Sag T-646/18

Laurence Bonnafous

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Første Afdeling) af 26. marts 2020

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – revisionsrapport fra personaleafdelingen i EACEA – afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision«

  1. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde

    [Art. 296 TEUF; den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra c); Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4]

    (jf. præmis 22-25, 31 og 35)

  2. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – betingelser

    (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)

    (jf. præmis 60, 61, 82 og 83)

  3. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – forordning nr. 966/2012 – beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – anvendelse på den interne revisors beretninger og konklusioner – generel formodning for anvendelse af undtagelsen til retten til aktindsigt på dokumenter, der vedrører en intern revision – lovlighed – grænser

    (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)

    (jf. præmis 68-77)

  4. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde en udbredelse af dokumenter – institutionens forpligtelse til at afveje de foreliggende interesser – den interesseredes subjektive interesse i at forsvare sig – ikke omfattet

    (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2 og 3)

    (jf. præmis 89)

Resumé

I dommen i sagen Bonnafous mod Kommissionen (sag T-646/18), der blev afsagt den 26. marts 2020, frifandt Retten Kommissionen for sagsøgerens påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse af 9. oktober 2018 ( 1 ), som i henhold til forordning nr. 1049/2001 ( 2 ) afslog at give sagsøgeren aktindsigt i den endelige revisionsrapport foretaget af Kommissionens Interne Revisionstjeneste vedrørende personaleforvaltningen i Forvaltningsorganet for »Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur« (EACEA) af 21. januar 2018. Denne sag gav Retten anledning til at præcisere visse aspekter af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 ( 3 ).

Den 30. juli 2018 sendte sagsøgeren, Laurence Bonnafous, som tidligere var kontraktansat ved EACEA, en e-mail til Kommissionens interne revisionstjeneste med henblik på i medfør af forordning nr. 1049/2001 at anmode om aktindsigt i den begærede endelige revisionsrapport. Den 9. oktober 2018 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvorved den gav afslag på sagsøgerens genfremsatte begæring om aktindsigt i dokumentet. Kommissionen fandt i det væsentlige for det første, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, fortolket i lyset af finansforordningen ( 4 ), var til hinder for en for tidlig udbredelse af en revisionsrapport, hvilket risikerede at kompromittere den pågældende revisions uforstyrrethed og uafhængighed ved at bringe EACEA’s gennemførelse af de heri indeholdte henstillinger i fare, og for det andet, at der ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse i ikke at anvende denne undtagelse.

Med sit annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse fra Kommissionen bestred sagsøgeren navnlig, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 såvel som fortolkningen heraf i lyset af finansforordningen fandt anvendelse på det begærende dokument med den begrundelse, at den revision, i forbindelse med hvilken dokumentet blev udarbejdet, var afsluttet, da hun fremsatte sin begæring om aktindsigt i det nævnte dokument. Ifølge sagsøgeren ville det nemlig være i strid med formålet med forordning nr. 1049/2001 såvel som princippet om gennemsigtighed ( 5 ) at vente, indtil henstillingerne i den endelig revisionsrapport var gennemført, inden der kunne gives aktindsigt i de dertilhørende dokumenter uden frygt for at bringe de formål, der forfulgtes med denne revision, i fare.

Retten forkastede sagsøgerens argumentation i denne henseende. Efter at Retten havde præciseret, at finansforordningens artikel 99, stk. 6, bestemmer, at »[d]en interne revisors beretninger og konklusioner [...] [først] gøres [...] tilgængelige for offentligheden, når den interne revisor har godkendt de foranstaltninger, der er iværksat til gennemførelse af beretningerne og konklusionerne«, fastslog den, at forordning nr. 1049/2001 og finansforordningen har forskellige formål. Forordning nr. 1049/2001 har således til formål i videst muligt omfang at fremme udøvelsen af retten til aktindsigt samt at fremme god forvaltningsskik. Finansforordningen tilsigter for sin del at definere de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget. Samtidig bemærkede Retten, at forordning nr. 1049/2001 og finansforordningen ikke indeholder nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden. Det følger imidlertid af fast retspraksis, at det ikke principielt er udelukket at fortolke undtagelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 i lyset af visse specifikke bestemmelser i EU-retten. I et sådant tilfælde består opgaven derfor i at sikre en anvendelse af hver af disse forordninger, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse mulig.

Retten bemærkede, at selve formålet med finansforordningens artikel 99, stk. 6, er at begrænse aktindsigten i den interne revisors beretninger og konklusioner, idet den forhindrer de nævnte dokumenter i at blive offentliggjort, indtil revisoren har godkendt foranstaltningerne til gennemførelse heri. Under disse omstændigheder ville det at tillade en universel aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001 i den interne revisors rapporter, hvis foranstaltninger til gennemførelse endnu ikke er blevet godkendt af revisoren, kunne true den balance, som EU-lovgiver har ønsket at sikre i finansforordningen, mellem offentlighedens ret til i videst muligt omfang at få aktindsigt i institutionernes dokumenter og den interne revisors mulighed for at færdiggøre de revisioner, som vedkommende udfører.

Ifølge Retten skal der således med henblik på fortolkningen af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 anvendes en generel formodning for, at udbredelsen af den interne revisors beretninger og konklusioner, før sidstnævnte har godkendt de foranstaltninger til gennemførelse, som de indeholder, kan skade formålet med de revisioner, som den interne revisor udfører, idet denne formodning for skade på ingen måde udelukker, at de berørte parter har mulighed for navnlig at godtgøre, at et givet dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af den nævnte formodning.

Retten præciserede under alle omstændigheder, at den omstændighed, at dokumenterne i forbindelse med en intern revision er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som den pågældende revisions foranstaltninger til gennemførelse ikke er blevet godkendt af den interne revisor, kun medfører, at offentlighedens grundlæggende ret til aktindsigt i dokumenterne indskrænkes på en måde, der er undergivet en dobbelt begrænsning. For det første vedrører denne fortolkning – med hensyn til inspektioner, undersøgelser og revision – alene den specifikke kategori revisioner, der udføres af en intern revisor. For det andet er den tidsbegrænset, eftersom den alene giver EU-institutionerne mulighed for at afslå aktindsigt i beretninger og konklusioner i forbindelse med sådanne interne revisioner, indtil den interne revisor har godkendt de foranstaltninger, der er iværksat til gennemførelse af beretningerne og konklusionerne.

( 1 ) – Kommissionens afgørelse C(2018) 6753 final af 19.10.2018 (Kommissionens afgørelse om godkendelse af svaret på den genfremsatte begæring om aktindsigt i dokumenterne GESTDEM 2018/4141).

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43).

( 3 ) – I henhold til denne bestemmelse afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.

( 4 ) – Artikel 99, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25.10.2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1, herefter »finansforordningen«).

( 5 ) – Princippet om gennemsigtighed er anerkendt i artikel 15 TEUF og artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende.