Sag C-896/19

Repubblika

mod

Il-Prim Ministru

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 20. april 2021

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 2 TEU – Unionens værdier – retsstatsprincip – artikel 49 TEU – tiltrædelse af Unionen – opretholdelse af niveauet for beskyttelse af Unionens værdier – effektiv retsbeskyttelse – artikel 19 TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – anvendelsesområde – en medlemsstats dommeres uafhængighed – udnævnelsesprocedure – premierministerens beføjelse – medvirken af et udvalg for udnævnelse af dommere«

Præjudicielle spørgsmål – forelæggelse for Domstolen – spørgsmål stillet med henblik på den nationale rets kontrol af nationale bestemmelsers forenelighed med EU-retten – kontrol forbeholdt Domstolen inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål – foreligger ikke

(Art. 258 TEU, 259 TEU og 267 TEU)

(jf. præmis 29 og 31)
Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – spørgsmål vedrørende EU-retsakter, hvis anvendelighed i hovedsagen anfægtes – omfattet – betingelse – anfægtelse uadskilleligt forbundet med besvarelserne af de præjudicielle spørgsmål

(Art. 267 TEUF)

(jf. præmis 33)
Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – anvendelse i forbindelse med et søgsmål vedrørende foreneligheden med EU-retten af nationale bestemmelser om proceduren for udnævnelse af dommere

(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

(jf. præmis 36-39 og 46 samt domskonkl. 1)
Grundlæggende rettigheder – ret til en effektiv retsbeskyttelse – ret til adgang til effektive retsmidler – påberåbelse

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og art. 51, stk. 1)

(jf. præmis 41, 42 og 44)
Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – rækkevidde

(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

(jf. præmis 50-57)
EU-ret – Unionens værdier og mål – værdier – respekt for retsstaten – rækkevidde – tiltrædelse af Unionen – opretholdelse af beskyttelsen af Unionens værdier

(Art. 2 TEU, art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, og art. 49 TEU)

(jf. præmis 60-64)
Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – national forfatning, der tildeler premierministeren en afgørende beføjelse i proceduren for udnævnelse af dommere – medvirken af et uafhængigt organ, der har til opgave at bedømme kandidaterne og afgive en udtalelse – lovlighed

(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU)

(jf. præmis 66 og 69-73 samt domskonkl. 2)

Resumé

En medlemsstats nationale bestemmelser, som tillægger premierministeren en afgørende beføjelse ved udnævnelsen af dommere, idet de samtidig fastsætter, at der skal medvirke et uafhængigt organ, der har til opgave at bedømme og afgive en udtalelse, er ikke i strid med EU-retten

Repubblika er en sammenslutning, der har til formål at fremme retsbeskyttelsen og beskyttelsen af retsstatsprincippet i Malta. Efter at der var blevet udnævnt nye dommere i april 2019, indbragte sammenslutningen en actio popularis ved Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (domstol i civile sager (første afdeling) som forfatningsdomstol, Malta), hvorunder den navnlig anfægtede proceduren for udnævnelse af dommere i Malta som reguleret ved forfatningen ( 1 ). De omhandlede forfatningsbestemmelser, som har været uændrede i perioden fra vedtagelsen heraf i 1964 til en reform i 2016, tillægger Il-Prim Ministru (premierministeren, Malta) beføjelse til at indstille til republikkens præsident at udnævne en kandidat til et dommerembede. I praksis har premierministeren således en afgørende beføjelse ved udnævnelsen af dommere i Malta, hvilket ifølge Repubblika rejser tvivl om disse dommeres uafhængighed. Kandidaterne skal dog opfylde visse betingelser, som ligeledes er fastsat i forfatningen, og siden reformen i 2016 har der været nedsat et dommerudnævnelsesudvalg, der har til opgave at bedømme kandidaterne og afgive en udtalelse til premierministeren.

På denne baggrund besluttede den domstol, ved hvilken sagen var anlagt, at forelægge Domstolen spørgsmålet om foreneligheden af den maltesiske ordning for udnævnelse af dommere med EU-retten og nærmere bestemt artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Det bemærkes, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger medlemsstaterne at indføre de retsmidler, der er nødvendige for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, og at chartrets artikel 47 fastsætter retten til effektive retsmidler for enhver person, der i en given sag påberåber sig en rettighed, som den pågældende udleder af EU-retten.

Domstolen (Store Afdeling) fastslog, at EU-retten ikke er til hinder for nationale forfatningsbestemmelser såsom bestemmelserne i maltesisk ret om udnævnelse af dommere. Det fremgik nemlig ikke, at disse bestemmelser kunne føre til, at dommerne ikke fremstod som uafhængige og upartiske, hvilket ville kunne skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.

Domstolens bedømmelse

Domstolen fastslog først, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU kunne finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, eftersom søgsmålet vedrørte anfægtelse af foreneligheden med EU-retten af bestemmelser i national ret, som regulerer proceduren for udnævnelse af dommere, der kan anmodes om at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, og som angiveligt kan påvirke deres uafhængighed. Hvad angår chartrets artikel 47 bemærkede Domstolen, at selv om denne ikke som sådan fandt anvendelse ( 2 ), for så vidt som Repubblika ikke påberåbte sig en subjektiv ret støttet på EU-retten, skulle der dog tages hensyn til denne bestemmelse ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

Dernæst fastslog Domstolen, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke er til hinder for nationale bestemmelser, som tillægger premierministeren en afgørende beføjelse i proceduren for udnævnelse af dommere, idet de samtidig fastsætter, at der i denne procedure skal medvirke et uafhængigt organ, der navnlig har til opgave at bedømme kandidaterne til et dommerembede og afgive udtalelse til premierministeren.

For at nå frem til denne konklusion fremhævede Domstolen først generelt, at blandt de krav til en effektiv retsbeskyttelse, som skal opfyldes af de nationale retter, der kan træffe afgørelse vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, har dommernes uafhængighed en grundlæggende betydning, navnlig for Unionens retsorden, i flere henseender. Den er således afgørende for, at mekanismen med præjudiciel forelæggelse fastsat i artikel 267 TEUF kan fungere efter hensigten, idet denne mekanisme alene kan aktiveres af en uafhængig retsinstans. Dommernes uafhængighed er desuden en del af kerneindholdet i den grundlæggende ret til en effektiv retsbeskyttelse og til en retfærdig rettergang, som er fastsat i chartrets artikel 47.

Herefter henviste Domstolen til sin nyere praksis ( 3 ), hvori den har foretaget præciseringer vedrørende de garantier for uafhængighed og upartiskhed, som kræves efter EU-retten. Disse garantier forudsætter bl.a., at der findes regler, som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt dommerne er uimodtagelige for påvirkning udefra, og navnlig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt, og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden.

Endelig fremhævede Domstolen, at i henhold til artikel 49 TEU består Unionen af stater, der frit og frivilligt har tilsluttet sig de fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, såsom retsstatsprincippet, som respekterer disse værdier, og som forpligter sig til at fremme dem. En medlemsstat kan således ikke ændre sin lovgivning, særligt om organiseringen af den dømmende magt, på en måde, der medfører en forringelse af beskyttelsen af retsstatsprincippet, som navnlig artikel 19 TEU udmønter. Ud fra dette perspektiv skal medlemsstaterne afholde sig fra at vedtage regler, som ville skade dommernes uafhængighed.

Efter at have foretaget disse præciseringer fandt Domstolen for det første, at indførelsen af dommerudnævnelsesudvalget i 2016 derimod styrkede garantien for de maltesiske dommeres uafhængighed i forhold til den situation, der fulgte af de forfatningsbestemmelser, som var gældende ved Maltas optagelse i Den Europæiske Union. Domstolen bemærkede i denne henseende, at et sådant organs medvirken principielt kan bidrage til at objektivisere proceduren for udnævnelse af dommere ved at begrænse den skønsmargen, som premierministeren råder over på området, såfremt dette organ selv er tilstrækkeligt uafhængigt. I det foreliggende tilfælde fastslog Domstolen, at en række regler syntes at kunne sikre denne uafhængighed.

Domstolen fremhævede for det andet, at selv om premierministeren har visse beføjelser ved udnævnelsen af dommere, er udøvelsen af disse beføjelser begrænset af de krav om erhvervserfaring, som kandidaterne til dommerembeder skal opfylde, og som er fastsat i forfatningen. Desuden er premierministeren, selv om denne kan beslutte at indstille til republikkens præsident at udnævne en kandidat, som ikke er foreslået af dommerudnævnelsesudvalget, i et sådant tilfælde forpligtet til at meddele navnlig den lovgivende magt begrundelsen herfor. Ifølge Domstolen kan denne beføjelse ikke give anledning til rimelig tvivl med hensyn til de valgte kandidaters uafhængighed, for så vidt som premierministeren kun rent undtagelsesvis udnytter denne beføjelse og holder sig til en streng og effektiv overholdelse af begrundelsespligten.

( 1 ) – Den maltesiske forfatnings artikel 96, 96A og 100.

( 2 ) – I overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1.

( 3 ) – Jf. f.eks. dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982), og af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153).