1.

Skal medlemsstaterne for at sikre den effektive virkning af den beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, som forfølges med direktiv 2003/88/EF ( 2 ), fastsætte, at den normale varighed af brandmænds natarbejde er kortere end den fastsatte normale varighed af dagtjenesten? Er en national lovgivning forenelig med bestemmelserne i chartret om grundlæggende rettigheder, såfremt den fastsætter den maksimale varighed af natarbejde til syv timer kun med hensyn til arbejdstagere i den private sektor? Skal medlemsstaterne afslutningsvis udtrykkeligt fastsætte den normale varighed af natarbejde også for arbejdstagere i den offentlige sektor?

2.

Disse er i det væsentlige de spørgsmål, som er rejst i den foreliggende sag, som vedrører en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Rajonen sad Lukovit (kredsdomstolen i Lukovit, Bulgarien), og som giver Domstolen lejlighed til at uddybe, i forhold til direktiv 2003/88, men også til en række bestemmelser i chartret (navnlig artikel 20 og 31), emnet om begrænsning af natarbejde, især hvad angår medlemsstaternes gældende ordninger for den private og den offentlige sektor.

3.

I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for grundene til, at direktiv 2003/88 efter min opfattelse sikrer medlemsstaterne en vid skønsmargin ved reguleringen af natarbejde, forudsat at de overholder minimumsforskrifterne i direktivet, hvis formål er at sikre den effektive virkning af beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.

4.

I medfør af artikel 6, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union har chartret »samme juridiske værdi som traktaterne«.

5.

Chartrets artikel 20 er affattet således:

»Alle mennesker er lige for loven.«

6.

Artikel 31 med overskriften »Retfærdige og rimelige arbejdsforhold« bestemmer:

»1.   Enhver arbejdstager har ret til sunde, sikre og værdige arbejdsforhold.

2.   Enhver arbejdstager har ret til en begrænsning af den maksimale arbejdstid, til daglige og ugentlige hvileperioder samt til årlig ferie med løn.«

7.

Det fremgår af syvende, ottende og tiende betragtning til direktiv 2003/88:

[…]

8.

Artikel 8 i direktiv 2003/88, som har overskriften »Natarbejdets varighed«, foreskriver:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre:

For så vidt angår litra b) defineres særlig risikofyldt beskæftigelse eller beskæftigelse, der indebærer en betydelig fysisk eller psykisk belastning, i den nationale lovgivning og/eller praksis eller ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter under hensyn til de følgevirkninger og risici, der er forbundet med natarbejde.«

9.

Artikel 12 i direktiv 2003/88, som har overskriften »Sikkerheds- og sundhedsbeskyttelse«, bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre:

10.

Artikel 140 i Kodeks na truda (arbejdsloven) bestemmer:

»(1)   Den normale ugentlige varighed af natarbejde ved en femdages arbejdsuge må ikke overstige 35 timer. Den normale varighed af natarbejde ved en femdages arbejdsuge må ikke overstige 7 timer.

(2)   Natarbejde er den tjeneste, der udføres fra kl. 22.00 til kl. 6.00, idet denne periode udvides for så vidt angår arbejdstagere under 16 år til perioden fra kl. 20.00 til kl. 6.00.

[…]«

11.

Artikel 142 i Zakon za Ministerstvoto na vatreshnite raboti (lov om indenrigsministeriet, DV nr. 53 af 27.6.2014, herefter »lov om indenrigsministeriet«) fastsætter:

»1.   Indenrigsministeriets personale omfatter:

[…]

5.   Status for ansatte på grundlag af en civilretlig arbejdskontrakt reguleres af bestemmelserne i arbejdsloven og denne lov.

[…]«

12.

I henhold til artikel 187 i lov om indenrigsministeriet:

»1.   Den normale arbejdstid for indenrigsministeriets ansatte er 8 timer om dagen og 40 timer om ugen ved en femdages arbejdsuge.

[…]

3.   Varigheden af de offentligt ansattes arbejde beregnes i arbejdsdage på dagsbasis, mens den beregnes over en periode på tre måneder for dem, der udfører arbejde på skift af 8, 12 eller 24 timer. […] I tilfælde af skifteholdsarbejde kan natarbejde udføres fra kl. 22.00 til kl. 6.00, men den gennemsnitlige arbejdstid må ikke overstige 8 timer pr. periode på 24 timer.

[…]

9.   Procedurerne vedrørende tilrettelæggelse og fordeling af offentlig ansattes arbejdstid og registrering heraf, kompensationen for tjeneste ud over den normale tjenestetid, reglerne for vagttjeneste, hvileperioder og pauser for offentligt ansatte fastsættes ved dekret fra indenrigsministeren.«

13.

Artikel 188, stk. 2, i lov om indenrigsministeriet bestemmer:

»Arbejdstagere i den offentlige sektor, der udfører arbejde fra kl. 22.00 til kl. 6.00, nyder den særlige beskyttelse i henhold til arbejdsloven.«

14.

Ved bekendtgørelser i medfør af artikel 187, stk. 9, i lov om indenrigsministeriet fastsætter indenrigsministeren detaljerne vedrørende tilrettelæggelse og fordeling af arbejdstiden, kompensationen for tjeneste ud over den normale tjenestetid og reglerne for hvileperioder og pauser for indenrigsministeriets offentligt ansatte.

15.

På denne baggrund bestemte artikel 31, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 8121z-407 af 11. august 2014 (DV nr. 69 af 19.8.2014, herefter »bekendtgørelsen fra 2014«), at natarbejdstimer skulle omregnes til dagarbejdstimer ved anvendelsen af en multiplikationskoefficient; præsterede arbejdstimer fra kl. 22.00 til kl. 6.00 skulle derfor ganges med en koefficient på 0,143, og resultatet skulle lægges sammen med det samlede antal arbejdstimer i perioden.

16.

Denne bekendtgørelse blev ophævet ved bekendtgørelse nr. 8121h-592 af 25. maj 2015 (DV nr. 40 af 2.6.2015) og senere ved bekendtgørelse nr. 8121h-776 af 29. juli 2016 (DV nr. 60 af 2.8.2016), som ikke længere inkluderer den i artikel 31, stk. 2, i bekendtgørelsen fra 2014 fastsatte ordning til opgørelsen af natarbejdstimer.

17.

Hvad angår arbejdstagere, som ikke er ansatte i indenrigsministeriet, bestemmer artikel 9, stk. 2, i Naredba za strukturata i organizatsiata na rabotnata zaplata (bekendtgørelse om aflønningens opbygning og tilrettelæggelse, DV nr. 9 af 26.1.2007):

»Ifølge metoderne til at beregne den samlede arbejdstid omregnes natarbejdstimer til dagarbejdstimer ved hjælp af en koefficient, der svarer til forholdet mellem dagarbejdets og natarbejdets normale varighed som fastsat med henblik på den daglige afregning af arbejdstiden for en bestemt stilling.«

18.

VB er ansat ved kredsmyndigheden for byen Lukovit (Bulgarien) under Glavna direktsia »Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto« kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (indenrigsministeriets generaldirektorat »brand- og civilbeskyttelse«, herefter »generaldirektoratet«) i en stilling som »skifteholdsleder«.

19.

I den omtvistede periode – fra den 3. oktober 2016 til den 3. oktober 2019 – udførte VB vagttjenester af 24 timers varighed, som i hvert enkelt tilfælde blev afregnet samlet for en periode på tre måneder. For hvert kvartal blev alle præsterede overarbejdstimer, der lå ud over den normale tjenestetid for den pågældende periode, afregnet over for VB og udbetalt til denne.

20.

Indtil den 25. maj 2015 blev VB’s natarbejde i henhold til de da gældende nationale bestemmelser (indenrigsministerens bekendtgørelse fra 2014) multipliceret med 0,143, og resultatet blev lagt sammen med det samlede antal arbejdstimer i afregningsperioden, således at syv timers natarbejde blev afregnet som otte timers udført tjeneste.

21.

Den efterfølgende bekendtgørelse fra 2015 indeholder ikke længere en sådan ordning. Derfor har generaldirektoratet fra den 25. maj 2015 og konkret i den omtvistede periode ikke længere anvendt ordningen til omregning af natarbejdstimer til dagarbejdstimer ved afregningen af den udførte tjeneste.

22.

VB har anlagt sag ved Rajonen sad Lukovit (kredsdomstolen i Lukovit), som træffer afgørelse i første instans ifølge den nationale retsorden og nu er den forelæggende ret, med påstand om, at generaldirektoratet tilpligtes at betale ham 1683,74 bulgarske lev (BGN) som vederlag for præsterede og ikke-betalte overarbejdstimer med tillæg af lovbestemte renter.

23.

Han har gjort gældende, at han i perioden fra den 3. oktober 2016 til den 3. oktober 2019 udførte natarbejde i et omfang på i alt 1784 timer, som generaldirektoratet burde have omregnet til dagarbejdstimer med en koefficient på 1,143.

24.

Efter hans opfattelse burde generaldirektoratet med henblik herpå have anvendt artikel 9, stk. 2, i bekendtgørelsen om aflønningens opbygning og tilrettelæggelse ( 3 ), hvorefter natarbejdstimerne ved en samlet afregning af arbejdstiden omregnes ved hjælp af en koefficient, der svarer til forholdet mellem dagarbejdets og natarbejdets normale varighed i den pågældende stilling.

25.

På denne baggrund har den forelæggende ret udsat sagen og forelagt følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

26.

Den forelæggende ret har anmodet om, at sagen undergives den præjudicielle hasteprocedure, henset til det store antal tvister af samme karakter, som verserer ved retterne i Bulgarien, og til de afvigende løsninger, som er blevet truffet af disse retter.

27.

Eftersom den foreliggende tvist dog ikke henhører under et af områderne i afsnit V i EUF-traktatens tredje del om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, kan procesreglementets artikel 107, stk. 1, ikke finde anvendelse i dette tilfælde.

28.

Direktiv 2003/88, som er støttet på artikel 153, stk. 2, TEUF, begrænser sig til at regulere visse aspekter af tilrettelæggelsen af arbejdstiden for at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og finder i henhold til samme artikels stk. 5 ikke anvendelse på aspekterne vedrørende lønforhold, bortset fra den særlige situation vedrørende årlig betalt ferie, som er omhandlet i artikel 7, stk. 1, hvorfor det i princippet ikke finder anvendelse på arbejdstagernes lønforhold ( 4 ).

29.

Spørgsmålet i hovedsagen vedrører fastlæggelsen af antallet af overarbejdstimer, som sagsøgeren præsterede om natten, med henblik på at opgøre hans vederlag og iværksætte udbetalingen af de ikke betalte arbejdstimer.

30.

Afgørelsen af tvisten i hovedsagen afhænger på baggrund af den forelæggende rets redegørelse af, at Domstolen fortolker begrebet »natarbejdets varighed« i artikel 8 og 12 i direktiv 2003/88 inden for rammerne af beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

31.

