1.

Kan en kreditor for en person eller enhed, der er omfattet af foranstaltninger om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der er iværksat inden for rammerne af Den Europæiske Unions fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed anmode om iværksættelse af retssikrende foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, såsom en retslig sikkerhed eller en sikringsforanstaltning, i forhold til de indefrosne aktiver, med henblik på at sikre inddrivelsen af sine fordringer?

2.

Dette hidtil ubesvarede spørgsmål opstår i forbindelse med den foreliggende sag, som vedrører fortolkningen af artikel 1, litra h) og j), og artikel 7, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19. april 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran ( 2 ) og forordning (EU) nr. 961/2010 ( 3 ) og nr. 267/2012 ( 4 ) (herefter »de efterfølgende forordninger«).

3.

Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse er blevet indgivet af Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) i forbindelse med en tvist mellem Bank Sepah, en iransk bank, hvis aktiver har været genstand for indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, og to af bankens kreditorer, Overseas Financial Limited og Oaktree Finance Limited. Den giver Domstolen lejlighed til at præcisere rækkevidden af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer«.

4.

Inden for rammerne af de foranstaltninger, der er vedtaget for at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben, har Rådet for Den Europæiske Union gennemført De Forenede Nationers Sikkerhedsråds (herefter »Sikkerhedsrådet«) resolution 1737 (2006) af 23. december 2006 om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende personer og enheder, der er involveret i Irans nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, med vedtagelsen af fælles holdning 2007/140/FUSP af 27. februar 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran ( 5 ).

5.

Artikel 5, stk. 1, i denne fælles holdning foreskrev, at alle midler og økonomiske ressourcer, som direkte eller indirekte tilhørte, ejedes, var besiddet eller kontrolleret af de personer og enheder, der er opført i bilaget til resolution 1737 (2006), eller som er udpeget i overensstemmelse med den nævnte resolution, skulle indefryses. Disse personer og enheder var opregnet i bilag I til den nævnte fælles holdning.

6.

Listen i bilaget til resolution 1737 (2006) er blevet ajourført ved flere senere resolutioner, bl.a. ved Sikkerhedsrådets resolution 1747 (2007) af 24. marts 2007. I forlængelse af sidstnævnte resolution vedtog Rådet fælles holdning 2007/246/FUSP ( 6 ).

7.

På grundlag af fælles holdning 2007/140 har Rådet vedtaget forordning nr. 423/2007.

8.

Forordningens artikel 1, litra h) og j), bestemmer følgende:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

9.

Forordningens artikel 7 bestemmer følgende:

»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, der er opført i bilag IV, indefryses. […]

[…]

3.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført i bilag IV og V.

4.   Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der direkte eller indirekte har til formål eller til følge at omgå de i stk. 1, 2 og 3 omhandlede foranstaltninger, er forbudt.«

10.

Samme forordnings artikel 8 har følgende ordlyd:

»Uanset artikel 7 kan medlemsstaternes kompetente myndigheder, jf. de websteder, der er nævnt i bilag III, give tilladelse til frigivelse af visse indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer, hvis følgende betingelser er opfyldt:

[…]«

11.

Kommissionens forordning (EF) nr. 441/2007 af 20. april 2007 om ændring af forordning nr. 423/2007 ( 7 ) opførte Bank Sepah på den liste, som fremgår af bilag IV til forordning nr. 423/2007.

12.

Forordning nr. 423/2007 er efterfølgende blevet erstattet af forordning nr. 961/2010, som forordning nr. 267/2012, der stadig er i kraft, for sin del har afløst. Artikel 1, litra h) og i), og artikel 16 og 17 i forordning nr. 961/2010, artikel 1, litra j) og k), samt artikel 23 og 24 i forordning nr. 267/2012 er i det væsentlige identiske med artikel 1, litra h) og j), og artikel 7 og 8 i forordning nr. 423/2007. Bank Sepah er opført på listen i bilag VII til forordning nr. 961/2010 og på listen i bilag VIII til forordning nr. 267/2012. For at give et kortfattet svar vil jeg i mit forslag til afgørelse kun henvise til bestemmelserne i forordning nr. 423/2007, idet de samme retlige betragtninger finder tilsvarende anvendelse på de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger.

