Sag C-603/19
Straffesag
mod
TG
og
UF
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Špecializovaný trestný súd)
Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 1. oktober 2020
»Præjudiciel forelæggelse – beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser – artikel 325 TEUF – straffesag vedrørende lovovertrædelser i form af svig med støtte, der er delvist finansieret med midler fra Den Europæiske Unions budget – national lovgivning, som ikke giver statslige organer ret til i forbindelse med en straffesag at opnå tilbagebetaling af støtte som erstatning for det tab, der er lidt som følge af lovovertrædelserne«
1. Retligt samarbejde i straffesager – minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse – direktiv 2012/29 – personelt anvendelsesområde – juridiske personer og statslige organer – ikke omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/29, art. 1, stk. 1, og art. 2, stk. 1)
(jf. præmis 44-46 og domskonkl. 1)
2. Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner – lovovertrædelse i form af svig med støtte, der er delvist finansieret med midler fra Unionens budget – national straffesag, der ikke gør det muligt for staten at fremsætte krav om erstatning for den skade, der er påført ved lovovertrædelsen – tilladt i henhold til artikel 325 TEUF – betingelse – national ret foreskriver effektive procedurer, der gør det muligt at tilbagesøge tilskud fra Unionens budget, der er modtaget uretmæssigt
(Art. 325 TEUF)
(jf. præmis 54-56 og 58-62 samt domskonkl. 2)
Resumé
Úrad špeciálnej prokuratúry Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky (kontoret for den særlige anklagemyndighed under Den Slovakiske Republiks anklagemyndighed) havde indledt en straffesag mod to fysiske personer (herefter »de tiltalte«) for gerninger, der kunne udgøre svig med støtte, der delvist var finansieret af midler fra Unionens budget. Den strafferetlige lovovertrædelse blev begået i forbindelse med to udbud, der var blevet iværksat af de slovakiske myndigheder med henblik på indgivelse af ansøgninger om støtte til bl.a. skabelse af arbejdspladser for handicappede.
De tiltalte oprettede flere handelsselskaber, hvori de var selskabsdeltagere og direktører, som modtog støtte med et beløb på 654 588,34 EUR, herunder 279 272,18 EUR fra Unionens budget. Efter udbetalingen af denne støtte solgte de tiltalte deres andele i de pågældende selskaber til tredjemand, hvorefter selskaberne ophørte med enhver virksomhed. På tidspunktet for indledningen af straffesagen var der ikke længere nogen virksomhedsaktiver i nævnte selskabers lokaler, og selskaberne var ex officio blevet slettet fra virksomhedsregistret. I løbet af den periode, hvor støtten blev udbetalt, var der ansat handicappede i de pågældende selskaber, men deres beskæftigelse var fiktiv og havde ikke medvirket til at nå de mål, der var anført i støtteansøgningerne.
Straffesagerne blev indledt ved den forelæggende ret, dvs. Špecializovaný trestný súd (særlig domstol i straffesager, Slovakiet), mod de tiltalte i deres egenskab af selskabsdeltagere og direktører i disse selskaber. Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny (kontorerne for arbejds-, social- og familiesager), der var de skadelidte i hovedsagen, fremsatte under sagens efterforskning krav om erstatning med renter fra de tiltalte for den støtte, der faktisk var blevet udbetalt.
Det var imidlertid den forelæggende rets vurdering, at de nationale bestemmelser, henset til praksis fra Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol), som allerede er blevet anvendt i straffesager om lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, og om svig med støtte, ikke gør det muligt for staten inden for rammerne af en straffesag at fremsætte krav om erstatning for den skade, der er påført den. Ifølge den forelæggende ret ville anvendelsen af denne retspraksis i hovedsagen kunne medføre, at staten forhindredes i at nedlægge påstand om erstatning for de tab, der skyldtes svigen. Indledningen af en administrativ procedure, der ligeledes er foreskrevet i slovakisk ret, gør det nemlig alene muligt at rejse krav om tilbagebetaling af den uretmæssigt udbetalte støtte over for støttens modtager. Da der i det foreliggende tilfælde var tale om handelsselskaber, der ikke længere besad nogen aktiver, og som var blevet slettet fra virksomhedsregistret, gjorde en sådan procedure det dermed ikke muligt at tilbagesøge den støtte, der var udbetalt med urette.
Den forelæggende ret stillede Domstolen flere spørgsmål, der bl.a. omhandlede artikel 325 TEUF, hvis stk. 1 bestemmer, at med henblik på at bekæmpe enhver ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, skal medlemsstaterne vedtage foranstaltninger, der virker afskrækkende, er effektive og svarer til de foranstaltninger, som er truffet på nationalt plan for at bekæmpe svig, der skader den pågældende medlemsstats finansielle interesser. Den forelæggende ret ønskede nærmere bestemt oplyst, om nationale straffeprocesregler, hvorefter der i en sag som den i hovedsagen omhandlede ikke anerkendes en erstatningsret for staten som skadelidt i en straffesag, er forenelige med de forpligtelser, der følger af artikel 325 TEUF.
I dom af 1. oktober 2020 udtalte Domstolen, at artikel 325 TEUF ikke er til hinder for nationale bestemmelser, således som disse fortolkes i national retspraksis, hvorefter staten ikke inden for rammerne af en straffesag kan fremsætte et krav om erstatning for den skade, som den er blevet påført ved den tiltalte persons svigagtige adfærd, der har medført misbrug af midler fra Unionens budget, og ikke inden for rammerne af denne sag råder over noget andet retsskridt, der gør det muligt for staten at gøre en ret gældende over for den tiltalte, idet der i national ret – hvilket det påhvilede den forelæggende ret at efterprøve – er fastsat effektive procedurer, der gør det muligt at tilbagesøge de tilskud fra Unionens budget, der er blevet uretmæssigt modtaget.
I denne henseende bemærkede Domstolen, at selv om medlemsstaterne skal træffe effektive foranstaltninger, som gør det muligt at tilbagesøge beløb, der uretmæssigt er udbetalt til modtageren af støtte, der er delvist finansieret med midler fra Unionens budget, pålægger artikel 325 TEUF derimod ikke medlemsstaterne andre forpligtelser, end at foranstaltningerne skal være effektive, med hensyn til den procedure, der skal gøre det muligt at opnå et sådan resultat. Den samtidige eksistens af særskilte retsmidler, som har egne, forskellige formål, i den administrative ret, civilretten og strafferetten bringer ikke i sig selv effektiviteten af bekæmpelsen af svig, der skader Unionens finansielle interesser, i fare, forudsat at den nationale lovgivning i sin helhed gør det muligt at tilbagesøge tilskud, der uretmæssigt er udbetalt fra Unionens budget.
Den manglende anerkendelse af en erstatningsret for staten som skadelidt i en straffesag er således ikke i sig selv i strid med de forpligtelser, der følger af artikel 325 TEUF. Selv om strafferetlige sanktioner kan være af afgørende betydning for, at medlemsstaterne kan bekæmpe visse alvorlige tilfælde af svig effektivt og afskrækkende, har sådanne sanktioner ikke til formål at gøre det muligt at opkræve uretmæssigt betalte beløb. Den omstændighed, at der i den nationale retsorden findes et effektivt retsmiddel til at opnå erstatning for skader, der er påført Unionens finansielle interesser, hvad enten dette sker inden for rammerne af en straffesag, en administrativ sag eller en civilretlig sag, er tilstrækkelig til, at den effektivitetsforpligtelse, som artikel 325 TEUF pålægger, er opfyldt, idet dette retsmiddel gør det muligt at tilbagesøge tilskud, der er modtaget uretmæssigt, og idet de strafferetlige sanktioner gør det muligt at bekæmpe alvorlige tilfælde af svig. Domstolen bemærkede, at dette var tilfældet i den foreliggende sag, eftersom staten i medfør af gældende national ret – hvilket det påhvilede den forelæggende ret at efterprøve – havde mulighed for dels at indlede en administrativ procedure, der gjorde det muligt for den at tilbagesøge uretmæssigt udbetalte tilskud, der var modtaget af en juridisk person, dels at anlægge et civilt søgsmål, hvorved den ikke alene kunne gøre gældende, at en juridisk person, der med urette havde modtaget tilskud, ifaldt civilretligt ansvar, men også, efter en strafferetlig domfældelse, kunne opnå erstatning for de lidte tab hos den således domfældte fysiske person.