Sag T-495/19

Rumænien

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Tiende Afdeling) af 10. november 2021

»Regler for institutionerne – europæisk borgerinitiativ – samhørighedspolitikken – områder med et nationalt mindretal – afgørelse om registrering – annullationssøgsmål – retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål – formaliteten – artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning (EU) nr. 211/2011 – begrundelsespligt«

Annullationssøgsmål – akter, der kan gøres til genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – Kommissionens afgørelse om at registrere et forslag til borgerinitiativ – omfattet

[Art. 263, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b), og art. 10, stk. 1, litra c)]

(jf. præmis 36, 37, 45-47 og 49-53)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – Kommissionens afgørelse om at registrere et forslag til borgerinitiativ

[Art. 296, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b)]

(jf. præmis 61-63, 65, 78 og 79)
Unionsborgerskab – borgerens rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – betingelser for registrering – forslaget skal falde inden for Kommissionens beføjelse – Kommissionens undersøgelse – rækkevidde

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b), og art. 10, stk. 1, litra c)]

(jf. præmis 101-106 og 108)
Unionsborgerskab – borgerens rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – betingelser for registrering – forslaget skal falde inden for Kommissionens beføjelse – fastlæggelse af forslagets indhold – domstolsprøvelse – omfang

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b)]

(jf. præmis 112 og 114)
Unionsborgerskab – borgerens rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – betingelser for registrering – forslaget skal falde inden for Kommissionens beføjelse – denne institutions mulighed for at registrere forslaget delvist eller på visse betingelser – betingelse

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b)]

(jf. præmis 116 og 117)
Unionsborgerskab – borgerens rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – betingelser for registrering – forslaget skal falde inden for Kommissionens beføjelse – forslag om en samhørighedspolitik for ligestilling af regionerne og bevarelse af de regionale kulturer – omfattet

[Art. 2, stk. 6, TEUF, art. 4, stk. 2, litra c), TEUF og art. 174 TEUF til art. 178 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b)]

(jf. præmis 126 og 127)

Resumé

Retten frifandt Kommissionen i et søgsmål anlagt af Rumænien til prøvelse af Kommissionens afgørelse om registrering af forslaget til borgerinitiativ »Samhørighedspolitik for ligestilling af regionerne og bevarelse af de regionale kulturer«

Retten udtalte sig for første gang om, hvorvidt en afgørelse fra Kommissionen om registrering af et sådant forslag kan anfægtes.

Den 18. juni 2013 blev forslaget til borgerinitiativ »Samhørighedspolitik for ligestilling af regionerne og bevarelse af de regionale kulturer« indgivet til Europa-Kommissionen ( 1 ). Ifølge oplysningerne fra initiativtagerne var formålet med forslaget, at Den Europæiske Union inden for samhørighedspolitikken skulle lægge særlig vægt på områder, hvis etniske, kulturelle, religiøse eller sproglige kendetegn adskiller sig fra de omkringliggende områders kendetegn.

Ved afgørelsen af 25. juli 2013 ( 2 ) afslog Kommissionen anmodningen om registrering af det omtvistede forslag til EBI med den begrundelse, at det var åbenbart, at forslaget faldt uden for Kommissionens beføjelse til at fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne. Retten frifandt Kommissionen i det annullationssøgsmål, som var anlagt til prøvelse af denne afgørelse ( 3 ). Sagen blev appelleret til Domstolen, som ved sin dom ophævede Rettens dom og annullerede afgørelsen af 25. juli 2013 ( 4 ).

Den 30. april 2019 vedtog Kommissionen en ny afgørelse, hvorved den registrerede det omtvistede forslag til EBI ( 5 ). Rumænien anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse.

Retten frifandt Kommissionen i det af Rumænien anlagte søgsmål og behandlede for første gang konkret spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse fra Kommissionen om at registrere et forslag til EBI kan anfægtes. Retten præciserede ligeledes dels kendetegnene ved den kontrol, som Kommissionen udøver med henblik på vedtagelsen af en sådan afgørelse, dels kendetegnene ved Rettens prøvelse af den pågældende afgørelses lovlighed.

Rettens bemærkninger

Hvad angik formaliteten undersøgte Retten, om den anfægtede afgørelse udgør en anfægtelig retsakt ( 6 ). Den henviste indledningsvis til de procedurer og betingelser, der er nødvendige for fremsættelsen af et EBI, og anførte, at den anfægtede afgørelse tilsigtede at have bindende retsvirkninger over for de berørte initiativtagere, institutioner og medlemsstater. I forhold til initiativtagerne udløser registreringsafgørelsen nemlig mekanismen til indsamling af støttetilkendegivelser, hvilket bl.a. for det første giver dem ret til at indgive EBI’et til Kommissionen og redegøre nærmere herfor ( 7 ), for det andet ret til at kræve af Kommissionen, at den fastsætter en meddelelse som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011 ( 8 ), og for det tredje ret til at forelægge EBI’et under en offentlig høring i Europa-Parlamentet. Disse rettigheder, som erhverves af initiativtagerne, skaber samtidig forpligtelser for de berørte institutioner, for så vidt som Kommissionen er forpligtet til at mødes med initiativtagerne samt fremlægge sin meddelelse om EBI’et, og Parlamentet er forpligtet til at arrangere en offentlig høring. Hvad angår de berørte medlemsstater skaber afgørelsen om registrering af et forslag til EBI for deres vedkommende en forpligtelse til at godkende indsamlingen af støttetilkendegivelser og til at kontrollere og attestere dem.

Retten præciserede endvidere, at afgørelsen om registrering af et forslag til EBI ikke udgør en forberedende retsakt eller en mellemkommende retsakt, hvis formål er at forberede Kommissionens vedtagelse af dens meddelelse om EBI’et. Afgørelsen om at registrere et forslag til EBI indebærer nemlig en første vurdering af forslaget fra Kommissionens side på det retlige plan og påvirker ikke Kommissionens bedømmelse i forbindelse med den meddelelse om EBI’et, der navnlig indeholder Kommissionens »retlige og politiske konklusioner«. Retten bemærkede, at ifølge retspraksis ( 9 ) beror EBI-mekanismens særlige merværdi ikke på visheden om et resultat, men i de veje og muligheder, det skaber for EU-borgerne for at indlede en politisk debat ved EU-institutionerne uden at skulle afvente iværksættelsen af en lovgivningsprocedure. Den politiske debat med såvel borgerne som institutionerne finder bl.a. sted i løbet af kampagnen, der har til formål at indhente støttetilkendegivelser, under mødet med Kommissionen og i forbindelse med den offentlige høring i Parlamentet. Denne debat er nærmere bestemt en følge af afgørelsen om registrering af et forslag til EBI og af den efterfølgende procedure, som finder sted, inden Kommissionen vedtager sin meddelelse om EBI. I lighed med den anfægtede afgørelse var denne afgørelse derfor resultatet af en specifik fase i EBI-proceduren, som havde retligt bindende virkninger, der adskilte sig fra dem, der fulgte af meddelelsen om EBI, og ligesom denne meddelelse udgjorde afgørelsen en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF.

Hvad angik realiteten undersøgte Retten indledningsvis betingelserne for registrering af et forslag til EBI og navnlig betingelsen om, hvorvidt et sådant forslag falder uden for Kommissionens beføjelse ( 10 ). I denne sammenhæng henviste Retten til kendetegnene ved den undersøgelse, som Kommissionen skal foretage i henhold til denne betingelse for registrering af et forslag til EBI.

Retten bemærkede for det første, at med henblik på at sikre, at et EBI er lettilgængeligt, kan Kommissionen alene nægte at registrere et sådant forslag, hvis emnet for og formålet med forslaget til EBI åbenbart falder uden for denne institutions beføjelse til at fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne.

For det andet præciserede Retten, at der er en forskel mellem den undersøgelse, som Kommissionen er forpligtet til at foretage med hensyn til registreringsbetingelsen, hvorefter et forslag til EBI henhører under dens beføjelse, og den undersøgelse, som denne institution er forpligtet til at foretage inden for rammerne af meddelelsen om EBI’et. Inden for rammerne af undersøgelsen af denne registreringsbetingelse skal Kommissionen begrænse sig til at undersøge, om de foranstaltninger, der foreslås inden for rammerne af det pågældende EBI, objektivt set kan iværksættes på grundlag af traktaterne, og den er ikke forpligtet til at undersøge, om der er ført bevis for alle de faktiske omstændigheder, der påberåbes, eller om begrundelsen for forslaget og de foreslåede foranstaltninger er tilstrækkelige. Afgørelsen om at registrere et forslag til EBI indebærer en første vurdering fra Kommissionens side på det retlige plan, og foregriber ikke Kommissionens bedømmelse i forbindelse med dens meddelelse om EBI’et, der fastsætter denne institutions endelige stillingtagen til en fremsættelse af et forslag til retsakt som svar på det omhandlede EBI. Kommissionen kan således alene nægte at registrere et forslag til EBI, hvis den i forbindelse med vurderingen af registreringsbetingelsen, hvorefter forslaget til EBI falder inden for dens beføjelse, konkluderer, at det fuldstændigt kan udelukkes, at den kan fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne. Hvis Kommissionen derimod ikke kan nå til en sådan konklusion, er den forpligtet til at registrere det omhandlede forslag til EBI med henblik på at muliggøre den politiske debat inden for institutionerne, som udløses efter denne registrering.

For det andet konstaterede Retten, idet den udtalte sig om, hvorvidt Kommissionen korrekt havde identificeret indholdet af det omtvistede forslag til EBI, at dette forslag var blevet fremsat korrekt i den anfægtede afgørelse, og at dets indhold ikke var urigtigt gengivet. Kommissionen havde nemlig på grundlag af en anvendelse af retspraksis ( 11 ) ud fra et objektivt synspunkt undersøgt de foreslåede foranstaltninger abstrakt og i det væsentlige begrænset sig til at redegøre for genstanden for samt formålene med det omtvistede forslag til EBI og konstateret, at dette forslag henhørte under EU’s samhørighedspolitik.

Retten forkastede for det tredje anbringendet om, at Kommissionens vurdering omfatter et forbehold. Retten fremhævede nemlig, at Kommissionen i givet fald kan »justere«, »kvalificere« eller endog delvist registrere det omhandlede forslag til EBI med henblik på at sikre, at det er lettilgængeligt, forudsat at Kommissionen overholder den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen, og at indholdet af det pågældende forslag ikke gengives urigtigt. Denne fremgangsmåde gør det nemlig muligt for Kommissionen – i stedet for at afslå at registrere et forslag til EBI – at registrere det på visse betingelser med henblik på at bevare den effektive virkning af det formål, der forfølges med forordning nr. 211/2011.

For det fjerde og sidste bemærkede Retten hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 174 TEUF til 178 TEUF kan udgøre et retsgrundlag for en EU-indsats i den forstand ( 12 ), hvori dette udtryk er anvendt i det omtvistede forslag til EBI, at Kommissionen ikke havde begået en fejl, da den i den anfægtede afgørelse konkluderede, at det omtvistede forslag til EBI ikke åbenbart faldt uden for dens beføjelse, eftersom det vedrørte Kommissionens egen fremlæggelse af forslag til retsakter, der definerede strukturfondenes opgaver, hovedmål og indretning, og for så vidt som de foranstaltninger, der skulle finansieres, skulle fremme territorial, økonomisk og social samhørighed inden for EU.

( 1 ) – Forslag indgivet i henhold til artikel 11, stk. 4, TEU og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 211/2011 af 16.2.2011 om borgerinitiativer (EUT 2011, L 65, s. 1, herefter »det omtvistede forslag til EBI«).

( 2 ) – Kommissionens afgørelse C(2013) 4975 final af 25.7.2013, hvorved der blev givet afslag på registrering af et forslag til borgerinitiativ med overskriften »Samhørighedspolitik for ligestilling af regionerne og bevarelse af de regionale kulturer«.

( 3 ) – Dom af 10.5.2016, Izsák og Dabis mod Kommissionen (T-529/13, EU:T:2016:282).

( 4 ) – Dom af 7.3.2019, Izsák og Dabis mod Kommissionen (C-420/16 P, EU:C:2019:177).

( 5 ) – Kommissionens afgørelse (EU) 2019/721 af 30.4.2021 om forslaget til borgerinitiativ »Samhørighedspolitik for ligestilling af regionerne og bevarelse af de regionale kulturer« (EUT 2019, L 122, s. 55, herefter »den anfægtede afgørelse«).

( 6 ) – I henhold til artikel 263 TEUF.

( 7 ) – Artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, litra b), i forordning nr. 211/2011.

( 8 ) – Denne bestemmelse fastsætter, at når Kommissionen modtager et borgerinitiativ, fastsætter den inden tre måneder sine juridiske og politiske konklusioner om initiativet samt eventuelle foranstaltninger, den agter at træffe, og grundene til, at den har valgt at træffe eller eventuelt ikke at træffe foranstaltninger, i en meddelelse (herefter »meddelelsen om EBI’et«).

( 9 ) – Dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 70).

( 10 ) – Artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 211/2011.

( 11 ) – Dom af 7.3.2019, Izsák og Dabis mod Kommissionen (C-420/16 P, EU:C:2019:177, præmis 62).

( 12 ) – Disse artikler henhører under EUF-traktatens afsnit XVIII, der vedrører økonomisk, social og territorial samhørighed.