13.

Som følge af vedtagelsen af resolution 1747 (2007), som gennemført ved fælles holdning 2007/246 og ved forordning nr. 441/2007, blev Bank Sepah opført på listen over enheder, der var involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, hvis aktiver skulle indefryses.

14.

Cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) afsagde den 26. april 2007 dom, hvorved Bank Sepah blev dømt til at betale Overseas Financial og Oaktree Finance modværdien i euro af henholdsvis 2500000 USD (ca. 2050000 EUR) og 1500000 USD (ca. 1230000 EUR) med tillæg af lovbestemte renter fra datoen for dommens afsigelse.

15.

Efter at have opnået delvise betalinger den 2. december 2011 anmodede Overseas Financial og Oaktree Finance i henhold til artikel 8 i forordning nr. 423/2007 økonomiministeren om tilladelse til frigivelse af det resterende beløb. Da de ikke modtog svar fra ministeren, anlagde Overseas Financial og Oaktree Finance et annulationssøgsmål til prøvelse af det stiltiende afslag på deres anmodning. Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris, Frankrig) forkastede søgsmålet med den begrundelse, at enhver frigivelse i henhold til forordningens artikel 8 skulle knytte sig til en afgørelse truffet før den 23. december 2006, som var datoen for vedtagelsen af resolution 1737 (2006), mens den dom, hvorved Bank Sepah blev pålagt en betalingsforpligtelse, var afsagt efter denne dato.

16.

Henset til den omstændighed, at der efter, at Bank Sepah blev fjernet fra listen over enheder, der var omfattet af restriktive foranstaltninger, hvilket skete den 23. januar 2016 ( 8 ), ikke længere gjaldt et krav om en administrativ tilladelse til at opnå den skyldige betaling, fastslog cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris, Frankrig) den 23. oktober 2016, for hvilken der var blevet iværksat appel, at det var ufornødent at træffe afgørelse om sagens realitet ( 9 ).

17.

Den 17. maj 2016 udstedte Overseas Financial og Oaktree Finance et betalingspålæg mod Bank Sepah, hvorefter de, da de ikke havde modtaget nogen betaling, den 5. juli 2016 foretog udlæg i aktionærrettigheder og værdipapirer. Ved dom af 9. januar 2017 stadfæstede fogedretten disse udlæg samt deres størrelse, inklusive de renter, der var fastsat i dommen fra cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) af 26. april 2007. Under appellen iværksat til prøvelse af denne afgørelse gjorde Bank Sepah gældende, at banken ikke kunne pålægges at betale renter, idet den var af den opfattelse, at den var ude af stand til at betale sin gæld på grund af force majeure som følge af indefrysningen af bankens aktiver i medfør af forordning nr. 423/2007, hvilket medførte, at renteforpligtelsen var blevet suspenderet.

18.

Ved dom af 8. marts 2018 forkastede cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) dels Bank Sepahs appel, dels fastslog denne domstol, at det derimod var en forældelsesfrist på fem år, der fandt anvendelse på de omhandlede omstændigheder. Ifølge cour d’appel (appeldomstol) var der nemlig intet, der forbød Overseas Financial og Oaktree Finance at anmode om iværksættelse af retssikrende tvangsforanstaltninger, som kunne have afbrudt forældelsen. Da sådanne foranstaltninger ikke var blevet iværksat før betalingspålæggene af 17. maj 2016, fastslog cour d’appel (appeldomstol), at de renter, som Overseas Financial og Oaktree Finance kunne gøre krav på, følgelig skulle begrænses til de renter, der var påløbet fra og med den 17. maj 2011, dvs. fem år før disse pålæg.

19.

Såvel Bank Sepah som Overseas Financial og Oaktree Finance har iværksat kassationsanke ved den forelæggende ret. Navnlig har Overseas Financial og Oaktree Finance anfægtet den del af appeldommen, der vedrører forældelsesfristen på fem år for så vidt angår renterne.

20.

Hvad angår dette spørgsmål er den forelæggende ret af den opfattelse, at løsningen af tvisten i hovedsagen afhænger af, hvorvidt Overseas Financial og Oaktree Finance kunne have afbrudt forældelsen ved anvendelse af en retssikrende foranstaltning eller tvangsfuldbyrdelsesforanstaltning i forhold til Bank Sepahs indefrosne aktiver.

21.

I denne henseende har den forelæggende ret anført, at hverken forordning nr. 423/2007 eller de efterfølgende forordninger indeholder nogen bestemmelse, der udtrykkeligt forbyder en kreditor at fremme en retssikrende foranstaltning eller en tvangsfuldbyrdelsesforanstaltning i forhold til den pågældendes debitors indefrosne aktiver, og at det, henset til definitionen af begrebet »indefrysning af pengemidler« i disse forordninger, ikke kan udelukkes, at foranstaltninger, der ikke er omfattet af nogen af forbuddene i de nævnte forordninger, kan gennemføres i forhold til indefrosne aktiver. Ifølge den forelæggende ret opstår spørgsmålet, om retssikrende foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, såsom sikringsforanstaltninger og retslige sikkerhedsstillelser, hvorom der er fastsat bestemmelse i den franske code des procédures civiles d’exécution (lov om civilretlige fuldbyrdelsesprocedurer, herefter »lov om civilretlige fuldbyrdelsesprocedurer«) ( 10 ), kan iværksættes uden forudgående tilladelse i forhold til indefrosne aktiver.

22.

Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst, om sikringsforanstaltninger og retslige sikkerhedsstillelser – selv om de ikke indebærer ejendomsrettens overgang – medfører en ændring af »formålet« for de aktiver, der er genstand herfor, som omhandlet i den definition af indefrysning af pengemidler, der er indeholdt i forordning nr. 423/2007 og i de på hinanden følgende forordninger, og mere generelt, om de kan muliggøre en »anvendelse« af de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er genstand herfor, som omhandlet i de nævnte forordninger.

23.

Den forelæggende ret har anført, at disse foranstaltninger, der sikrer retten til – for den, der anmoder om iværksættelse af dem – når indefrysningen ophæves, at opnå betaling forud for andre i aktiver, rettigheder, pantefordringer eller sikringsforanstaltninger, kan anses for at være egnet til at tilskynde en erhvervsdrivende til at indgå aftaler med den person eller enhed, hvis aktiver er indefrosset, hvilket indebærer, at sidstnævnte reelt anvender den økonomiske værdi af den pågældendes aktiver, der kvalificeres som pengemidler, eller opnåelse af pengemidler, aktiver eller tjenesteydelser som følge af den økonomiske værdi af den pågældendes aktiver, der kvalificeres som økonomiske ressourcer.

24.

Den forelæggende ret har derudover anført, at en sådan risiko imidlertid ikke synes at foreligge i nærværende sag, da Overseas Financial og Oaktree Finance søger at inddrive en fordring, der er fastslået ved en retsafgørelse, som er truffet efter indefrysningen af Bank Sepahs aktiver, og som er støttet på et grundlag, som dels ikke vedrører Irans nukleare aktiviteter og aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, dels ligger forud for beslutningen om indefrysning. Ifølge denne ret er spørgsmålet derfor, om muligheden for uden forudgående tilladelse at anvende en foranstaltning på indefrosne aktiver skal vurderes efter foranstaltningens art, uden at tage hensyn til de særlige forhold i den foreliggende sag, eller om der tværtimod kan tages hensyn til disse særlige forhold.

25.

På denne baggrund har Cour de cassation (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

26.

Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« som fastsat i forordning nr. 423/2007 og i de efterfølgende forordninger skal fortolkes således, at de er til hinder for, at der uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed iværksættes en foranstaltning, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, såsom en retslig sikkerhed eller en sikringsforanstaltning i henhold til fransk ret, i forhold til indefrosne aktiver.

27.

De parter, der har afgivet indlæg for Domstolen, har forskellige holdninger til, hvordan dette spørgsmål skal besvares. Den franske regering såvel som Overseas Financial og Oaktree Finance har på den ene side gjort gældende, at en tilladelse fra den kompetente myndighed er påkrævet, inden sikkerhedsforanstaltninger som dem, der er nævnt af den forelæggende ret, kan iværksættes i forhold til indefrosne aktiver. Bank Sepah er på den anden side af den opfattelse, at sådanne retssikrende foranstaltninger kan iværksættes i forhold til indefrosne aktiver uden nogen forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed. Europa-Kommissionen er til gengæld af den opfattelse, at en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed ikke er påkrævet for med hensyn til indefrosne aktiver at kunne iværksætte retssikrende foranstaltninger som dem, der er nævnt af den forelæggende ret, men at den part, som påtænker at iværksætte sådanne foranstaltninger, er forpligtet til forudgående og systematisk at underrette denne myndighed.

28.

Besvarelsen af den forelæggende rets første spørgsmål kræver, at begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« som defineret i artikel 1, litra h) og j), i forordning nr. 423/2007 og i de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger fortolkes for at fastlægge deres rækkevidde. Formålet med fortolkningen af disse bestemmelser er at efterprøve, om retssikrende foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, som dem, den forelæggende ret har henvist til, er omfattet af anvendelsesområdet for disse begreber.

29.

Jeg vil i denne forbindelse påpege, at i henhold til fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, de mål, der forfølges med den ordning, som den er en del af, og eventuelt dens tilblivelseshistorie ( 11 ).

30.

Hvad angår ordlydsfortolkningen af de omhandlede bestemmelser bemærkes, således som den forelæggende ret har anført, at hverken forordning nr. 423/2007 eller de efterfølgende forordninger indeholder et udtrykkeligt forbud mod at træffe retssikrende foranstaltninger over for indefrosne pengemidler eller ressourcer. I disse forordninger defineres begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« imidlertid meget bredt, således at et maksimalt antal af aktiver tilhørende personer, der er opført på listen på tidspunktet for deres opførelse, fastlåses.

31.

Hvad for det første angår begrebet »indefrysning af pengemidler« henviser dette til hindring af »enhver form for flytning, overførsel, ændring, brug af, adgang til eller håndtering af pengemidler, som ville resultere i en ændring af omfang, beløb, anbringelsessted, ejerforhold, besiddelse, art eller formål, eller andre ændringer, som ville gøre det muligt at bruge de pågældende midler, herunder porteføljeforvaltning«.

32.

Det fremgår udtrykkeligt af denne definition, at indefrysning af pengemidler ikke blot er til hinder for foranstaltninger, der kan ændre omfanget af de sanktionerede personers og enheders formue, men også er til hinder for transaktioner med disse pengemidler, som udelukkende ændrer dens art eller formål. Det fremgår således, at denne definition inkluderer foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, i begrebet »indefrysning af pengemidler«, eftersom de hverken forudsætter en ændring af ejendomsretten eller besiddelsen af de pågældende pengemidler.

33.

Hvad angår de midler, der er fastsat for at forhindre sådanne foranstaltninger, er de defineret bredt og omfatter »enhver flytning, overførsel, ændring, anvendelse eller håndtering« af pengemidlerne. Anvendelsen af det ubestemte pronomen »enhver« er efter min opfattelse et indicium for EU-lovgivers hensigt om at definere begrebet »indefrysning af pengemidler« meget bredt.

34.

Det følger heraf, at definitionen af begrebet »indefrysning af pengemidler« er formuleret på en sådan måde, at det omfatter enhver anvendelse af pengemidler, som bl.a. medfører en ændring af deres formål, dvs. deres flytning, deres anvendelse eller mål, uden at der derved sker nogen overførsel af ejendomsretten eller besiddelsen af disse pengemidler. Den omfatter således også foranstaltninger til anvendelse af pengemidler, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang.

35.

Hvad dernæst angår begrebet »indefrysning af økonomiske ressourcer« er dette i artikel 1, litra j), i forordning nr. 423/2007 og de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger defineret som »hindring af, at sådanne aktier på nogen måde anvendes til at opnå pengemidler, produkter eller tjenesteydelser, herunder også ved, salg, leje eller pantsætning«.

36.

Det følger af selve ordlyden af denne bestemmelse, at EU-lovgiver ligeledes har villet definere begrebet »indefrysning af økonomiske ressourcer« meget bredt, hvilket fremgår af anvendelsen af udtrykkene »toute action« [o.a.: »enhver handling«; ej gengivet i den danske oversættelse] og »de quelque manière que ce soit« [o.a.: »på nogen måde«].

37.

Denne definition indeholder desuden en liste – som udtrykkeligt er angivet som eksempel, og som således er åben – over foranstaltninger, der ikke må gennemføres på økonomiske ressourcer; det fremgår udtrykkeligt af den pågældende bestemmelse, at »pantsætning« er en af disse foranstaltninger. Som anført af den franske regering såvel som af Overseas Financial og Oaktree Finance, udgør pantsætningen – i fransk ret, men også i andre medlemsstaters retsorden ( 12 ) – retslig sikkerhed i fast ejendom, opnået ved aftale eller dom, der giver den kreditor, som er berettiget hertil, en fortrinsret, hvortil der er knyttet en følgeret, men som ikke indebærer ejendomsrettens overgang eller råderetten over den ejendom, der er pantsat. Der er således tale om en foranstaltning, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang.

38.

Det fremgår af ordlydsanalysen af de omhandlede bestemmelser, at de definerer begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« meget bredt med henblik på at inkludere flest mulige typer af økonomiske transaktioner vedrørende de pengemidler og økonomiske ressourcer, der er genstand for indefrysningen. Definitionerne af disse begreber, der er indeholdt i de nævnte bestemmelser, omfatter desuden udtrykkeligt foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang.

39.

Kravet om en bred fortolkning af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer«, som ikke udelukker foranstaltninger, der er iværksat i forhold til indefrosne pengemidler og økonomiske ressourcer, og som ikke indebærer ejendomsrettens overgang, fra deres anvendelsesområde, bekræftes i øvrigt af en analyse af konteksten og de formål, der forfølges med forordning nr. 423/2007 og de efterfølgende forordninger.

40.

Ud fra en kontekstuel synsvinkel er en sådan bred fortolkning nemlig i overensstemmelse med den vide rækkevidde af ordlyden af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007 og de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger, der har til formål at indefryse alle de berørte personers og enheders pengemidler og økonomiske ressourcer.

41.

Den er ligeledes i overensstemmelse med den vide rækkevidde, som i Domstolens praksis er tillagt begreberne »pengemidler og økonomiske ressourcer« ( 13 ) på den ene side og »stilles til rådighed« ( 14 ), vedrørende gennemførelsen af restriktive foranstaltninger over for de juridiske og fysiske personer, der er omfattet af indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, på den anden side.

42.

Hvad angår begrebet »pengemidler og økonomiske ressourcer« fremgår det således af Domstolens faste praksis, at det har en bred betydning, som omfatter aktiver af enhver art, der er erhvervet på en hvilken som helst måde ( 15 ).

43.

Hvad angår udtrykket »stilles til rådighed« fremgår det af Domstolens faste praksis, at det ligeledes har en bred betydning, der omfatter enhver handling, der er nødvendig for at gøre det muligt for en person, en gruppe eller en enhed, der er genstand for en indefrysning af pengemidler eller økonomiske ressourcer, effektivt at opnå beføjelse til fuldt ud at råde over de pågældende pengemidler, andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer ( 16 ).

44.

Desuden er den brede fortolkning, der er nævnt i punkt 39 ovenfor, nødvendig, henset til kravet om at forebygge enhver omgåelse, der er nærmere angivet i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 423/2007 ( 17 ).

45.

Ud fra et teleologisk synspunkt er den brede fortolkning af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« som omhandlet i punkt 39 ovenfor i overensstemmelse med formålene med de forordninger, der gennemfører restriktive foranstaltninger om indefrysning af aktiver, og specifikt med det mål, der forfølges med forordning nr. 423/2007 og de efterfølgende forordninger inden for rammerne af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for Iran.

46.

For det første har Domstolen generelt fastslået, at formålet med ordningerne med indefrysning af aktiver for personer eller enheder, der mistænkes for at være involveret i aktiviteter, som er omfattet af disse ordninger, er at forhindre, at disse personer har adgang til økonomiske eller finansielle ressourcer, uanset deres art, som disse vil kunne bruge til at understøtte disse aktiviteter ( 18 ). I denne henseende skal foranstaltningerne udformes således, at de har maksimal virkning på dem, hvis adfærd man ønsker at påvirke ( 19 ).