Som Kommissionen med rette har anført, er hovedformålene med de for Domstolen forelagte spørgsmål at fastslå, hvorvidt den lovgivning om den normale varighed af natarbejde, som finder anvendelse på indenrigsministeriets personale, skal fortolkes i lyset af arbejdslovens bestemmelser, som omfatter arbejdstagere i den private sektor og fastsætter den normale varighed af natarbejde til syv timer (hvilket ville indebære, at natarbejde omregnes til dagarbejde, og herved påvirke sagsøgerens vederlag). Således foreligger der en forbindelse mellem de præjudicielle spørgsmål og tvistens genstand.

32.

Den omstændighed, at tvisten i hovedsagen i sidste ende vedrører et spørgsmål om aflønning, er i denne sammenhæng irrelevant, henset til, at det tilkommer den nationale ret og ikke Domstolen at afgøre dette spørgsmål i forbindelse med tvisten i hovedsagen ( 5 ).

33.

Under hensyntagen til formodningen for, at de præjudicielle spørgsmål er relevante, mener jeg, at de spørgsmål, som er blevet forelagt Domstolen inden for rammerne af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, skal behandles i realiteten.

34.

Direktiv 2003/88 har til formål at fastsætte minimumsforskrifter med henblik på at forbedre beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed under arbejdet, et mål, som bl.a. opnås ved indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser om arbejdstid ( 6 ).

35.

Med henblik på opnåelse af ovenstående formål fastsætter bestemmelserne i direktiv 2003/88 de daglige og de ugentlige minimumshvileperioder, et loft på 48 timer for den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid (inklusive overarbejde) og den maksimale varighed af natarbejde.

36.

De ovenfor nævnte bestemmelser har gennemført chartrets artikel 31, som efter anerkendelsen i stk. 1 af, at »[e]nhver arbejdstager har ret til sunde, sikre og værdige arbejdsforhold«, i stk. 2 foreskriver, at »[e]nhver arbejdstager har ret til en begrænsning af den maksimale arbejdstid, til daglige og ugentlige hvileperioder samt til årlig ferie med løn«. Denne ret er direkte relateret til respekten for den menneskelige værdighed, som mere bredt beskyttes i chartrets afsnit I ( 7 ).

37.

Det er inden for denne retlige ramme, at Domstolen har fastslået, at forskrifterne i direktiv 2003/88 udgør regler inden for Unionens sociallovgivning af særlig betydning, som enhver arbejdstager er omfattet af som en nødvendig minimumsforskrift for at sikre beskyttelsen af hans sikkerhed og sundhed ( 8 ).

38.

Inden for rammerne af disse beskyttelser sker fastsættelsen af et loft for natarbejde ( 9 ) ikke udelukkende i arbejdstagerens egen interesse, men ligeledes i arbejdsgiverens interesse og er af almen interesse ( 10 ). Syvende og tiende betragtning til direktiv 2003/88 fremhæver bl.a. natarbejdets potentielle skadelige konsekvenser og behovet for at nedsætte dets varighed for at sikre et højere beskyttelsesniveau for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

39.

Domstolen har således præciseret, at den effektive virkning af arbejdstageres rettigheder i henhold til direktiv 2003/88 skal sikres i deres helhed, hvilket nødvendigvis indebærer medlemsstaternes forpligtelse til at garantere overholdelsen af hver enkelt minimumsforskrift i direktivet. Denne fortolkning er nemlig den eneste, der er i overensstemmelse med formålet med direktiv 2003/88, som er at garantere en effektiv beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, idet arbejdstagerne faktisk nyder godt af de rettigheder, som de indrømmes med direktivet ( 11 ).

40.

Forskrifterne i direktiv 2003/88 pålægger, som beskrevet lige ovenfor, medlemsstaterne forpligtelser til at nå et resultat med henblik på at sikre den effektive virkning af de rettigheder, som arbejdstagerne sikres ved direktivet.

41.

Imidlertid fremgår det af det nævnte direktiv, bl.a. af 15. betragtning til direktivet, at dette ligeledes giver medlemsstaterne en vis smidighed ved gennemførelsen af dets bestemmelser ( 12 ).

42.

Det følger således heraf, at medlemsstaterne har et vist skøn med hensyn til retningslinjerne for gennemførelse af nævnte minimumsforskrifter, idet de imidlertid fortsat, som det udtrykkeligt fremgår af samme betragtning til direktiv 2003/88, er forpligtet til at sikre, at principperne om beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed følges ( 13 ).

43.

Ved læsningen af forelæggelsesafgørelsen fremgår det, at der i den pågældende medlemsstat pågår en debat blandt forskellige retsinstanser angående den ordning, som finder anvendelse på natarbejde udført af indenrigsministeriets ansatte, og navnlig brandmænd, dvs. den kategori, som sagsøgeren i hovedsagen tilhører.

44.

Jeg mener, at der af sagsakterne kan udledes følgende faktiske omstændigheder, som er nyttige ved bedømmelsen.

45.

Sagsøgeren i hovedsagen er et medlem af brandvæsenet, dvs. en kategori, som tilsyneladende henhører under indenrigsministeriets personale (offentligt ansatte) ved politiet, brandvæsenet og civilforsvaret som omhandlet i artikel 142 i lov om indenrigsministeriet.

46.

I Bulgarien findes en almindelig ordning vedrørende natarbejde, som er fastsat i arbejdsloven, og en særlig ordning for indenrigsministeriets offentlige ansatte (lov om indenrigsministeriet).

47.

Lov om indenrigsministeriet regulerer arbejdsforholdet for indenrigsministeriets ansatte, som omfatter politibetjente, personalet ved brandvæsenet og civilforsvaret, offentligt ansatte (tjenestemænd) og kontraktansatte. Kontraktansattes status reguleres af bestemmelserne i arbejdsloven og lov om indenrigsministeriet (artikel 142).

48.

Ordningen for arbejdstiden (herunder natarbejde) for offentligt ansatte (som efter min opfattelse omfatter kategorien af brandmænd, hvorunder sagsøgeren i hovedsagen hører), er udtrykkeligt fastsat i artikel 187 i lov om indenrigsministeriet, der med hensyn til den særlige ordning henviser til specifikke dekreter fra indenrigsministeren.

49.

Den forelæggende ret har fremhævet, at i henhold til lov om indenrigsministeriets artikel 187, stk. 1, er den normale varighed af arbejdstiden for ministeriets ansatte otte timer pr. dag. Denne særlige lov, som omfatter indenrigsministeriets offentliansatte, indeholder ingen udtrykkelig bestemmelse om fastsættelsen af den normale varighed af natarbejde, men fastsætter blot, hvilket tidsrum der anses for nat, nemlig fra kl. 22.00 til kl. 6.00, præcis som det er fastsat i arbejdsloven.

50.

Den forelæggende ret har anført, at artikel 188, stk. 2, i lov om indenrigsministeriet imidlertid udtrykkeligt henviser til beskyttelsen i henhold til arbejdsloven, der indeholder en kortere varighed af natarbejde, nemlig op til syv timer.

51.

Den forelæggende ret har tilføjet, at forskriften i artikel 187, stk. 3, i lov om indenrigsministeriet ikke bestemmer, at den normale varighed af natarbejde er 8 timer, men blot fastsætter, at natarbejde mellem kl. 22.00 og kl. 6.00 også er tilladt i forbindelse med skifteholdsarbejde som i den foreliggende situation, idet antallet af arbejdstimer i gennemsnit ikke må overstige 8 timer i et tidsrum på 24 timer.

52.

Efter den forelæggende rets opfattelse burde den normale varighed af natarbejde for indenrigsministeriets offentligt ansatte derfor være syv timer, for at sidstnævnte ikke stilles ringere end ansatte i den private sektor.

53.

Den ovenfor beskrevne fortolkning af den nationale lovgivning er, som anført af den forelæggende ret, blevet afvist af appelinstansen (Okrazjen sad Lovech – den regionale domstol i Lovech, Bulgarien), som tilsyneladende er den sidste instans i den nationale retsorden i sager som den i hovedsagen foreliggende.

54.

Appelinstansens principielle opfattelse, som er kommet til udtryk i dens domme vedrørende identiske krav fremsat af politibetjente og brandmænd, er støttet på to hovedargumenter.

55.

Den første betragtning er, at fraværet af en ordning, hvorefter natarbejdstimer omregnes til dagarbejdstimer i forholdet 7:8, i trinlavere bestemmelser, der er blevet udstedt efter ophævelsen af bekendtgørelsen fra 2014, er udtryk for en beslutning fra lovgivers side og ikke for et retligt tomrum. Derudover anføres det, at den tvivlsomme karakter af en sådan retlig løsning kan foranledige lovgiver til fremover at tage afstand fra den eller ændre den, men at denne omstændighed ikke kan udgøre et argument for en analog retsanvendelse.

56.

Det andet argument er, at artikel 188, stk. 2, i lov om indenrigsministeriet ikke finder direkte anvendelse, idet bestemmelsen henviser til den særlige beskyttelse i henhold til arbejdsloven.

57.

Som anført af den forelæggende ret er den relevante retspraksis i Bulgarien modstridende, hvorfor der efter anmodning fra justitsministeren er blevet iværksat en fortolkningssag ved Varhoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol, Bulgarien), der imidlertid endnu ikke har truffet en afgørelse.

58.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse opfylder ganske vist betingelserne vedrørende formaliteten, men gør det ikke muligt at opnå et fuldstændigt kendskab til den ovennævnte debats status med henblik på at undersøge, om den gældende nationale lovgivning, som fortolket af de nationale retsinstanser, er fuldt ud forenelig med EU-retten.

59.

Jeg vil i øvrigt tilføje, at jeg efter gennemgangen af sagsakterne mener, at det retlige spørgsmål i den foreliggende tvist hovedsageligt vedrører den nationale lovgivning, fordi EU-retten – inden for de grænser, som jeg vil præcisere – ikke klart foreskriver den ene eller den anden af de forskellige løsninger, som er blevet udviklet af de forskellige retsinstanser i den pågældende medlemsstat.

60.

I de følgende overvejelser vil jeg begrænse mig til at foreslå et svar på de præjudicielle spørgsmål på grundlag af det, som jeg kan udlede af sagsakterne, under hensyntagen til, at den forelæggende rets redegørelse på flere punkter er mangelfuld.

61.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, litra a), i direktiv 2003/88 kræver, at den normale varighed af politibetjentes og brandmænds natarbejde er kortere end den fastsatte normale varighed af dagtjenesten.

62.

Formålet med direktiv 2003/88 er som anført defineret i artikel 1, stk. 1, der fastsætter minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden.

63.

Hvad særligt angår natarbejde skal der tages hensyn til de risici, der er forbundet hermed, idet syvende betragtning til direktivet anfører, at »[d]er er foretaget undersøgelser, som viser, at den menneskelige organisme om natten er særlig følsom over for miljøforstyrrelser og over for visse byrdefulde former for arbejdstilrettelæggelse, og at lange perioder med natarbejde kan være skadelige for arbejdstagernes sundhed og være til fare for sikkerheden under arbejdet«.

64.

Derfor pålægger direktivets artikel 12, litra a), medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der for natarbejdere og skifteholdsarbejdere gælder et beskyttelsesniveau for sikkerhed og sundhed, som svarer til arten af det arbejde, de udfører.

65.

Minimumskravene vedrørende natarbejdets varighed er fastsat i artikel 8 i direktiv 2003/88, hvorefter medlemsstaterne skal sikre, at den normale arbejdstid for natarbejde i gennemsnit ikke overstiger 8 timer pr. periode på 24 timer.

66.

Imidlertid indeholder direktiv 2003/88 ingen indikation med hensyn til forholdet mellem dagarbejdets og natarbejdets varighed. Derfor er direktivets artikel 8 tilsyneladende ikke til hinder for en national bestemmelse, som fastsætter samme varighed af dagarbejdet og natarbejdet, forudsat at loftet på 8 timer pr. periode på 24 timer ikke overstiges [litra a)].

67.

Angående især politibetjente og brandmænd, såfremt disse kategorier af arbejdstagere – som det med rimelighed kan antages ( 14 ) – henhører under »natarbejdere ved særlig risikofyldt beskæftigelse eller beskæftigelse, der indebærer en betydelig fysisk eller psykisk belastning«, foreskriver artikel 8, litra b), i direktiv 2003/88, som en specifikation af litra a), at de »ikke arbejder mere end otte timer i løbet af en periode på 24 timer, i hvilken de udfører natarbejde«. Heller ikke med hensyn til disse særlige kategorier af arbejdstagere fastsætter direktivet en relation mellem den maksimale varighed af natarbejde og af dagarbejde.

68.

For så vidt angår forpligtelsen i direktivets artikel 12, litra a), skal det antages, idet bestemmelsen ikke indeholder præciseringer, at direktivet giver medlemsstaterne en vid skønsmargin med hensyn til de egnede foranstaltninger, der skal træffes ( 15 ).

69.

Denne skønsmargin skal selvsagt udøves, således at direktivets effektive virkning sikres, og således at de i direktivet fastsatte beskyttelsesformål opnås. Eftersom natarbejde indebærer en større byrde i forhold til dagarbejde, kan nedsættelsen af den gennemsnitlige eller den maksimale varighed af natarbejde i forhold til varigheden af dagarbejde utvivlsomt udgøre en korrekt løsning for medlemsstaterne til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

70.

På linje med Kommissionens synspunkt mener jeg dog, at nedsættelsen af natarbejdets varighed i forhold til dagarbejdets varighed kun udgør en af de mulige løsninger til at opfylde kravene i artikel 12, litra a). Indrømmelse af supplerende hvileperioder eller fritid kan eksempelvis også bidrage til beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.

71.

Jeg er derfor af den opfattelse, at i fraværet af en specifik forpligtelse fastsat i direktiv 2003/88 og som følge af den ved direktivet indførte minimumsharmonisering, samt dettes formål og medlemsstaternes skønsmargin kan det ud fra den almene forpligtelse i direktivets artikel 12, litra a), ikke udledes, at medlemsstaterne har en specifik forpligtelse til at fastsætte et loft på den normale varighed af natarbejde, som er lavere end loftet på dagarbejdet.

72.

Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den nationale ret nærmere bestemt oplyst, om det lighedsprincip, der er fastsat i chartrets artikel 20 og 31, kræver, at den normale varighed af natarbejde på syv timer, der i den nationale lovgivning er fastsat for arbejdstagere i den private sektor, ligeledes skal gælde for ansatte i den offentlige sektor, herunder politibetjente og brandmænd.

73.

Som Kommissionen med rette har påpeget, vedrører chartrets artikel 31 ikke lighedsprincippet, men fastslår »retten til retfærdige og rimelige arbejdsforhold«.

74.

Jeg tilslutter mig derfor Kommissionens forslag om, at det andet præjudicielle spørgsmål omformuleres således: »Kræver chartrets artikel 20, der fastsætter lighedsprincippet, og chartrets artikel 31, at den normale varighed af natarbejde på syv timer ligeledes skal gælde for arbejdstagere i den offentlige sektor, herunder politibetjente og brandmænd?«.

75.

Spørgsmålet er således, om en national lovgivning, der ifølge den af de nationale retter anlagte fortolkning indeholder forskellige regler med hensyn til den normale varighed af natarbejde for den private sektor og for en særlig kategori af arbejdstagere i den offentlige sektor (indenrigsministeriets ansatte, i den konkrete situation brandmænd), er forenelig med EU-retten.

76.

Først og fremmest skal det erindres, at ifølge Domstolens praksis kan de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten ( 16 ).

77.

Indledningsvis skal det derfor undersøges, om de gældende nationale bestemmelser gennemfører EU-retten (i overensstemmelse med chartrets artikel 51).

78.

Direktiv 2003/88 indeholder ikke foranstaltninger om harmonisering af natarbejdets varighed og begrænser sig i artikel 8 til at fastsætte de minimumskrav, som regulerer varigheden af denne form for arbejde, dvs. at den normale arbejdstid for natarbejde i gennemsnit ikke overstiger 8 timer pr. periode på 24 timer. EU-lovgiver fastsætter således en »gennemsnitlig« grænse for natarbejderes »normale« arbejdstid.

79.

Kun i tilfælde af »særlig risikofyldt beskæftigelse eller beskæftigelse, der indebærer en betydelig fysisk eller psykisk belastning«, bliver grænsen i artikel 8, litra b), et »loft«, idet det foreskrives, at arbejdstagerne »ikke arbejder mere end otte timer i løbet af en periode på 24 timer«.

80.

Den bulgarske arbejdslovs artikel 140, stk. 1, anfører derimod, at »den normale varighed af natarbejde ved en femdages arbejdsuge ikke må overstige syv timer«. Som den forelæggende ret har erindret, finder denne bestemmelse anvendelse på arbejdstagere i den private sektor.

81.

Kan det lægges til grund, at den nationale lovgivning ved denne bestemmelse indfører en gunstigere ordning end direktivets?

82.

Det fremgår af Domstolens praksis, bl.a. af TSN-dommen ( 17 ), at minimumsforskrifterne i direktivet ikke er til hinder for, at en medlemsstat indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger end dem, som er fastsat ved EU-lovgivers regulering, for så vidt som de ikke anfægter sammenhængen i den nævnte regulering.

83.

Når arbejdsloven fastsætter den normale varighed af natarbejde til syv timer, gennemfører den forpligtelsen i direktivets artikel 8 inden for rammerne af den skønsmargin, som følger af minimumsforskrifterne i denne bestemmelse. Derfor er chartret om grundlæggende rettigheder anvendt i overensstemmelse med dets artikel 51 ( 18 ).

84.

Som Kommissionen efter min opfattelse med rette har argumenteret, adskiller den foreliggende situation sig fra den, som blev vurderet i TSN-dommen ( 19 ), fordi det i den sidstnævnte sag var muligt at sondre mellem retten til årlig betalt ferie i medfør af direktivets artikel 7 (som gennemført i den relevante nationale lovgivning) og supplerende rettigheder i henhold til virksomhedens kollektive overenskomst, således at det klart kunne fastlægges, hvilken bestemmelse der fulgte af anvendelsen af EU-retten, og hvilken der var omfattet af den nationale lovgivning. Dette kan ikke lade sig gøre i den foreliggende situation, fordi arbejdslovens artikel 140, stk. 1, ganske vist indfører en gunstigere ordning end den maksimale varighed ifølge direktivets artikel 8, men på samme tid gennemfører direktivets minimumskrav, hvorfor det ikke er muligt at fastlægge, hvad der præcist følger af det i direktivet fastsatte minimumskrav, og hvad der går videre end det.

85.

Som jeg vil uddybe i det følgende, udelukker dette imidlertid ikke, at gennemførelsen af forpligtelsen i artikel 8 i direktiv 2003/88 for arbejde i den private sektor kan fraviges med hensyn til andre og særlige kategorier af arbejdstagere. Den omstændighed, at arbejdslovens artikel 140 gennemfører det i direktivet fastsatte minimumskrav, indebærer ikke, at medlemsstaten fratages beføjelsen til at udøve sin skønsmargin – og hvad angår andre arbejdstagere, henset til beskæftigelsens objektive særpræg, at fastsætte et anderledes loft på natarbejdets varighed – forudsat at minimumskravene i direktiv 2003/88 er overholdt.

86.

Principperne i chartrets artikel 20 og 31 skal læses samlet og fungerer som parametre, når det skal prøves, om det nationale lovgivningsindgreb sikrer alle arbejdstagere retfærdige og rimelige arbejdsforhold.

87.

Ligebehandlingsprincippet er et grundlæggende princip i EU-retten, som er fastslået i chartrets artikel 20, og princippet om forbud mod forskelsbehandling i chartrets artikel 21, stk. 1, er et særligt udtryk herfor. Det nævnte princip kræver af EU-lovgiver, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens ( 20 ).

88.

En forskellig behandling er begrundet, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling ( 21 ).

89.

Situationers sammenlignelige karakter skal ikke vurderes generelt og abstrakt, men specifikt og konkret på grundlag af alle de omstændigheder, som kendetegner dem, navnlig i lyset af indholdet af og formålet med den nationale lovgivning, der indfører en forskellig behandling, samt i givet fald de principper, der gælder inden for det område, som den nationale lovgivning henhører under, og de formål, der forfølges hermed ( 22 ).

90.

I den foreliggende sag er det vanskeligt at undersøge de omhandlede situationers sammenlignelige karakter, fordi den forelæggende ret har foreslået en sammenligning af abstrakte kategorier, navnlig ansatte i den offentlige og den private sektor, uden at anføre de for en nøjagtig analyse nyttige oplysninger om natarbejderes arbejdsforhold inden for rammerne af de to ordninger.

91.

Ved læsning af de nationale bestemmelser, sådan som de kan opfattes på grundlag af sagsakterne, kan det ikke udelukkes, at der kan anlægges fortolkninger, som er forskelligartede, men forenelige med EU-retten.

92.

Så vidt jeg forstår, er der tale om primærretlige bestemmelser (arbejdsloven og lov om indenrigsministeriet), som indeholder en delvist differentieret ordning om tilrettelæggelse af arbejdstiden i den private og den offentlige sektor. Lov om indenrigsministeriet henviser til sekundærretlige bestemmelser (dekreter) for så vidt angår fastsættelsen af detaljerne i reguleringen.

93.

Henvisningen i den ene bestemmelse til den anden, som ifølge den forelæggende rets synspunkt er af afgørende betydning, er meget vid og gør det ikke muligt at anlægge en entydig fortolkning: artikel 188, stk. 2, i lov om indenrigsministeriet bestemmer, at natarbejdere i den offentlige sektor »er omfattet af den særlige beskyttelse i henhold til arbejdsloven«. På grundlag af denne bestemmelse alene kan det efter min opfattelse af flere grunde dog ikke antages, at ordningen i arbejdsloven med hensyn til arbejdstagere i den private sektor ligeledes skal gælde for alle arbejdstagere i den offentlige sektor, uanset beskæftigelse.

94.

Henvisningen er først og fremmest generisk, og den er desuden indført i en foranstaltning, som indeholder bestemmelser, der kan føre til forskelligartede fortolkninger, dvs. artikel 187, stk. 1, som fastsætter den normale arbejdstid for ministeriets ansatte til otte timer pr. dag, uden at sondre mellem dag- og natarbejde, idet det i stk. 3 præciseres, at i tilfælde af natarbejde må »den gennemsnitlige arbejdstid ikke overstige 8 timer pr. periode på 24 timer«.

95.

Det fremgår endvidere, at artikel 187, stk. 9, henviser til dekreter fra indenrigsministeren hvad angår fastsættelsen af detaljerne vedrørende tilrettelæggelse og fordeling af arbejdstiden, kompensationen for tjeneste ud over den normale tjenestetid og reglerne for hvileperioder og pauser for indenrigsministeriets offentligt ansatte.

96.

Den sidstnævnte bestemmelse bekræfter tilsyneladende, at medlemsstatens lovgiver har villet udøve sin skønsmargin, inden for grænserne i direktiv 2003/88, på området for arbejdstiden med hensyn til den særlige kategori af arbejdstagere, som udgøres af indenrigsministeriets offentligt ansatte, herunder bl.a. brandmænd, ved at henvise til sekundærretlige retsakter i forbindelse med den detaljerede regulering, som tager højde for de særlige udførte aktiviteter og de specifikke fremgangsmåder for udførelse af arbejde.

97.

Den heraf følgende ramme, som er fragmentarisk og ikke entydig, synes derfor at vedrøre nationalretlige spørgsmål, som udelukkende skal løses af den nationale ret.

98.

Jeg mener nemlig ikke at kunne udelukke, at nogle af de foreslåede fortolkningsløsninger i princippet kan være uforenelige med EU-retten; hvis spørgsmålet kun vedrører aspekter om lønforhold (omregning af de syv natarbejdstimer til et større antal dagarbejdstimer ved anvendelsen af en multiplikationskoefficient), falder det uden for anvendelsesområdet for direktiv 2003/88 og, mere generelt, de gældende EU-retlige bestemmelser om arbejdstiden.

99.

Såfremt spørgsmålet derimod angår beskyttelsen af arbejdstageren for at undgå, at et for stort antal natarbejdstimer kan påvirke arbejdstagerens sundhed, er alle fortolkninger forenelige med EU-retten, der som anført begrænser sig til at fastsætte et loft på otte arbejdstimer pr. periode på 24 timer, hvis arbejdet udføres fra kl. 22.00 til kl. 6.00.

100.

Hvis spørgsmålet derimod angår ligebehandling og princippet om lighed mellem arbejdstagere, skal sammenligningen som anført foretages specifikt og præcist ikke ved at tage højde for en generisk status (arbejdstagere i den offentlige eller den private sektor), men de reelle fremgangsmåder for udførelse af arbejdet og formålene med de bestemmelser, som indfører en forskellig behandling, idet der tages hensyn til de berørte almene interesser, som skal afvejes mod arbejdstagerens beskyttelsesbehov.

101.

Som jeg har anført i besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål, skal denne sammenligning tage højde for den samlede ordning angående tilrettelæggelse af arbejdstiden, fordi natarbejdets varighed kun er én af de komponenter, som er egnede til at vurdere, om beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed er effektiv ( 23 ). Uden at det berører den eksterne grænse fastsat i artikel 8 i direktiv 2003/88, kan også indrømmelse af supplerende hvileperioder eller fritid eksempelvis bidrage til beskyttelse af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed.

102.

Det skal fremhæves, at direktivet er blevet vedtaget på grundlag af artikel 153 TEUF, og formålet med direktivet er som anført i anden betragtning hertil at støtte og supplere medlemsstaternes indsats med henblik på at forbedre arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. I konsekvens heraf kan andre parametre såsom hvileperiodernes varighed eller antallet af årlige feriedage bidrage til at sikre et bestemt beskyttelsesniveau, hvilket bekræfter, at sammenligningen af arbejdstiden ikke kan udgøre det eneste relevante element til at sikre opfyldelsen af formålet med direktivet.

103.

For så vidt angår de omhandlede situationers sammenlignelige karakter angiver den nationale ret endvidere ikke, om det personale, som er beskæftiget som brandmænd eller politibetjente i Bulgarien, omfatter personer, som er kontraktansatte i henhold til arbejdsloven og udfører samme aktiviteter som indenrigsministeriets ansatte.

104.

Den smidighed, som direktivet indrømmer medlemsstaterne, gør det i øvrigt muligt for dem i de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktivet at tage hensyn til kravene om navnlig beskyttelse af almene interesser, såsom beskyttelsen af den offentlige orden eller af bestemte aktiviteters særlige karakteristika, som kræver en vis grad af fleksibilitet i tilrettelæggelsen af arbejdstiden ( 24 ).

105.

Det drejer sig om at afveje på den ene side nødvendigheden af at sikre kontinuerlige ydelser fra visse hverv såsom politibetjente og brandmænd og på den anden side effektiviteten af deres natarbejde, netop i lyset af den høje risiko, som kendetegner disse hverv.

106.

Denne afvejning af interesser er udtrykt i artikel 2, stk. 2, i direktiv 89/391 ( 25 ), der udelukker visse specifikke aktiviteter fra anvendelsesområdet for direktivet og, indirekte, fra anvendelsesområdet for direktiv 2003/88. Det anvendte kriterium er ikke baseret på, at arbejdstagerne tilhører en af de i denne bestemmelse omhandlede sektorer i den offentlige tjeneste, men udelukkende på den særlige karakter af visse specifikke aktiviteter udført af arbejdstagere inden for sundhed, sikkerhed og offentlig orden. Denne karakter begrunder en fravigelse fra reglerne om beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed på grund af den absolutte nødvendighed af at sikre en effektiv beskyttelse af samfundet ( 26 ).

107.

I det tilfælde, at disse situationer er sammenlignelige, tilkommer det under alle omstændigheder den forelæggende ret, som alene har kompetence til at bedømme de faktiske omstændigheder, at afgøre, om det konkrete formål kan begrunde den forskellige behandling, og om den foranstaltning, der giver anledning til denne forskellige behandling, går videre end det, som er nødvendigt for at opnå dette formål ( 27 ). En forskellig behandling er som anført begrundet, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling ( 28 ).

108.

Manglen på en objektiv begrundelse for lovgivers valg om, at forskellige sammenlignelige kategorier af arbejdstagere behandles forskelligt for så vidt angår natarbejde, kan bevirke, at ordningen er i strid med EU-retten, og at den nationale ret eventuelt har pligt til at se bort fra den nationale bestemmelse, som giver anledning til forskelsbehandling.

109.

På grundlag af princippet om overensstemmende fortolkning kan den nationale ret tage den nationale lovgivning i dens helhed i betragtning og anvende fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne lovgivning, for at sikre den fulde virkning af EU-retten og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med EU-retten ( 29 ).

110.

På denne baggrund mener jeg, at chartrets artikel 20, der fastsætter lighedsprincippet, og chartrets artikel 31, som fastslår retten til retfærdige og rimelige arbejdsforhold, ikke kræver, at den normale varighed af natarbejde på syv timer, der i en medlemsstat er fastsat for arbejdstagere i den private sektor, uden forskel skal gælde også for arbejdstagere i den offentlige sektor, herunder politibetjente og brandmænd. Ved udøvelsen af sin skønsmargin kan medlemsstaten fastsætte en anderledes varighed, dog inden for grænserne i artikel 8 i direktiv 2003/88, forudsat at lovgivers valg om, at forskellige kategorier af arbejdstagere, som specifikt og konkret er sammenlignelige, behandles forskelligt for så vidt angår natarbejde, er objektivt begrundet.

111.

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om opnåelsen af det mål, der er fastsat i ottende betragtning til direktiv 2003/88, dvs. at begrænse varigheden af natarbejde, kræver, at den nationale lovgivning udtrykkeligt fastsætter den normale varighed af natarbejde, herunder for ansatte i den offentlige sektor.

112.

Det skal fremhæves, sådan som Kommissionen har påpeget, at betragtningerne ikke i sig selv er bindende. I den konkrete situation sigter denne betragtning mod at klargøre indholdet af direktivets artikel 8, der fastsætter den maksimale varighed af natarbejde til 8 timer pr. periode på 24 timer.

113.

Således kan jeg tilslutte mig Kommissionens forslag om, at det tredje præjudicielle spørgsmål omformuleres således: »Kræver direktivets artikel 8, sammenholdt med ottende betragtning til direktivet, at den nationale lovgivning udtrykkeligt fastsætter den normale varighed af natarbejde, herunder for ansatte i den offentlige sektor?«

114.

I henhold til direktivets artikel 8 skal medlemsstaterne fastsætte, at natarbejde ikke overstiger en fast varighed på 8 timer pr. periode på 24 timer. Imidlertid pålægger artiklen ikke medlemsstaterne at fastsætte den normale varighed af natarbejde. I denne forbindelse skal udtrykket »[v]arigheden af natarbejde bør derfor begrænses« i ottende betragtning til direktivet fortolkes således, at direktivet skal angive den maksimale varighed af natarbejde.

115.

Direktivet giver derfor medlemsstaterne muligheden for at beslutte, om de vil fastsætte en normal varighed af natarbejde, og om denne varighed skal omfatte visse eller alle arbejdstagere, afhængigt af arten af det arbejde, de udfører. Medlemsstaterne kan frit fastsætte denne varighed på grundlag af en forudgående undersøgelse af dens virkning på sundheden og sikkerheden i overensstemmelse med minimumsforskrifterne i EU-retten. Set ud fra det sidstnævnte perspektiv foreskriver direktiv 2003/88 kun, at minimumsforskrifterne i direktivets artikel 8 vedrørende varigheden af natarbejde er overholdt.

116.

Som tidligere anført giver direktivet i øvrigt medlemsstaterne en vid skønsmargin netop for at tage hensyn til de specifikke behov i de forskellige sektorer. Der foreligger nemlig betydelige forskelle mellem de sektorer, som kræver driftskontinuitet i alle døgnets 24 timer, dvs. uden afbrydelser, eller i det mindste om natten eller en del heraf, og de sektorer, som ikke kræver denne driftskontinuitet.

117.

I denne henseende synes artikel 187 i lov om indenrigsministeriet således at være i overensstemmelse med minimumsforskrifterne i direktiv 2003/88.

118.

Efter min opfattelse kræver direktivets artikel 8, sammenholdt med ottende betragtning til direktivet, ikke, at den nationale lovgivning udtrykkeligt fastsætter den normale varighed af natarbejde også for ansatte i den offentlige sektor.

119.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Rajonen sad Lukovit (kredsdomstolen i Lukovit, Bulgarien) har stillet, på følgende måde: