Sagerne T-516/18 og T-525/18

Storhertugdømmet Luxembourg m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Anden Udvidede Afdeling) af 12. maj 2021

»Statsstøtte – støtte iværksat af Luxembourg til fordel for Engie – afgørelse, hvorved en støtte erklæres uforenelig med det indre marked og ulovlig og kræves tilbagesøgt – forhåndstilsagn fra skattemyndighederne (tax rulings) – statsmidler – fordel – kombineret virkning af to skatteforanstaltninger – skattefritagelse af indtægter fra kapitalandele – beskatning af udloddet overskud – misbrug af rettigheder – selektiv karakter – referenceramme – konstatering af en undtagelse – sammenlignelige situationer – moder-datterselskabsordning – selskabskoncerner – tilbagesøgning – indirekte harmonisering – proceduremæssige rettigheder – begrundelsespligt«

Statsstøtte – begreb – statsligt indgreb på områder, der ikke har været genstand for harmonisering i Den Europæiske Union – direkte beskatning – omfattet – medlemsstaternes beføjelser – grænser

(Art. 4 TEU og 5 TEU; art. 3 TEUF – 5 TEUF og 107 TEUF)

(jf. præmis 138-152)
Annullationssøgsmål – anbringender – magtfordrejning – begreb

(Art. 263 TEUF)

(jf. præmis 157-162)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – Kommissionens afgørelse om statsstøtte – undersøgelse af, om der foreligger en selektiv fordel – tilstrækkelig begrundelse

(Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 296, stk. 2, TEUF)

(jf. præmis 168-178)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF – vurdering af, om der foreligger en selektiv fordel – ændring af Kommissionens holdning efter afslutningen af proceduren – lovlighed – betingelser – angivelse i afgørelsen om indledning af proceduren af de centrale elementer, som Kommissionen lægger til grund i den endelige afgørelse – tilsidesættelse af den pågældende medlemsstats og den berørte virksomheds proceduremæssige rettigheder – foreligger ikke

(Art. 108, stk. 2, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 6 og 9)

(jf. præmis 192-210)
Statsstøtte – begreb – en stats tildeling af en fordel ved hjælp af statsmidler – vedtagelse af et forhåndstilsagn fra skattemyndighederne (tax ruling) – afgørelse, der letter en virksomheds skattebyrde – omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 214-222)
Annullationssøgsmål – genstand – afgørelse, der støttes på flere begrundelser, som hver især udgør et tilstrækkeligt grundlag for dens konklusion – argumenter rettet mod en del af en begrundelses rigtighed forkastet – konsekvenser – argumenter rettet mod de andre dele af begrundelse forkastet som irrelevante

(Art. 107 TEUF, 108 TEUF og 263 TEUF)

(jf. præmis 230-232 og 382)
Statsstøtte – begreb – skatteforanstaltninger – fælles undersøgelse af kriterierne om selektivitet og økonomisk fordel – lovlighed

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 239-252)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – foranstaltning, der tildeler en skattemæssig fordel – selskabsskattesystem – kompleks selskabsmæssig og finansiel konstruktion – referenceramme for at fastslå, om der foreligger en selektiv fordel – forpligtelse til at lade referencerammen omfatte moder- og datterselskabsdirektivet i en rent national situation – foreligger ikke

(Art. 107, stk. 1, TEUF; Rådets direktiv 90/435 og 2011/96)

(jf. præmis 270-287)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – foranstaltning, der tildeler en skattemæssig fordel – selskabsskattesystem – kompleks selskabsmæssig og finansiel konstruktion – referenceramme, der kendetegnes ved skattefritagelse af indtægter fra kapitalandele hos et moderselskab, såfremt det overskud, der er udloddet af et datterselskab, allerede er blevet beskattet – forhåndstilsagn fra skattemyndighederne (tax ruling), som afviger fra referencerammen i forbindelse med en kompleks selskabsmæssig og finansiel konstruktion – omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 292-300, 327, 330-335, 340-345, 355-357, 366-382 og 486)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – foranstaltning, der tildeler en skattemæssig fordel – selskabsskattesystem – kompleks selskabsmæssig og finansiel konstruktion – vurdering baseret på de økonomiske og skattemæssige aspekter af den samlede konstruktion og ikke på en særskilt undersøgelse af de enkelte transaktioner i den nævnte konstruktion – lovlighed

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 311-326)
Statsstøtte – begreb – vurdering i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF – hensyntagen til en tidligere praksis – udelukket

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 347)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – foranstaltning, der tildeler en skattemæssig fordel – selskabsskattesystem – kompleks selskabsmæssig og finansiel konstruktion – skatteforvaltningens undladelse af at anvende nationale bestemmelser om misbrug af rettigheder på skatteområdet – konsekvens – særlig skattemæssig behandling af visse virksomheder – omfattet

(Art. 107, stk. 1, TEUF)

(jf. præmis 408-411, 414-436, 440-449, 453-463 og 466-472)
Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – skattelovgivning – selskabsskattesystem – kompleks selskabsmæssig og finansiel konstruktion, der er forbudt på grund af dens karakter af misbrug – tilsidesættelse af etableringsfriheden – foreligger ikke

(Art. 49 TEUF)

(jf. præmis 474-476)
Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – betegnelse af en foranstaltning til gennemførelse af en generel ordning som individuel støtte – lovligt ved manglende forudgående kvalificering af denne ordning som støtteordning

[Art. 107, stk. 1, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra d) og e)]

(jf. præmis 485)
Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet – foreligger ikke

(Art. 108, stk. 2, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 16)

(jf. præmis 498-503)
Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støttemodtagerens eventuelle berettigede forventning – foreligger ikke

(Art. 108, stk. 2, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 16)

(jf. præmis 505-508)

Resumé

Tax rulings fra Luxembourg til selskaberne i Engie-koncernen: Den Europæiske Unions Ret fastslog, at der forelå en skattemæssig fordel

Retten fremhævede, at den særlige skattemæssige behandling bl.a. skyldes undladelse af at anvende en national bestemmelse om misbrug af rettigheder

I perioden 2008-2014 vedtog de luxembourgske skattemyndigheder to rækker forhåndstilsagn (tax rulings, herefter »forhåndstilsagn«) som led i selskabsmæssige og finansielle konstruktioner vedrørende overførsel af aktiviteter mellem selskaber i Engie-koncernen, der alle var hjemmehørende i Luxembourg.

Kort fortalt iværksættes transaktionerne i forbindelse med de enkelte konstruktioner i tre på hinanden følgende faser. For det første overfører et holdingselskab en række aktiver til et datterselskab. For det andet optager dette datterselskab et rentefrit, obligatorisk konvertibelt lån (ZORA-lånet) hos et mæglerskab for at kunne finansiere de overførte aktiver. Det tildelte lån forrentes ikke periodevis, og det datterselskab, der har optaget ZORA-lånet, indfrier det på konverteringstidspunktet ved at udstede aktier for et beløb, der svarer til det nominelle lånebeløb, forhøjet med en præmie bestående af hele det overskud, som datterselskabet har genereret i lånets løbetid (ZORA-tilvæksten). For det tredje finansierer mæglerselskabet lånet til datterselskabet ved at indgå en forudbetalt terminskontrakt med holdingselskabet, hvoraf det fremgår, at holdingselskabet skal betale dette mæglerselskab et beløb svarende til det nominelle lånebeløb til gengæld for at erhverve rettighederne til de aktier, som datterselskabet udsteder ved konverteringen af ZORA-lånet. Hvis datterselskabet skaber et overskud i ZORA-lånets løbetid, vil holdingselskabet således have rettighederne til alle de udstedte aktier, som ud over det nominelle lånebeløb vil omfatte værdien af det overskud, der måtte være realiseret.

Disse konstruktioner blev godkendt ved forhåndstilsagnene. Rent skattemæssigt fremgår det af forhåndstilsagnene, at datterselskabet alene vil blive beskattet af en margen, der er aftalt med den luxembourgske skatteforvaltning. Efter at have anmodet de luxembourgske myndigheder om oplysninger om disse forhåndstilsagn indledte Kommissionen en formel undersøgelsesprocedure, ved hvis afslutning den konstaterede, at det følger af de konstruktioner, som skatteforvaltning havde godkendt, at stort set hele det overskud, som datterselskaberne realiserede i Luxembourg, reelt ikke blev beskattet. I en afgørelse, der blev vedtaget i 2018 (herefter »den anfægtede afgørelse«), konkluderede den som følge heraf, at disse forhåndstilsagn udgjorde statsstøtte, som var uforenelig med det indre marked og ulovlig, og som de luxembourgske skattemyndigheder skulle tilbagesøge hos modtagerne.

Storhertugdømmet Luxembourg (sag T-516/18) og selskaberne i Engie-koncernen (sag T-525/18) anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.

Retten støttede i dommen Kommissionens tilgang, som i tilfælde af en kompleks selskabsmæssig og finansiel konstruktion fokuserer på at klarlægge de økonomiske og skattemæssige aspekter, frem for en formalistisk tilgang, hvor der ses på hver enkelt af de transaktioner, der indgår i konstruktionen. Retten fastslog desuden, at Kommissionen med rette havde konstateret, at der var tildelt en selektiv fordel som følge af den manglende anvendelse af de nationale bestemmelser om misbrug af rettigheder.

Rettens bemærkninger

Retten påpegede med henvisning til, at den direkte beskatning henhører under medlemsstaternes enekompetence, at Kommissionen ikke havde foretaget en »skjult skattemæssig harmonisering«, men udøvet den kompetence, som den har i henhold til EU-retten, da den undersøgte, om forhåndstilsagnene var forenelige med statsstøttereglerne. Da Kommissionen har kompetence til at sikre overholdelsen af artikel 107 TEUF, kan den ikke foreholdes at have overskredet sine beføjelser ved at undersøge forhåndstilsagnene med henblik på at kontrollere, om de udgjorde statsstøtte, og om denne støtte i bekræftende fald var forenelig med det indre marked. Retten bemærkede i det foreliggende tilfælde, at da Kommissionen kontrollerede, om forhåndstilsagnene var forenelige med statsstøttereglerne, foretog den kun en vurdering af den »normale« beskatning, der defineres af den luxembourgske skatteret, således som denne blev anvendt af de luxembourgske skattemyndigheder.

Retten forkastede ligeledes de anbringender, der i det væsentlige vedrørte urigtige skøn og retlige fejl ved påvisningen af en selektiv fordel, som gav anledning til statsstøtte.

I forbindelse med undersøgelsen af disse anbringender forkastede Retten indledningsvis argumenterne om, at Kommissionen havde sammenblandet betingelserne for, at der kunne fastslås en fordel, og betingelserne for godtgørelsen af forhåndstilsagnenes selektivitet. Retten bemærkede herved, at disse to betingelser, henset til forhåndstilsagnenes skattemæssige karakter, kunne vurderes samtidig. På skatteområdet er undersøgelsen af fordelen og undersøgelsen af selektiviteten nemlig sammenfaldende, eftersom disse to kriterier kræver, at det godtgøres, at den omtvistede skatteforanstaltning fører til en nedsættelse af det skattebeløb, som dens modtager normalt skulle have betalt i medfør af den almindelige skatteordning, der således finder anvendelse på andre skatteydere, som befinder sig i samme situation. Retten fastslog imidlertid, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde havde bestræbt sig på at godtgøre, at forhåndstilsagnene førte til en nedsættelse af det skattebeløb, der normalt skulle være betalt i medfør af den almindelige skatteordning, og at disse foranstaltninger følgelig udgjorde en undtagelse fra de skatteregler, der gjaldt for andre skatteydere, som befandt sig i en faktisk og retligt sammenlignelig situation.

Retten forkastede dernæst argumenterne om, at der ikke forelå nogen selektiv fordel for holdingselskaberne, i lyset af en snæver referenceramme, der var blevet fastlagt på grundlag af de luxembourgske skattebestemmelser om beskatning af udloddet overskud og skattefritagelse af indtægter fra kapitalandele ( 1 ). Hvad angår definitionen af denne referenceramme fastslog Retten efter at have bemærket, at det fremgik af en analyse af disse skattebestemmelser, at skattefritagelsen af indtægter fra kapitalandele kun gjaldt for indtægter, der ikke var blevet fratrukket i datterselskabernes skattepligtige indkomst, at Kommissionen ikke havde begået nogen retlig fejl, da den konstaterede, at skattefritagelsen af indtægter fra kapitalandele hos et moderselskab forudsatte, at datterselskabet havde betalt skat af det overskud, som det havde udloddet. Med hensyn til påvisningen af en undtagelse fra den fastlagte referenceramme fremhævede Retten, at det var vigtigt at undgå en formalistisk tilgang, hvor der sås på hver enkelt af de transaktioner, som indgik i den avancerede finansielle konstruktion, og i stedet at klarlægge de økonomiske og skattemæssige aspekter af den nævnte konstruktion frem for de umiddelbare retlige omstændigheder. Retten bemærkede, at forhåndstilsagnene i det foreliggende tilfælde godkendte forskellige transaktioner, som tilsammen og på en cirkulær og indbyrdes afhængig måde skulle sikre overførslen af et aktivitetsområde og dens finansiering mellem tre selskaber, der tilhørte den samme koncern. Disse transaktioner skulle finde sted i tre på hinanden følgende, men indbyrdes afhængige, faser, som involverede et holdingselskab, et mæglerselskab og et datterselskab. Retten fandt, at Kommissionen under disse omstændigheder kunne fastslå, at den luxembourgske skatteforvaltning havde afveget fra referencerammen ved at bekræfte, at holdingselskaberne ikke skulle betale skat af indtægter fra kapitalandele, som i økonomisk henseende svarede til et beløb, der var blevet fratrukket som omkostninger hos datterselskaberne som led i en selskabsmæssig og finansiel konstruktion ( 2 ). Retten fastslog, at Kommissionen, henset til de forbindelser, som den havde etableret i forbindelse med denne konstruktion, ikke havde begået nogen retlig fejl, da den undersøgte den kombinerede virkning for holdingselskaberne af retten til at fradrage en indtægt hos et datterselskab og den efterfølgende skattefritagelse for denne indtægt hos dets moderselskab.

Efter at have forkastet argumenterne om, at Kommissionen ikke havde godtgjort nogen tilsidesættelse af de nationale skattebestemmelser, og at den ikke havde identificeret selskaber, som var blevet nægtet den samme skattemæssige behandling for den samme finansielle konstruktion, konkluderede Retten, at Kommissionen havde godtgjort forhåndstilsagnenes selektivitet på grundlag af den snævre referenceramme.

I den anfægtede afgørelse efterprøvede Kommissionen ligeledes forhåndstilsagnenes selektivitet set i lyset af bestemmelsen om misbrug af rettigheder, der er en integrerende del af det luxembourgske selskabsskattesystem. Da den begrundelse, der blev givet for at godtgøre forhåndstilsagnenes selektivitet, ikke var behandlet før, fandt Retten det hensigtsmæssigt også at undersøge, om de argumenter, der var fremført mod denne begrundelse, kunne tiltrædes. Eftersom Kommissionen havde konstateret, at de kriterier, der ifølge luxembourgsk retspraksis gælder for at kunne fastslå et misbrug af rettigheder, var opfyldt ( 3 ), fastslog Retten i denne forbindelse, at der ikke var nogen tvivl om, at Engie-koncernen havde modtaget en særlig skattemæssig behandling som følge af den manglende anvendelse af bestemmelsen om misbrug af rettigheder i forhåndstilsagnene. Henset til det formål, der forfølges med bestemmelsen om misbrug af rettigheder, nemlig at bekæmpe misbrug på skatteområdet, befandt Engie og navnlig holdingselskaberne sig nemlig i en tilsvarende faktisk og retlig situation som alle andre luxembourgske skatteydere, der ikke med rette kan forvente også at nyde godt af den manglende anvendelse af bestemmelsen om misbrug af rettigheder i tilfælde, hvor betingelserne for dens anvendelse er opfyldt. Retten fastslog som følge heraf, at Kommissionen i tilstrækkeligt omfang havde godtgjort, at der forelå en undtagelse fra den referenceramme, der omfattede bestemmelsen om misbrug af rettigheder.

( 1 ) – Artikel 164 og 166 i loi concernant l’impôt sur le revenu (indkomstskatteloven).

( 2 ) – Der var tale om ZORA-tilvæksten, som datterselskabet fratrak som omkostninger.

( 3 ) – Betingelserne for, at der er tale om misbrug af rettigheder, er for det første, at der er brugt en privatretlig juridisk form, for det andet, at skattebyrden er blevet nedbragt, for det tredje, at der er brugt en uegnet juridisk metode, og for det fjerde, at der ikke foreligger andre begrundelser end skattetekniske.