Sag C-487/19
W.Ż.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sąd Najwyższy (Izba Cywilna))
Domstolens dom (Store Afdeling) af 6. oktober 2021
»Præjudiciel forelæggelse – retsstat – effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – princippet om dommeres uafsættelighed og uafhængighed – forflyttelse af en dommer ved en almindelig domstol uden samtykke – søgsmål – afvisningskendelse afsagt af en dommer ved Sąd Najwyższy (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych) (øverste domstol (afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager), Polen) – dommer udnævnt af præsidenten for Republikken Polen på grundlag af en afgørelse fra det nationale domstolsråd trods en retsafgørelse om udsættelse af fuldbyrdelsen af denne afgørelse, indtil der foreligger en præjudiciel afgørelse fra Domstolen – dommer, som ikke udgør en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov – EU-rettens forrang – mulighed for at anse en sådan kendelse for at være ugyldig«
Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafsættelighed og uafhængighed – ordning for forflyttelse af dommere uden samtykke – forflyttelsesforanstaltninger, der kun må træffes af legitime grunde, såsom en fordeling af de tilgængelige ressourcer – reel mulighed for at anfægte foranstaltningerne ved domstolene
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og 48 og art. 51, stk. 1)
(jf. præmis 102-118)
Grundlæggende rettigheder – ret til en effektiv retsbeskyttelse – sikret ved artikel 47, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention – samme betydning og omfang – et ved chartret sikret beskyttelsesniveau, som ikke tilsidesætter det, der er sikret ved nævnte konvention
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2, og art. 52, stk. 3)
(jf. præmis 123)
EU-ret – principper – ret til en effektiv retsbeskyttelse – ret til adgang til en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov – rækkevidde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2)
(jf. præmis 126-130, 147 og 148)
Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – forrang – nationale domstoles pligter – søgsmål anlagt af en dommer ved en retsinstans, der kan fortolke og anvende EU-retten, til prøvelse af en afgørelse, hvorved den pågældende er blevet forflyttet uden sit samtykke – inhabilitetsindsigelse rejst i forbindelse med et sådant søgsmål – kendelse afsagt af en instans, der træffer afgørelse i sidste instans, beklædt med en enedommer, hvorved søgsmålet er blevet afvist – udnævnelsen af enedommeren sket i åbenlys modstrid med de grundlæggende regler for det pågældende retssystem – omstændigheder i forbindelse med udnævnelsen, der har skabt rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt den pågældende enedommer er uafhængig og upartisk – kendelse, der anses for at være ugyldig
(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 267 TEUF)
(jf. præmis 138-146 og 149-161 samt domskonkl.)
Resumé
I august 2018 blev dommeren W.Ż., der havde sæde i en regional ret i Polen, forflyttet uden sit samtykke fra den afdeling ved retten, som han var tilknyttet, til en anden afdeling ved samme ret. Han indgav en klage over denne forflyttelse til Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd, Polen) (herefter »domstolsrådet«), som førte til en afgørelse om, at det var ufornødent at træffe afgørelse. I november 2018 anlagde W.Ż. sag til prøvelse af denne afgørelse ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen), hvorunder han ligeledes anmodede om, at alle dommere i den afdeling, der skulle træffe afgørelse i hans søgsmål, nemlig Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager, Polen) (herefter »prøvelsesafdelingen«), blev erklæret inhabile. Han var af den opfattelse, at medlemmerne af denne afdeling, henset til måden, hvorpå de var blevet udnævnt, ikke frembød de krævede garantier for uafhængighed og upartiskhed.
I denne henseende anførte Sąd Najwyższy (Izba Cywilna) (øverste domstol (afdelingen for civile sager), Polen), som skulle træffe afgørelse om denne inhabilitetsindsigelse, i forelæggelseskendelsen, at der var blevet anlagt sager ved Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) til prøvelse af domstolsrådets afgørelse nr. 331/2018, hvorved republikkens præsident blev foreslået en liste over nye dommerne i prøvelsesafdelingen. Til trods for den udsættelse af fuldbyrdelsen af denne afgørelse, som sidstnævnte ret havde truffet bestemmelse om, udnævnte republikkens præsident imidlertid visse af de kandidater, der var indstillet i denne afgørelse, til dommerembeder ved denne prøvelsesafdeling.
I marts 2019 – på et tidspunkt, hvor denne procedure for det første stadig verserede for den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, og hvor sidstnævnte domstol for det andet havde anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende en anden afgørelse fra domstolsrådet, hvorved republikkens præsident blev foreslået en liste over kandidater til dommerembeder ved den øverste domstol ( 1 ) – blev en ny dommer udnævnt til prøvelsesafdelingen (herefter »dommeren i prøvelsesafdelingen«) på grundlag af afgørelse nr. 331/2018. Denne nye dommer afsagde som enedommer, uden at råde over sagsakterne og uden at have hørt W.Ż., en kendelse (herefter »den omtvistede kendelse«), hvorved W.Ż.’s søgsmål til prøvelse af domstolsrådets afgørelse om, at det var ufornødent at træffe afgørelse, blev afvist.
Den forelæggende ret anmodede Domstolen om at oplyse, om en dommer, der er udnævnt under sådanne omstændigheder, udgør en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, som omhandlet i navnlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ( 2 ), og om at præcisere, hvilke konsekvenser det kunne have for den omtvistede kendelse, hvis en sådan dommer ikke kunne kvalificeres som værende en sådan domstol.
Domstolen (Store Afdeling) udtalte sig i dommen om de omstændigheder, som en national ret skal tage hensyn til med henblik på at afgøre, om der i proceduren for udnævnelse af en dommer foreligger ulovligheder, der kan forhindre, at den pågældende kan anses for at udgøre en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, og om de konsekvenser, som princippet om EU-rettens forrang i en sådan situation har for en afgørelse såsom den omtvistede kendelse, afsagt af en sådan dommer.
Domstolens bemærkninger
Domstolen konstaterede først, at en almindelig domstol såsom en polsk regional domstol er en del af det polske retsmiddel- og proceduresystem på de »områder, der er omfattet af EU-retten« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. For at en sådan ret kan sikre den effektive retsbeskyttelse, som kræves i henhold til denne bestemmelse, er det afgørende, at dens uafhængighed bevares. En forflyttelse af en dommer uden dennes samtykke kan imidlertid potentielt gøre indgreb i princippet om dommeres uafsættelighed og uafhængighed. Den kan nemlig påvirke omfanget af den berørte dommers beføjelser og behandlingen af de sager, som den pågældende er tildelt, og få betydelige konsekvenser for dennes liv og karriere; den kan således udgøre et middel til kontrol med retsafgørelsers indhold og have tilsvarende virkninger som en disciplinær sanktion. Kravet om dommeres uafhængighed fordrer derfor, at den ordning, der finder anvendelse på forflyttelse af dommere uden deres samtykke, frembyder de nødvendige garantier for at undgå, at denne uafhængighed bringes i fare gennem direkte eller indirekte indgreb udefra. Sådanne forflyttelsesforanstaltninger, der kun må træffes af legitime grunde vedrørende navnlig fordelingen af de tilgængelige ressourcer, skal således kunne anfægtes ved domstolene i overensstemmelse med en procedure, der fuldt ud sikrer retten til forsvar.
Domstolen fastslog dernæst, at udnævnelsen af dommeren i prøvelsesafdelingen i strid med den endelige afgørelse fra den øverste domstol i forvaltningsretlige sager om udsættelse af fuldbyrdelsen af domstolsrådets afgørelse nr. 331/2018, og uden at afvente Domstolens dom i sagen A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18), skadede effektiviteten af den ordning med præjudicielle forelæggelser, der er indført ved artikel 267 TEUF. Da denne udnævnelse fandt sted, ville den ventede besvarelse fra Domstolen i denne sag nemlig kunne medføre, at den øverste domstol i forvaltningsretlige sager efter omstændighederne ville skulle annullere domstolsrådets afgørelse nr. 331/2018 i sin helhed.
Hvad angår de øvrige omstændigheder i forbindelse med udnævnelsen af dommeren i prøvelsesafdelingen bemærkede Domstolen ligeledes, at den for nylig havde fastslået, at visse omstændigheder, som den forelæggende ret havde nævnt, vedrørende nylige ændringer af betydning for sammensætningen af domstolsrådet, kunne give anledning til rimelig tvivl om navnlig dette råds uafhængighed ( 3 ). Desuden blev denne udnævnelse foretaget, og den omtvistede kendelse afsagt, selv om der var blevet rejst en inhabilitetsindsigelse for den forelæggende ret mod samtlige dommere, som på daværende tidspunkt havde sæde i prøvelsesafdelingen.
Samlet set kunne de ovennævnte omstændigheder, med forbehold af de endelige vurderinger, som det påhvilede den forelæggende ret at foretage, føre til den konklusion, at udnævnelsen af dommeren i prøvelsesafdelingen skete under åbenbar tilsidesættelse af de grundlæggende regler om udnævnelse af dommere ved den øverste domstol. De samme omstændigheder ville ligeledes kunne danne grundlag for en konklusion fra den forelæggende ret om, at de omstændigheder, hvorunder denne udnævnelse fandt sted, bragte integriteten af resultatet af udnævnelsesprocessen i fare ved at bidrage til at skabe rimelig tvivl i offentligheden og føre til, at dommeren i prøvelsesafdelingen ikke fremstod som uafhængig og upartisk, hvilket kunne skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.
Følgelig fastslog Domstolen, at en national ret, for hvilken der er rejst en inhabilitetsindsigelse som den i hovedsagen omhandlede, i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og princippet om EU-rettens forrang skal anse en kendelse såsom den omtvistede kendelse for at være ugyldig, når dette er absolut nødvendigt henset til den omhandlede processuelle situation for at sikre EU-rettens forrang, såfremt det fremgår af samtlige de betingelser og omstændigheder, hvorunder processen for udnævnelse af den dommer, der afsagde denne kendelse, er blevet afviklet, at denne ikke udgør en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov, som omhandlet i denne bestemmelse.
( 1 ) – Nemlig den sag, der gav anledning til dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153). I denne sag, der blev anlagt i november 2018, ønskede den øverste domstol i forvaltningsretlige sager i det væsentlige oplyst, om EU-retten var til hinder for visse ændringer af bestemmelserne i lov om domstolsrådet for så vidt angår mulighederne for prøvelse af domstolsrådets afgørelser om udnævnelse af dommere ved den øverste domstol.
( 2 ) – Det fremgår af denne bestemmelse, at »[m]edlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten«.
( 3 ) – Jf. i denne retning dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere), C-791/19, EU:C:2021:596, præmis 104-108.