47.

For det andet skal det hvad angår formålene med forordning nr. 423/2007 og de efterfølgende forordninger specifikt bemærkes, at disse sikrer gennemførelsen af fælles holdning 2007/140, der er vedtaget for at gennemføre målene i resolution 1737 (2006) i Den Europæiske Union, og således tilsigter at gennemføre denne resolution ( 20 ).

48.

Det fremgår imidlertid utvetydigt af ordlyden af resolution 1737 (2006) og af fælles holdning 2007/140 ( 21 ), at de restriktive foranstaltninger, som er vedtaget mod Den Islamiske Republik Iran, er af præventiv karakter i den forstand, at de har til formål at forebygge udviklingen af nuklear spredning ved at lægge pres på nævnte land for at få det til at ophøre med sine aktiviteter, der udgør en risiko for nuklear spredning ( 22 ).

49.

Foranstaltningerne til indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer har således til formål at undgå, at det aktiv, der er indefrosset, kan anvendes til at anskaffe pengemidler, aktiver eller tjenesteydelser, der kan bidrage til den nukleare spredning i Iran, og som resolution 1737 (2006), fælles holdning 2007/140 og forordning nr. 423/2007 har til formål at bekæmpe ( 23 ).

50.

For at nå disse mål er det ikke blot legitimt, men også absolut nødvendigt, at definitionen af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« fortolkes udvidende, fordi der er tale om at forhindre enhver anvendelse af indefrosne aktiver, som gør det muligt at omgå de omhandlede forordninger og udnytte manglerne ved systemet ( 24 ).

51.

Således taler såvel det mål, der forfølges med forordning nr. 423/2007 og med de efterfølgende forordninger, som nødvendigheden af at sikre den effektive virkning af disse forordninger i kampen mod nuklear spredning i Iran, for en bred fortolkning af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer«, som ikke fra deres anvendelsesområde udelukker retssikrende foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang ( 25 ). Tværtimod ville en restriktiv fortolkning af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer«, som ville kunne danne grundlag for gennemførelsen af sådanne retssikrende foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, uden forudgående godkendelse, medføre en risiko for at bringe effektiviteten af de restriktive indefrysningsforanstaltninger samt deres effektive virkning i fare.

52.

I det foreliggende tilfælde tilkommer det den forelæggende ret konkret at fastslå, om de foranstaltninger, som den har henvist til, dvs. den retslige sikkerhedsstillelse og den sikringsforanstaltning, hvorom der er fastsat bestemmelse i national ret, er omfattet af de retssikrende foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, og som er omfattet af anvendelsesområdet for begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer«, således at de ikke kan iværksættes uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed.

53.

I denne henseende fremgår det imidlertid af retspraksis, at Domstolen inden for rammerne af det retslige samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF, på grundlag af sagsakterne kan forsyne den nationale ret med de fortolkningselementer vedrørende EU-retten, som kan være hensigtsmæssige for den ved vurderingen af den ene eller den anden EU-bestemmelses virkninger ( 26 ). Under disse omstændigheder finder jeg følgende bemærkninger relevante.

54.

For det første fremgår det af de ovenstående betragtninger, at den omstændighed, at de retssikrende foranstaltninger, der er genstand for det foreliggende præjudicielle spørgsmål, ikke indebærer ejendomsrettens overgang, ikke er til hinder for anvendelsen af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« i henhold til forordning nr. 423/2007.

55.

For det andet synes det at fremgå af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at de ovennævnte retssikrende foranstaltninger medfører en ændring af formålet med de pengemidler, som de retssikrende foranstaltninger skal anvendes på.

56.

Som den forelæggende ret for det første har anført, indebærer sikringsforanstaltninger i fransk ret nemlig en særlig henførelse eller øremærkning af de beslaglagte aktiver og en ret til at opnå betaling forud for andre kreditorer på grundlag af bestemte løsøregenstande eller en række aktuelle eller fremtidige løsøregenstande. En retssikrende foranstaltning, der er udformet således, synes imidlertid at ændre formålet med de beslaglagte aktiver.

57.

Den forelæggende ret har for det andet oplyst, at retslig sikkerhedsstillelse, på samme måde som sikringsforanstaltningen, i tilfælde af overdragelse af de aktiver og rettigheder, som den er baseret på, indebærer, at den fordring, som sikkerhedsstillelsen vedrører, skal opfyldes forud for andre ved hjælp af de midler, der betales for overdragelsen.

58.

Det kan således antages, at eftersom de aktiver, der er genstand for en retslig sikkerhed, er tillagt en fortrinsret, er de knyttet til betalingen af den sikrede fordring. Følgelig synes den retslige sikkerhed ligeledes at indebære en ændring af anvendelsen af de indefrosne pengemidler.

59.

Eftersom sikringsforanstaltningerne og de retslige sikkerhedsstillelser vedrørende indefrosne aktiver gør det muligt for kreditor at sikre sig, at den pågældende opnår betaling, så snart betingelserne for at frigive disse pengemidler eller økonomiske ressourcer er opfyldt, synes de nævnte foranstaltninger for det tredje ligeledes at kunne udgøre en anvendelse af de aktiver, i forhold til hvilke de nævnte foranstaltninger iværksættes.

60.

Eftersom disse foranstaltninger sikrer, at den person, der anmoder om iværksættelse heraf, bliver betalt forud for andre, når aktiverne frigøres, kan en økonomisk aktør nemlig beslutte at indgå aftaler med den person eller enhed, hvis aktiver indefryses, ved at lægge til grund, at muligheden for at træffe retssikrende foranstaltninger i et vist omfang udgør en garanti for betaling af den aftale, der er indgået med den nævnte person eller enhed.

61.

Sådanne retssikrende foranstaltninger synes således at kunne gøre det muligt for den sanktionerede person eller enhed at udnytte den økonomiske værdi af sine indefrosne aktiver, hvilket kan anses for at være en anvendelse af dennes indefrosne pengemidler eller en anvendelse af de indefrosne økonomiske ressourcer med henblik på at opnå pengemidler, aktiver eller tjenesteydelser.

62.

For det fjerde skal det bemærkes, at den retslige sikkerhedsstillelse har virkninger, der i høj grad svarer til virkningerne af pantsætning, idet den, selv om den ikke indebærer ejendomsrettens overgang, giver kreditor retten til at blive betalt forud for andre på grundlag af salgsprisen. Som anført i punkt 37 i dette forslag til afgørelse nævner artikel 1, litra j), i forordning nr. 423/2007 og de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger imidlertid overdragelse af en økonomisk ressource med pantsætning som en af de handlinger, der udtrykkeligt er forbudt ved indefrysningen af de nævnte ressourcer.

63.

Sammenfattende følger det af samtlige ovenstående betragtninger, at det første præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, efter min opfattelse skal besvares således, at artikel 1, litra h) og j), og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007, artikel 1, litra i) og h), samt artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 961/2010, og artikel 1, litra k) og j), samt artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 267/2012 skal fortolkes således, at de er til hinder for, at der træffes foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, i forhold til pengemidler eller økonomiske ressourcer uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed. Det tilkommer den forelæggende ret konkret at fastslå, om den retslige sikkerhedsstillelse og den retssikrende foranstaltning, hvorom der er fastsat bestemmelse i national ret, er omfattet af de retssikrende foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, for hvilke der kræves en forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed.

64.

Med sit andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den omstændighed, at grundlaget for den fordring, som skal inddrives hos den person eller enhed, hvis aktiver indefryses, ikke har noget at gøre med Irans nukleare aktiviteter og aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og som ligger forud for resolution 1737 (2006), er relevant for besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål.

65.

Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at selv om grundlaget for den omhandlede fordring udgøres af en retsafgørelse truffet efter indefrysningen af banken Sepahs aktiver, er dette grundlag både uden forbindelse med det iranske atom- og ballistiske program og vedrører forhold forud for indførelsen af denne indefrysning.

66.

Hertil skal det for det første nævnes, at hverken artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007 eller de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger i relation til indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer sondrer mellem grundlaget for, at den pågældende person har anvendt indefrosne aktiver, og særligt grundlaget for den fordring, der skal inddrives hos den person, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger.

67.

Desuden sondrer de definitioner af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer«, der er indeholdt i artikel 1, litra h) og j), i forordning nr. 423/2007 og de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger, ikke efter grundlaget for denne fordring.

68.

Under disse omstændigheder skal muligheden for at gennemføre en foranstaltning i forhold til indefrosne aktiver, såsom en retssikrende foranstaltning, efter min opfattelse alene vurderes i forhold til de retsvirkninger, som denne foranstaltning har, og analyseres i lyset af de relevante forordningers ordlyd. Den kan derimod ikke vurderes på grundlag af de særlige karakteristika ved den fordring, som den nævnte foranstaltning har til formål at beskytte.

69.

Svaret på det første præjudicielle spørgsmål, som jeg har redegjort for i punkt 26-63 i dette forslag til afgørelse, følger således af dels karakteren og virkningerne af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer, dels af de påtænkte retssikrende foranstaltninger, uden at den omhandlede fordrings kendetegn eller art har været relevante for analysen.

70.

Som den franske regering med rette har anført i sine indlæg, risikerer en vurdering af den påtænkte foranstaltning, der ikke foretages på grundlag af de retsvirkninger, som den afføder, men på grundlag af karakteren af eller de særlige kendetegn ved den fordring, som den nævnte foranstaltning tilsigter at beskytte, at være en kilde til betydelig usikkerhed for de økonomiske aktører og tilsynsmyndighederne.

71.

De institutter, der fungerer som depotinstitutter for personer og enheder, der er omfattet af en indefrysningsforanstaltning, kan nemlig befinde sig i en situation, hvor det ikke er muligt at afgøre, om den retssikrende foranstaltning, der rettes til dem, er tilladt, eftersom denne vurdering i dette tilfælde ville afhænge af arten af den fordring, som foranstaltningen tilsigter at beskytte, og forholdet mellem den anmodende person og den person, der er omfattet af indefrysningen af aktiver. En sådan usikker situation kan give anledning til et omfattende antal retssager ved de nationale domstole.

72.

Forordning nr. 423/2007 og de efterfølgende forordninger fastsatte og beskrev i øvrigt detaljeret de indskrænkende betingelser, hvorunder visse foranstaltninger, hvis virkning er modsat af indefrysning af aktiver – på samme måde som retssikrende foranstaltninger – kan tillades af de kompetente nationale myndigheder.

73.

Artikel 8 ff. i forordning nr. 423/2007 og de tilsvarende bestemmelser i de efterfølgende forordninger udgør således det eneste retsgrundlag, der gør det muligt at tillade en sådan fravigelse. De undtagelser, der er klart opregnet, skal fortolkes strengt, således at en person, der ikke opfylder nogen af de betingelser, der er oplistet i disse bestemmelser, ikke kan søge at fremme foranstaltninger, der er i strid med bestemmelserne om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer.

74.

Den omstændighed, at grundlaget for den fordring, der skal inddrives, ikke har noget at gøre med Irans atom- og ballistiske program, og at den opstod forud for resolution 1737 (2006), er imidlertid åbenlyst ikke blandt de omstændigheder, der kan begrunde en fravigelse fra indefrysningsordningen, som er indført ved de efterfølgende forordninger. Det følger heraf, at den omstændighed, at det på grund af indefrysningen af aktiver i den foreliggende sag er umuligt at gennemføre foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, såsom retslige sikkerhedsstillelser eller sikringsforanstaltninger, ikke kan afhænge af grundlaget for den fordring, der skal inddrives hos den person eller enhed, hvis aktiver indefryses.

75.

Det fremgår af ovenstående betragtninger, at den forelæggende rets andet præjudicielle spørgsmål efter min opfattelse skal besvares således, at den omstændighed, at grundlaget for den fordring, der skal inddrives hos den person eller enhed, hvis aktiver indefryses, ikke har noget at gøre med det iranske atom- og ballistiske program, og at fordringen opstod forud for resolution 1737 (2006), er uden betydning for besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål.

76.

På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) har forelagt, på følgende måde: