1.

Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) har med sit præjudicielle spørgsmål anmodet Domstolen om dels at fortolke Kommissionens beslutning 2005/239/EF af 14. juli 2004 om støtteforanstaltninger, som Frankrig har iværksat til fordel for akvakulturbrugere og fiskere ( 2 ) (herefter »den omtvistede beslutning«), dels at klarlægge rækkevidden af de tilbagesøgningsforpligtelser, der påhviler Den Franske Republik i medfør af denne beslutning.

2.

Anmodningen er blevet fremsat inden for rammerne af en appel iværksat af Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (landbrugs- og fødevareministeren, herefter »ministeren«) af en dom afsagt af Cour administrative d’appel de Nantes (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Nantes, Frankrig), hvorved denne har tiltrådt annullationen af en opkrævning udstedt af Bretagnes generaldirektør for offentlige finanser til selskabet Compagnie des pêches de Saint-Malo (herefter »Compagnie des pêches«) med henblik på inddrivelse af et pengebeløb til dækning af tilbagebetalingen af den støtte, selskabet har modtaget i medfør af de nationale foranstaltninger, som er genstand for den omtvistede beslutning.

3.

Ved skrivelse af 21. juni 2000 underrettede Den Franske Republik Europa-Kommissionen om de foranstaltninger, den havde truffet med henblik på at yde de akvakulturbrugere og fiskere kompensation, der havde lidt skade som følge af dels den olieforurening, tankeren Erikas forlis i Biscayabugten den 12. december 1999 havde forårsaget, dels den kraftige storm, som indtraf den 27. og 28. december 1999 ( 3 ). Foranstaltningerne bestod dels i en ordning med ekstraordinær støtte, som blev fastsat ved cirkulære af 2. februar 2000 med henblik på at hjælpe de fiskere og akvakulturbrugere i seks departementer i det vestlige Frankrig (Finistère, Morbihan, Loire-Atlantique, Vendée, Charente-Maritime og Gironde), der havde lidt skade som følge af de nævnte tildragelser, dels i en nedsættelse på 50% af de sociale bidrag for tre måneder for akvakulturbrugerne og på seks måneder for fiskerne, der blev fastsat ved to nye cirkulærer af 15. april og 13. juli 2000. Sidstnævnte foranstaltning gjaldt for hele det franske moderland og alle de oversøiske departementer.

4.

Kommissionen anså størstedelen af de foranstaltninger, der var fastsat i cirkulæret af 2. februar 2000, for at være forenelige med fællesmarkedet ( 4 ). Derimod indledte den ved en afgørelse, som blev meddelt Den Franske Republik den 11. december 2001, proceduren i artikel 88, stk. 2, EF med hensyn til de resterende foranstaltninger, herunder navnlig den »supplerende foranstaltning vedrørende nedsættelse af de sociale bidrag« til fordel for fiskerne, som blev iværksat i perioden fra den 15. april til den 15. oktober 2000 ( 5 ).

5.

Nedsættelsen vedrørte de »arbejdsgiverbidrag og lønmodtagerbidrag« ( 6 ), som blev indbetalt til ENIM (Établissement National des Invalides de la Marine) (national forsikring for medlemmer af skibsfartssektoren) ( 7 ). Om de nærmere regler for nedsættelsen anførte Kommissionen i 20. betragtning til den omtvistede beslutning, at »[b]idragene til ENIM blev nedsat med 50%, både når det gjaldt lønmodtagerbidrag og arbejdsgiverbidrag. For fartøjer, der ikke anvender udbyttedeling, blev arbejdsgiverbidragene dog nedsat med 75%. Den større nedsættelse skyldes ifølge Frankrig, at rederiet og besætningen i forbindelse med udbyttedeling har et fælles økonomisk ansvar for vanskeligheder ved udøvelsen af fiskeri, især når det gælder faldende omsætning, mens de industrielle rederier, som ikke har udbyttedeling, derimod påtager sig størstedelen af ansvaret for økonomiske vanskeligheder«.

6.

Foranstaltningen vedrørende nedsættelse af de sociale bidrag til fordel for fiskerne havde, sammen med andre supplerende foranstaltninger, navnlig til formål at yde kompensation for de skader, virksomhederne inden for fiskerisektoren havde lidt på grund af den faldende efterspørgsel ( 8 ). Ifølge de franske myndigheder var der nemlig blevet konstateret en generelt vigende tendens på markedet for fiskerivarer med en vedvarende nedgang i efterspørgslen som følge af forbrugernes bekymring over olieforureningens sundhedsmæssige konsekvenser ( 9 ). Ifølge Kommissionen modsagdes de oplysninger, Den Franske Republik havde meddelt, imidlertid af andre oplysninger af officiel art, som Kommissionen havde fået kendskab til ( 10 ). På baggrund af disse oplysninger herskede der efter Kommissionens opfattelse alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet, eftersom den havde karakter af driftsstøtte.

7.

Denne tvivl blev ikke bortvejret under den formelle undersøgelsesprocedure. Efter en indgående undersøgelse af situationen på markedet for fiskerivarer i første kvartal 2000 ( 11 ) konkluderede Kommissionen følgelig på baggrund af de forskellige oplysninger, som den var besiddelse af, i 98. betragtning til den omtvistede beslutning, at »den generelle nedsættelse af de sociale bidrag for fiskere for perioden 15. april til 15. oktober [ikke kunne] erklæres for forenelig med fællesmarkedet i henhold til […] artikel 87, stk. 2, litra b)[, EF]«. I 99. betragtning til beslutningen fastslog den, at »[s]om driftsstøtte, der er ydet til alle fiskerivirksomheder, uden at der kræves nogen som helst forpligtelse fra deres side, er denne støtteforanstaltning uforenelig med fællesmarkedet i henhold til punkt 1.2, fjerde afsnit, tredje led, i retningslinjerne fra 1997« ( 12 ).

8.

Det blev følgelig fastslået i den omtvistede beslutnings artikel 3, at »[d]en støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for fiskerne i form af nedsættelse af de sociale bidrag for perioden [fra den] 15. april til [den] 15. oktober 2000, er uforenelig med fællesmarkedet«. Ifølge beslutningens artikel 4, stk. 1, skulle »Frankrig [træffe] alle de foranstaltninger, der er nødvendige for hos modtagerne at inddrive den støtte, der er nævnt i artikel […] 3, og som de ulovligt har fået udbetalt«. Det bestemtes i artiklens stk. 2, at »[i]nddrivelsen skal ske omgående i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, indtil den er blevet tilbagebetalt«.

9.

Den omtvistede beslutning blev ikke indbragt for Retten.

10.

Efter flere gange at have opfordret Den Franske Republik til at efterkomme den omtvistede beslutning anlagde Kommissionen traktatbrudssag i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF den 23. december 2009. Ved dom af 20. oktober 2011 i sagen Kommissionen mod Frankrig ( 13 ) (herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig«), fastslog Domstolen, at »Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF og artikel 4 i [den omtvistede beslutning], idet den ikke inden for den fastsatte frist har gennemført beslutningen ved fra støttemodtagere at tilbagesøge den støtte, der ved nævnte beslutnings artikel […] 3 var erklæret ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet« ( 14 ). I dommens præmis 42 og 43 forkastede Domstolen Den Franske Republiks argument om, at de til nedsættelserne af lønmodtagerbidragene svarende beløb ikke skulle tilbagebetales, fordi de var blevet indbetalt af virksomhederne til de relevante institutioner på lønmodtagernes vegne. Den anførte først i dommens præmis 42, at »dette argument i realiteten svarer til at bestride Kommissionens vurdering i [den omtvistede beslutning], hvorefter nedsættelsen af både arbejdsgiver- og lønmodtagerbidragene har karakter af statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF«. Derpå fastslog den i præmis 43 på grundlag af fast retspraksis, at medlemsstaten »[ikke] inden for rammerne af [en] sag vedrørende manglende gennemførelse af en statsstøttebeslutning, som ikke er blevet indbragt for Domstolen af den medlemsstat, som er adressat for den, [kan] gøre gældende, at beslutningen er ulovlig« ( 15 ).

11.

Den 22. februar 2013 udstedtes der til Compagnie des pêches udstedt en opkrævning på 84550,08 EUR, der svarede til nedsættelserne af lønmodtagerbidragene for perioden fra den 15. april til den 15. juli 2000 med tillæg af renter. Ved dom af 25. juni 2015 annullerede tribunal administratif de Rennes (forvaltningsdomstolen i Rennes, Frankrig) opkrævningen. Den appel, som ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer (ministeren for miljø, energi og havet) iværksatte til prøvelse af denne dom, blev forkastet af Cour administrative d’appel de Nantes (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Nantes) ved dom af 14. april 2017.

12.

Ministeren iværksatte kassationsanke til prøvelse af sidstnævnte dom for den forelæggende ret, idet han bl.a. gjorde gældende, at appeldomstolen dels havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at fritagelserne for lønmodtagerbidrag ikke var kommet fiskerivirksomhederne til gode, selv om de var blevet kvalificeret som statsstøtte af Kommissionen, dels havde gengivet de for domstolen forelagte sagsakter forkert ved at konkludere, at det fremgik af undersøgelsen, at nedsættelsen af lønmodtagerbidragene automatisk havde medført en stigning i nettobeløbet for den løn, der var blevet udbetalt til de ansatte.

13.

Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ophævede dels den dom, som var blevet afsagt af Cour administrative d’appel de Nantes, fordi denne ikke havde behandlet annullationsanbringendet om, at Tribunal administratif de Rennes (forvaltningsdomstolen i Rennes) ikke havde taget stilling til ministerens formalitetsindsigelse om, at den klage, som Compagnie des pêches forinden havde indbragt, var blevet fremsat for sent, dels den af Tribunal administratif de Rennes (forvaltningsdomstolen i Rennes) afsagte dom på grund af denne undladelse. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttede derefter i samme forbindelse at prøve og træffe afgørelse om det søgsmål, Compagnie des pêches havde rejst ved denne forvaltningsdomstol.

14.

Efter at have forkastet den af ministeren rejste formalitetsindsigelse forkastede Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) de to anbringender, som Compagnie des pêches havde fremsat om dels, at den i hovedsagen omhandlede opkrævning indebar en tilsidesættelse af princippet om den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet, dels at staten havde fremsat kravet om tilbagebetaling af de i opkrævningen omhandlede beløb for sent. Derpå forkastede Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i henhold til den praksis ved Domstolen, som blev indledt ved dom af 9. marts 1994, Textilwerke Deggendorf ( 16 ) (herefter »TWD-dommen«), Compagnie des pêches’ påstand om, at der blev forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF med henblik på en vurdering af gyldigheden af den omtvistede beslutning. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) fastslog nemlig, at Compagnie des pêches som den faktiske modtager af en individuel støtte tildelt i henhold til en støtteordning, som Kommissionen krævede tilbagesøgt, var umiddelbart og individuelt berørt af den omtvistede beslutning som omhandlet i artikel 263 TEUF, og at Compagnie des pêches ikke kunne anfægte dens gyldighed under en sag anlagt til prøvelse af de foranstaltninger til gennemførelse af beslutningen, som de nationale myndigheder havde truffet, da selskabet ikke havde indbragt beslutningen for Retten.

15.

Endvidere bemærkede Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), at arbejdsgiverbidragene til ordningerne for ansatte i landbruget og søfolk i medfør af artikel L. 741-9 i code rural et de la pêche maritime (lov om landbrug og havfiskeri) og artikel 4 i décret du 17 juin 1938 relatif à la réorganisation et à l’unification du régime d’assurance des marins (dekret af 17.6.1938 om omlægning og sammenlægning af forsikringsordningerne for søfolk (JORF af 29.6.1938, s. 7500)) skal betales af arbejdsgiverne, mens lønmodtagerbidragene skal betales af lønmodtagerne. Lønmodtagerbidragene betales ikke af arbejdsgiveren, men indeholdes kun af denne i de forsikredes løn ved hver udbetaling, og nedsættelsen af lønmodtagerbidragene kommer lønmodtagerne, som er de direkte støttemodtagere, til gode ved, at de modtager en højere nettoløn. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) anførte dog, at nedsættelsen af lønmodtagerbidragene kunne anses for at have været en indirekte fordel for virksomheden, eftersom den i den omhandlede periode havde nydt godt af en vis tiltrækningskraft på grund af den højere løn, dens ansatte havde modtaget i seks måneder.

16.

På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

17.

Der er i den foreliggende sag indleveret skriftlige indlæg af Compagnie des pêches, den franske regering og Kommissionen. Disse parter har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet for Domstolen, som blev afholdt den 20. november 2019.

18.

Kommissionen har principalt gjort gældende, at Conseil d’États (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) anmodning om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling. Den finder, at de to forelagte præjudicielle spørgsmål, skønt de er formuleret som fortolkningsspørgsmål, reelt har til formål at anfægte den omtvistede beslutnings gyldighed, i den udstrækning nedsættelsen af lønmodtagerbidragene i beslutningen kvalificeres som statsstøtte, og det i denne pålægges, at de dertil svarende beløb tilbagesøges. Som spørgsmål vedrørende gyldigheden kan de imidlertid i henhold til den i TWD-dommen fastlagte retspraksis ikke antages til realitetsbehandling. Compagnie des pêches er nemlig ikke berettiget til at anfægte gyldigheden af den omtvistede beslutning inden for rammerne af en national sag om gennemførelsen af beslutningen, da selskabet ikke anfægtede beslutningen rettidigt for Retten, skønt det uden tvivl havde søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF.

19.

Det skal indledningsvis anføres, at Kommissionens fortolkning af de præjudicielle spørgsmål ikke har overbevist mig.

20.

Det er ganske vist rigtigt, at ordlyden af det første af spørgsmålene ikke kun indeholder en anmodning til Domstolen om at afklare, om nedsættelsen af lønmodtagerbidragene er omfattet af den afgørelse om, at støtteforanstaltningen er uforenelig med fællesmarkedet, som er indeholdt i den omtvistede beslutning, men også en antydning af, at en sådan fortolkning af afgørelsen kan være i strid med artikel 107, stk. 1, TEUF af den grund, at nedsættelsen ikke giver virksomhederne en fordel. Det forhold i sig selv, at den forelæggende ret peger på muligheden for, at en bestemt fortolkning af den omtvistede beslutning strider mod en bestemmelse i den primære ret, ændrer dog ikke karakteren af den præjudicielle forespørgsel, hvori Domstolen anmodes om at udtale sig om fortolkningen af afledt retsakt og ikke om at tage stilling til dens gyldighed. Selv hvis Domstolen skulle drage den konklusion, at den omtvistede beslutning kan fortolkes på flere forskellige måder, og at den fortolkning, hvorefter nedsættelsen af lønmodtagerbidragene udgør statsstøtte, må forkastes, fordi den strider imod artikel 107, stk. 1, TEUF, ville forespørgslen ikke overskride grænserne for en ren overensstemmelsesfortolkning, som ikke medfører, at beslutningen erklæres for (delvis) ugyldig.

21.

At den forelæggende ret kun har villet fremsætte en fortolkningsanmodning, bekræftes i øvrigt af, at den – således som jeg anførte i punkt 14 dette forslag til afgørelse – udtrykkeligt forkastede den påstand, som Compagnie des pêches fremsatte over for den, om, at Domstolen blev forelagt et spørgsmål med henblik på en vurdering af gyldigheden af den omtvistede beslutning, af de samme grunde som dem, Kommissionen har påberåbt sig til støtte for, at den præjudicielle forelæggelse ikke kan antages til realitetsbehandling.

22.

Endvidere skal det bemærkes, at selv hvis det første præjudicielle spørgsmål ud fra dets indhold skulle fortolkes som et spørgsmål med henblik på en vurdering af gyldigheden af den omtvistede beslutning, indeholder det andet spørgsmål klart en fortolkningsanmodning. Heraf følger, at forelæggelsen – i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, og på trods af at det andet spørgsmål kun er forelagt for det tilfælde, at det første besvares med, at den omtvistede beslutning ligeledes omfatter nedsættelsen af lønmodtagerbidragene – under alle omstændigheder ikke kan afvises i det hele.

23.

På grundlag af det ovenstående som helhed foreslår jeg, at Domstolen forkaster Kommissionens formalitetsindsigelse.

24.

Det er imidlertid ikke udelukket, at Domstolen ex officio rejser et spørgsmål med henblik på en vurdering af den omtvistede beslutnings gyldighed. Nedenfor undersøger jeg derfor, om betingelserne for at rejse et sådant spørgsmål ex officio er opfyldt i den foreliggende sag.

25.

Domstolen har tidligere set sig foranlediget til ex officio at rejse gyldighedsspørgsmål enten ved at føje et sådant til de fortolkningsspørgsmål, som den forelæggende ret havde stillet ( 17 ), eller ved at omformulere et fortolkningsspørgsmål ved at fortolke det som et gyldighedsspørgsmål ( 18 ).

26.

Allerede i 1965 påberåbte Domstolen sig at have kompetence til ex officio at rejse et sådant spørgsmål, da den i Schwarze-dommen ( 19 ) fastslog, at »[n]år spørgsmål, der er stillet af en national domstol, viser sig snarere at vedrøre gyldigheden end fortolkningen af fællesskabsretsakter, er Domstolen berettiget til uden videre at udtale sig om disse spørgsmål, uden at den er bundet til en rent tidsmæssig formalisme, som ville stride mod meningen med den ordning, der er indført ved [EØF-traktatens] artikel 177« ( 20 ).

27.

For ikke at tilsidesætte princippet om, at det udelukkende tilkommer den forelæggende ret at definere genstanden for de præjudicielle spørgsmål, som den ønsker at stille, er Domstolen dog tilbøjelig til ikke at gøre brug af denne kompetence, når den nationale domstol kun søger en fortolkning af en afledt EU-retsakt uden at anføre, at den nærer tvivl om retsaktens gyldighed, eller at denne er blevet anfægtet i tvisten i hovedsagen ( 21 ).

28.

Domstolen har i øvrigt udtalt, at det er vigtigt, at den nationale ret navnlig angiver de præcise grunde, der har ført den til at rejse spørgsmålet om gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, og redegør for de ugyldighedsgrunde, som efter dens opfattelse derfor foreligger ( 22 ). At gyldigheden af en EU-retsakt er blevet anfægtet for den nationale ret, er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig begrundelse for at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål ( 23 ).

29.

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen og de til Domstolens Justitskontor indleverede nationale sagsakter, at gyldigheden af den omtvistede beslutning direkte blev anfægtet inden for rammerne af Compagnie des pêches’ søgsmål ved Cour administrative d’appel de Rennes (forvaltningsdomstolen i Rennes), i den udstrækning, hvori også nedsættelsen af lønmodtagerbidragene i beslutningen erklæres for uforenelig med fællesmarkedet. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som er gået ud fra, at Compagnie des pêches havde fortabt retten til at anfægte gyldigheden af den omtvistede beslutning, har ikke taget udtrykkeligt stilling på dette punkt. Imidlertid har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ved at påpege, at en nedsættelse af sådanne bidrag ikke umiddelbart kommer virksomhederne til gode og derfor næppe er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107 TEUF, indirekte udtrykt tvivl om den omtvistede beslutnings gyldighed.

30.

Ligeledes for nylig har Domstolen i anden sammenhæng anset sådanne omstændigheder for at være tilstrækkelige til ex officio at rejse spørgsmål om gyldigheden af en retsakt, som den forelæggende ret blot har anmodet om en fortolkning af ( 24 ).

31.

På grundlag af ovenstående betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at betingelserne er opfyldt for, at Domstolen ex officio rejser den indsigelse om den omtvistede beslutnings ugyldighed, som er blevet debatteret inden for rammerne af den foreliggende sag.

32.

Under omstændighederne i denne sag er det dog kun muligt at rejse en sådan indsigelse, hvis – i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, og Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har fundet – den afskærende virkning, hvortil der henvises i den i TWD-dommen fastlagte retspraksis, ikke kunne gøres gældende over for Compagnie des pêches ( 25 ), hvilket spørgsmål jeg behandler i det følgende.

33.

I TWD-dommens præmis 17 udelukkede Domstolen, navnlig af hensyn til retssikkerheden, at modtageren af en statsstøtte, der er genstand for en af Kommissionen vedtaget beslutning, som alene er rettet direkte til den medlemsstat, hvorunder modtageren henhører, med føje kan anfægte beslutningens lovlighed ved de nationale domstole i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af de nationale myndigheders foranstaltninger til gennemførelse af beslutningen, når støttemodtageren uden tvivl har kunnet anfægte den på grundlag af artikel 263 TEUF, men ladet den bindende frist i denne bestemmelses stk. 6 udløbe ( 26 ). Hvis det anerkendes, at støttemodtageren under sådanne omstændigheder ved den nationale ret kan modsætte sig gennemførelsen af en sådan beslutning under påberåbelse af, at den er ulovlig, vil det svare til at give den pågældende adgang til at omgå beslutningens endelighed i forhold til ham efter søgsmålsfristernes udløb ( 27 ).

34.

Domstolen har gentagne gange erindret om og bekræftet de i TWD-dommen fastlagte principper ( 28 ), herunder i retlige og faktiske sammenhænge, som er meget forskellige fra den, der var tale om i den hovedsag, som havde givet anledning til denne dom ( 29 ). Domstolen har dog kun i et begrænset antal tilfælde afvist en forelæggelse med henblik på en gyldighedsvurdering på grundlag af disse principper ( 30 ).

35.

Den afskærende virkning, der, som omhandlet i TWD-dommen, knytter sig til udløbet af de søgsmålsfrister, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, TEUF, når der ikke er anlagt annullationssøgsmål som omhandlet i denne artikel ved den domstol, som har kompetence til at påkende et sådant søgsmål (Retten), gælder nemlig kun, hvis den fysiske eller juridiske person, der for en national domstol påberåber sig, at en EU-retsakt er ulovlig, med henblik på at foranledige denne ret til at forelægge Domstolen en anmodning om en gyldighedsvurdering, »uden tvivl« og således »åbenbar[t] og ubestridelig[t]« ( 31 ) har haft kompetence til at anlægge sag til prøvelse af retsakten inden for rammerne af et sådant søgsmål ( 32 ).

36.

Det skal derfor prøves, om det forholder sig således med hensyn til Compagnie des pêches, som, da selskabet ikke var adressat for den omtvistede beslutning, kun kunne have haft kompetence til at anlægge søgsmål til prøvelse af denne på grundlag af artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF (tidligere artikel 230, stk. 4, EF), dvs. kun hvis det havde kunnet påvise, at beslutningen berørte det umiddelbart og individuelt.

37.

Hvad dette angår skal det bemærkes, dels at det følger af Domstolens faste praksis, at betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person er umiddelbart berørt af den afgørelse, der er genstand for søgsmålet, som fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, kræver, at to kriterier er kumulativt opfyldt, nemlig for det første at den anfægtede foranstaltning umiddelbart har indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet at foranstaltningen ikke overlader et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen sker helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler ( 33 ). Domstolen har således fastslået, at en af Kommissionen truffet beslutning, der pålægger en medlemsstat at tilbagesøge statsstøtte, berører modtagerne umiddelbart, selv om den også kræver, at de nationale myndigheder træffer en gennemførelsesforanstaltning ( 34 ).

38.

Dels er det ligeledes fast retspraksis, at andre personer end en beslutnings adressater kun kan påstå, at de berøres individuelt af beslutningen, hvis den rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten ( 35 ).

39.

På statsstøtteområdet har Domstolen gentagne gange fastslået, at Kommissionens afgørelser, som tilsigter at godkende eller forbyde en national ordning, er almengyldige, og at denne almengyldighed følger af den omstændighed, at sådanne afgørelser finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en gruppe personer, der er bestemt generelt og abstrakt ( 36 ). Domstolen har således præciseret, at en virksomhed i princippet ikke kan anfægte en afgørelse fra Kommissionen, der forbyder en støtteordning til fordel for en sektor, hvis virksomheden alene er berørt af denne afgørelse på grund af, at den tilhører den pågældende sektor, og den potentielt kan drage fordel af støtten ( 37 ).

40.

Imidlertid er, ligeledes ifølge fast retspraksis, de faktiske modtagere af en individuel støtte, som er tildelt i henhold til en ordning med statsstøtte, som Kommissionen har påbudt tilbagesøgt ( 38 ), således individuelt berørt i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF ( 39 ), selv om tilbagesøgningen først iværksættes i en senere fase, hvori det skal fastslås, om de modtagne fordele udgør statsstøtte, der skal tilbagebetales ( 40 ). Tilbagesøgningspåbuddet berører nemlig ifølge Domstolen allerede alle den pågældende ordnings støttemodtagere individuelt, »idet de på tidspunktet for vedtagelsen af [Kommissionens] beslutning risikerede, at de fordele, de havde modtaget, skulle tilbagebetales, og deres retsstilling er således berørt« ( 41 ). Disse støttemodtagere udgør således en lille gruppe som omhandlet i den retspraksis, der blev fastlagt i dom af 17. januar 1985, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen ( 42 ). Den mulighed i sig selv, at de underkendte fordele ikke senere bliver inddrevet hos modtagerne, »udelukker […] ikke, at modtagerne kan betragtes som individuelt berørt« ( 43 ). I dommen i sagen Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. forkastede Domstolen ligeledes udtrykkeligt Kommissionens argument om, at antagelse til realitetsbehandling af søgsmål til prøvelse af en kommissionsbeslutning om tilbagesøgning af statsstøtte vil få den »paradoksale og uhensigtsmæssige følge«, at støttemodtagerne forpligtes til at anfægte denne beslutning øjeblikkeligt, før de ved, om den medfører et påbud om tilbagesøgning, der vedrører dem ( 44 ). Denne retspraksis er for nylig blevet bekræftet i forbindelse med anvendelsen af den i TWD-dommen fastlagte præklusionsgrund i dommen i sagen Georgsmarienhütte m.fl. ( 45 ), som den forelæggende ret lagde til grund for at forkaste Compagnie des pêches’ påstand om, at der blev forelagt Domstolen et spørgsmål med henblik på en vurdering af gyldigheden af den omtvistede beslutning.

41.

Selv om den retspraksis, hvortil der henvises i det foregående punkt, er blevet uddybet efter udløbet af fristen for at indbringe søgsmål til prøvelse af den omtvistede beslutning ( 46 ), blev principperne i den allerede bekræftet i dommen i sagen Italien og Sardegna Line mod Kommissionen ( 47 ) og i sagen Italien mod Kommissionen ( 48 ), hvorfor man uden videre kan gå ud fra, at Retten med stor sandsynligvis ville have fastslået, at et eventuelt søgsmål til prøvelse af den omtvistede beslutning anlagt af Compagnie des pêches i 2004 ville have kunnet antages til realitetsbehandling.

42.

Den støtteordning, som er genstand for den omtvistede beslutning, er ganske vist forskellig fra de støtteordninger, som de sager, der gav anledning til dommene i sagerne Italien og Sardegna Line mod Kommissionen og Italien mod Kommissionen, drejede sig om. De ordninger, som var omhandlet i disse sager, var nemlig blevet gennemført ved forskellige retsakter, der indebar udøvelse af et vist skøn, og som følge af hvilke støttemodtagerne var blevet ydet konkrete beløb ( 49 ), hvorimod den støtte, som er blevet erklæret for uforenelig med fællesmarkedet i den omtvistede beslutning, består i en fritagelse for sociale bidrag, der gælder for samtlige erhvervsdrivende inden for sektoren.

43.

Imidlertid synes Domstolen dels ikke at have taget særligt hensyn til de omhandlede ordningers karakter i dommen i sagen Italien og Sardegna Line mod Kommissionen og i sagen Italien mod Kommissionen. Dels afviste Domstolen i dom af 28. november 2008 i sagen Hotel Cipriani m.fl. mod Kommissionen ( 50 ), der drejede sig om en række søgsmål anlagt i 2000, udtrykkeligt, at det kriterium til bedømmelse af den individuelle interesse, der bygger på de nærmere foranstaltninger til gennemførelse af støtteordningen, som Kommissionen på dette tidspunkt lagde stor vægt på, var relevant ( 51 ).

44.

På samme måde var – skønt Domstolen i præmis 39 i dommen i sagen Italien mod Kommissionen henviste til den omstændighed, at antallet af godkendte ansøgninger og omfanget af de bevillinger, som var afsat til den støtte, der var omhandlet i den sag, der førte til denne dom, var angivet i den anfægtede beslutning, således at »Kommissionen [ikke] kunne […] være uvidende om eksistensen af de […] faktiske støttemodtagere« – den opfattelse allerede velforankret i retspraksis ( 52 ), hvorefter det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er individuelt berørt, ikke er antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som er omfattet af den anfægtede retsakt, der er afgørende, men den omstændighed, at de tilhører en lukket kreds, såsom de faktiske støttemodtagere inden for rammerne af en støtteordning, efter at denne er ophørt med at blive anvendt. Den omstændighed, at den støtte, som det drejer sig om i den omtvistede beslutning, består i en generel nedsættelse af de sociale bidrag, som er indført til fordel for fiskerne i hele det franske moderland og de oversøiske departementer, og at beslutningen derfor hverken indeholder præcise angivelser vedrørende antallet af støttemodtagere eller det nøjagtige støttebeløb ( 53 ), ville derfor sandsynligvis ikke i sig selv for Retten have udgjort en tilstrækkelig grund til at fravige den løsning, som blev anerkendt i dommen i sagen Italien og Sardegna Line mod Kommissionen og i sagen Italien mod Kommissionen. Denne konklusion underbygges desuden af dommen i sagen Hotel Cipriani m.fl. mod Kommissionen ( 54 ).

45.

Ovenstående betragtninger er imidlertid efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til at konkludere, at den afskærende virkning, som er omhandlet i den i TWD-dommen fastlagte retspraksis, havde kunnet gøres gældende over for Compagnie des pêches.

46.

Dels er jeg nemlig ikke overbevist om, at det i 2005 »uden tvivl« ville være blevet fastslået, at Compagnie des pêches havde kompetence til at anlægge sag til prøvelse af den omtvistede beslutning ved Retten. Den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 40 i dette forslag til afgørelse, var på dette tidspunkt endnu ikke tilstrækkeligt fast til, at der kan drages en sådan konklusion.

47.

Dels skal det bemærkes, at Domstolen på statsstøtteområdet – bortset fra i dommen i sagen Georgsmarienhütte m.fl. – kun har anerkendt den nævnte afskærende virkning i relation til individuelle støttemodtagere ( 55 ). I dom af 23. februar 2006, Atzeni m.fl. ( 56 ) fastslog Domstolen derimod for så vidt angår en beslutning vedrørende en støtteordning til fordel for en række generelt definerede persongrupper, at det ikke var åbenbart, at et af støttemodtagerne anlagt annullationssøgsmål ville være blevet antaget til realitetsbehandling ( 57 ).

48.

Med hensyn til dommen i sagen Georgsmarienhütte m.fl. skal det bemærkes, at omstændighederne i den sag, der gav anledning til denne dom, var meget særlige. De faktiske modtagere af den støtte, som de tyske myndigheder havde tildelt i form af en nedsættelse af en afgift inden for energisektoren, havde nemlig anfægtet Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure for så vidt angår denne ordning. Under denne sag havde de fået kendskab til indholdet af den endelige beslutning, hvori ordningen blev erklæret for uforenelig med fællesmarkedet og den tildelte støtte påbudt tilbagebetalt ( 58 ). I modsætning til de øvrige virksomheder, som var berørt af den omhandlede støtte, havde de i stedet for at anlægge en separat sag til prøvelse af denne beslutning, og imens fristen for at anlægge en sådan sag endnu ikke var udløbet, anlagt sag til prøvelse af de påbud om tilbagebetaling af den støtte, de havde modtaget, som de tyske myndigheder havde meddelt dem nogle dage efter vedtagelsen af beslutningen ( 59 ).

49.

Endelig er det i betragtning af karakteren af den ordning, som er genstand for den omtvistede beslutning, og under hensyn til, at denne blev vedtaget fire år efter, at støtten blev tildelt, og til, at Den Franske Republik endnu ikke havde indledt klarlæggelsen af, hvilke virksomheder der havde modtaget støtte, da fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af beslutningen udløb ( 60 ), ikke udelukket, at der i sagen for Retten kunne være opstået spørgsmål vedrørende medtagelsen af Compagnie des pêches i tilbagesøgningsproceduren, som ville have givet Retten anledning til at tvivle på, at sagsøgeren havde en eksisterende og aktuel søgsmålsinteresse, således som det var tilfældet med sagsøgerne i de sager, der førte til kendelse af 10. marts 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia m.fl. mod Kommissionen ( 61 ).

50.

Af ovenstående grunde som helhed er jeg af den opfattelse, at det er med urette, at Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har fundet, at den afskærende virkning, som er omhandlet i den retspraksis, der blev fastlagt i TWD-dommen, kan gøres gældende over for Compagnie des pêches. Hvis Domstolen, i modsætning til den opfattelse, jeg har givet udtryk for i præmis 18-23 i dette forslag til afgørelse, fortolker den forelæggende rets første præjudicielle spørgsmål som et spørgsmål, der drejer sig om gyldigheden af den omtvistede beslutning, bør spørgsmålet derfor efter min mening anses for at kunne antages til realitetsbehandling. Hvis Domstolen på samme måde beslutter ex officio at prøve gyldigheden af den omtvistede beslutning, vil TWD-dommen ikke være til hinder herfor.

51.

Jeg behandler først det første præjudicielle spørgsmål, eftersom det drejer sig om fortolkningen af den omtvistede beslutning og derfor ud fra en logisk betragtning skal prøves først. Derpå drøfter jeg gyldigheden af beslutningen for det tilfælde, at Domstolen fortolker den således, at nedsættelsen af lønmodtagerbidragene i beslutningen ligeledes erklæres for uforenelig med fællesmarkedet. Endelig besvarer jeg det andet præjudicielle spørgsmål.

52.

Ved det første præjudicielle spørgsmål, der, som tidligere nævnt, efter min opfattelse kun rejser et spørgsmål om fortolkningen af den omtvistede beslutning ( 62 ), har den forelæggende ret nærmere bestemt anmodet Domstolen om at oplyse, om den omtvistede beslutning skal fortolkes således, at det i beslutningen kun er nedsættelsen af arbejdsgiverbidragene, der erklæres for uforenelig med fællesmarkedet. Compagnie des pêches finder, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende under hensyn til såvel ordlyden af den omtvistede beslutning som Kommissionens beslutningspraksis. Desuden må beslutningen udlægges således for at sikre en fortolkning, der er i overensstemmelse med artikel 87, stk. 1, EF (nu artikel 107, stk. 1, TEUF). Derimod er den franske regering og Kommissionen af den opfattelse på grundlag af en udlægning, som i det væsentlige bygger på systematikken i den omtvistede beslutning, at den skal fortolkes således, at den omfatter såvel arbejdsgiver- som lønmodtagerbidragene. Disse parter har gjort gældende, at Domstolen allerede i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig afgjorde, at dette er tilfældet.

53.

Indledningsvis må dette argument forkastes. Det står nemlig efter min opfattelse klart, at Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig ikke blot ikke tog stilling til gyldigheden af den omtvistede beslutning ( 63 ), men heller ikke til, hvorledes den skal fortolkes, i det mindste med hensyn til det punkt, der rejses i det første præjudicielle spørgsmål. Det fremgår af præmis 23 i denne dom og af akterne i den sag, som gav anledning til den, at Den Franske Republik ved sin argumentation ville anfægte forpligtelsen til at tilbagesøge de til nedsættelsen af lønmodtagerbidragene svarende beløb og ikke anmode Domstolen om at afgøre, om det i beslutningen indeholdte påbud om tilbagesøgning ligeledes omfattede denne nedsættelse ( 64 ). Domstolen anførte ganske vist i præmis 42 i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, at Den Franske Republiks »argument« vedrørende »tilbagesøgningen af lønmodtagerbidragene« svarede til at »anfægte Kommissionens vurdering i [den omtvistede beslutning], hvorefter nedsættelsen af både de sociale arbejdsgiverbidrag og de sociale lønmodtagerbidrag havde karakter af statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF«. Dette punkt kan imidlertid – når bortses fra dets formulering og under hensyn til den sammenhæng, hvori det indgår – efter min opfattelse kun forstås som en stillingtagen til, om Den Franske Republiks argument skulle kvalificeres som et klagepunkt, der vedrørte gyldigheden af den omtvistede beslutning. Derimod finder jeg det ukorrekt at anse det for en, endog endelig, apodiktisk og ubegrundet stillingtagen fra Domstolens side til, hvorledes den omtvistede beslutning skal fortolkes.

54.

Det skal imidlertid bemærkes – således som alle de parter, der har indgivet skriftligt indlæg til Domstolen, har gjort gældende – at det ikke med sikkerhed kan fastslås alene ud fra den omtvistede beslutnings dispositive del, at udtrykket »den støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for fiskerne i form af nedsættelse af de sociale bidrag« i beslutningens artikel 3 og 4 omfatter nedsættelsen af såvel arbejdsgiver- som lønmodtagerbidragene. Således som den franske regering med rette har bemærket, kan man ikke udskille en retsakts konklusion fra dens betragtninger, hvorfor den om nødvendigt må fortolkes under hensyntagen til de betragtninger, som har ført til dens vedtagelse ( 65 ).

55.

Den omtvistede beslutnings del II med overskriften »Beskrivelse« udgør strengt taget ikke en del af de betragtninger, som danner grundlag for beslutningens dispositive del, men det er ikke desto mindre hensigtsmæssigt at henholde sig til denne del for at fastslå, hvilke foranstaltninger den dispositive del konkret omfatter. I fjerde betragtning til den omtvistede beslutning opregner Kommissionen de foranstaltninger, over for hvilke »[d]en officielle undersøgelsesprocedure blev indledt«. Disse inkluderer ifølge fjerde betragtnings punkt 2 »supplerende foranstaltninger til fordel for akvakulturbrugere og fiskere i hele Frankrig«. I første led i punkt 2 henvises der til »nedsættelse[n] af de sociale bidrag for alle […] fiskere på Frankrigs europæiske område og i de oversøiske departementer (fra den 15.4. til den 15.10.2000)« ( 66 ). I den omtvistede beslutnings del II.B angives de supplerende foranstaltninger, hvortil der henvises i punkt 2 i fjerde betragtning til beslutningen. I 17. betragtning til beslutningen, som indgår i denne dels punkt 2, der har overskriften »Nedsættelse af de sociale bidrag for akvakulturbrugere og fiskere«, hedder det, at »[…]ministeren besluttede ved to cirkulærer […] at nedsætte de sociale bidrag for alle virksomheder i sektoren med 50% […] for fiskerne for perioden [fra den] 15. april 2000 til [den] 15. oktober 2000« ( 67 ). Det angives i 18. betragtning, at »[a]rbejdsgiverbidragene og lønmodtagerbidragene blev nedsat […]« ( 68 ). Endelig hedder det i 20. betragtning, at »[b]idragene til ENIM blev nedsat med 50%, både når det gjaldt lønmodtagerbidrag og arbejdsgiverbidrag«. I den resterende del af den omtvistede beslutning henvises der ikke længere til enten arbejdsgiver- eller lønmodtagerbidrag, men kun til »sociale bidrag«.

56.

Det fremgår af ovenstående passager, at den »supplerende nedsættelse af de sociale bidrag« for fiskere i den omtvistede beslutning beskrives som omfattende såvel arbejdsgiver- som lønmodtagerbidragene. Intet i den omtvistede beslutning giver anledning til tvivl om denne beskrivelse, som bidrager til at definere genstanden for den formelle undersøgelsesprocedure. I retsaktens systematik dækker udtrykket »sociale bidrag« således også de bidrag, der betales af lønmodtagerne. Det af Compagnie des pêches fremførte modsatte argument er ikke overbevisende. Selv hvis der, således som denne part har gjort gældende, fandtes en af Kommissionen (og Domstolen) fulgt beslutningspraksis, hvorefter udtrykket »sociale bidrag« kun omfatter arbejdsgiverbidrag, ville det nemlig ikke ændre, at der fremgår noget andet af selve ordlyden af den omtvistede beslutning.

57.

Hvis man videre undersøger beslutningens del IV, som indeholder vurderingen af de foranstaltninger, der var genstand for den formelle undersøgelsesprocedure, kan det konstateres, at det ikke kan udledes af noget i denne vurdering, at Kommissionen havde til hensigt at udelade den del af foranstaltningen vedrørende nedsættelse af de sociale bidrag, der vedrørte lønmodtagerbidragene, af sin bedømmelse.

58.

Det fremgår af ovenstående betragtninger, at den dispositive del af den omtvistede beslutning, fortolket under hensyntagen til betragtningerne til denne, må anses for at omfatte nedsættelsen af både arbejdsgiver- og lønmodtagerbidragene. En fortolkning af beslutningen, hvorefter nedsættelsen af sidstnævnte bidrag ikke er omfattet af erklæringen om uforenelighed med fællesmarkedet og påbuddet tilbagesøgning i den dispositive del, ville stride imod ordlyden og opbygningen af beslutningen. Af den ene grund må Compagnie des pêches’ argument om, at der skal anlægges en fortolkning af den omtvistede beslutning, som er i overensstemmelse med artikel 87, stk. 1, EF (nu artikel 107, stk. 1, TEUF), forkastes.

59.

På baggrund af det ovenstående i sin helhed bør det første af de af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forelagte spørgsmål efter min opfattelse besvares med, at den omtvistede beslutnings artikel 3 skal fortolkes således, at den nedsættelse af lønmodtagerbidragene, som Den Franske Republik har gennemført til fordel for fiskerne for perioden fra den 15. april til den 15. oktober 2000, og som er genstand for det påbud om tilbagesøgning, der fastsættes i beslutningens artikel 4, ligeledes kvalificeres som statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.

60.

For at en statsstøtte skal kunne henføres under artikel 107, stk. 1, TEUF, skal den kunne betragtes som en fordel for den støttemodtagende virksomhed ( 69 ).

61.

Foranstaltninger – uanset hvilken form de end måtte have – anses for statsstøtte, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder ( 70 ), eller den begunstigede virksomhed opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår ( 71 ). Ifølge fast retspraksis omfatter begrebet »statsstøtte« således foranstaltninger, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger ( 72 ).

62.

Det er ligeledes fast retspraksis, at en delvis nedsættelse af socialsikringsbidrag, som påhviler virksomheder i en bestemt industrisektor, udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, såfremt foranstaltningen delvis tilsigter at fritage virksomhederne for byrder, der følger af en normal anvendelse af det almindelige sociale forsorgssystem, når undtagelsen ikke berettiges ved systemets karakter eller opbygning ( 73 ).

63.

Med hensyn til begrebet »byrder, som normalt belaster en virksomheds budget«, har Domstolen fastslået, at det ikke kan udelukkes, at der foreligger en fordel i tilfælde, hvor staten finansierer et løntillæg, som virksomheden ikke efter loven er forpligtet til at betale sine ansatte ( 74 ). Hvad dette angår fastslog Domstolen i dom af 12. december 2002, Belgien mod Kommissionen ( 75 ), at »udgifterne knyttet til de ansattes løn efter deres væsen [belaster] virksomheders budget uafhængigt af, om disse udgifter følger af forpligtelser efter loven eller i henhold til kollektive overenskomster«, og at den omstændighed, at den offentlige foranstaltning uden videre udelukker enhver forhøjelse af lønudgifterne, der skal bæres af virksomheden, »[ikke fjerner] overgangsydelsernes karakter af lønudgift, som [den] normalt skal bære«.

64.

Endvidere følger det af retspraksis, at en økonomisk fordel, som kan udgøre en statsstøtte, endog kan tilstås indirekte ved hjælp af en foranstaltning, som direkte kommer andre virksomheder eller andre personer til gode, herunder fysiske eller juridiske personer, som ikke udøver nogen økonomisk virksomhed ( 76 ). Den omstændighed, at de direkte modtagere af støtten til enkeltpersoner er medarbejdere, er derfor ikke tilstrækkelig til at påvise, at der ikke foreligger en støtte til fordel for deres arbejdsgiver ( 77 ).

65.

Det er på baggrund af disse principper, at det skal afklares, om Kommissionen ved at fastslå, at den nedsættelse af lønmodtagerbidragene, som Den Franske Republik indrømmede fiskerne i perioden fra den 15. april til den 15. oktober 2000, bevirkede en mindskelse af en byrde, der normalt belaster deres budget, behæftede den omtvistede beslutning som fortolket i punkt 18-23 ovenfor med en retlig fejl, således som Compagnie des pêches og, indirekte, den forelæggende ret har gjort gældende.

66.

De sociale lønmodtagerbidrag bidrager, på samme måde som de sociale arbejdsgiverbidrag, til at bestemme en virksomheds arbejdsomkostninger (eller lønomkostninger), som omfatter alle de udgifter, virksomheden afholder som modydelse for det arbejde, en lønmodtager yder. De førstnævnte bidrag betales af lønmodtageren og indeholdes af arbejdsgiveren i bruttolønnen, og det påhviler arbejdsgiveren at betale de sidstnævnte. Arbejdsgiveren er ansvarlig for at indbetale de til både arbejdsgiver- og lønmodtagerbidragene svarende beløb til de kompetente sociale sikringsorganer. En nedsættelse af de sociale arbejdsgiverbidrag kan give de af nedsættelsen begunstigede virksomheder en direkte økonomisk fordel, idet den i et omfang svarende til nedsættelsen mindsker en byrde, der påhviler virksomhederne i medfør af lovgivningen om social sikring ( 78 ), men kan man sige det samme om en nedsættelse af lønmodtagerbidragene?

67.

Efter min opfattelse kan fastslåelsen af, at en sådan nedsættelse mindsker arbejdsomkostningerne og dermed en byrde, som belaster virksomhedens likviditet, ikke i sig selv føre til et bekræftende svar på dette spørgsmål. Hverken den franske regering eller Kommissionen har begrænset sig til dette argument til støtte for deres standpunkt. Disse parter har således gjort gældende, at det forhold, at lønmodtagerbidragene indbetales af arbejdsgiverne »på lønmodtagerens vegne«, ikke indebærer, at det kan udelukkes, at en nedsættelse af disse bidrag giver den virksomhed, som omfattes deraf, en direkte fordel, for det første fordi det er den, som det påhviler at indbetale de til bidragene svarende beløb til de kompetente organer, for det andet fordi nedsættelsen ikke har nogen automatisk indvirkning på arbejdstagerens løn, da den som sådan ikke medfører, at arbejdstageren modtager et beløb svarende til dennes bruttoløn før fradrag af sociale bidrag eller nedsat med et mindre lønmodtagerbidrag, og for det tredje fordi det nødvendigvis beror på en ledelsesmæssig afgørelse og ikke indebærer, at de ansatte i virksomheden træder i stedet for denne som faktiske modtagere af støtteforanstaltningen, om nedsættelsen skal have helt eller delvist gennemslag.

68.

Hvad dette angår skal det for det første bemærkes, at skønt de virksomheder, der var omfattet af de i hovedsagen omhandlede nedsættelser, var forpligtet til at indbetale de beløb, som blev indeholdt i deres ansattes løn som sociale lønmodtagerbidrag, til de kompetente organer, var de – således som den forelæggende ret har anført, og således som der er enighed om blandt parterne i hovedsagen – ikke af den grund skyldige at betale bidragene, idet dette påhvilede de ansatte. I denne henseende adskiller de pågældende virksomheders situation sig fra den, hvori den virksomhed befandt sig, der var begunstiget af en nedsættelse af en punktafgift, som var omhandlet i de sager, der gav anledning til dom af 21. december 2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity (herefter »Ryanair-dommen«) ( 79 ), hvortil den franske regering har henvist. Selv om en sådan afgift er bestemt til at blive overvæltet på forbrugerne, der bærer den økonomiske byrde ved den, belaster afgiften virksomhedens budget, idet virksomheden er direkte betalingspligtig for den ( 80 ).

69.

For det andet kan det ikke udledes af det forhold i sig selv, at der består en forpligtelse til at indbetale de til lønmodtagerbidragene svarende beløb til de kompetente organer, at nedsættelsen af bidragene giver den pågældende virksomhed en direkte fordel af samme størrelse som nedsættelsen, således som det – ganske vist i en anden sammenhæng – fremgår af dom af 11. september 2014, Grækenland mod Kommissionen ( 81 ).

70.

For det tredje er den omstændighed, at nedsættelsen af de sociale lønmodtagerbidrag ikke har direkte indvirkning på den løn, som virksomhedens ansatte modtager, men at det kun er som følge af det forhold, at bidragene skal indeholdes af arbejdsgiveren, at nedsættelsen kan have gennemslag på lønniveauet, efter min opfattelse heller ikke af afgørende betydning, i det mindste hvis, og i det omfang, et sådant gennemslag skal anses for obligatorisk.

71.

Om fiskerivirksomhederne var forpligtet efter loven til ved indeholdelsen af lønmodtagerbidragene at tage hensyn til den nedsættelse, som blev indrømmet gennem de foranstaltninger, der er genstand for den omtvistede beslutning, er meget omtvistet i den foreliggende sag. Mens Compagnie des pêches har gjort gældende, at arbejdsgiveren ville have udsat sig for strafferetlige sanktioner ( 82 ), hvis han ikke havde ladet nedsættelsen få gennemslag på lønningerne, har den franske regering under henvisning til Ryanair-dommen hævdet, at et sådant gennemslag beror på en afgørelse truffet af virksomheden. Den forelæggende ret har ligeledes anført, at et sådant gennemslag er lovpligtigt i henhold til bestemmelserne i den sociale sikringsordning for havfiskere.

72.

Dette er et afgørende punkt. Hvis de virksomheder, som var omfattet af den nedsættelse, der var omhandlet i hovedsagen, ikke havde andre muligheder end at lade den få gennemslag i deres ansattes løn, kan de efter min opfattelse ikke anses for at have været direkte modtagere af nedsættelsen.

73.

Ryanair-dommen, som den franske regering støtter sig på, kan ikke anfægte denne konklusion, men understøtter den tværtimod. Indledningsvis skal det bemærkes, at denne dom kun i begrænset omfang er relevant for det foreliggende spørgsmål, eftersom den sag, som gav anledning til dommen, drejede sig om omfanget af tilbagesøgningsforpligtelsen og ikke om, hvorvidt der forelå støtte ( 83 ). Endvidere skal det bemærkes, at der i den pågældende sag var rejst spørgsmål om, hvorvidt der ved opgørelsen og tilbagesøgningen af en støtte, der bestod i en nedsættelse for visse luftfartsselskaber af en af Irland opkrævet punktafgift for hver passager, der rejste med et fly fra en lufthavn i Irland, skulle tages hensyn til, at afgiften, og dermed den med nedsættelsen forbundne fordel, normalt blev overvæltet på flypassagererne. Domstolen svarede benægtende på dette spørgsmål uden at tage stilling til, om det efter loven var pligtigt at overvælte afgiften ( 84 ). Domstolen lagde i denne forbindelse navnlig vægt på, at de luftfartsselskaber, som overvæltede afgiften, havde mulighed for at beholde den fordel, som afgiftsnedsættelsen udgjorde, ved at forhøje prisen før afgift for de flyvninger, der var omfattet af den nedsatte afgift ( 85 ). Om støtten skulle overvæltes økonomisk ved ikke at ændre billetprisen eller helt eller delvis beholdes ved at forhøje denne pris, beroede følgelig på en af luftfartsselskabet truffet afgørelse om, hvorledes det skulle udnytte den fordel, det var blevet indrømmet ( 86 ).

74.

Selv hvis de virksomheder, som var omfattet af de i hovedsagen omhandlede nedsættelser af lønmodtagerbidragene, havde haft pligt efter loven til at lade nedsættelsen få gennemslag i deres ansattes løn, endog med tilbagevirkende kraft ( 87 ), ville – således som Compagnie des pêches har gjort gældende, og således som den forelæggende ret har anført – de pågældende virksomheders situation have været klart forskellig fra den, som luftfartsselskaberne i Ryanair-sagen befandt sig i.

75.

Nedsættelserne kunne ganske vist have givet virksomhederne lejlighed til at genforhandle deres ansattes nettolønninger, således som den franske regering har anført. Det er imidlertid ikke min opfattelse, at det seriøst kan hævdes, at en virksomheds spillerum med hensyn til at forhøje sine priser, idet den selv er udsat for presset fra et meget konkurrencepræget marked, kan sammenlignes med en arbejdsgivers spillerum med hensyn til at nedsætte bruttolønniveauet for sine ansatte med henblik på at drage fordel af en nedsættelse af de sociale bidrag, navnlig under omstændigheder som i hovedsagen, hvor nedsættelsen kun blev indrømmet for en periode på et halvt år.

76.

Under alle omstændigheder tog Kommissionen i den omtvistede beslutning hverken i betragtning, om der havde foreligget et sådant spillerum eller, på et forudgående trin, en lovbestemt forpligtelse til at lade nedsættelsen af lønmodtagerbidragene få gennemslag i lønnen for fiskerivirksomhedernes ansatte, endog med tilbagevirkende kraft, da den fastslog, at nedsættelsen udgjorde en støtte, som direkte kom disse virksomheder til gode. Kommissionen kunne imidlertid efter min opfattelse ikke drage en sådan konklusion uden at tage i det mindste disse to faktorer i betragtning.

77.

Selv om hverken Den Franske Republik eller nogen interesseret part i den i artikel 108, stk. 2, TEUF forudsatte betydning under den formelle undersøgelsesprocedure, der førte til den omtvistede beslutning, bestred, at de i hovedsagen omhandlede nedsættelser havde karakter af støtte, påhviler det ikke desto mindre Kommissionen at bevise, at der foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Navnlig fremgår det af Domstolens praksis vedrørende principperne for bevisførelse på statsstøtteområdet, at Kommissionen er forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de anfægtede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige afgørelse, der fastslår tilstedeværelsen af og i givet fald støttens uforenelighed eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt ( 88 ).

78.

Det skal fremhæves, at ovenstående betragtninger ikke udelukker, at nedsættelsen af de i hovedsagen omhandlede lønmodtagerbidrag gav de af foranstaltningerne omfattede virksomheder en indirekte fordel, såsom – således som Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har påpeget – en større tiltrækningskraft på grund af den højere løn, som deres ansatte havde modtaget i seks måneder, muligheden for i den pågældende periode at ansætte personale til lavere bruttolønninger samt generelt lavere produktionsomkostninger og/eller større produktivitet.

79.

Det fremgår imidlertid efter min opfattelse klart af den omtvistede beslutning, herunder navnlig af 55. betragtning til beslutningen, ligesom det er blevet bekræftet af Kommissionen både i dennes skriftlige og mundtlige indlæg for Domstolen, at den identificerede fordel ikke bestod i en indirekte gevinst, men i den omstændighed, at virksomhederne var fritaget for byrder, som de normalt ville skulle have båret, eftersom de skulle betale et mindre beløb i lønmodtagerbidrag ( 89 ). I modsat fald ville det have påhvilet Kommissionen i det mindste at angive karakteren af en sådan indirekte fordel ( 90 ).

80.

På baggrund af ovenstående betragtninger som helhed foreslår jeg, at Domstolen erklærer den omtvistede beslutning for ugyldig, for så vidt som den nedsættelse af lønmodtagerbidragene, som Den Franske Republik indrømmede til fordel for fiskerne i perioden fra den 15. april til den 15. oktober 2000, i beslutningen kvalificeres som statsstøtte.

81.

Hvis Domstolen beslutter at erklære den omtvistede beslutning for delvis ugyldig, således som jeg foreslår, vil det ikke være nødvendigt at besvare det andet præjudicielle spørgsmål. Det er derfor subsidiært – for det tilfælde, at mit forslag ikke følges – at jeg kort behandler dette spørgsmål.

82.

Således som jeg anførte i punkt 79 i dette forslag til afgørelse, består den fordel, som Kommissionen har identificeret i den omtvistede beslutning, i, at de berørte virksomheder skal indbetale et mindre beløb i lønmodtagerbidrag til de kompetente organer. Tilbagesøgningen skal derfor logisk betragtet gælde et beløb, der svarer til forskellen mellem bidragene til henholdsvis normal og nedsat sats.

83.

Hvis Domstolen derfor beslutter sig til ikke at undersøge spørgsmålet om gyldigheden af den omtvistede beslutning, som jeg behandlede i punkt 60-80 i dette forslag til afgørelse, eller hvis den, efter ex officio at have rejst dette spørgsmål, afgør, at beslutningen er gyldig, vil den efter min opfattelse kun kunne konkludere, at de virksomheder, som er omfattet af de i hovedsagen omhandlede nedsættelser, skal tilbagebetale disse i det hele.

84.

Spørgsmålet om, hvorvidt, og i hvilken udstrækning, de omfattede virksomheder lod nedsættelsen få gennemslag i deres ansattes lønninger, ville i en sådan sammenhæng, hvor det kun er spørgsmålet om tilbagesøgning, der kommer i betragtning, være irrelevant i overensstemmelse med, hvad der blev fastslået i Ryanair-dommen ( 91 ).

85.

Dommen af 13. februar 2014 i Mediaset-sagen ( 92 ), som Compagnie des pêches har påberåbt sig, ville ligeledes være irrelevant. I denne dom fastslog Domstolen dels, at når Kommissionen står over for en støtteordning og ikke er i stand til at identificere den præcise størrelse af den støtte, som hver enkelt støttemodtager har fået tildelt, kan de særlige omstændigheder for de enkelte støttemodtagere først vurderes på tidspunktet for støttens tilbagesøgning, dels at det tilkommer den nationale ret, hvis en sådan sag er indbragt for den, at tage stilling til det støttebeløb, der skal tilbagesøges, under hensyn til samtlige de relevante forhold, som den har kendskab til, og at det under hensyn til samtlige disse omstændigheder ikke kan udelukkes, at de beregninger, som den nationale ret har foretaget vedrørende opgørelsen af det støttebeløb, der skal tilbagebetales, giver et resultat, der er lig nul.

86.

Den hovedsag, som gav anledning til denne dom, drejede sig om tilbagesøgning af en støtte i form af et tilskud til anskaffelse af visse goder, som indirekte havde givet de erhvervsdrivende, som udøvede virksomhed, der var knyttet til anvendelsen af de goder, hvortil der var blevet ydet tilskud, en fordel. Det krævede derfor komplicerede beregninger at opgøre den indirekte fordel, de pågældende erhvervsdrivende havde nydt godt af som følge af forøgelsen af salget af de goder, hvortil der var ydet tilskud.

87.

I den omtvistede beslutning identificeres derimod, således som jeg allerede har nævnt, for de virksomheder, som er omfattet af de i hovedsagen omhandlede nedsættelser, en direkte fordel, der består i, at de fritages for at betale de bidrag, som de normalt skulle have betalt. Således som Domstolen fastslog i dommen af 13. februar 2014 i Mediaset-sagen ( 93 ), er den nationale ret for at sikre gennemførelsen af en beslutning fra Kommissionen, der erklærer en støtteordning ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet og anordner tilbagebetaling af denne støtte, bundet af denne beslutning.

88.

Endelig kan det – uanset hvilken løsning, Domstolen måtte tiltræde – i intet tilfælde pålægges de ansatte i de virksomheder, som er omfattet af den omtvistede beslutning, at tilbagebetale den i hovedsagen omhandlede støtte.

89.

På grundlag af ovenstående betragtninger som helhed foreslår jeg for det tilfælde, at Domstolen ikke følger mit forslag om at erklære den omtvistede beslutning for ugyldig, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at de virksomheder, som har nydt godt af de nedsættelser af lønmodtagerbidrag, der erklæres for uforenelige med fællesmarkedet i den omtvistede beslutning, skal anses for at have nydt godt af de fulde nedsættelser.

90.

På baggrund af ovenstående betragtninger i det hele foreslår jeg, at de af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager Frankrig) forelagte præjudicielle spørgsmål besvares som følger:

»Artikel 3 i Kommissionens beslutning 2005/239/EF af 14. juli 2004 om støtteforanstaltninger, som Frankrig har iværksat til fordel for akvakulturbrugere og fiskere, skal fortolkes således, at den nedsættelse af lønmodtagerbidragene, som Den Franske Republik har indrømmet fiskerne for perioden fra den 15. april til den 15. oktober 2000, og som er genstand for det påbud om tilbagesøgning, der fastsættes i beslutningens artikel 4, ligeledes kvalificeres som statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.

Denne beslutning er ugyldig, for så vidt som den omhandlede nedsættelse i beslutningen kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.«