i punkt 43 ovenfor, at sondringen mellem dels international og national transport, dels hjemmehørende og ikke-hjemmehørende transportvirksomheder er udtrykkeligt fastsat i artikel 91, stk. 1, TEUF, navnlig bestemmelsens litra a) og b). EU-retten fastsætter således i den primære ret, at der inden for rammerne af den fælles transportpolitik benyttes en forskellig tilgang i lovgivningen om international transport og lovgivningen om national transport.

433.

Ifølge de to ovennævnte medlemsstaters ræsonnement indebærer tilladelsen til, at førere, der gennemfører international transport, kan afholde deres regulære ugentlige hviletid i køretøjet, en endnu større forskelsbehandling mellem nationale førere, som kan afholde deres regulære ugentlige hviletid på deres bopæl, og førere fra andre medlemsstater, som skal afholde deres regulære ugentlige hviletid i førerhuset, dvs. et sted, der ikke er egnet til at tilbringe sådanne lange hvileperioder ( 216 ).

434.

Endelig fremgår det af de to ovennævnte medlemsstaters argumentation, at den angivelige forskelsbehandling, som de har gjort gældende, ikke følger af selve forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset, men snarere af den europæiske infrastrukturs eventuelle nuværende tilstand, og nærmere bestemt af manglen på tilstrækkelige parkeringsområder og egnet indkvartering nær disse.

435.

Som led i den begrænsede domstolsprøvelse, som Domstolen på et område som transportpolitikken ligeledes har anerkendt med hensyn til overholdelsen af ligebehandlingsprincippet ( 217 ), kan Unionens retsinstanser ikke sætte deres vurdering i stedet for EU-lovgivers ved – som følge af en sådan eventuel mangel på egnede infrastrukturer – at rejse tvivl om lovgivers valg af ikke at have ændret gældende ret og ikke at have indskrænket førernes sociale rettigheder ved at give dem mulighed for at afholde deres regulære ugentlige hviletid på et sted, der ikke er egnet til så lange hviletider.

436.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at anbringenderne fremsat mod artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling skal forkastes.

437.

Rumænien har gjort gældende, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er i strid med de EU-retlige bestemmelser om fri udveksling af transporttjenester og det indre marked. Denne medlemsstat har anført, at gennemførelsen af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet, således som denne er fastsat i artikel 58, stk. 1, TEUF, begrænser denne frihed, eftersom transportruterne for en ubegrænset varighed begrænses til de ruter, som kan gennemføres inden for en frist, der ikke forpligter føreren til at afholde sin ugentlige hviletid, eller som fastlægges på grundlag af eksistensen af sikrede parkeringsområder. Som følge af denne begrænsning medfører foranstaltningen de facto en fragmentering af det indre marked. Dette bevirker et tilbageskridt for gennemførelsen af formålet med bæredygtig udvikling af dette marked, som det foreskrives i artikel 3 TEU, hvilket ligeledes er et af de formål, som Kommissionen definerede i sin konsekvensanalyse ( 218 ).

438.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.

439.

Som det fremgår af punkt 44 ff. ovenfor, skal anvendelsen af principperne om den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet ifølge EUF-traktaten ske ved gennemførelsen af en fælles transportpolitik, og den frie udveksling af transporttjenester sikres udelukkende, for så vidt som denne ret indrømmes ved foranstaltninger i den afledte ret, som EU-lovgiver vedtager inden for rammerne af denne fælles politik.

440.

Det følger heraf, at selv hvis det antages, at artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, således som Rumænien har gjort gældende, medfører en begrænsning for den frie udveksling af tjenesteydelser, idet EU-lovgiver inden for rammerne af sin skønsmargen ved gennemførelsen af den fælles transportpolitik frit kan indføre den grad af liberalisering af denne sektor, som denne lovgiver finder hensigtsmæssig, indebærer denne omstændighed på ingen måde en tilsidesættelse af de EU-retlige bestemmelser om den frie udveksling af transporttjenester og det indre marked. Dette anbringende skal på denne baggrund efter min mening ligeledes forkastes.

441.

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de anbringender, som Republikken Bulgarien (sag C-543/20), Rumænien (sag C-546/20) og Ungarn (sag C-551/20) har fremsat mod artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054, efter min opfattelse skal forkastes.

442.

Med søgsmålet i sag C-551/20 har Ungarn nedlagt påstand om annullation af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, hvorved datoen for ikrafttræden af forpligtelsen til at installere andengenerationstakografer, dvs. intelligente andengenerationstakografer, blev fremskyndet.

443.

Mens det i medfør af den lovgivning, der fandt anvendelse inden vedtagelsen af forordning 2020/1054, var muligt at opfylde forpligtelsen til at installere andengenerationstakografer indtil den 15. juni 2034 ( 219 ), fremgår det af denne forordnings artikel 2, nr. 2), sammenholdt med denne artikels nr. 8), hvori fastsættes fristerne for Kommissionens vedtagelse af specifikationerne vedrørende andengenerationstakograferne, at såfremt denne institution inden for de fastsatte frister vedtager og anvender gennemførelsesforordningen med nævnte specifikationer, skal køretøjer, der er udstyret med digitale eller analoge takografer, udstyres med andengenerationstakografer senest den 31. december 2024, og de køretøjer, der er udstyret med intelligente takografer, skal udstyres med andengenerationstakografer senest i 2025. Kommissionen vedtog de tekniske specifikationer vedrørende de intelligente takografer den 16. juli 2021 ( 220 ) og ændrede dem den 16. maj 2023 ( 221 ).

444.

Til støtte for påstanden om annullation af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 har Ungarn påberåbt sig tre anbringender, hvoraf det første vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det andet vedrører tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet, og det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 151, stk. 2, TEUF.

445.

Med det første anbringende har Ungarn, støttet af Rumænien, Republikken Letland og Republikken Estland, gjort gældende, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 tilsidesatte proportionalitetsprincippet og anlagde et åbenbart urigtigt skøn, idet denne lovgiver ikke foretog en vurdering af de økonomiske konsekvenser af den betydelige fremskyndelse af fristen for installation af andengenerationstakografer. Eftersom denne bestemmelse ikke fremgår af forslaget til forordningen om arbejdstid, er der ikke foretaget en konsekvensanalyse heraf. Bestemmelserne om ændring af fristen for installationen af takografen blev indført i udkastet i medfør af aftalen mellem Parlamentet og Rådet, uden at disse institutioner foretog en konsekvensanalyse.

446.

Det fremgår af retspraksis, at det kan undlades at foretage en konsekvensanalyse, når lovgiver råder over objektive oplysninger, som giver denne mulighed for at vurdere foranstaltningens proportionalitet. Ungarn har anført, at denne stat ikke har kendskab til, at der foreligger sådanne oplysninger, eller til en analyse, som lovgiverne har foretaget.

447.

Ungarn har ligeledes gjort gældende, at de bestemmelser, som Parlamentet og Rådet foreslog, udgjorde væsentlige ændringer til nævnte forslag fra Kommissionen som omhandlet i den interinstitutionelle aftale, der er nævnt i punkt 62 ff. ovenfor, og at det således var begrundet at foretage en supplerende konsekvensanalyse eller pålægge Kommissionen at foretage denne. To undersøgelser, som blev gennemført i februar og marts 2018, undersøgte omkostningerne til at bringe udstyret i overensstemmelse med reglerne, men behandlede ikke udtrykkeligt spørgsmålet om forholdsmæssigheden, selv om det i den anden undersøgelse anførtes, at der var en mulig uforholdsmæssighed. Ungarn har desuden gjort gældende, at den omstændighed, at den nye teknologi (andengenerationsteknologien) endnu ikke er på markedet, uden at man med sikkerhed ved, hvornår den vil komme på markedet, udgør en særlig problemstilling.

448.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.

449.

Inden for rammerne af dette anbringende har Ungarn grundlæggende foreholdt EU-lovgiver, at denne vedtog artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, og at lovgiver herved fremskyndede fristen for installationen af andengenerationstakograferne betydeligt uden at have anmodet om en konsekvensanalyse, og uden at den rådede over tilstrækkelige oplysninger til at kunne vurdere den endeligt vedtagne foranstaltnings proportionalitet.

450.

Det skal i denne henseende indledningsvis påpeges, at der er enighed mellem parterne om, at konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, som Kommissionen gennemførte med henblik på ændringen af forordning nr. 561/2006 og nr. 165/2014, ikke omfattede fristen for installation af andengenerationstakografer, idet denne institution i sit forslag til ændring af sidstnævnte forordning ikke påtænkte at fremskynde datoen for ikrafttræden af forpligtelsen til installation af andengenerationstakografer.

451.

Det fremgår imidlertid af den retspraksis, der er nævnt i punkt 65 og 72 ovenfor, at undladelsen af at foretage en konsekvensanalyse ikke kan kvalificeres som en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, når EU-lovgiver råder over tilstrækkelige oplysninger, som giver denne mulighed for at vurdere en vedtaget foranstaltnings proportionalitet, og desuden at EU-lovgiver i forbindelse med den faktiske udøvelse af sine beføjelser ikke alene kan tage hensyn til konsekvensanalysen, men ligeledes til enhver anden informationskilde.

452.

Selv om den omhandlede foranstaltning ikke fremgik af Kommissionens forslag og af konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold, offentliggjorde Kommissionen i det foreliggende tilfælde, således som Rådet og Parlamentet har gjort gældende, i marts 2018 den endelige rapport om en undersøgelse af foranstaltningerne til fordel for en indførelse af den intelligente takograf. Ungarn har ikke anfægtet, at formålet med denne undersøgelse var at vurdere de forskellige strategiske muligheder med henblik på at fremskynde processen for indførelse af den intelligente takograf og navnlig vurdere de økonomiske, sociale og trafiksikkerhedsmæssige konsekvenser for de køretøjer, der var indregistreret før juni 2019 ( 222 ). Kommissionens undersøgelse omfattede en detaljeret cost-benefit-analyse, som tog hensyn til de økonomiske virkninger for transportvirksomhederne og de nationale myndigheder, virkningerne på trafiksikkerheden, de sociale virkninger og virkningerne på det indre marked. I 2018 gennemførte Parlamentet desuden en undersøgelse med henblik på at vurdere omkostninger og fordele ved inden januar 2020 at installere en intelligent takograf i lastbiler, der udfører international transport ( 223 ). Det fremgår ligeledes af sagsakterne, at lovgiver gennemgik og tog hensyn til disse undersøgelser under den lovgivningsproces, der førte til vedtagelsen af forordning 2020/1054.

453.

På denne baggrund finder jeg, at de EU-institutioner, der var ophavsmænd til den pågældende retsakt, for Domstolen har godtgjort, at den omhandlede foranstaltning blev vedtaget under udøvelse af deres skønsbeføjelser, og klart og utvetydigt har fremlagt og forklaret de grundlæggende oplysninger, som de tog hensyn til for at underbygge den omtvistede foranstaltning.

454.

De øvrige argumenter, som Ungarn har fremført, gør det ikke muligt at rejse tvivl om denne vurdering.

455.

For det første er den omstændighed, som Ungarn har anført, at de to ovennævnte undersøgelser ikke specifikt undersøgte overholdelsen af proportionalitetsprincippet, således uden relevans. Det tilkommer nemlig lovgiver på grundlag af de tilgængelige oplysninger at foretage den fornødne afvejning mellem de forskellige foreliggende interesser med henblik på at sikre en balance mellem disse, idet der tages hensyn til de formål, der forfølges med den omhandlede foranstaltning. Det kan følgelig ikke kræves, at de oplysninger, der ligger til grund for udøvelsen af lovgivers skønsbeføjelse, fremlægges som led i en specifik vurdering af proportionaliteten. Jeg skal i denne henseende ligeledes erindre om, at den form, hvormed de grundlæggende oplysninger, som EU-lovgiver har taget hensyn til, opregnes, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 72 ovenfor, er uden betydning.

456.

For det andet kan den omstændighed, som Ungarn har anført, at andengenerationsteknologien endnu ikke er på markedet, selv hvis denne omstændighed antages godtgjort – hvilket ikke er tilfældet – ikke rejse tvivl om den omhandlede foranstaltnings proportionalitet.

457.

Det skal nemlig påpeges, således som det fremgår af Domstolens faste praksis, der er nævnt i punkt 74 ovenfor, at gyldigheden af en EU-retsakt skal vurderes i forhold til de oplysninger, som EU-lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende lovgivning. EU-institutionerne har bevist, uden at Ungarn har bestridt dette, at de oplysninger, som lovgiver rådede over under lovgivningsprocessen, var, at den pågældende teknologi ville være klar i 2022, og at installationen af andengenerationstakografer kunne afsluttes inden udgangen af 2024 ( 224 ).

458.

Fristen for at installere andengenerationstakografer blev desuden fastsat på en noget atypisk måde i forordning 2020/1054, for så vidt som fristen ikke blev fastsat til en bestemt dato, men til en frist fra Kommissionens vedtagelse af de nødvendige detaljerede tekniske bestemmelser, hvilket sikrede, at der var en tilstrækkelig frist til at udvikle disse nye takografer. Som jeg har påpeget i punkt 443 ovenfor, vedtog Kommissionen de tekniske specifikationer vedrørende intelligente takografer den 16. juli 2021 og har endda ændret dem for nylig for at sikre, at disse andengenerationstakografer fungerer samlet på trods af visse forsinkelser af tekniske årsager. Denne udvikling viser efter min opfattelse, at lovgivers valg var passende i lyset af reglerne for fastsættelse af fristen for installation af andengenerationstakografer, som skulle sikre en fleksibilitet ved indførelsen af denne forpligtelse.

459.

Det følger efter min mening af ovenstående betragtninger, at anbringendet om, at EU-lovgiver tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved vedtagelsen af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, skal forkastes.

460.

Med det andet anbringende har Ungarn gjort gældende, at fristen for installation af andengenerationstakografer er i strid med de erhvervsdrivendes berettigede forventninger og dermed princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet. Det følger nemlig af den lovgivning, der fandt anvendelse før vedtagelsen af forordning 2020/1054 ( 225 ), at de erhvervsdrivende berettiget kunne være af den opfattelse, at de havde en frist på 15 år efter vedtagelsen af gennemførelsesreglerne til at opfylde kravet om installation af intelligente takografer. De erhvervsdrivende har ikke blot støttet deres forventning på en opretholdelse af en bestående situation, men lovgiver har under udøvelse af sin skønsbeføjelse selv fastsat en frist, på hvilken de erhvervsdrivende har kunnet basere deres økonomiske beslutninger. Det er således alene muligt at ændre denne frist af tvingende hensyn af almen interesse. I Ungarn gælder forpligtelsen til at installere andengenerationstakografer som følge af de fremskyndede frister ca. 60% af flåden og er forbundet med en omkostning på skønsmæssigt 2000 EUR pr. enhed.

461.

Eftersom lovgiver vedtog forordning 2020/1054 den 15. juli 2020, er det fra denne nye dato, at forpligtelsen til at bringe udstyret i overensstemmelse med reglerne kunne være kendt med sikkerhed. Begyndelsestidspunktet for den periode, som de erhvervsdrivende har til at efterkomme reglerne, kan således alene beregnes fra denne dato og ikke fra tidspunktet for offentliggørelsen af de undersøgelser, der for første gang behandlede spørgsmålet. De erhvervsdrivende kunne, selv om de havde kendskab til disse undersøgelser, ikke med sikkerhed vide, hvilken løsning der ville blive valgt.

462.

Ingen af de grunde, der er angivet i 27. betragtning til forordning 2020/1054 som begrundelse for ændringen af fristerne for indførelse af andengenerationstakografer, udgør tvingende hensyn af almen interesse. For det første er effektiviteten af kontrollen med anvendelsen af de sociale regler i lyset af omkostningerne ikke reelt blevet undersøgt under lovgivningsprocessen. For det andet udgør udviklingen af nye teknologier og digitaliseringen i hele økonomien ikke tvingende hensyn af almen interesse, som kan begrunde en påvirkning af de erhvervsdrivendes berettigede forventning. Andengenerationstakografer er endvidere endnu ikke udviklet, og datoen for indførelsen heraf på markedet er ukendt. For det tredje er det med hensyn til behovet for at have rimelige konkurrencevilkår for virksomhederne i den internationale vejtransportsektor vanskeligt at forstå, hvorfor internationale virksomheder fra tredjelande ikke er underlagt denne forpligtelse. Den europæiske overenskomst om arbejde, der udføres af det kørende personale i international vejtransport (herefter »AETR-overenskomsten«), foreskriver i øjeblikket forpligtelsen til installation af en digital takograf.

463.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.

464.

Jeg har i punkt 117 ff. i nærværende forslag til afgørelse, hvortil jeg henviser, allerede analyseret de principper, som Domstolen har fastlagt i praksis vedrørende retssikkerhedsprincippet.

465.

Hvad angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som er en naturlig følge af retssikkerhedsprincippet, følger det af fast retspraksis, at adgangen til at påberåbe sig dette princip står åben for enhver erhvervsdrivende, hos hvem en national myndighed har vakt begrundede forhåbninger. Det følger af denne retspraksis, at præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, er forsikringer, der kan afføde sådanne forhåbninger, uanset den form, hvorunder de meddeles ( 226 ).

466.

Når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne vedtagelsen af en foranstaltning, der kan påvirke den pågældendes interesser, kan vedkommende derimod ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen vedtages ( 227 ).

467.

Hvad angår påberåbelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som følge af EU-lovgivers handling skal det påpeges, at Domstolen har anerkendt, at der tilkommer denne lovgiver et vidt skøn, når de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når vedkommende skal foretage komplekse vurderinger ( 228 ).

468.

Domstolen har ligeledes fastslået, at en erhvervsdrivende ikke kan nære en berettiget forventning om, at der slet ikke vil blive foretaget lovændringer, men alene anfægte de nærmere bestemmelser om gennemførelsen af en sådan ændring ( 229 ).

469.

Heller ikke retssikkerhedsprincippet indebærer et krav om, at der ikke foretages lovændringer, men kræver snarere, at lovgiver tager hensyn til særlige situationer for de erhvervsdrivende og i givet fald tilpasser anvendelsen af de nye retsregler herefter ( 230 ).

470.

Det fremgår endvidere af Domstolens faste praksis, at anvendelsesområdet for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke må udvides i en sådan grad, at princippet generelt forhindrer, at en ny lovgivning kan finde anvendelse på de fremtidige virkninger af situationer, som er opstået under en tidligere lovgivning ( 231 ), navnlig inden for områder, hvor der skal foretages en konstant tilpasning ( 232 ).

471.

Det kan i det foreliggende tilfælde efter min opfattelse ikke fastslås, at de pågældende erhvervsdrivende har modtaget præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer som omhandlet i ovennævnte retspraksis, som kunne have begrundet, at disse erhvervsdrivende nærede en berettiget forventning om, at de lovgivningsmæssige rammer ville forblive uændrede, og at de således i alle tilfælde ville have en frist på 15 år efter vedtagelsen af gennemførelsesreglerne til at opfylde kravet om installation af intelligente takografer.

472.

Det fremgår nemlig på ingen måde, at lovgiver påtog sig en ubetinget forpligtelse i den forstand, at de lovgivningsmæssige rammer, der fandt anvendelse på takografer, ville forblive uændrede i 15 år. Det skal i denne henseende påpeges, at det slet ikke er usædvanligt, at lovgivningsmæssige rammer tilpasses flere gange, navnlig på områder, som angår tekniske og/eller teknologiske spørgsmål med hurtig udvikling, og som er kendetegnet ved hurtige og vedvarende tekniske fremskridt.

473.

Jeg er desuden enig med institutionerne i, at en påpasselig og oplyst aktør i vejtransportsektoren i lyset af de to dokumenter, der er nævnt i punkt 452 ovenfor, som var baseret på høringen af repræsentanterne for den pågældende erhvervssektor og de interesserede parter, i hvert fald fra offentliggørelsen af disse undersøgelser ikke kunne se bort fra den omstændighed, at EU-lovgiver påtænkte mulige ændringer af lovgivningen om takografer. En sådan aktør var således reelt i stand til at tage hensyn til denne mulighed som led i sine økonomiske beslutninger.

474.

Den pågældende bestemmelse kan heller ikke anses for med øjeblikkelig virkning og uden varsel at have ophævet en specifik fordel, som lovgivningen gav de interesserede aktører. Tværtimod følger det af forordning 2020/1054, at de erhvervsdrivende har fire til fem år til at overholde de nye regler om intelligente takografer.

475.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at Ungarns anbringende om, at artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 er blevet vedtaget i strid med princippet om af beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, skal forkastes.

476.

Ungarn har gjort gældende, at artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054 er i strid med forpligtelsen til at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne, som det er fastsat i artikel 151, stk. 2, TEUF. Selv om denne forordning blev vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik, og dens retsgrundlag er artikel 91, stk. 1, TEUF, henhører den utvivlsomt under socialpolitikken. En forbedring af arbejdsvilkårene ved en tilnærmelse af lovgivningerne kan ikke finde sted, uden at der samtidig tages hensyn til behovet for at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne. I øjeblikket finder tilsvarende krav vedrørende andengenerationstakografer imidlertid ikke anvendelse på køretøjer fra virksomheder, som ikke har hjemsted i en medlemsstat, mens det følger af AETR-overenskomsten, at køretøjer fra virksomheder, der har hjemsted i et land, hvor denne aftale finder anvendelse, kun må have en digital takograf, hvilket følgelig giver dem en konkurrencefordel. Selv om lovgiver i 34. betragtning til forordning 2020/1054 selv har anerkendt behovet for at opretholde EU-virksomhedernes konkurrenceevne, pålægger denne lovgivningsmæssige tekst ikke Kommissionen nogen konkret forpligtelse eller en præcis frist i denne henseende, hvorfor intet sikrer, at AETR-overenskomsten ændres i overensstemmelse hermed, eller at der i hvert fald kan indledes forhandlinger herom i nær fremtid. Selv om lovgiver ikke har en resultatforpligtelse, har denne en forpligtelse til at udvise omhu, for så vidt som den skal gøre alt, hvad den kan, for at sikre, at Unionen ikke står i en konkurrencemæssig ufordelagtig situation. For at opfylde dette krav er det ikke tilstrækkeligt at vedtage en betragtning, som ikke har nogen bindende virkning.

477.

Artikel 151 TEUF, hvis tilsidesættelse Ungarn har gjort gældende med dette anbringende, er den første artikel i afsnit X i EUF-traktatens tredje del, der vedrører »Social- og arbejdsmarkedspolitikken«. Det følger af denne artikels stk. 2, at »Unionen og medlemsstaterne [med henblik på de socialpolitiske formål] iværksætter foranstaltninger, der tager hensyn til forskellene i national praksis, særlig på overenskomstområdet, samt til nødvendigheden af at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne«.

478.

Det følger af selve ordlyden af denne bestemmelse, at bestemmelsen foreskriver en simpel forpligtelse til »at tage hensyn«. Som det fremgår af punkt 288 ff. ovenfor – og ligesom det i øvrigt er tilfældet for artikel 91, stk. 1, TEUF og artikel 94 TEUF – har en sådan forpligtelse ingen absolut værdi, men forpligter udelukkende EU-lovgiver til med henblik på de foranstaltninger, der vedtages på det socialpolitiske område, at tage hensyn til de heri anførte specifikke parametre og mål, og navnlig nødvendigheden af at opretholde EU-økonomiens konkurrenceevne.

479.

Ungarn har foreholdt lovgiver, at denne ikke tog hensyn til denne nødvendighed i forhold til den omstændighed, at det følger af AETR-overenskomsten, at køretøjer fra virksomheder, der har hjemsted i tredjelande, for hvilke denne aftale finder anvendelse, ikke skal være udstyret med en andengenerationstakograf, hvilket giver disse virksomheder en konkurrencemæssig fordel.

480.

Det fremgår imidlertid af 34. betragtning til forordning 2020/1054, at lovgiver udtrykkeligt var af den opfattelse, at »[d]et er vigtigt, at transportvirksomheder, der er etableret i tredjelande, er underlagt regler, der svarer til EU-reglerne, når de udfører vejtransporter på Unionens område«, og at »Kommissionen bør vurdere anvendelsen af dette princip på EU-plan og foreslå passende løsninger, der skal forhandles inden for rammerne af [AETR-overenskomsten]«.

481.

Det kan på denne baggrund ikke gøres gældende, at lovgiver ikke »tog hensyn til« de forskelle, herunder forskellene vedrørende takografer, der findes i den lovgivning, som finder anvendelse på henholdsvis EU-transportvirksomheder og på transportvirksomheder fra tredjelande, når de gennemfører vejtransport i EU.

482.

Det følger efter min opfattelse af ovenstående betragtninger, at Ungarns tredje anbringende, som er fremsat mod artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054, ligeledes skal forkastes, uden at det er fornødent at behandle spørgsmålet, om artikel 151 TEUF, der er en bestemmelse i afsnit X vedrørende »Social- og arbejdsmarkedspolitikken«, finder anvendelse på en lovgivningsmæssig retsakt, der er vedtaget inden for rammerne af den fælles transportpolitik, som er fastsat i afsnit IV og har hjemmel i artikel 91, stk. 1, TEUF.

483.

I lyset af samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at Parlamentet og Rådet i det hele bør frifindes for Ungarns påstand i sag C-551/20 om annullation af artikel 2, nr. 2), i forordning 2020/1054.

484.

Med søgsmålet i sag C-541/20 har Republikken Litauen nedlagt påstand om annullation af artikel 3 i forordning 2020/1054, som fastsætter, at denne forordning – medmindre to undtagelser, der ikke er relevante i denne sammenhæng, er opfyldt ( 233 ) – træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende. Nævnte forordning blev offentliggjort i EU-Tidende den 17. juli 2020 og trådte følgelig i kraft den 20. august 2020.

485.

Til støtte for søgsmålet har Republikken Litauen fremsat tre anbringender. Inden disse anbringender undersøges, skal det imidlertid efterprøves, om de er relevante.

486.

Med de tre anbringender har Republikken Litauen anfægtet artikel 3 i forordning 2020/1054, hvori fristen for denne forordnings ikrafttræden fastsættes til 20 dage. Rådet og Parlamentet har imidlertid gjort gældende, at selv om denne artikel annulleres, følger det under alle omstændigheder af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF, at ikrafttrædelsesdatoen fortsat vil finde anvendelse for nævnte forordning ( 234 ).

487.

Jeg skal i denne henseende erindre om, at det følger af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF, at lovgivningsmæssige retsakter »træder i kraft på det tidspunkt, der er fastsat i retsakterne, eller, hvis et sådant ikke er angivet, på tyvendedagen efter offentliggørelsen«.

488.

Som Domstolens vicepræsident fastslog i den sag om foreløbige forholdsregler, som Republikken Litauen har anlagt, udgør artikel 3 i forordning 2020/1054 blot en gennemførelse af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF ( 235 ).

489.

Denne omstændighed indebærer imidlertid ikke automatisk, at annullationen af nævnte artikel 3 under alle omstændigheder bevirker, at denne frist for ikrafttræden på 20 dage finder anvendelse i henhold til artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF. Denne bestemmelse i EUF-traktaten foreskriver nemlig også, at lovgiver, såfremt denne finder det hensigtsmæssigt, kan beslutte at anvende en anden frist for en lovgivningsmæssig retsakts ikrafttræden. Med anbringenderne har Republikken Litauen rejst tvivl om EU-lovgivers valg af at fastsætte denne »standardiserede« frist for ikrafttræden af forordning 2020/1054 på 20 dage fra offentliggørelsen i EU-Tidende uden i stedet at fastsætte en længere frist, således som det udtrykkeligt er tilladt i medfør af nævnte bestemmelse i EUF-traktaten. Republikken Litauen har gjort gældende, at der nemlig var behov for en tilstrækkelig overgangsperiode til at give medlemsstaterne og de berørte aktører mulighed for at tilpasse sig de nye regler, der er fastsat i nævnte forordning, herunder bestemmelserne om forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden.

490.

Det følger heraf, at såfremt Domstolen måtte tage Republikken Litauens anbringender til følge og annullere artikel 3 i forordning 2020/1054 ved at fastslå, at anvendelsen af den heri fastsatte frist på 20 dage ikke er i overensstemmelse med EU-retten, kan en sådan annullation i modsætning til, hvad disse to institutioner har anført, på ingen måde føre til en anvendelse af denne frist, som er blevet fundet ulovlig, og således den nævnte ikrafttrædelsesdato i medfør af artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF. Tværtimod ville der blive rejst tvivl om enhver ikrafttræden af nævnte forordning.

491.

Efter min opfattelse er de anbringender, som Republikken Litauen har fremsat vedrørende artikel 3 i forordning 2020/1054, følgelig ikke irrelevante.

492.

Med det første anbringende har Republikken Litauen gjort gældende, at EU-lovgiver ved i artikel 3 i forordning 2020/1054 at fastsætte en forpligtelse til inden for den fastsatte frist på 20 dage at anvende bestemmelserne om forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden [fastsat i henholdsvis artikel 1, nr. 6), litra c) og d), i forordning 2020/1054], ikke tog hensyn til den omstændighed, at medlemsstaterne og transportvirksomhederne, eftersom der ikke forelå en overgangsperiode, ikke kunne tilpasse sig disse forpligtelser, og at lovgiver ikke angav et argument, der begrundede en sådan uopsættelighed for bestemmelsernes ikrafttræden. Ved at vælge en uegnet mekanisme til gennemførelse af forordning 2020/1054 (som hverken foreskrev udsættelse af forordningens anvendelse eller en overgangsperiode) skabte EU-institutionerne således en uholdbar lovgivning, hvormed det er særlig vanskeligt at sikre overholdelsen af de forskellige objektive grunde, og tilsidesatte herved proportionalitetsprincippet.

493.

For det første tog EU-lovgiver ikke hensyn til, at der i øjeblikket ikke findes tilstrækkelige egnede og sikrede parkeringsområder, hvor førerne kan gøre brug af egnede hvilebetingelser uden for førerhuset. Det følger heraf, at transportvirksomhederne løber ubegrundede og uforholdsmæssige risici, når de instruerer førerne i at efterlade lastbilen på områder, hvor lastens sikkerhed ikke er garanteret. I konsekvensanalysen bekræftede Kommissionen endvidere selv de vanskeligheder, der følger af det utilstrækkelige antal indkvarteringssteder og sikrede parkeringsområder. Artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 er ikke blot en kodificering af Vaditrans-dommen, idet forpligtelsen til at afholde hviletiden i egnet og kønsvenlig indkvartering med passende sovefaciliteter og sanitære forhold er en ny forpligtelse. Lovgiver skal under alle omstændigheder selv for at kodificere en bestemmelse følge den almindelige lovgivningsproces, hvorunder denne bl.a. skal vurdere den foreslåede foranstaltnings forholdsmæssighed og efterprøve, om foranstaltningen kan gennemføres i praksis.

494.

For det andet har Republikken Litauen henvist til 2019-undersøgelsen og til de oplysninger, der er omtalt i punkt 351 ovenfor.

495.

For det tredje har Republikken Litauen gjort gældende, at EU-lovgiver, selv om vedkommende af EØSU samt Parlamentets Udvalg om Beskæftigelse og Sociale Anliggender og Transport- og Turismeudvalg var blevet oplyst om vanskelighederne ved anvendelsen af forordning 2020/1054, så bort fra disse oplysninger.

496.

For det fjerde har Republikken Litauen gjort gældende, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset ligeledes rejser andre væsentlige juridiske problemstillinger, eksempelvis vedrørende sikkerhedsforholdsregler og forsikringsdækning, eftersom føreren oftest skal efterlade lasten uden opsyn på et ikke-sikret parkeringsområde.

497.

For det femte har Republikken Litauen gjort gældende, at det forhold, at artikel 3 i forordning 2020/1054 er ubegrundet, ligeledes ses ved fraværet af et fortolkningsdokument, i henhold til hvilket transportvirksomhederne kan tilrettelægge førernes tilbagevenden til deres bopæl eller virksomheden. Uden disse dokumenter er forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden vanskelig at gennemføre, hvilket medfører forskellige former for praksis i medlemsstaterne og transportvirksomhederne.

498.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.

499.

I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 ff. ovenfor, skal undersøgelsen af Republikken Litauens anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet tilsigte at efterprøve, om EU-lovgiver ved i artikel 3 i forordning 2020/1054 at fastsætte en frist for forordningens ikrafttræden til 20 dage efter offentliggørelsen heraf i Den Europæiske Unions Tidende og ikke at fastsætte en overgangsperiode specifikt for ikrafttrædelsen af bestemmelserne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden åbenbart har overskredet det vide skøn, som denne har inden for den fælles transportpolitik, idet den valgte en foranstaltning, som er åbenbart uegnet i forhold til de mål, som foranstaltningen forfølger, eller som forvolder ulemper, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål.

500.

Hvad indledningsvis angår de mål, der forfølges med forordning 2020/1054, og nærmere bestemt med bestemmelserne vedrørende forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden, henviser jeg til punkt 196 ff. og 373 i nærværende forslag til afgørelse.

501.

For det første har jeg med hensyn til ikrafttrædelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 i punkt 394 ovenfor erindret om, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af denne bestemmelse ikke indførte forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset i Unionens retsorden, men blot kodificerede gældende ret, som fulgte af den tidligere version af artikel 8, stk. 8, i forordning nr. 561/2006, som fortolket af Domstolen i Vaditrans-dommen.

502.

Det følger heraf, at Republikken Litauens klagepunkt i det væsentlige tilsigter at foreholde nævnte lovgiver, at denne ikke fastsatte en overgangsperiode for en regel, som allerede fandt anvendelse i Unionens retsorden, og som de berørte aktører således allerede havde pligt til at overholde.

503.

Jeg er enig med Republikken Litauen i, at selv når lovgiver kodificerer gældende ret, er denne ikke fritaget fra sin forpligtelse til at vurdere forholdsmæssigheden af den foreslåede foranstaltning. Det fremgår imidlertid af mine betragtninger i punkt 398 ff., at enhver anden selv midlertidig fremgangsmåde end opretholdelsen af forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset ville have givet førerne mulighed for i medfør af lovgivningen at afholde denne hviletid på et sted, der, således som Domstolen udtrykkeligt har anerkendt ( 236 ), ikke er egnet til at tilbringe længere hvileperioder. Dette ville have reduceret førernes sociale beskyttelse og således forringet deres arbejdsvilkår, hvilket er i strid med formålene med den pågældende lovgivning samt Vaditrans-dommen.

504.

Jeg har allerede i punkt 400 ovenfor påpeget, et en eventuel aktuel mangel på passende infrastrukturer efter min mening ikke kan være en begrundelse for ved lovgivning at tillade førerne at afholde deres regulære ugentlige hviletid i køretøjet, dvs. på et sted, der ikke er egnet til at tilbringe sådanne længere hvileperioder.

505.

Hvad angår argumenterne om de oplysninger, som EØSU og Parlamentets udvalg fremlagde under lovgivningsprocessen, vedrørende infrastrukturernes tilstand i Europa henviser jeg til betragtningerne i punkt 261 og 410 ovenfor. På samme måde har vedtagelsen af artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 med hensyn til argumenterne om sikkerhedsforholdsregler og forsikringsdækning, således som jeg har anført i punkt 404 ovenfor, på ingen måde kunnet øge transportvirksomhedernes risici og omkostninger, eftersom denne bestemmelse blot kodificerede allerede gældende ret.

506.

For det andet har Republikken Litauen med hensyn til ikrafttrædelsen af den forpligtelse, der er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, blot gjort gældende, at den uforholdsmæssige karakter af denne forordnings artikel 3 er påvist ved fraværet af et fortolkningsdokument, i henhold til hvilket transportvirksomhederne kan tilrettelægge førernes tilbagevenden. Det fremgår af analysen i dette forslag til afgørelses punkt 125 ff., at nævnte forordnings artikel 1, nr. 6), litra d), overholder kravene til retssikkerheden, samtidig med at den overlader en vis fleksibilitet til transportvirksomhederne med henblik på gennemførelsen heraf. Eftersom denne bestemmelse er tilstrækkeligt klar til, at de berørte aktører kan gennemføre den, kan fraværet af fortolkningsdokumenter – selv om sådanne dokumenter, som kan bistå de berørte aktører i overholdelsen af den forpligtelse, der er fastsat i nævnte bestemmelse, ganske vist er hensigtsmæssige – på denne baggrund på ingen måde indebære en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i lyset af datoen for bestemmelsens ikrafttræden.

507.

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at anbringendet om, at artikel 3 i forordning 2020/1054 blev vedtaget i strid med proportionalitetsprincippet, skal forkastes.

508.

Med det andet anbringende har Republikken Litauen gjort gældende, at artikel 3 i forordning 2020/1054 er behæftet med en begrundelsesmangel som omhandlet i artikel 296 TEUF. Denne medlemsstat har anført, at EU-institutionerne ved undersøgelsen af Kommissionens forslag som følge af konsekvensanalysen og andre kilder havde kendskab til dels, at forbuddet mod regulær ugentlig hviletid i førerhuset kunne skabe praktiske problemer for gennemførelsen af denne bestemmelse, dels at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden uden begrundelse begrænser den frie bevægelighed for arbejdstagere, og at der ikke fandtes klare regler for gennemførelsen af denne forpligtelse. Eftersom disse oplysninger var kendte, skulle EU-institutionerne have fremsat argumenter til støtte for, at der ikke forelå en overgangsperiode eller en udsættelse af lovgivningens ikrafttræden. Selv om de formål, der er angivet i Kommissionens forslag, er vigtige, begrunder de ikke uopsætteligheden for de nye reglers ikrafttræden.

509.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.

510.

Artikel 296, stk. 2, TEUF foreskriver, at EU-institutionernes retsakter skal begrundes. Det fremgår i denne henseende af Domstolens praksis, at en sådan begrundelse skal være tilpasset karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den blev vedtaget ( 237 ).

511.

Som jeg har påpeget i punkt 487 ovenfor, udgør fristen på 20 dage efter offentliggørelsen i EU-Tidende den »standardiserede« frist, der er fastsat i artikel 297, stk. 1, tredje afsnit, TEUF for lovgivningsmæssige retsakters ikrafttræden, uden at dette påvirker EU-lovgivers mulighed for at vælge en anden dato, hvis denne finder dette hensigtsmæssigt.

512.

Det følger efter min mening af denne bestemmelse, at denne »standardiserede« frist generelt og med forbehold for undtagelser i overensstemmelse med hensigten hos EUF-traktatens ophavsmænd skal fastsættes for enhver lovgivningsmæssig retsakts ikrafttræden.

513.

På denne baggrund er jeg af den overbevisning, at EU-lovgiver, når denne beslutter ikke at anvende denne »standardiserede« frist, principielt eventuelt kan have pligt til at forklare grundene til, at det blev besluttet ikke at anvende denne frist og anvende en anden frist i denne henseende.

514.

På trods af disse betragtninger finder jeg, at Republikken Litauens argumenter under alle omstændigheder ikke i det foreliggende tilfælde kan påvise, at EU-lovgiver har tilsidesat begrundelsespligten.

515.

For så vidt som artikel 1, nr. 6), litra c), i forordning 2020/1054 blot har kodificeret gældende ret, og forbuddet mod regulære ugentlig hviletid i førerhuset allerede var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af denne bestemmelse ( 238 ), kan nævnte bestemmelse med hensyn til fristen for ikrafttrædelsen af den forpligtelse, der er fastsat heri, ikke »skabe« de praktiske problemer for gennemførelsen, som Republikken Litauen har påberåbt sig, og som begrunder en særlig begrundelsespligt. Sådanne praktiske problemer ville nemlig eventuelt allerede have foreligget.

516.

Hvad angår fristen for ikrafttræden af den forpligtelse, der er fastsat i artikel 1, nr. 6), litra d), i forordning 2020/1054, er argumentet om, at forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ubegrundet begrænser den frie bevægelighed for arbejdstagere, støttet på en urigtig læsning af denne bestemmelse, således som det fremgår af punkt 125-129 ovenfor. Argumentet om, at der ikke fandtes klare regler for gennemførelsen af denne forpligtelse, er blevet undersøgt og forkastet i punkt 506 ovenfor.

517.

Det følger af det ovenstående, at anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten hvad angår artikel 3 i forordning 2020/1054 ligeledes skal forkastes.

518.

Med det tredje anbringende har Republikken Litauen foreholdt Parlamentet og Rådet som medlovgivere, at de har tilsidesat princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, ved vedtagelsen af artikel 3 i forordning 2020/1054. For det første har EU-institutionerne ved undersøgelsen af denne forordning ikke blot på ingen måde begrundet behovet for at lade forbuddet mod at overnatte i førerhuset i de pågældende perioder og forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden til deres bopæl eller virksomheden træde i kraft med det samme, men de har heller ikke undersøgt, hvorledes det er muligt at skabe passende vilkår ved at foreskrive en overgangsperiode med henblik på at give medlemsstaterne og transportvirksomhederne mulighed for at tilpasse sig de nye forpligtelser. EU-institutionerne har navnlig ikke undersøgt de foranstaltninger, som ville gøre det muligt at lette den eksisterende situation, ved at tillade medlemsstaterne gradvist at tilpasse sig disse nye forpligtelser, og som sikrer, at transportvirksomhederne ikke pålægges sanktioner som følge af det utilstrækkelige antal egnede indkvarteringssteder. For det andet har disse institutioner ikke taget hensyn til den omstændighed, at den passende gennemførelse af forpligtelsen vedrørende førernes tilbagevenden ikke var klar, og at der derfor var behov for vedtagelse af yderligere foranstaltninger med henblik på at sikre en sammenhængende gennemførelse af denne forpligtelse. For det tredje er forpligtelsen til gensidig bistand ligeledes blevet tilsidesat, eftersom det står klart, at medlemsstaterne ikke objektivt set kan sikre en tilstrækkelig infrastruktur. Desuden er EU-institutionerne i princippet forpligtede til at føre drøftelser med medlemsstaterne og begrunde afvisningen af disses indsigelser.

519.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes.

520.

Det skal indledningsvis erindres, at i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.

521.

Hvad angår rækkevidden af dette princip som led i vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter fremgår det af retspraksis, at på de områder, hvor EU-lovgiver råder over en vid skønsbeføjelse, efterprøver Domstolen kun, om ophavsmændene til den anfægtede retsakt er i stand til at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, og med henblik herpå på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i nævnte retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af. Pligten til loyalt samarbejde kan ikke have en videre rækkevidde i den forstand, at den skulle bevirke, at EU-lovgiver under alle omstændigheder tvinges til på en medlemsstats anmodning at fremlægge dokumenter og oplysninger, som angiveligt mangler, eller at rette oplysninger, som EU-lovgiver råder over, inden en retsakt kan vedtages. En sådan fortolkning ville nemlig kunne forhindre institutionerne i at udøve deres skønsbeføjelse og blokere lovgivningsprocessen. Det er ganske vist korrekt, at pligten til loyalt samarbejde omfatter en forpligtelse til at yde gensidig bistand, som navnlig indebærer udveksling af de relevante oplysninger mellem institutionerne og medlemsstaterne i forbindelse med lovgivningsprocessen. Denne forpligtelse gør det imidlertid ikke muligt for en af disse medlemsstater, som er uenig med hensyn til, om de tilgængelige data er tilstrækkelige, relevante eller nøjagtige, alene af den grund at anfægte lovgivningsprocessens lovlighed ( 239 ).

522.

På denne baggrund har Domstolen, således som det fremgår af fast retspraksis, fastslået, at vedtagelsen af en retsakt under overholdelse af de relevante bestemmelser i EUF-traktaten på trods af, at et mindretal af medlemsstater stemte imod den, ikke kan udgøre en tilsidesættelse af den forpligtelse til loyalt samarbejde, som påhviler Parlamentet og Rådet ( 240 ).

523.

Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at forslaget til forordningen om arbejdstid og konsekvensanalysen vedrørende de sociale forhold i Rådet blev diskuteret ved flere møder. Det er ligeledes ubestridt, at Republikken Litauen under lovgivningsprocessen havde adgang til alle de dokumenter, som EU-lovgiver støttede sig på med henblik på at vedtage nævnte forordning, og kunne fremsætte sine bemærkninger til oplysningerne i disse dokumenter og til de tilgrundliggende antagelser. Det følger heraf, at udvekslingen af oplysninger vedrørende de bestemmelser, som efterfølgende blev til forordning 2020/1054 – hvilken udveksling i det foreliggende tilfælde var støttet på den gensidige bistand, der følger artikel 4, stk. 3, TEU – blev afviklet korrekt. Denne konstatering kan ikke drages i tvivl af de argumenter, som Republikken Litauen har fremført, idet disse argumenter i øvrigt alle vedrører spørgsmål, som allerede er blevet forkastet som led i analysen af realiteten af anbringenderne vedrørende de pågældende bestemmelser. Nævnte gensidige bistand indebærer nemlig på ingen måde en forpligtelse for lovgiver til at være enig med alle medlemsstater om alle spørgsmål.

524.

I lyset af samtlige disse betragtninger er det min opfattelse, at anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, i forbindelse med vedtagelsen af artikel 3 i forordning 2020/1054 ligeledes skal forkastes.

525.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at Parlamentet og Rådet bør frifindes for Republikken Litauens påstand i sag C-541/20 om annullation af artikel 3 i forordning 2020/1054.

526.

I betragtning af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at frifinde Parlamentet og Rådet i det hele i de søgsmål, som er anlagt af Republikken Bulgarien i sag C-543/20, af Rumænien i sag C-546/20 og af Republikken Polen i sag C-553/20, samt i det af Republikken Litauen anlagte søgsmål i sag C-541/20 og i det af Ungarn anlagte søgsmål i sag C-551/20, for så vidt som disse søgsmål vedrører forordning 2020/1054.

527.

Disse syv søgsmål angår i det væsentlige to bestemmelser i forordning 2020/1055, nemlig artikel 1, nr. 3), litra a), for så vidt som denne bestemmelse har indført forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge [artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055], samt artikel 2, nr. 4), litra a), som har indført en karensperiode på fire dage mellem to perioder med tilladt cabotagekørsel (artikel 8, stk. 2a, i forordning nr. 1072/2009, som ændret ved forordning 2020/1055). Republikken Polen er desuden den eneste stat, der har anfægtet gyldigheden af to andre bestemmelser, nemlig artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse har indført en forpligtelse til at råde over et antal køretøjer og førere, der står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres [artikel 5, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1071/2009, som ændret], og artikel 2, nr. 5), litra b), i forordning 2020/1055 vedrørende muligheden for at underkaste kombineret transport en karensperiode (artikel 10, stk. 7, i forordning nr. 1072/2009, som ændret).

528.

Jeg undersøger først anbringenderne rettet mod de nye betingelser vedrørende etableringskravet (artikel 5 i forordning nr. 1071/2009, som ændret ved forordning 2020/1055), dvs. forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og forpligtelsen til at råde over et antal køretøjer og førere, der står i forhold til omfanget af de transporter, der udføres, inden jeg dernæst behandler de anbringender vedrørende ordningen for cabotagekørsel, som er rettet mod karensperioden på fire dage mellem to perioder med tilladt cabotagekørsel, og endelig indførelsen af muligheden for at underkaste kombineret transport en karensperiode.

529.

Republikken Litauen, Republikken Bulgarien, Rumænien, Republikken Cypern, Ungarn, Republikken Malta og Republikken Polen har anfægtet lovligheden af artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, for så vidt som denne bestemmelse ændrer artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009.

530.

Artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1071/2009 vedrører opfyldelse af etableringskravet. Denne bestemmelse fastsætter efter ikrafttrædelsen af forordning 2020/1055, at »[f]or at opfylde kravet i artikel 3, stk. 1, litra a)[ ( 241 )], skal virksomheden i etableringsmedlemsstaten […] planlægge sin flåde af køretøjers aktiviteter på en sådan måde, at det sikres, at køretøjer, som virksomheden råder over, og som anvendes til international transport, vender tilbage til en af driftscentralerne i denne medlemsstat senest otte uger efter, at de har forladt den«. Artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 har således indført en forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, i forordning nr. 1071/2009.

531.

De anbringender, som de sagsøgende medlemsstater har fremsat, kan i det væsentlige inddeles i seks overordnede problemstillinger, som vedrører overholdelsen af væsentlige formkrav, Unionens politik på miljøområdet, ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet, de særlige forpligtelser, der påhviler EU-lovgiver i medfør af artikel 91, stk. 1, TEUF og artikel 94 TEUF, samt de grundlæggende økonomiske friheder.

532.

Republikken Bulgarien ( 242 ) har gjort gældende, at artikel 91, stk. 1, TEUF, der er retsgrundlaget for forordning 2020/1055, krævede, at EU-lovgiver fastsatte regler efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af EØSU og Regionsudvalget. Denne stat har anført, at Rådet og Parlamentet ved ikke at høre disse to udvalg om de ændringer, der blev indført under lovgivningsprocessen, har tilsidesat artikel 91, stk. 1, TEUF og en væsentlig formforskrift. En sådan høringspligt følger af Domstolens praksis vedrørende Parlamentets rådgivende rolle ( 243 ), da dette endnu ikke var medlovgiver, der finder anvendelse mutatis mutandis på EØSU og Regionsudvalget, samt af arbejdsdokumenterne vedrørende Regionsudvalgets funktionsmåde. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, udgør en væsentlig ændring, og den manglende høring af disse to udvalg påvirkede den nye lovgivnings realitet og indhold. I replikken har Republikken Bulgarien fortsat gjort gældende, at konklusionerne i sag C-65/90 ( 244 ) kan overføres på reglerne for høring af Regionsudvalget og EØSU, og at den bestemmelse, der dengang var genstand for Domstolens fortolkning, havde samme ordlyd som artikel 91, stk. 1, TEUF. Forpligtelsen til at høre disse to udvalg udgør således en væsentlig formforskrift, som er entydig og klar. En væsentlig ændring, som indførtes i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning vedrørende medicinsk teknologivurdering og om ændring af direktiv 2011/24/EU ( 245 ), burde have foranlediget medlovgiver til atter at høre EØSU. Høringspligtens manglende betydelige indvirkning på den bestemmelse, der vedtages i sidste ende, har, selv om den i modsætning til, hvad Parlamentet har anført, ikke er påvist, under alle omstændigheder ingen indvirkning på høringens obligatoriske karakter. Rådet har med urette gjort gældende, at pligten til at høre udvalgene ikke vedrørte den anfægtede foranstaltning, idet artikel 91, stk. 1, TEUF ikke indfører en sådan form for sondring.

533.

Republikken Cypern har fremført en argumentation, der i enhver henseende svarer til Republikken Bulgariens argumentation ( 246 ).

534.

Parlamentet og Rådet har, støttet af de parter, der er interveneret til støtte for disse, gjort gældende, at anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF skal forkastes, idet EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt.

535.

Det fremgår af artikel 91, stk. 1, TEUF, at Parlamentet og Rådet, når de handler i henhold til denne bestemmelse, har pligt til at høre EØSU og Regionsudvalget. EØSU og Regionsudvalget afgav udtalelser til Kommissionens forslag ( 247 ) henholdsvis den 18. januar 2018 ( 248 ) og den 1. februar 2018 ( 249 ).

536.

Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har i det væsentlige gjort gældende, at der atter skulle være indhentet udtalelser fra disse to udvalg efter de væsentlige ændringer, som bestod i, at der under lovgivningsprocessen indførtes forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og alene med hensyn til Republikken Bulgarien en karensperiode på fire dage mellem perioderne med tilladt cabotagekørsel.

537.

Jeg skal indledningsvis erindre om, at en sådan forpligtelse til atter at høre disse to udvalg, såfremt der foretages en væsentlig ændring af et lovgivningsforslag, hverken følger af artikel 91 TEUF eller af nogen anden bestemmelse i den primære ret.

538.

For det første angiver den praktiske vejledning om tilsidesættelse af nærhedsprincippet, som Regionsudvalget har offentliggjort, hvad angår de arbejdsdokumenter, som Republikken Bulgarien og Republikken Cypern har påberåbt sig, blot, at udvalget normalt ligeledes skal høres i tilfælde af væsentlige ændringer af et lovgivningsforslag, om hvilket udvalget allerede har udtalt sig ( 250 ), uden andre præciseringer vedrørende bl.a. retsgrundlaget for en sådan høring. Regionsudvalgets forretningsorden, som ligeledes er blevet påberåbt, fastsætter blot betingelserne for opfølgning på udvalgets udtalelser og dets mulighed for at følge udviklingen af lovgivningsarbejdet efter udtalelsen og i givet fald vedtage et forslag til revideret udtalelse ( 251 ). Jeg tilføjer, at denne forretningsorden ligeledes fastsætter en mulighed for Regionsudvalget til, når det finder, at det ikke er blevet hørt i de tilfælde, der foreskrives i EUF-traktaten, at anlægge et søgsmål ved Domstolen ( 252 ). Det skal fastslås, at det er åbenbart, at Regionsudvalget, således som Parlamentet har anført, ikke fandt det hensigtsmæssigt at vedtage en revideret udtalelse efter indførelsen af de to ovennævnte foranstaltninger eller at anlægge et søgsmål ved Domstolen med påstand om, at det fastslås, at udvalgets rettigheder var blevet tilsidesat under den lovgivningsproces, der førte til vedtagelsen af forordning 2020/1055.

539.

For det andet har parterne i vid udstrækning drøftet, om angivelserne i dommen Parlamentet mod Rådet ( 253 ) kunne overføres på betingelserne for høring af EØSU og Regionsudvalget, eftersom artikel 75 EØF, som blev fortolket i denne dom, er affattet på samme måde som artikel 91, stk. 1, TEUF.

540.

I lighed med, hvad Parlamentet og Rådet har gjort gældende, er jeg ikke overbevist om, at den nævnte dom kan overføres på det foreliggende tilfælde.

541.

Der kan nemlig ikke ses bort fra den omstændighed, at de betingelser, hvorunder Rådet havde pligt til atter at høre Parlamentet, på et tidspunkt, hvor sidstnævnte kun blev hørt, også er blevet præciseret i den senere dom i sagen Parlamentet mod Rådet ( 254 ), hvoraf fremgår, at »den forskriftsmæssige høring af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfælde er en væsentlig formforskrift, hvis tilsidesættelse fører til den berørte retsakts ugyldighed [...]. Parlamentets effektive deltagelse i lovgivningsproceduren i Fællesskabet efter de i traktaten fastlagte fremgangsmåder udgør således et væsentligt element i den institutionelle ligevægt som følge af traktaten. Denne kompetence er udtryk for et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udøvelsen af magten ved hjælp af en repræsentativ forsamlings medvirken [...]. Kravet om, at Europa-Parlamentet som led i lovgivningsproceduren skal høres, [...] indebærer, at der skal ske en fornyet høring i alle tilfælde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig væsentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hørt om, bortset fra de tilfælde, hvor ændringsforslagene i det væsentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for« ( 255 ).

542.

Man træder ikke EØSU og Regionsudvalget for nær ved at erindre om, at disse udvalg hverken er EU-institutioner ( 256 ) som omhandlet i artikel 13, stk. 2, TEU eller et udtryk for folkeslagenes deltagelse i udøvelsen af magten, således som det allerede var tilfældet med Parlamentet i 1995. Forpligtelsen til atter at høre disse to udvalg kan følgelig ikke støttes på Domstolens praksis.

543.

EØSU og Regionsudvalget havde efter min opfattelse tilstrækkelig mulighed for at afgive deres udtalelser til de påtænkte lovforslag.

544.

Som Rådet har gjort gældende, gav EØSU i sin udtalelse af 18. januar 2018 udtryk for sin støtte til det anførte formål og, mere generelt, mobilitetspakken i sin helhed ( 257 ). Udvalget støttede ligeledes formålene med forslaget om at indføre et etableringskrav, med hvilket det vil være muligt at forebygge anvendelsen af skuffeselskaber til vejtransport ( 258 ), og udtalte sig positivt om retningen af de samlede foreslåede ændringer til forordning nr. 1072/2009 for at simplificere og klargøre reglerne for cabotagekørsel ( 259 ). Udvalget kunne afgive udtalelse og i givet fald udtrykke forbehold om de foranstaltninger, som var indeholdt i Kommissionens forslag, både hvad angår ændringen af artikel 5 i forordning nr. 1071/2009 og af forordning nr. 1072/2009 vedrørende cabotagekørsel. Med hensyn til sidstnævnte beklagede EØSU navnlig, at »forslaget overhovedet ikke behandler spørgsmålet om, hvornår en cabotageaktivitet ikke længere er midlertidig, men bliver til en aktivitet, der er så kontinuerlig og permanent, at retten til at udføre tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor virksomheden er etableret, […] ikke længere gælder« ( 260 ), og erindrede om sit ønske om »en klar regel for, hvad der er midlertidigt« ( 261 ), hvilket kan bestå i indførelse af en »karensperiode mellem partier af cabotageoperationer« ( 262 ), hvilket netop er den løsning, som EU-lovgiver i sidste ende valgte i den endelige affattelse af forordning 2020/1055.

545.

Regionsudvalget valgte i sin udtalelse af 1. februar 2018 at koncentrere sig om spørgsmålene vedrørende arbejdet i vejtransportsektoren, idet det fremhævede de væsentligste karakteristika ved vejgodstransportmarkedet i EU ( 263 ) og udtalte sig positivt om klarere bestemmelser for cabotagekørsel ( 264 ).

546.

Det fremgår efter min mening under alle omstændigheder klart af indholdet af disse to udtalelser, at indførelsen af en forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og en karensperiode på fire dage mellem to perioder med tilladt cabotagekørsel ligger i forlængelse af, hvad der fremgik af Kommissionens forslag, som de to udvalg kunne afgive udtalelse om, og som de ikke fraveg i en sådan grad, at der var behov for atter at indhente udtalelser fra de to udvalg. Med andre ord er forslagets ordning samlet set ikke blevet påvirket ( 265 ).

547.

Jeg foreslår følgelig, at anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 91, stk. 1, TEUF forkastes, idet EØSU og Regionsudvalget ikke blev hørt.

548.

Med det første anbringende har Republikken Litauen gjort gældende, at den forpligtelse til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, som blev indført ved artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055, er i strid med artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 11 TEUF og 191 TEUF, chartrets artikel 37 samt Unionens politik vedrørende miljø og klimaændringer. Republikken Litauen har anført, at miljøbeskyttelse er et af Unionens væsentligste formål, og at kravene til denne beskyttelse skal integreres i gennemførelsen af den fælles transportpolitik. De påberåbte traktatbestemmelser og den europæiske grønne pagt skulle tages i betragtning, eftersom de foranstaltninger, som EU-lovgiver vedtager, selv om disse foranstaltninger forfølger andre formål, ikke må være åbenbart i strid med miljøbeskyttelsen, da miljøbeskyttelse er et ufravigeligt krav.

549.

Den europæiske grønne pagt, som blev fremsat under proceduren for vedtagelse af forordning 2020/1055, fastsatte Unionens mål om at opnå klimaneutralitet inden 2050, hvilket formål Det Europæiske Råd bekræftede ( 266 ). Virkeliggørelsen af et sådant formål krævede en reduktion i transportsektorens emissioner med 90% inden dette tidspunkt ( 267 ). Målet om klimaneutralitet er ligeledes fastsat i artikel 2, stk. 1, i forordning (EU) 2021/1119 ( 268 ). Ved denne artikels stk. 2 pålægges EU-institutionerne og medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger på henholdsvis EU-plan og nationalt plan til at sikre, at man kollektivt når dette mål, under hensyntagen til vigtigheden af at fremme både retfærdighed og solidaritet mellem medlemsstaterne og omkostningseffektivitet i forbindelse med at nå nævnte mål. Kommissionen har i øvrigt selv beklaget ( 269 ), at den politiske aftale, som Rådet og Parlamentet havde indgået, indeholder elementer, herunder forpligtelsen vedrørende køretøjernes tilbagevenden, som ikke er i overensstemmelse med ambitionerne i den europæiske grønne pagt og formålet om inden 2050 at opnå et klimaneutralt EU. Efter vedtagelsen af mobilitetspakken forpligtede Kommissionen sig endvidere til at vurdere nævnte forpligtelses virkning på miljøet samt fremsætte et målrettet lovgivningsforslag, inden forpligtelsen vedrørende køretøjernes tilbagevenden træder i kraft ( 270 ). Denne konsekvensanalyse ville have bekræftet forpligtelsens væsentlige virkninger på miljøet, hvorfor Parlamentet og Rådets konstateringer om, at den anfægtede bestemmelse kun medfører en moderat forøgelse af emissionerne, er åbenbart ugrundede ( 271 ).

550.

Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med den retning, der foreslås ved den europæiske grønne pagt, og formålet om neutralitet, idet en sådan forpligtelse medfører en betydelig forøgelse af antallet af gennemførte ture, hvoraf hovedparten vil blive foretaget uden last. Heraf følger en kraftig forøgelse af CO2-emissionerne fra transportsektoren, som er den sektor, hvor to tredjedele af det samlede behov for arbejdskraft er koncentreret i den centrale geografiske del af EU, mens hovedparten af førerne kommer fra medlemsstater i EU’s periferi ( 272 ).

551.

I replikken har Republikken Litauen gjort gældende, at artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 11 TEUF og 191 TEUF ikke kan fortolkes så snævert, som Rådet og Parlamentet har foreslået i deres svarskrifter, og har atter anført, at lovligheden af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, skal vurderes i lyset af disse bestemmelser. Desuden er disse institutioners standpunkt ikke i overensstemmelse med den europæiske grønne pagt. Republikken Litauen har anført, at miljøbeskyttelse ifølge Domstolens praksis udgør et ufravigeligt krav. Selv om lovgiver kan træffe foranstaltninger, der afviger fra målene om miljøbeskyttelse, kan disse foranstaltninger ikke som i det foreliggende tilfælde være åbenbart uforenelige eller i strid med nævnte mål. Den omtvistede forpligtelses virkning på miljøet er blevet åbenbart undervurderet.

552.

Republikken Bulgarien har for sin del inden for rammerne af det første anbringende, der består af to led, gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med artikel 90 TEUF, sammenholdt med henholdsvis artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37 og med artikel 3, stk. 5, TEU, artikel 208, stk. 2, TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF samt Parisaftalen »vedtaget af konferencen for parterne i De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (COP 21) i december 2015 og undertegnet den 22. april 2016«. Selv om den fælles transportpolitik har særlig miljømæssig betydning, hindrer forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, idet den medfører en væsentlig forøgelse af CO2-emissionerne og et øget antal tomkørsler samt øget trafik, virkeliggørelsen af formålet med den europæiske grønne pagt, således som Kommissionen har fremhævet. Det er desuden vanskeligt for medlemsstaterne at overholde forpligtelserne i henhold til forordning (EU) 2018/842 ( 273 ).

553.

Hvad angår det første anbringendes første led har Republikken Bulgarien gjort gældende, at de påberåbte bestemmelser kræver, at institutionerne forfølger de formål, der er fastsat i traktaterne, inden for rammerne af den fælles transportpolitik. Artikel 11 TEUF er en horisontal klausul, som fremhæver, at målet om miljøbeskyttelse er tværgående og grundlæggende. Integrationen af betragtningerne om et højt miljøbeskyttelsesniveau i Unionens politikker bekræftes endvidere ved chartrets artikel 37, hvilket fremhæver denne beskyttelses fremtrædende placering i Unionens retsorden. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, skader ved de miljømæssige problemer, den forvolder, og den forøgelse af drivhusgasemissioner, som den medfører, åbenbart forfølgelsen af de mål, som traktaterne tilstræber på miljøområdet, og gør mange andre foranstaltninger med henblik på miljøbeskyttelse og reduktion af forurenende emissioner nyttesløse. Rådet og Parlamentet har således tilsidesat de ovennævnte bestemmelser ved at vedtage en bestemmelse, som på ingen måde arbejder for en øget miljøbeskyttelse, og som heller ikke integrerer krav, der er forbundet med en sådan beskyttelse.

554.

Med hensyn til det andet led har Parlamentet og Rådet selv medgivet, at det med henblik på at bidrage til Parisaftalens mål er nødvendigt at fremskynde hele transportsektorens overgang til nulemission, og emissionerne af forurenende stoffer fra transportsektoren skal reduceres hurtigt og kraftigt, således som det kræves i medfør af Parisaftalens artikel 2 og 4. Den omtvistede forpligtelse er således i strid med Parisaftalens mål og udgør dermed en tilsidesættelse af artikel 208, stk. 2, TEUF. På samme måde er nævnte forpligtelse i strid med artikel 216, stk. 2, TEUF, idet Kommissionen i øvrigt har bekræftet, at denne forpligtelse ikke overholder målet om et klimaneutralt EU inden 2050 ( 274 ). Eftersom Unionen i henhold til artikel 3, stk. 5, TEU bidrager til, at folkeretten overholdes og udvikles, og er forpligtet til at overholde folkeretten som helhed, når den vedtager en retsakt, er forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, i strid med disse bestemmelser. Den konsekvensanalyse, der blev gennemført i 2021, dvs. efter vedtagelsen af forordning 2020/1055, bekræftede den økologiske tragedie, som denne forordning har forårsaget. Det er ikke det blotte fravær af den omtvistede forpligtelses gunstige virkninger på miljøet, som kritiseres, men den omstændighed, at denne forpligtelse klart skader de økologiske mål, der skal forfølges.

555.

Det første anbringende i det søgsmål, som Republikken Cypern har anlagt, vedrører tilsidesættelse af de miljømæssige krav og de internationale forpligtelser. Republikken Cypern har fremført en argumentation, der svarer til den, som Republikken Bulgarien har fremført.

556.

I sag C-551/20 har Ungarn med hensyn til det første anbringende om et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og forsigtighedsprincippet fremført argumenter, som vedrører miljøbeskyttelsen og Unionens miljøpolitik, og som jeg vil undersøge her. Denne stat har bl.a. gjort gældende, at artikel 1, nr. 3), i forordning 2020/1055 er i strid med forsigtighedsprincippet, som er et generelt retsprincip i EU-retten, der følger af artikel 11 TEUF, artikel 168, stk. 1, TEUF, artikel 169, stk. 1 og 2, TEUF og artikel 191, stk. 1 og 2, TEUF. Det følger af et sådant princip, at de berørte myndigheder under udøvelse af de beføjelser, som de er tillagt, har pligt til at træffe passende forholdsregler for at forebygge visse potentielle risici for den offentlige sundhed, sikkerheden og miljøet, idet de krav, der er knyttet til beskyttelsen af disse interesser, skal veje tungere end økonomiske interesser. Som følge af de meget væsentlige yderligere CO2-emissioner, som forpligtelsen vedrørende køretøjernes tilbagevenden vil medføre, er denne forpligtelse i klar modstrid med Unionens tilsagn om at reducere drivhusgasemissioner og bl.a. den europæiske grønne pagt, der i overensstemmelse med de internationale forpligtelser, som Unionen har påtaget sig inden for rammerne af Parisaftalen, imidlertid tilsigter klimaneutralitet i EU inden 2050. Der skal ligeledes tages hensyn til artikel 11 TEUF, som fremhæver miljøbeskyttelsesformålets tværgående og grundlæggende karakter, og som således skal tjene som standard med henblik på at kontrollere EU-lovgivningens gyldighed, når det er åbenbart, at miljømæssige interesser ikke blev taget i betragtning eller helt blev udeladt. En foranstaltning, som i mange henseender har negative virkninger på miljøet som følge af den overflødige lastbiltrafik, som den fremkalder – både med hensyn til luftforurening, henkastning af affald og slitage på infrastrukturer – kan ikke begrundes af simple kontrolformål. Oplysningerne i konsekvensanalysen af 2021 afdækker de væsentlige virkninger, som forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, har, hvilket modsiger, at der skulle være tale om ubetydelige virkninger i forhold til de samlede emissioner, som Rådet og Parlamentet har anført. De foranstaltninger, der i øvrigt er vedtaget vedrørende reduktionen af drivhusgasemissioner, påvirker ikke denne konklusion, men forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, skader i væsentlig grad virkeliggørelsen af de formål, som disse foranstaltninger forfølger. Nævnte foranstaltninger godtgør tværtimod, at reduktionen i disse gassers mængde i atmosfæren er en prioritet for Unionen, som kun kan fraviges i særligt begrundede tilfælde, eftersom det er et formål, som har i hvert fald samme rang som de miljømæssige interesser, og på betingelse af, at ingen anden egnet løsning kan anvendes, hvilket ikke er tilfældet med forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge.

557.

Som led i sag C-552/20 har Republikken Malta gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i strid med artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37. Denne medlemsstat har anført, at artikel 91, stk. 2, TEUF, som er retsgrundlaget for forordning 2020/1055, skal fortolkes i lyset af andre bestemmelser i EU-retten, hvorved EU-lovgiver pålægges at tage hensyn til andre relevante omstændigheder, herunder omstændighederne i forbindelse med miljøbeskyttelse, som har en afgørende rolle i Unionens mål og politikker, og som ligeledes er et ufravigeligt krav. I artikel 11 TEUF fastsættes en specifik forpligtelse til at integrere miljøbeskyttelsen i Unionens politikker og en pligt for institutionerne til at sikre, at der tages hensyn til miljømæssige perspektiver i alle Unionens politikker og aktioner, uanset den pågældende sektor, og om denne har en umiddelbar tilknytning til miljøet. Artikel 11 TEUF er blevet suppleret og styrket ved chartrets artikel 37. Denne artikel 11 indeholder både en formel forpligtelse til at tage hensyn til miljømæssige aspekter, inden nogen afgørelse vedtages, og en materiel forpligtelse til at sikre, at Unionens aktioner er forenelige med virkeliggørelsen af de miljømæssige formål. Rådet og Parlamentet har ikke overholdt nogen af disse forpligtelser.

558.

Den formelle forpligtelse, der følger af artikel 11 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 37, kræver, at der udarbejdes konsekvensanalyser med henblik på at sikre Unionens forslag til lovgivningsmæssige retsakters kvalitet og sammenhæng med de miljømål, der forfølges med traktaten, samt sådanne forslags overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, har ikke været genstand for en sådan analyse og blev vedtaget uden forudgående hensyntagen til sin potentielle virkning på miljøet.

559.

Den materielle forpligtelse, der følger af artikel 11 TEUF, indebærer, at alle Unionens politiske beslutninger, der kan påvirke miljømålene, skal være nødvendige, forholdsmæssige og behørigt begrundede. Politiske beslutninger, som hindrer virkeliggørelsen af Unionens miljømål, selv om der findes alternative foranstaltninger, eller når miljøpåvirkningen forekommer uforholdsmæssig, er i strid med artikel 11 TEUF. Den negative virkning på miljøet af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, som forårsages af køretøjernes unødvendige tilbagerejse uden last, bringer virkeliggørelsen af de miljømål, som Unionen forfølger i andre sammenhænge ved såvel selve Parisaftalen som i forordning 2018/842, hvori fastsættes bindende årlige mål for reduktion af emissionerne i transportsektoren for hver medlemsstat, i fare. Nævnte forpligtelse er ligeledes i strid med formålet om at reducere drivhusgasemissionerne i forbindelse med transport med 60% ( 275 ) samt formålene om bedre luftkvalitet, som er fastsat i EU-lovgivningen, og de formål vedrørende reduktion af affaldsproduktionen, som er fastsat ved direktiv 2008/98/EF ( 276 ). Den manglende hensyntagen til alle disse formål ved fastlæggelsen af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og en sådan forpligtelses alvorlige påvirkning af disse formål udgør en tilsidesættelse artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37.

560.

Republikken Malta har desuden i det væsentlige gjort gældende, at Parlamentet og Rådet hverken har godtgjort eller forklaret, hvordan miljøbeskyttelseskravene var integreret i fastlæggelsen og gennemførelsen af forpligtelsen vedrørende tilbagevenden. Kommissionens efterfølgende vurdering af denne forpligtelses virkninger beviser, at reglen om, at køretøjerne skal vende tilbage til etableringsstaten, har en meget negativ og belastende virkning på klimaforandringerne og luftkvaliteten. En sådan virkning undergraver Unionens politik og lovgivning vedrørende klimaforandringer og miljøbeskyttelse.

561.

Endelig har Republikken Polen i sag C-554/20 fremsat et anbringende, som er fælles for alle de bestemmelser, som denne stat har anfægtet, vedrørende tilsidesættelse af artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37, for så vidt som de krav, der følger af miljøbeskyttelsen, ikke er blevet taget i betragtning. Det fremgår af disse to bestemmelser, at EU-institutionerne har pligt til at afstå fra at vedtage foranstaltninger, som kan skade virkeliggørelsen af formålene med miljøbeskyttelse, og dette går videre end alene foranstaltningerne knyttet til artikel 191 TEUF og 192 TEUF. Det princip om, at miljøbeskyttelseskravene skal integreres i Unionens øvrige politikker, som følger af disse bestemmelser, gør det muligt at forene formålene og kravene til miljøbeskyttelse med andre interesser og målsætninger, som Unionen forfølger, samt tilstræbelsen af en bæredygtig udvikling. Et sådant princip udgør i sig selv en grund til annullation af en EU-retsakt, når det er åbenbart, at de miljømæssige interesser ikke er blevet taget i betragtning eller er blevet fuldstændigt ignoreret. I lyset af den brede horisontale karakter af artikel 11 TEUF skal en given foranstaltning – når det undersøges, om denne foranstaltning i tilstrækkelig grad bidrager til miljøbeskyttelsen – ikke betragtes isoleret set i forhold til de øvrige EU-retlige foranstaltninger, der er vedtaget med dette formål og er knyttet til den pågældende virksomhed, men i forhold til samtlige foranstaltninger, som Unionen vedtager på dette område, som giver en passende ramme for en sådan vurdering. Domstolsprøvelsen med hensyn til vurderingen af, om EU-lovgivers handlinger er i overensstemmelse med princippet om integration, skal svare til den kontrol, som Retten foretager, når den vurderer, om Kommissionens handlinger overholder princippet om energimæssig solidaritet ( 277 ). På denne baggrund tilkom det nævnte lovgiver at tage hensyn til miljøkravene inden vedtagelsen af forpligtelsen til tilbagevenden, hvilket bl.a. indebar en analyse af de påtænkte reglers virkning på miljøet og en sikring af, at disse regler ikke skadede virkeliggørelsen af formål fastsat i de øvrige retsakter i den afledte ret, som er vedtaget på miljøområdet. Fraværet af en analyse udgør en åbenbar tilsidesættelse af disse institutioners pligt til at foretage en sådan vurdering i henhold til artikel 11 TEUF ( 278 ).

562.

Parlamentet og Rådet havde derefter pligt til at afveje de modstridende interesser og i givet fald foretage passende ændringer. Såfremt artikel 11 TEUF fortolkes således, at denne bestemmelse kun vedrører retsområder og ikke bestemte foranstaltninger, vil denne bestemmelses betydning blive relativiseret væsentligt. Kravene til miljøbeskyttelse skal tages i betragtning, også ved fastsættelsen af de forskellige foranstaltninger, der indgår i det pågældende område i EU-retten. Argumentet om, at andre retsakter i den afledte ret vedrørende luftforurening ikke kan udgøre rammerne for vurderingen af forordning 2020/1055, skal forkastes, idet effektiviteten af artikel 11 TEUF ellers atter ville blive draget i tvivl, da institutionerne således kan vedtage en retsakt, der hæmmer eller forhindrer virkeliggørelsen af de mål, som er fastsat i retsakter, der vedtages på miljøområdet, selv om klimakrisen er Unionens væsentligste miljøpolitiske udfordring, og institutionerne bør begynde konsekvent at forfølge virkeliggørelsen af de klimamål, som Unionen vedtager. Det er kendt, at luftforurening som følge af emissioner fra transport skaber talrige helbredsmæssige problemer, hvortil især vejtransporten bidrager. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage til etableringsmedlemsstaten hver ottende uge, medfører yderligere rejser, hvorved der skabes øgede emissioner af CO2 og luftforurenende stoffer, hvilke emissioner kan have betydelig indvirkning på virkeliggørelsen af Unionens miljømål i medfør af bl.a. den europæiske grønne pagt, målsætningen om et klimaneutralt EU inden 2050 ved at reducere de samlede emissioner fra transport med 90% i forhold til 1990-niveauet og de formål, som medlemsstaterne har påtaget sig ved EU-lovgivningen på området. De yderligere emissioner af kvælstofoxider og den støv, der genereres som følge af anvendelsen af de anfægtede bestemmelser, kan rejse tvivl om effektiviteten af de handlinger, som medlemsstaterne fastlægger i de nationale luftbeskyttelsesplaner, navnlig de planer, som vedtages for zoner og byområder, der ligger nær de kommunikationskanaler, som benyttes af international transport. Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er dermed i strid med integrationsprincippet, som er fastsat i artikel 11 TEUF og chartrets artikel 37. Konsekvensanalysen af 2021 er tilstrækkelig til at fastslå, at EU-lovgiver har tilsidesat disse to bestemmelser, eftersom denne analyse bekræfter den negative virkning på miljøet af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, hvilket bl.a. er i strid med den europæiske grønne pagt.

563.

Rådet, Parlamentet og de parter, der er interveneret til støtte for dem, har gjort gældende, at alle disse anbringender om tilsidesættelse af Unionens politikker vedrørende miljø og klimaforandringer skal forkastes.

564.

Sagsøgernes argumenter kan i det væsentlige inddeles i tre kategorier ( 279 ). Forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er som det første i strid med de bestemmelser i den primære ret, som fastsætter kravet om miljøbeskyttelse. Dernæst er denne forpligtelse ligeledes i strid med Unionens og medlemsstaternes internationale forpligtelser vedrørende miljøbeskyttelse. Endelig er forpligtelsen til tilbagevenden i strid med Unionens miljøpolitik, for så vidt som den bringer virkeliggørelsen af de miljømæssige formål, der forfølges med en lang række retsakter i den afledte ret, i fare.

565.

Hvad angår chartrets artikel 37 fremgår det af de forklarende bemærkninger til artikel 37, at princippet i denne artikel er støttet på artikel 2 EF, 6 EF og 174 EF, nu artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF og 191 TEUF. Domstolen har allerede fastslået, at eftersom chartrets artikel 52, stk. 2, bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri, skal retten til et højt miljøbeskyttelsesniveau som fastsat i chartret forstås og fortolkes i lyset af de betingelser og begrænsninger, som i givet fald er fastsat i artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF og 191 TEUF ( 280 ). I lighed med, hvad Parlamentet har anført ( 281 ), og hvad jeg allerede har påpeget ( 282 ), udgør chartrets artikel 37 således ikke en selvstændig retsforskrift, der er uafhængig af disse øvrige bestemmelser i den primære ret.

566.

Artikel 3, stk. 3, TEU er for sin del i det væsentlige en programbestemmelse, som ikke fastsætter en rangorden mellem de formål, som den fastlægger for Unionen. Selv om der kan være tvivl om, hvorvidt forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, er i overensstemmelse med formålet om et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten, skal det samtidig fastslås, at en sådan forpligtelse også forfølger formålet om bæredygtig økonomisk vækst i en social markedsøkonomi. Den planmæssige dimension af artikel 3, stk. 3, TEU udelukker den efter min mening fra parametrene for lovlighed med henblik på vurderingen af, om den omtvistede forpligtelse er i fuld overensstemmelse med den primære EU-ret. Gennemførelsen af det miljømæssige formål skal være resultatet af Unionens og medlemsstaternes politikker og aktioner ( 283 ), og artikel 3, stk. 3, TEU kan ikke anvendes selvstændigt i forhold til de særlige bestemmelser i traktaten, som konkret angiver de generelle formål, der er indeholdt heri ( 284 ).

567.

Hvad angår artikel 11 TEUF synes generaladvokat Geelhoeds analyse, som parterne i stort omfang har citeret, fortsat at være relevant og aktuel, selv om den vedrørte den tidligere bestemmelse svarende til denne artikel 11. Generaladvokaten anførte nemlig, at »[s]elv om denne bestemmelse er formuleret som en bindende forskrift, kan den [...] ikke anses for at fastsætte en standard, hvorefter miljøbeskyttelsen ved udformningen af fællesskabspolitikkerne altid skal anses for at være den fremherskende interesse. En sådan fortolkning ville indebære en uacceptabel begrænsning af fællesskabsinstitutionernes og fællesskabslovgivers skønsbeføjelser. Bestemmelsen kan højst betragtes som en forpligtelse for fællesskabsinstitutionerne til at tage behørigt hensyn til økologiske interesser på andre politikområder end miljøbeskyttelsesområdet i snæver forstand. Kun i de tilfælde, hvor det er åbenbart, at der ikke er taget hensyn til økologiske interesser, eller hvor de er blevet fuldstændig tilsidesat, kan artikel 6 EF anvendes som standard for undersøgelsen af fællesskabslovgivningens gyldighed. Ved undersøgelsen af, om en given foranstaltning bidrager tilstrækkeligt til miljøbeskyttelsen, bør artikel 6 EF i betragtning af dens brede horisontale karakter desuden ikke betragtes isoleret fra andre fællesskabsforanstaltninger, der er vedtaget til dette formål med hensyn til den pågældende aktivitet. Det er samtlige foranstaltninger, som er vedtaget af Fællesskabet på dette område, der udgør det behørige grundlag for vurderingen« ( 285 ).

568.

Selv om der er enighed blandt parterne om denne fortolkning, som Domstolen ikke har haft lejlighed til at bekræfte ( 286 ), er de uenige om de konsekvenser, der skal drages heraf inden for rammerne af nærværende søgsmål.

569.

Jeg skal erindre om betydningen af formålet med miljøbeskyttelse, således som denne i øvrigt fremgår af Domstolens praksis, som omtaler formålets væsentlige karakter ( 287 ) og fremhæver dets tværgående og grundlæggende karakter ( 288 ). Der er ikke grundlag for her at rejse tvivl om denne betydning.

570.

Spørgsmålet om formålets betydning adskiller sig fra spørgsmålet om, i hvilket omfang der kan ske retslig håndhævelse heraf. Jeg konstaterer i denne henseende i overensstemmelse med generaladvokat Geelhoed, at selv om ordlyden fremstår ufravigelig, er artikel 11 TEUF en tværgående bestemmelse, hvis virkning ganske vist er at belyse de mere præcise bestemmelser vedrørende Unionens andre politikker og aktioner, inden for eksempelvis den fælles landbrugspolitik ( 289 ), den fælles fiskeripolitik ( 290 ) eller i atomenergisektoren ( 291 ), men uden imidlertid at præcisere, under hvilke betingelser, på hvilken måde og i hvilket omfang dette skal ske. Uanset hvor der gribes ind, skal lovgiver således integrere de krav, der er forbundet med miljøbeskyttelse, uden at artikel 11 TEUF yderligere præciserer de forpligtelser, som påhviler lovgiver ( 292 ). Uden at det på dette tidspunkt er fornødent at tage stilling til, om EU-lovgiver har foretaget en sådan vurdering af den miljømæssige virkning af forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge, og idet der ikke foreligger præciseringer om rækkevidden af det krav, der er indeholdt i artikel 11 TEUF, skal de klagepunkter, som Republikken Polen og Republikken Malta har fremført, om tilsidesættelse af artikel 11 TEUF, idet der ikke foreligger en konsekvensanalyse, allerede på dette stade forkastes.

571.

Som visse af sagsøgerne har kunnet anføre, henviser artikel 11 TEUF til Unionens politikker og aktioner. En sådan henvisning kan imidlertid ikke fortolkes som en systematisk forpligtelse til med henblik på vedtagelsen af hver enkelt individuelle lovgivningsmæssige foranstaltning at tage hensyn til krav, der er forbundet med miljøbeskyttelse, eller lade disse være fremherskende. Indledningsvis skal de politikker og aktioner, som er omhandlet i artikel 11 TEUF, forstås som dem, der er omhandlet i artikel EUF-traktatens tredje del, som netop bærer denne overskrift ( 293 ), og artikel 11 TEUF kan ikke anvendes som standard for, hvordan foreneligheden af hver enkelt bestemmelse i Unionens lovgivningsmæssige retsakter isoleret set skal vurderes. Denne bestemmelse er tværgående, idet kravene til på miljøbeskyttelsesområdet er mangesidede. Det er i sidste ende den måde, hvorpå Unionen integrerer disse krav i sine politikker, der gør det muligt at afgøre, om den har handlet i overensstemmelse med det, der foreskrives i artikel 11 TEUF, og om lovgiver har udøvet sine kompetencer under overholdelse af det formål, som er fastsat for denne ved nævnte bestemmelse.

572.

I denne henseende har de sagsøgte institutioner gjort gældende, at såfremt det skal fastslås, at enhver bestemmelse, der kan have negativ virkning på miljøet, er i strid med artikel 11 TEUF, uden at der tages hensyn til den videre lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, kan enhver foranstaltning, som tillader vejgodstransport, blive erklæret ulovlig af denne grund som følge af, at denne transportform i øjeblikket har en meget forurenende karakter.

573.

Dette argument er ganske givet en anelse provokerende. Argumentet afslører efter min mening ikke desto mindre en sandhed, idet traktaternes ophavsmænd, således som generaladvokat Geelhoed har anført, ikke havde til hensigt herved at føre EU-lovgivers hånd i forhold til risikoen for at gøre formålet om miljøbeskyttelse til et højere formål, når en sådan rangorden mellem de formål, som er tillagt Unionen, i øvrigt ikke kan udledes af traktaterne.

574.

Som jeg allerede har påpeget ( 294 ), ligger det desuden i selve lovgivningens art på et bestemt område at skulle foretage en afvejning mellem divergerende interesser og skabe en balance mellem formål, som ofte er modstridende. Det er således en handling, hvis kompleksitet er anerkendt i retspraksis, idet lovgiver er overladt en vid skønsbeføjelse. Dette forklarer, hvorfor Unionens retsinstansers prøvelse er begrænset til en prøvelse af, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning og en efterprøvelse af, at lovgiver ikke har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse ( 295 ).

575.

Selv om forpligtelsen til at sikre, at køretøjerne vender tilbage hver ottende uge til etableringsmedlemsstaten, har negative konsekvenser for miljøet ( 296 ), er denne konstatering således ikke i sig selv tilstrækkelig til at konstatere en overtrædelse af artikel 11 TEUF, eftersom EU-lovgiver desuden har iværksat forskellige aktioner for at forsøge af dæmme op for vejgodstransportens negative konsekvenser. Forpligtelsen til at vende tilbage hver ottende uge skal således ses i den videre lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den indgår. På tidspunktet for vedtagelsen af forordning 2020/1055 pålagde forordning 2018/842 medlemsstaterne at reducere deres drivhusgasemissioner inden 2030 med en procentsats, der var fastsat i denne forordning. Det fremgik af nævnte forordning, at et sådant formål var blevet godkendt af Det Europæiske Råd på det økonomiske plan ( 297 ). Det overordnede formål med direktiv 2004/107/EF ( 298 ) er at beskytte og forbedre luftkvaliteten ved bl.a. at fastsætte målværdier, for hvilke medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger, som ikke indebærer uforholdsmæssigt store omkostninger ( 299 ). Direktiv 2008/50/EF ( 300 ) har fastsat målsætninger vedrørende luftkvalitet, idet denne kvalitet skal gøres til genstand for en vurdering på grundlag af fælles metoder og kriterier og for oplysninger til offentligheden ( 301 ). Formålet med direktiv 2008/98 ( 302 ) består i at forebygge eller mindske de negative følger af affaldsproduktion og ‑håndtering, at mindske de samlede følger af ressourceanvendelse og at forbedre effektiviteten af en sådan anvendelse ( 303 ). Hvad nærmere bestemt angår transportsektoren blev Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/62/EF af 17. juni 1999 om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer ( 304 ), ændret i 2011 ved direktiv 2011/76/EU ( 305 ) med henblik på heri at indføre betragtninger om at fremme bæredygtig transport som et centralt element i den fælles transportpolitik. EU-lovgiver mente, at transportsektorens bidrag til klimaforandringerne skulle reduceres ( 306 ), uden at et sådant mål imidlertid kan opnås ved at skabe uforholdsmæssigt store hindringer, idet det indre markeds funktion ligeledes skal bevares ( 307 ). Direktiv 2011/76 indførte i direktiv 1999/62 hvad angår transportsektoren princippet om, at forureneren betaler ( 308 ), idet EU-lovgiver fandt, at vejafgifter er et retfærdigt og effektivt økonomisk virkemiddel for en bæredygtig transportpolitik, da de gør det muligt at tage hensyn til omkostningerne ved den forurening og trafikbelastning, som brugen af køretøjerne er årsag til ( 309 ). CO2-emissionerne var med hensyn til personbiler og nye lette erhvervskøretøjer i øvrigt reguleret ved forordning (EU) 2019/631 ( 310 ) og med hensyn til nye tunge køretøjer ved forordning (EU) 2019/1242 ( 311 ). EU-lovgiver vedtog ligeledes et direktiv, som havde til formål at forpligte medlemsstaterne til som led i offentlige indkøbsprocedurer at tage hensyn til motorkøretøjers energi- og miljøbelastninger ( 312 ). Den mærkning af dæk, som er reguleret ved forordning (EU) 2020/740 ( 313 ), har til formål at holde køretøjers brændstofforbrug, og dermed drivhusgasemissionerne, nede og bidrager til dekarboniseringen af transportsektoren ( 314 ).