1.

Er det for at sikre et effektivt indre marked med henblik på at muliggøre salg af naturgas på ensartede vilkår på et ikke-diskriminerende grundlag og for at sikre tredjeparter en økonomisk forsvarlig og omkostningseffektiv adgang til naturgassystemet nødvendigt, at medlemsstaterne vedtager en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig? Er det kun tilladt for en endelig erhvervskunde at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas? Er en national lovgivning, som tillader endelige kunder at tilslutte sig transmissionsnettet, følgelig forenelig med direktiv 2009/73 ( 2 )?

2.

Disse er nærmere bestemt de spørgsmål, som Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) har rejst i den foreliggende præjudicielle sag, og som giver Domstolen anledning til hvad angår direktiv 2009/73 at uddybe emnet om transmissionssystemet og distributionssystemet for naturgas, bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt det skal tillades endelige kunder at slutte sig direkte til transmissionssystemet for naturgas.

3.

I nærværende forslag til afgørelse vil jeg angive årsagerne til, at direktiv 2009/73 efter min opfattelse kun pålægger medlemsstaterne forpligtelser for så vidt angår tredjeparts adgang til transmissionssystemet og distributionssystemet for naturgas, idet medlemsstaterne bevarer en handlefrihed med henblik på at orientere brugerne mod en given type system, med overholdelse af princippet om ikke-diskrimination og ud fra objektive betragtninger såsom nettets sikkerhed og tekniske egenskaber.

4.

Artikel 2, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) bestemmer:

»2.   Når Unionen i traktaterne på et bestemt område tildeles en kompetence, som den deler med medlemsstaterne, kan Unionen og medlemsstaterne lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på dette område. Medlemsstaterne udøver deres kompetence, i det omfang Unionen ikke har udøvet sin. Medlemsstaterne udøver på ny deres kompetence, i det omfang Unionen har besluttet at ophøre med at udøve sin.«

5.

Artikel 4, stk. 2, litra a) og i), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) fastsætter:

»2.   Der er delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne på følgende hovedområder:

[…]

[…]«

6.

Følgende fremgår af 1., 3., 6., 8. og 48. betragtning til direktiv 2009/73/EF:

7.

Artikel 2 i direktiv 2009/73 fastsætter:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]

[…]

[…]«

8.

Artikel 9 i direktiv 2009/73, som har overskriften »Adskillelse af transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører«, bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne sikrer følgende fra den 3. marts 2012:

[…]

8.   Hvis transmissionssystemet den 3. september 2009 tilhører en vertikalt integreret virksomhed, kan en medlemsstat bestemme ikke at anvende stk. 1.

I så tilfælde skal den pågældende medlemsstat:

9.

Direktivets artikel 23, som har overskriften »Beslutningsbeføjelse vedrørende tilkobling af lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter og industrielle kunder til transmissionssystemet«, foreskriver:

»1.   Transmissionssystemoperatøren fastlægger og offentliggør gennemsigtige og effektive procedurer og tariffer for ikke-diskriminerende tilkobling af lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter og industrielle kunder til transmissionssystemet. Procedurerne skal godkendes af den regulerende myndighed.

2.   Transmissionssystemoperatøren har ikke ret til at nægte tilkobling af nye lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter eller industrielle kunder med den begrundelse, at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible netkapacitet eller ekstraomkostninger som følge af den nødvendige kapacitetsforøgelse. Transmissionssystemoperatøren skal sikre tilstrækkelig indgangs- og udgangskapacitet for nye tilkoblinger.«

10.

Direktivets artikel 32, som har overskriften »Tredjeparts adgang«, bestemmer i stk. 1:

»Medlemsstaterne sikrer, at der indføres en ordning for tredjeparts adgang til transmissions- og distributionssystemerne samt LNG-faciliteter, som bygger på offentliggjorte tariffer, der gælder alle privilegerede kunder, herunder forsyningsvirksomheder, og som anvendes objektivt og uden at diskriminere mellem systembrugere. Medlemsstaterne sikrer, at tarifferne eller de metoder, de er baseret på, er godkendt forud for deres ikrafttræden i overensstemmelse med artikel 41 af en i artikel 39, stk. 1, omhandlet regulerende myndighed, og at disse tariffer – og metoderne, hvor kun disse godkendes – offentliggøres, inden de træder i kraft.«

11.

Enerģētikas likums (den lettiske energilov af 3.9.1998, Latvijas Vēstnesis, 1998, nr. 273/275, herefter »energiloven«), artikel 841, stk. 1.

12.

AS »Latvijas Gāze« (herefter »sagsøgeren i hovedsagen«) er en vertikalt integreret naturgasvirksomhed, der sikrer transmission, distribution, markedsføring, køb og oplagring af naturgas i Letland.

13.

Inden liberaliseringen af naturgasmarkedet i Letland, dvs. indtil den 3. april 2017, var sagsøgeren i hovedsagen den eneste naturgasvirksomhed på det lettiske marked.

14.

Efter denne dato blev aktieselskabet Conexus Baltic Grid oprettet og udskilt fra sagsøgeren i hovedsagen, og det fik overdraget den nationale infrastruktur til transmission af naturgas og det eneste system til transmission af naturgas. Sagsøgeren i hovedsagen er ikke aktionær i dette aktieselskab.

15.

Desuden blev aktieselskabet Gaso oprettet og udskilt fra sagsøgeren i hovedsagen som et separat datterselskab, der distribuerer naturgas på Letlands område i henhold til en licens. Sagsøgeren i hovedsagen er eneaktionær i dette aktieselskab, og i henhold til denne licens er aktieselskabet Gaso den eneste operatør af distributionssystemet for naturgas i Letland, der sikrer levering af naturgas fra transmissionssystemet til de endelige forbrugere.

16.

Energilovens artikel 841, stk. 1, blev indført i den pågældende lov i lettisk ret ved ændringer i 2016, som bl.a. var nødvendige for at opfylde kravene i direktiv 2009/73 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF.

17.

I henhold til denne bestemmelse i lettisk ret godkender Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (kommissionen for regulering af offentlige tjenester, herefter »den lettiske regulerende myndighed«), dvs. den lettiske regulerende myndighed som omhandlet i direktiv 2009/73, de regler for tilslutning til transmissionssystemet og distributionsnettet for naturgas, som operatøren af det nævnte transmissions- og distributionssystem har fastsat.

18.

Den 18. april 2019 vedtog den lettiske regulerende myndighed afgørelse nr. 1/7 ( 3 ), der bl.a. fastsætter, at enhver bruger af naturgas kan tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas uden at gå igennem distributionssystemoperatøren.

19.

Ifølge sagsøgeren i hovedsagen har den lettiske regulerende myndighed ikke tilladelse til at vedtage en sådan afgørelse, der giver enhver slutbruger af naturgas mulighed for at frakoble sig distributionssystemet for naturgas og direkte tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas. Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at slutbrugeren skal tilslutte sig naturgasnettet via distributionsnettet for naturgas, der drives af distributionssystemoperatøren.

20.

Den lettiske regulerende myndighed er derimod af den opfattelse, at medlemsstaterne skal sikre industrielle kunders faciliteter en ikke-diskriminerende tilslutning til transmissionssystemet for naturgas. Ifølge den lettiske regulerende myndighed omfatter hverken den nationale lovgivning eller direktiv 2009/73 begrænsninger af naturgaskunders ret til at slutte sig direkte til transmissionssystemet for naturgas.

21.

Henset til mulige økonomiske tab og den angivelige krænkelse af de ved licensen opnåede rettigheder har sagsøgeren i hovedsagen anlagt en sag om forfatningsstridighed ved Satversmes tiesa (forfatningsdomstol), idet sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at afgørelse nr. 1/7 er i strid med Republikken Letlands forfatning og energiloven, samt at selve energilovens artikel 841, stk. 1, er i strid med forfatningen. I det samme søgsmål har sagsøgeren i hovedsagen også påberåbt sig tilsidesættelsen af de EU-retlige bestemmelser inden for energisektoren.

22.

På denne baggrund har Satversmes tiesa (forfatningsdomstol) udsat sagen og forelagt følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

23.

Direktiv 2009/72 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og direktiv 2009/73 om fælles regler for det indre marked for naturgas, der er blevet vedtaget inden for rammerne af »den tredje energipakke«, har som fælles mål at oprette et effektivt indre marked med henblik på at muliggøre salg af elektricitet og naturgas i EU på ensartede vilkår på et ikke-diskriminerende grundlag og uden begrænsninger samt at sikre tredjeparter en økonomisk forsvarlig og omkostningseffektiv adgang til elnettet og naturgassystemet.

24.

Eftersom det indre marked for naturgas og det indre marked for elektricitet har en lignende struktur, har de relevante bestemmelser i disse to direktiver et lignende indhold. Derfor kan Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af direktiv 2009/72 om elektricitet, for så vidt som den fortolker bestemmelser med lignende indhold, efter min opfattelse finde anvendelse på fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2009/73 og dermed på markedet for naturgas.

25.

Det fremgår af første, tredje, sjette og ottende betragtning til direktiv 2009/73, at det indre marked for naturgas i EU har til formål at stille reelle valgmuligheder til rådighed for alle forbrugere i EU, privatpersoner som erhvervsdrivende.

26.

I denne henseende finder jeg det nødvendigt indledningsvis at afklare rækkevidden af begrebet »valgmuligheder« for forbrugerne i EU, hvilket vil være nyttigt i den følgende bedømmelse. For det første fastsætter direktivet en generel ret til »adgang« til naturgassystemet, opfattet som retten til at blive forsynet med naturgas, hvilken omfatter kvaliteten, regelmæssigheden og omkostningerne af ydelsen. For det andet garanterer direktivet »tilslutning«, der i en teknisk sammenhæng skal opfattes som den fysiske tilslutning til systemet ( 4 ).

27.

I denne sammenhæng udøver forbrugerne – såvel privatpersoner som erhvervsdrivende – deres ret til adgang til naturgassystemet via en leverandør, som de pågældende kunder frit kan vælge. I dette øjemed skal leverandørerne have uhindret adgang til naturgassystemet ( 5 ).

28.

Heraf følger, idet jeg vil uddybe dette emne yderligere i forbindelse med vurderingen af de præjudicielle spørgsmål, at »retten til adgang« ikke er helt sammenfaldende med »retten til at blive tilsluttet«: Den første må ikke begrænses – bortset fra de i direktivet fastsatte undtagelser – og er tildelt fuldt ud og eksklusivt til enhver forbruger i EU; den anden vedrører de tekniske regler for tilslutning til systemet, hvorfor den nøjagtigt reguleres i EU-retten og medlemsstaternes lovgivninger, og denne regulering kan variere på grundlag af de tekniske og energipolitiske situationer i den enkelte medlemsstat, selvsagt med overholdelse af de generelle principper i EU-retten.

29.

Inden direktiv 2009/73 trådte i kraft, savnede medlemsstaterne en lovgivning, som sikrede ikke-diskriminerende netadgang og myndighedstilsyn på samme effektive niveau.

30.

Efter ikrafttrædelsen af direktiv 2009/73 pålægger EU-retten adskillelsen mellem transmissionssystemet og distributionssystemet på den ene side og produktions- og forsyningsvirksomhed på den anden side, selv om medlemsstaterne – som det vil blive uddybet nedenfor – frit kan vælge mellem forskellige ordninger. Uden effektiv adskillelse mellem transmissionssystemet og distributionssystemet på den ene side og produktions- og forsyningsvirksomhed på den anden side er der risiko for forskelsbehandling hvad angår systemdriften.

31.

Denne forskelsbehandling kan eksempelvis opstå, når en vertikalt integreret økonomisk aktør beskæftiger sig med produktion og forsyning af naturgas og samtidig driver et transmissionssystem for naturgas og et distributionssystem for naturgas. I så fald er det muligt, at den vertikalt integrerede økonomiske aktør ikke er interesseret i at sikre, at eventuelle konkurrenter på markedet for produktion eller forsyning af naturgas har adgang til et transmissionssystem for naturgas eller et distributionssystem for naturgas, som den pågældende aktør driver.

32.

Dette vanskeliggør udøvelsen af de ved traktaterne sikrede frihedsrettigheder, idet ikke alle forbrugere frit kan vælge deres leverandør, og ikke alle leverandører frit kan forsyne deres kunder.

33.

I denne sammenhæng er formålet med direktiv 2009/73 at sikre brugere af naturgas retten til adgang til naturgassystemet, idet medlemsstaterne kan vælge, til hvilken type system tilslutningen skal finde sted.

34.

De nye bestemmelser i naturgasdirektivet har indført en strukturmæssig adskillelse mellem transmission (transmission) af naturgas på den ene side og produktion og forsyning (supply) af naturgas på den anden side. Som anført ovenfor tilsigter disse bestemmelser at løse interessekonflikter og at sikre, at transmissionssystemoperatøren (transmission system operator, TSO) for naturgas træffer sine afgørelser uafhængigt og ikke diskriminerer netbrugerne ( 6 ).

35.

I henhold til artikel 9 i direktiv 2009/73 kan medlemsstaterne vælge mellem tre ordninger for adskillelse af transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører (fra produktions- og forsyningsvirksomheder):

36.

Med hensyn til den foreliggende situation præciserer forelæggelsesafgørelsen ikke udtrykkeligt den af Letland valgte ordning.

37.

Det synes imidlertid at fremgå af de oplysninger, som jeg råder over ( 10 ), at Letland har valgt den første ordning, dvs. ejerskabsmæssig adskillelse. Allerede i udtalelsen fra Europa-Kommissionen af 25. juli 2018, Latvia – Certifications of JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ), blev det anført, at Conexus havde anmodet om certificering af ordningen for ejerskabsmæssig adskillelse ( 12 ).

38.

Når denne ordning er indført, handler enhver virksomhed, der ejer et transmissionssystem, i egenskab af transmissionssystemoperatør. Derfor må virksomheden ikke samtidigt kontrollere eller udøve stemmerettigheder i produktions- og forsyningsvirksomheder. Selvsagt må en og samme virksomhed ikke kontrollere produktions- og forsyningsvirksomheder samtidigt med, at den kontrollerer eller udøver stemmerettigheder i transmissionssystemoperatøren ( 13 ).

39.

Idet den lettiske regering og Kommissionen har præciseret følgevirkningerne af denne udtalelse, har de begge påpeget, at den lettiske regulerende myndighed i en afgørelse konstaterede, at betingelserne for certificering af Conexus Baltic Grid i henhold til ordningen for ejerskabsmæssig adskillelse var opfyldt ( 14 ).

40.

De præjudicielle spørgsmål kan sammenfattes således: Den forelæggende ret ønsker først og fremmest oplyst, om artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning såsom afgørelse nr. 1/7, hvorefter enhver endelig kunde dels kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig, og systemoperatøren dels er forpligtet til at tillade den pågældende at tilslutte sig det pågældende system (det første spørgsmål). Desuden ønskes oplyst, om artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at den nationale lovgivning kun skal tillade, at visse kategorier af kunder tilslutter sig transmissionssystemet for naturgas (det andet og det tredje spørgsmål). Afslutningsvis ønsker den forelæggende ret oplyst, for det tilfælde at det første spørgsmål besvares benægtende, hvorvidt direktivets artikel 2, nr. 3), og artikel 23 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning af denne art (det fjerde spørgsmål).

41.

Sammenfattende defineres begrebet »transmission« i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/73 som transport af naturgas gennem net, bortset fra den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas, med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning.

42.

Artikel 23 i direktiv 2009/73 regulerer derimod tilkobling af industrielle kunder til transmissionssystemet og foreskriver, at transmissionssystemoperatøren ikke har ret til at nægte tilkobling af nye industrielle kunder med den begrundelse, at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible netkapacitet eller ekstraomkostninger som følge af den nødvendige kapacitetsforøgelse.

43.

Afslutningsvis bestemmes det i artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73, at medlemsstaterne sikrer, at der indføres en ordning for tredjeparts adgang til transmissions- og distributionssystemerne, som bygger på offentliggjorte tariffer, der gælder alle privilegerede kunder, herunder forsyningsvirksomheder, og som anvendes objektivt og uden at diskriminere mellem systembrugere.

44.

Som sagsøgeren i hovedsagen, den lettiske regulerende myndighed, Kommissionen, den finske og den polske regering har anført ( 15 ), skal det indledningsvis påpeges, at den omstændighed, at kapitel IV i direktiv 2009/73 har overskriften »Uafhængige transmissionsoperatører«, er tilstrækkelig til at fastslå, at bestemmelserne i artikel 23, som er indeholdt i dette kapitel, kun finder anvendelse i den situation, hvor en medlemsstat har valgt den tredje ordning for adskillelse, dvs. den uafhængige transmissionssystemoperatør.

45.

Denne fortolkning understøttes af 16. betragtning til direktiv 2009/73, hvorefter det gennem »specifikke tillægsregler« bør sikres, at løsningerne med en uafhængig systemoperatør (den anden ordning) eller en transmissionssystemoperatør (den tredje ordning) bliver fuldt ud effektive. Disse specifikke tillægsregler er anført i artikel 9, stk. 8, litra b), i direktiv 2009/73, som udtrykkeligt henviser til bestemmelserne i kapitel IV. Denne tilgang afspejler karakteren af den første ordning for adskillelse, inden for hvilken fastsættelsen af en strukturmæssig adskillelse mellem transmission på den ene side og produktion og forsyning på den anden side dels kræver en mindre omfattende kontrol i forhold til de øvrige to ordninger for adskillelse, dels indebærer en mindre økonomisk byrde for både transmissionssystemoperatøren og den nationale regulerende myndighed.

46.

Det skal tilføjes, at Domstolen allerede har fastslået, at de »specifikke tillægsregler« ikke finder anvendelse, når medlemsstaten vælger den første ordning for adskillelse ( 16 ).

47.

Endvidere har Kommissionen i sin fortolkende meddelelse ( 17 ) fremhævet, at når en medlemsstat har valgt en specifik ordning for adskillelse, skal alle kriterier i den valgte ordning være opfyldt. Det er ikke tilladt at sammensætte kriterier fra forskellige ordninger for at skabe en ny ordning for adskillelse, som ikke er fastsat i direktivet. Den eneste undtagelse er fastsat i artikel 9, stk. 9, hvorefter en medlemsstat kun kan bestemme ikke at anvende stk. 1 i artikel 9 (den første ordning for adskillelse), hvis transmissionssystemet tilhører en vertikalt integreret virksomhed, og der er indført ordninger, der sikrer transmissionssystemoperatørens uafhængighed mere effektivt end bestemmelserne i kapitel IV (artikel 17-23), hvilke bestemmelser omfatter den tredje ordning for adskillelse.

48.

I lyset af samtlige ovenstående overvejelser er den fortolkning, som er foreslået i indlæggene fra hovedparten af procesdeltagerne (sagsøgeren i hovedsagen, den lettiske regulerende myndighed, Kommissionen, den finske og den polske regering), og ifølge hvilken artikel 23 ikke finder anvendelse i den af hovedsagen omhandlede situation, fordi Letland har valgt den første ordning for adskillelse, dvs. ejerskabsmæssig adskillelse, som kun er omfattet af bestemmelserne i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2009/73 efter min opfattelse korrekt.

49.

Under alle omstændigheder mener jeg, at det er hensigtsmæssigt at bidrage med en fortolkning af de omhandlede bestemmelser, herunder artikel 23, fordi hovedsagens parter har afvigende standpunkter herom.

50.

På den ene side har EU-lovgiver ifølge sagsøgeren i hovedsagen bestemt, at en naturgaskunde har ret til netadgang, men har under ingen omstændigheder haft til hensigt at tillade den endelige kunde selv at vælge typen af tilslutning til naturgasnettet, og således at omgå distributionssystemet for naturgas og dets operatør. Såfremt distributionsnetoperatøren ikke er i stand til at levere ydelser i form af distribution af naturgas af tekniske eller andre grunde eller af en hvilken som helst anden objektiv grund, kan en medlemsstats nationale lovgivning også tillade, at kunderne slutter sig direkte til transmissionssystemoperatøren.

51.

Derfor finder artikel 23 i direktiv 2009/73 kun anvendelse på en specifik gruppe af naturgaskunder, de »nye […] industrielle kunder«, dvs. industrielle kunder, som ikke tidligere har været tilsluttet naturgasforsyningsnettet i sin helhed, transmissionsnettet eller distributionsnettet.

52.

Den polske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at sikre enhver bruger tilslutning. I princippet er det dog ikke forbudt for medlemsstaterne at vedtage nationale bestemmelser, der tillader, at endelige kunder tilslutter sig transmissionsnettet eller distributionsnettet på grundlag af et objektivt kriterium som eksempelvis tilslutningskapaciteten. En fastsættelse af, at kun visse forbrugerkategorier tillades at tilslutte sig transmissionssystemet, er ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, fordi denne undtagelse er begrundet i objektive tekniske sikkerhedsregler.

53.

I denne henseende har den lettiske regulerende myndighed erindret om, at de tilslutningsomkostninger, som den endelige kunde skal afholde for at tilslutte sig transmissionssystemet, kan være markant højere end omkostningerne ved at tilslutte sig distributionssystemet. Følgelig er der ingen grund til at pålægge begrænsninger for de endelige kunders tilslutning til transmissionsnettet, eksempelvis privatkunder, fordi tilslutningsomkostningerne er uforholdsmæssige i forhold til fordelene for en endelig kunde af denne kategori. Med andre ord kan den endelige kunde savne anledning til at tilslutte sig transmissionssystemet, hvis distributionssystemet kan levere vedkommende naturgas med tilstrækkeligt volumen og tryk, og desuden til markant lavere priser.

54.

Den lettiske regulerende myndighed er enig med Kommissionen i, at de tekniske egenskaber af et rørledningsnet og betingelserne for sikker drift af transmissionsnettet og distributionsnettet udgør objektive kriterier, hvortil der skal tages hensyn med henblik på at orientere kunderne mod en given type net.

55.

Den lettiske regering har på den anden side gjort gældende, at naturgaskunder i medfør af artikel 23 i direktiv 2009/73 har ret til at blive forsynet med naturgas ikke alene fra distributionsnettet, men også fra transmissionsnettet for naturgas. Følgelig ville det være i strid med det i direktivet fastsatte princip om ikke-diskrimination at inddele naturgaskunder i kategorier.

56.

Med det første spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, om artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde dels kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig, og systemoperatøren dels er forpligtet til at tillade den pågældende at tilslutte sig det pågældende system.

57.

For at besvare det første præjudicielle spørgsmål er det nødvendigt igen at tage sondringen op mellem adgang og tilslutning, som jeg allerede har beskrevet i afsnittet om formålene med direktiv 2009/73. Denne sondring er således hensigtsmæssig for at forstå dels rækkevidden af det i direktivets artikel 32, stk. 1, fastsatte princip om tredjeparts adgang, dels tilslutningen af industrielle kunder til transmissionsnettet som omhandlet i artikel 23 i direktiv 2009/73.

58.

Som anført forstås der ved ordet »adgang« retten til at bruge naturgassystemet. Ordet »tilslutning« svarer derimod til den fysiske tilslutning til nettet.

59.

Denne fortolkning er understøttet i praksis fra Domstolen, som allerede i Sabatauskas-dommen ( 18 ) udtalte sig angående princippet om tredjeparts adgang til det indre marked for elektricitet.

60.

Domstolen fastslog, at artikel 20 i direktiv 2003/54 ( 19 ) skulle fortolkes således, at bestemmelsen alene definerede medlemsstaternes forpligtelser for så vidt angår tredjeparters adgang og ikke tilslutning til transmissions- og distributionssystemerne for elektricitet, og at den ikke foreskrev, at den ordning for adgang til systemerne, som medlemsstaterne skulle iværksætte, skulle give de privilegerede kunder mulighed for frit at vælge, hvilken type net de ønskede at tilslutte sig. Selv om medlemsstaterne bevarede en handlefrihed med henblik på at orientere netbrugerne mod den ene eller den anden type net, påpegede Domstolen, at dette skulle ske med ikke-diskriminerende begrundelser og ud fra objektive betragtninger.

61.

For så vidt som det indre marked for naturgas og det indre marked for elektricitet har en lignende struktur, og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 er affattet næsten identisk med artikel 20, stk. 1, i direktiv 2003/54, kan det konkluderes, at artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 definerer medlemsstaternes forpligtelser alene med hensyn til adgangen, men ikke tilslutningen af tredjeparter til transmissionssystemet og distributionssystemet for naturgas, og at denne artikel ikke fastsætter, at medlemsstaterne skal indføre en ordning for adgang til nettene, hvorefter den endelige kunde frit kan vælge, hvilken type system den pågældende tilslutter sig. Det afgørende er, at medlemsstaterne udøver deres handlefrihed med henblik på at orientere brugerne mod en given type net på et ikke-diskriminerende grundlag og ud fra objektive betragtninger.

62.

Det forhold, at EU-lovgiver kun har villet definere medlemsstaternes forpligtelser for så vidt angår tredjeparts adgang og ikke vedrørende tilslutningen er endvidere bekræftet af indholdet af artikel 35 og 36 i direktiv 2009/73, hvis bestemmelser udtømmende fastsætter de tilfælde, hvor naturgasvirksomheder kan nægte tredjeparter adgang til systemet.

63.

Direktivet tilstræber nemlig at afbalancere to interesser, nemlig anerkendelsen af retten til fri netadgang og forfølgelsen af en effektiv energipolitik. På den ene side står således nødvendigheden af at gennemføre princippet om ikke-diskrimination fuldstændigt, for så vidt angår tredjeparts adgang, og på den anden side behovet for at fastsætte undtagelser fra dette princip i en række tilfælde, såsom eksempelvis når der etableres en ny infrastruktur.

64.

Rationalet bag princippet om tredjeparts adgang i naturgassektoren er at sikre, at eventuelle konkurrenter får adgang til de vigtigste net, når der ikke er rimelige alternativer. Dette princip omfatter ikke alene eksisterende, men også nye infrastrukturer. En streng anvendelse af dette princip ville dog kunne medføre forvridninger, idet etableringen af en ny infrastruktur, især i naturgassektoren, er forbundet med betydelige omkostninger, og investorerne vil sikre sig, at de kan få dækket deres finansiering. Investorerne foretrækker derfor at indgå aftaler om eksklusiv brug i en lang periode, hvilket garanterer dem betydelige indtægter. En negativ konsekvens af disse eneretsaftaler ville være, at eventuelle konkurrenter hindres i at opnå adgang til markedet, og således, at der foreligger risiko for, at konkurrencevilkårene fordrejes. Hvis princippet om tredjeparts frie adgang derimod blev anvendt overdrevent restriktivt også i tilfælde af etableringen af nye infrastrukturer, ville det kunne fjerne investorernes incitament til at finansiere disse projekter; i konsekvens heraf ville naturgasnettets kapacitet ikke styrkes, og der ville foreligge en risiko for, at hele sektoren lider skade på langt sigt ( 20 ).

65.

På grundlag af disse betragtninger er det åbenlyst, at princippet om ikke-diskrimination med hensyn til indførelsen af en ordning for tredjeparts adgang til transmissionssystemet og distributionssystemet ikke er et absolut princip. På tilsvarende måde kan retten til ubegrænset tilslutning til transmissionssystemet have negative følger for energimarkederne og i sidste ende skade forbrugerne.

66.

Som anført i forslaget til afgørelse i Sabatauskas-sagen ( 21 ) kan det ikke udelukkes, at en kunde kan være sluttet direkte til transmissionssystemet. Imidlertid skal denne mulighed være begrænset på grundlag af objektive kriterier som eksempelvis købsvolumen eller købsegenskaber.

67.

Almene hensyn taler for indførelsen af en sådan begrænsning; at hindre tilslutningen af små forbrugere til transmissionsnettet ville kunne begrundes i behovet for at optimere driften af transmissionsnettet og distributionsnettet. Tilslutningen af et stort antal små kunder til transmissionsnettet ved en mangedobling af udtagningspunkterne ville kunne have negativ indflydelse på nettets sikkerhed og driftsmæssige pålidelighed. Derimod ville en begrænsning af denne art bevirke en reducering af antallet af udtagningspunkter fra transmissionsnettet og øge brugen af eksisterende distributionsinfrastrukturer.

68.

Dog ville distributionssystemerne muligvis ikke have den tilstrækkelige tekniske kapacitet til at dække efterspørgslen på store mængder naturgas fra store kunder, der da ville have brug for at slutte sig direkte til transmissionsnettet.

69.

De af sagsøgeren i hovedsagen udtrykte problemstillinger som følge af, at den nationale lovgivning tillader, at enhver kunde slutter sig direkte til transmissionssystemet for naturgas, er efter min opfattelse imidlertid ikke fuldt ud grundede. Som Kommissionen har fremhævet ( 22 ), er tilslutningen til transmissionsnettet reelt kun aktuel for en begrænset kategori af endelige kunder, hvis de i afgørelse nr. 1/7 fastsatte tekniske krav tages i betragtning.

70.

Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at efterprøve, om retten til at blive sluttet direkte til transmissionsnettet kan begrænses af grunde knyttet til energipolitikken eller sikkerheden (med henblik på at optimere brugen af nettet), af tekniske grunde (under hensyntagen til bl.a. kravene angående gastrykket) og af grunde knyttet til nettets effektivitet ( 23 ).

71.

Disse tilslutningsregler fremmer konkurrencen på markedet for naturgasforsyning, fordi de sætter kunderne i stand til at vælge typen af tilslutning på baggrund af tilslutningskapaciteten samt deres behov og krav. Dette tilskynder netoperatørerne til at forbedre effektiviteten og forøge præstationerne i deres faciliteter med henblik på at tilbyde kunderne mere attraktive ydelser.

72.

På denne baggrund skal spørgsmålet fra den forelæggende ret efter min opfattelse besvares med, at artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 ikke skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig.

73.

Artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 pålægger nemlig medlemsstaterne forpligtelser for så vidt angår tredjeparts adgang, men ikke tilslutning, til naturgasforsyningssystemet, idet medlemsstaterne bevarer en handlefrihed med henblik på at orientere netbrugerne mod den ene eller den anden type system, mens medlemsstaternes forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 23 for så vidt angår tilslutning af industrielle kunder til transmissionssystemet for naturgas kun omfatter de tilfælde, hvor den nationale lovgivning har orienteret en bestemt type af endelig kunde mod transmissionssystemet for naturgas.

74.

Med det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en endelig erhvervskunde tillades at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas. I det andet spørgsmål har den nationale ret lagt til grund, at begrebet endelig erhvervskunde svarer til definitionen af »industriel kunde«. I det tredje spørgsmål betragter den forelæggende ret »nye […] industrielle kunder«, dvs. industrielle kunder, som ikke tidligere har været tilsluttet transmissionssystemet, som endelige erhvervskunder.

75.

Med henblik på at besvare det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål er det nødvendigt kortfattet at analysere direktivets bestemmelser for så vidt angår de forskellige brugere af naturgas.

76.

Eftersom direktiv 2009/73 ikke præciserer begrebet »industriel kunde«, er det problematisk klart at afgrænse den kundekategori, der har ret til at blive tilsluttet transmissionssystemet. Blandt kundekategorierne i artikel 2, nr. 24), i direktiv 2009/73 ( 24 ) ville begrebet »industriel kunde« kunne omfatte endelige kunder, fordi begrebet »industriel kunde« som påpeget af den polske regering ( 25 ) ville kunne henvise til personer, som forbruger naturgas.

77.

Idet den i artikel 2, nr. 27), i direktiv 2009/73 nævnte endelige kunde kan være såvel en privatkunde ( 26 ) som en erhvervskunde, kan en industriel kunde – sådan som fremhævet af Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) – kun være en erhvervskunde som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 26), dvs. en kunde, som køber naturgas, der ikke er til brug i egen husholdning. Ved »nye […] industrielle kunder« skal således forstås industrielle kunder, som ikke tidligere har været tilsluttet transmissionsnettet, og som ønsker at blive tilsluttet hertil.

78.

For så vidt angår den del, som er relevant i den foreliggende sag, omfatter artikel 23 i direktiv 2009/73 tilslutning af industrielle kunder til transmissionssystemet. Stk. 1 i artikel 23 formulerer princippet om ikke-diskrimination af industrielle kunder, som ønsker at blive tilsluttet transmissionssystemet. Stk. 2 fastsætter endvidere de to eneste tilfælde, hvor tilslutningen af nye industrielle kunder ikke kan nægtes, nemlig at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible netkapacitet eller kunne ske ekstraomkostninger som følge af den nødvendige kapacitetsforøgelse. Af den sidstnævnte bestemmelse følger, at transmissionssystemoperatøren i alle øvrige tilfælde kan nægte, at en ny industriel kunde sluttes til transmissionssystemet for naturgas.

79.

Dermed må det antages, at medlemsstaternes forpligtelse til at vedtage en lovgivning, der tillader, at »i det mindste« erhvervskunder (industrielle kunder) tilslutter sig transmissionssystemet for naturgas direkte, følger af artikel 23 i direktiv 2009/73.

80.

I øvrigt er tilslutningen af nye industrielle kunder til transmissionssystemet i princippet mulig; såfremt denne mulighed simpelthen var udelukket, ville den i artikel 23, stk. 2, fastsatte beskyttelse miste sin virkning.

81.

I denne henseende kan direktivet ikke pålægge medlemsstaterne at vedtage en lovgivning, som kun tillader en endelig erhvervskunde (opfattet som ny industriel kunde) at tilslutte sig, fordi en sådan lovgivning ville være i strid med det i direktivet fastsatte princip om ikke-diskrimination. Set ud fra dette perspektiv ville der nemlig ikke foreligge nogle begrænsninger for tilslutningen af en ny industriel kunde til transmissionssystemet, hvorimod en industriel kunde, som allerede er tilsluttet distributionsnettet, men ønsker at blive tilsluttet transmissionssystemet, ville være omfattet af sådanne begrænsninger.

82.

Som anført ovenfor kan retten til at blive tilsluttet transmissionssystemet desuden begrænses, både for industrielle kunder og nye industrielle kunder, af tekniske og sikkerhedsmæssige grunde, hvorfor medlemsstaterne på grundlag af sådanne objektive kriterier kan beslutte at give tilladelse til disse tilslutninger eller ej.

83.

Afslutningsvis skal jeg nævne den af den polske regering foreslåede fortolkning, ifølge hvilken direktivets artikel 23 reelt ikke sigter mod at fastsætte et numerus clausus af de enheder, som kan tilslutte sig transmissionsnettet.

84.

I lyset af disse betragtninger er det min opfattelse, at det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret skal besvares med, at artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter det kun tillades en endelig kunde – opfattet både som en »ny […] industriel kunde« og som en »industriel kunde«tout court – at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas. Direktiv 2009/73 fastsætter nemlig ikke kriterierne for at definere kategorien af »industrielle kunder« eller »nye […] industrielle kunder«, og endvidere – som anført i den generelle bedømmelse, og som jeg vil fremhæve i forbindelse med besvarelsen af det fjerde præjudicielle spørgsmål – er direktivet, principielt og på visse betingelser, ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transmission af naturgas til det naturgasforsyningssystem, som tilhører enhver kategori af endelig kunde (og altså ikke kun en »industriel kunde« eller en »ny […] industriel kunde« som defineret af den forelæggende ret).

85.

Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem.

86.

For at besvare det fjerde spørgsmål fra den forelæggende ret er det hensigtsmæssigt at sondre mellem begreberne transmission, distribution og forsyning af naturgas.

87.

I henhold til artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/73 skal der ved »transmission« forstås transport af naturgas gennem net, der hovedsagelig består af højtryksrørledninger, bortset fra opstrømsrørledningsnet og bortset fra den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas, med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning; i samme artikels nr. 5) defineres »distribution« som transport af naturgas gennem lokale eller regionale ledningsnet med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning; afslutningsvis skal der ved »forsyning« i medfør af artikel 2, nr. 7), forstås salg, herunder videresalg, af naturgas, herunder af LNG, til kunder.

88.

Ved læsning af de omhandlede bestemmelser kan det ikke udledes alene af den ordrette definition af »transmission«, at det er udelukket, at en endelig kunde kan sluttes til transmissionsnettet, eftersom denne definition omfatter »transport af naturgas […] med henblik på levering af naturgas til kunder«. Ved »kunde« forstås der i medfør af artikel 2, nr. 24), i direktiv 2009/73 også en »endelig kunde«. Som anført ovenfor omfatter begrebet »endelig kunde« på sin side industrielle kunder, der i overensstemmelse med artikel 23 i direktiv 2009/73 har ret til ikke-diskriminerende tilslutning til transmissionssystemet.

89.

Korrektheden af denne fortolkning understøttes i Domstolens praksis vedrørende elektricitet ( 27 ). Faktisk indeholdt direktiv 2003/54 en definition af »transmission« af elektricitet, som ligner begrebet »transmission« af naturgas. Denne definition er uden ændringer gentaget i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/72, hvor der ved »transmission« forstås »transport af elektricitet via det sammenkoblede system for meget høj spænding og højspænding med henblik på levering af elektricitet til endelige kunder eller distributionsvirksomheder, men ikke forsyning«. Når Domstolen i Sabatauskas-dommen fastslog, at det skal tillades endelige kunder at tilslutte sig transmissionsnettet for elektricitet, skal denne mulighed ligeledes anerkendes på området for transmission af naturgas.

90.

Det skal erindres, at den i Sabatauskas-dommen omhandlede nationale lovgivning under visse betingelser »pålagde« en kunde at tilslutte sig transmissionssystemet. I den foreliggende sag »tillader« den nationale lovgivning principielt, at enhver kunde tilslutter sig transmissionsnettet. Derfor ville det være hensigtsmæssigt, at også den lettiske lovgivning detaljeret fastsætter de objektive og ikke-diskriminerende kriterier for, at tilslutningen til transmissionssystemet er tilladt. I øvrigt kan medlemsstaterne udforme deres energipolitik således, at netop objektive betingelser skal være opfyldt, for at det kan tillades enhver endelig kunde at tilslutte sig transmissionsnettet.

91.

Endvidere havde jeg allerede i mit forslag til afgørelse i Elektrorazpredelenie Yug-sagen anledning til at påpege – og Domstolen tiltrådte dette synspunkt i dommen – at et af kriterierne for sondringen mellem »transmissionsaktiviteter« og »distributionsaktiviteter« ligger i den kategori af kunde, som den leverede elektricitet er beregnet (og derfor transporteret) til ( 28 ). I kraft af den lignende definition af »transmission« i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/72 hersker der derfor ingen tvivl om, at begrebet »transmission« også omfatter transport af naturgas til den endelige kunde.

92.

Afslutningsvis bekræftes den fortolkning, ifølge hvilken begrebet transmission af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem, af den omstændighed, at direktiv 2009/73 regulerer transmissionssystemoperatørers forpligtelser over for kunderne, herunder endelige kunder. I modsat fald ville kun distributionssystemoperatører være omfattet af disse forpligtelser.

93.

Som den polske regering har påpeget ( 29 ), bestemmer forordning nr. 715/2009, som ændret ved afgørelse 2010/685 ( 30 ), at udtagningspunkter, der er forbundet med en enkelt slutforbruger, ikke er omfattet af de relevante punkter, for hvilke transmissionsoperatøren skal overholde kravene om gennemsigtighed [afsnit 3.2.1, litra a), i bilag I til forordningen]. Dog skal operatøren offentliggøre oplysninger om de til transmissionssystemet tilsluttede enkelte slutforbrugere (afsnit 3.2.2 i bilag I til forordningen).

94.

Disse forpligtelser understøtter den fortolkning, ifølge hvilken definitionen af transmission ikke udelukker, at det tillades at tilslutte en endelig kunde til transmissionsnettet.

95.

På grundlag af alle ovenstående betragtninger finder jeg, at spørgsmålet fra den forelæggende ret skal besvares med, at hverken artikel 2, nr. 3), eller artikel 23 i direktiv 2009/73 er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem.

96.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) har stillet, på følgende måde: