Sag C-596/19 P

Europa-Kommissionen

mod

Ungarn

Domstolens dom (Store Afdeling) af 16. marts 2021

»Appel – artikel 107, stk. 1, TEUF – statsstøtte – ungarsk afgift på den omsætning, der er forbundet med reklamer – kriterier ved fastlæggelsen af referencesystemet – satsernes progressivitet – overgangsbestemmelse om delvist fradrag af fremførte underskud –spørgsmålet, om der foreligger selektiv karakter – bevisbyrde«

Statsstøtte – begreb – offentlige myndigheders fastsættelse af en fordelagtig beskatningsordning for visse virksomheder – omfattet – fordele, der følger af en generel foranstaltning, som finder anvendelse uden forskel på alle erhvervsdrivende – ikke omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 33-36 og 56)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – undtagelse fra den almindelige beskatningsordning – elementer, der udgør et referencesystem eller en normal skatteordning – kendetegn ved den omhandlede afgift – progressiv afgiftssats – omfattet – grænser – åbenbart diskriminerende forhold

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 37, 38, 43-46 og 48)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – indførelse af en progressiv afgift baseret på omsætningen – valg, der henhører under medlemsstaternes skønsbeføjelse – bedømmelseskriterier – neutral og relevant indikator for de afgiftspligtige personers bidragsevne – manglende åbenbart diskriminerende parametre – manglende selektivitet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 46-50)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – sektorbestemt afgift på omsætningen for virksomheder, der publicerer reklamer – overgangsordning om delvist fradrag af fremførte underskud – element, der ikke udgør en del af referencesystemet eller den normale skatteordning – bedømmelse af sondringen indført ved ordningen på baggrund af det forfulgte formål – forenelighed med det forfulgte formål om omfordeling – manglende forskelsbehandling mellem erhvervsdrivende, der befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation i forhold til dette formål – manglende selektivitet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 59-68)

Sammendrag

Den polske afgift i detailsektoren og den ungarske reklameafgift er ikke i strid med EU-retten på statsstøtteområdet

Domstolen forkastede derfor Kommissionens appeller og stadfæstede Rettens domme

Ved en lov, der trådte i kraft den 1. september 2016, indførte Polen en afgift i detailsektoren. Denne afgift var baseret på den månedlige omsætning for alle detailhandlende fra salget af varer til forbrugerne, for så vidt som det oversteg 17 mio. polske zloty (PLN) (ca. 4 mio. EUR). Denne afgift omfattede to kategorier: en sats på 0,8% for omsætningen på mellem 17 og 170 mio. PLN og en sats på 1,4% for den del af omsætningen, der oversteg dette sidstnævnte beløb.

Efter den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende denne foranstaltning, der blev indledt ved afgørelse af 19. september 2016 ( 1 ), fastslog Europa-Kommissionen ved afgørelse af 30. juni 2017 ( 2 ), at denne progressive afgift udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, og pålagde Polen at annullere samtlige betalinger, som var indstillet vedrørende denne afgift, med virkning fra datoen for dens vedtagelse.

Ved dom af 16. maj 2019 ( 3 ) annullerede Retten, for hvilken Polen havde indbragt sagen, dels afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, dels Kommissionens negative afgørelse vedrørende den af Polen vedtagne afgiftsforanstaltning. Retten fastslog, at det var med urette, at Kommissionen havde vurderet, at indførelsen af en progressiv afgift på omsætningen, som genereres fra detailsalg af varer, medførte en selektiv fordel for virksomheder med en lav omsætning forbundet med denne aktivitet, og at den for så vidt angår afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure ikke, henset til de foreliggende omstændigheder i sagen på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse, foreløbigt kunne kvalificere den omhandlede afgiftsforanstaltning som ny støtte uden at støtte sig på denne rimelige tvivl vedrørende dette punkt.

Ungarn havde ved en lov, der trådte i kraft den 15. august 2014, indført en progressiv afgift på indtægter fra publicering af reklamer i denne medlemsstat. Denne afgift, der blev fastsat på grundlag af nettoomsætningen for virksomheder, som publicerer reklamer (skrevne nyhedsorganer, audiovisuelle medier, plakatopsættere) i Ungarn, omfattede en skala med seks progressive satser på grundlag af omsætning, som for de afgiftspligtige, hvis overskud før skat i regnskabsåret 2013 var nul eller negativt, gav mulighed for at fradrage 50% af underskud fremført fra tidligere regnskabsår i deres afgiftsgrundlag.

Efter den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende denne foranstaltning, der blev indledt den 12. marts 2015 ( 4 ), fastslog Kommissionen ved afgørelse af 4. november 2016 ( 5 ), at den af Ungarn vedtagne foranstaltning som følge både af dens progressive struktur og den mulighed for fradrag af underskud, som den gav, udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, og pålagde en øjeblikkelig og effektiv tilbagesøgning af den støtte, der var blevet betalt til støttemodtagerne.

Ved dom af 27. juni 2019 ( 6 ) annullerede Retten, som Ungarn havde indbragt sagen for, denne sidstnævnte afgørelse, idet den fastslog, at Kommissionen med urette havde fundet, at den omhandlede afgiftsforanstaltning og ordningen med delvist fradrag for fremførte underskud udgjorde selektive fordele.

I to domme afsagt den 16. marts 2021 forkastede Domstolen, Store Afdeling, de appeller, som Kommissionen havde iværksat til prøvelse af de appellerede domme. Til støtte for sine appeller gjorde Kommissionen navnlig gældende, at Retten havde tilsidesat artikel 107, stk. 1, TEUF ved at fastslå, at den progressive karakter af de respektive omsætningsbaserede afgifter ikke gav anledning til en selektiv fordel.

Idet Domstolen forkastede Kommissionens klagepunkter, stadfæstede den på statsstøtteområdet det princip, der er fastsat på området for grundlæggende frihedsrettigheder på det indre marked, hvorefter medlemsstaterne på EU-rettens nuværende udviklingstrin hvad angår den skatteretlige harmonisering frit kan vælge det afgiftssystem, de finder mest hensigtsmæssigt, således at anvendelsen af en progressiv beskatning, der er baseret på omsætningen, henhører under hver enkelt medlemsstats skønsbeføjelse ( 7 ), forudsat at de kendetegn, som den pågældende foranstaltning består af, ikke er åbenbart diskriminerende.

Domstolens bemærkninger

Indledningsvis bemærkede Domstolen, at med henblik på kvalificeringen af en generel foranstaltning som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF kræver betingelsen om, at fordelen skal være selektiv, en stillingtagen til, om denne foranstaltning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation, og således er udsat for en differentieret behandling, der i det væsentlige kan betegnes som forskelsbehandling. Særligt skal Kommissionen, når der er tale om en national afgiftsforanstaltning, efter at have identificeret referencesystemet eller hvad der er den »normale« skatteordning i den pågældende medlemsstat, godtgøre, at den omhandlede afgiftsforanstaltning udgør en afvigelse fra referencesystemet, for så vidt som den indfører en sondring mellem erhvervsdrivende, der i forhold til det formål, der forfølges med den pågældende medlemsstats afgiftssystem, befinder sig i sammenlignelige faktiske og retlige situationer, uden at den er begrundet i karakteren og opbygningen af den omhandlede ordning.

Det er i lyset af disse betragtninger, at Domstolen undersøgte først, om det i det foreliggende tilfælde var med rette, at Retten i det væsentlige fastslog, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at den omhandlede afgiftsforanstaltning progressivitet gav »visse virksomheder eller visse produktioner« en selektiv fordel. På dette punkt har Domstolen bekræftet Rettens vurdering, hvorefter progressiviteten af satserne i de omhandlede respektive skatteforanstaltninger udgjorde en integrerende del af det referencesystem, i forhold til hvilket det skulle vurderes, om der forelå en selektiv fordel.

Henset til den skattemæssige autonomi, som indrømmes medlemsstaterne uden for de områder, der har været genstand for en harmonisering i EU-retten, kan medlemsstaterne frit vælge det afgiftssystem, de finder mest hensigtsmæssigt, i givet fald ved at indføre en progressiv beskatning. Navnlig er EU-retten på statsstøtteområdet principielt ikke til hinder for, at medlemsstaterne beslutter at vælge progressive afgiftssatser, der har til formål at tage hensyn til de afgiftspligtiges bidragsevne, ligesom den heller ikke forpligter medlemsstaterne til alene at forbeholde anvendelsen af progressive satser beskatning af overskud, bortset fra de skatter, der beregnes på grundlag af omsætningen.

Under disse omstændigheder udgør de grundlæggende kendetegn ved skatten, som de progressive skattesatser udgør en del af, principielt referencesystemet eller den »normale« skatteordning med henblik på analysen af selektivitetsbetingelsen. Det tilkommer i givet fald Kommissionen at godtgøre, at en national skatteforanstaltnings kendetegn er udformet på en klart diskriminerende måde, således at de skal udelukkes fra referencesystemet, hvilket bl.a. kan fremgå af et valg af kriterier for beskatning, der er usammenhængende i forhold til det formål, der forfølges med foranstaltningen. I denne forbindelse fastslog Domstolen imidlertid i den foreliggende sag, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at kendetegnene ved de foranstaltninger, der var vedtaget af henholdsvis den polske og den ungarske lovgiver, var udformet på en klart diskriminerende måde med det formål at omgå de krav, der følger af EU-retten på statsstøtteområdet. Under disse omstændigheder kunne Retten således med føje fastslå i de appellerede domme, at Kommissionen fejlagtigt havde baseret sig på et ufuldstændigt og fiktivt referencesystem, da den fandt, at den progressive skala for de omhandlede respektive skatteforanstaltninger ikke var en del af det referencesystem, i forhold til hvilket disse sidstnævntes selektive karakter skulle vurderes.

I sag C-562/19 P vedrørende en afgift i detailsektoren, der var blevet indført i Polen, undersøgte Domstolen dernæst de grunde, som Retten støttede sig på, da den ligeledes annullerede afgørelsen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den skatteforanstaltning, som denne medlemsstat havde vedtaget. I det foreliggende tilfælde fastslog Retten i det væsentlige, at Kommissionen havde baseret den foreløbige kvalificering af den omhandlede skatteforanstaltning som ny støtte på en åbenbart forkert analyse af denne foranstaltning, som følgelig ikke var egnet til i tilstrækkelig grad at underbygge, at der forelå rimelig tvivl med hensyn til kvalificeringen af denne foranstaltning som ny støtte. Domstolen bemærkede i denne forbindelse, at Unionens retsinstanser, når de prøver gyldigheden af en sådan afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, kun skal foretage en begrænset prøvelse af Kommissionens vurdering af kvalificeringen af en foranstaltning som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Domstolen fastslog imidlertid, at Retten ved at træffe afgørelse, som den gjorde, begrænsede sig til blot at foretage en prøvelse af, om der forelå et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med Kommissionens foreløbige kvalificering som statsstøtte i afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og bemærkede i denne forbindelse, at den under alle omstændigheder ikke annullerede denne afgørelse blot efter en gentagelse af de grunde, der førte den til at annullere Kommissionens negative afgørelse vedrørende den af Polen vedtagne skatteforanstaltning. Domstolen forkastede følgelig de anbringender, der var rettet mod Rettens dom, for så vidt som den annullerede afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og det dertil knyttede påbud om indstilling.

Endelig fastslog Domstolen i sag C-596/19 P vedrørende en i Ungarn indført reklameafgift, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den fastslog, at overgangsordningen om delvist fradrag for fremførte underskud ikke medførte en selektiv fordel. Indførelsen af en overgangsforanstaltning, der tog hensyn til overskuddet, var nemlig ikke usammenhængende i forhold til det formål om omfordeling, som den ungarske lovgiver forfulgte med indførelsen af reklameafgiften. Domstolen fremhævede i denne forbindelse, at i det foreliggende tilfælde havde kriteriet om manglende fortjeneste for regnskabsåret forud for ikrafttrædelsen af denne afgift en objektiv karakter, idet de virksomheder, der var omfattet af overgangsordningen med delvis fradragsret for underskud, set ud fra denne synsvinkel havde en lavere skatteevne end andre.

Af disse grunde forkastede Domstolen i det hele de appeller, som Kommissionen havde iværksat til prøvelse af de appellerede domme.

( 1 ) – Afgørelse af 19.9.2016, statsstøtte SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – Polsk afgift i detailsektoren – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter artikel 108, stk. 2, [TEUF] (EUT 2016, C 406, s. 76, herefter »afgørelsen om indledning« eller »afgørelsen om indledning vedrørende Polen«).

( 2 ) – Afgørelse (EU) 2018/160 af 30.6.2017 om statsstøtte SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN), iværksat af Polen til afgiften i detailsektoren (EUT 2018, L 29, s. 38, herefter »den negative afgørelse vedrørende Polen«).

( 3 ) – Dom af 16.5.2019, Polen mod Kommissionen (T-836/16 og 624/17, EU:T:2019:338).

( 4 ) – Afgørelse af 12.3.2015, statsstøttesag SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungarn – Reklameafgift – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter artikel 108, stk. 2, [TEUF] (EUT 2015, C 136, s. 7).

( 5 ) – Kommissionens afgørelse (EU) 2017/329 af 4.11.2016 om foranstaltning SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) gennemført af Ungarn om afgifter på reklameomsætning (EUT 2017, L 49, s. 36, herefter »den negative afgørelse vedrørende Ungarn« eller, sammen med den negative afgørelse vedrørende Polen, »de omtvistede afgørelser«).

( 6 ) – Dom af 27.6.2019, Ungarn mod Kommissionen (T-20/17, EU:T:2019:448) (herefter, sammen med dommen i sagen Polen mod Kommissionen, »de appellerede domme«).

( 7 ) – Jf. bl.a. i denne retning domme af 3.3.2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139, præmis 49) og Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, præmis 69), samt på statsstøtteområdet dom af 26.4.2018, ANGED (C-233/16, EU:C:2018:280, præmis 50).